TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN Sincelejo, veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 DEMANDANTE: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) DEMANDADA: EVANGELINA ISABEL CASTILLEJO DE SALES M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a dictar sentencia de primera instancia, dentro del proceso instaurado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) contra EVANGELINA ISABEL CASTILLEJO DE SALES. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones. La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES), mediante apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora EVANGELINA ISABEL CASTILLEJO DE SALES, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, mediante la cual, le reconoció la pensión de vejez dando aplicación del Decreto 546 de 1971, teniendo como base 1234 semanas, con un IBL de $15.048.000.oo, liquidado sobre el último año de servicios, al que se aplicó Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 una tasa de reemplazo del 75%, arrojando una mesada de $11.286.000.oo para el año 2014.
Como consecuencia de lo anterior, la entidad demandante solicita se ordene a la demandada devolver lo pagado por la pensión de vejez, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución No. GNR 26942 del 28 de julio de 2014, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad. 1.2.- Hechos de la demanda.
La señora EVANGELINA ISABEL CASTILLEJO DE SALES, nació el día 22 de junio de 1955. Mediante Resolución No. GNR 269442 del 28 de julio de 2014, COLPENSIONES le reconoció una pensión de vejez, en aplicación del Decreto 546 de 1971, con base en 1234 semanas, con un IBL de $15.048.000.oo, liquidado sobre el último año de servicio, al que se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, arrojando una mesada de $11.286.000.oo para el año 2014; prestación dejada en suspenso hasta tanto la interesada allegara acto administrativo de retiro del servicio.
A través de la Resolución No. 1516 del 15 de abril de 2016, la Procuraduría General de la Nación aceptó la renuncia de la señora Castillejo de Sales, a partir del 1º de agosto de 2016. Por medio de la Resolución No. GNR 216216 del 22 de julio de 2016, COLPENSIONES ingresó a nómina la prestación reconocida a favor de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, en cuantía inicial de $12.491.094.oo, efectiva a partir del 1º de agosto de 2016.
Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 En la Resolución No. GNR 269442 del 28 de julio de 2014, COLPENSIONES evidencia que liquidó la prestación de manera incorrecta, al incluirse valores superiores a lo que realmente tenía derecho. El día 8 de septiembre de 2017, la demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior resolución; sin embargo, fue confirmada por medio de las Resoluciones Nos. SUB203037 del 25 de septiembre de 2017 y DIR17607 del 10 de octubre de 2017, respectivamente.
Mediante auto de pruebas APSUB 2153 del 16 de junio de 2017, COLPENSIONES solicitó la autorización para revocar la Resolución GNR 216216 del 22 de julio de 2016; pero la asegurada manifestó que no autorizaba tal revocatoria. Como normas violadas, se citaron las siguientes normas: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, artículo 36, Ley 33 de 1985 y Decreto 758 de 1990.
En el concepto de violación, la entidad demandante manifestó que no era posible que la liquidación de la pensión de vejez en los términos establecidos en la Ley 33 de 1985 o en el Decreto 546 de 1971, toda vez que, de acuerdo a los precedentes jurisprudenciales, el ingreso base de liquidación se tomaba de conformidad con las reglas señaladas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no atendiendo a los factores salariales devengados durante el último año de servicio, los cuales no fueron tenidos en cuenta cuando se hicieron los aportes al Sistema general de Pensiones.
Indicó que, al liquidarse la prestación económica en debida forma, arrojaba un ingreso base de liquidación de $9.553.431.oo, que al aplicarle la tasa de reemplazo del 75%, daba como resultado la suma de $7.165.073.oo, por lo tanto, había un saldo pagado en exceso a la Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 demandada, por cuanto incorrectamente en la Resolución No. 269442 del 28 de julio de 2014, se había fijado un IBL de $15.048.000.oo, que al aplicarle la tasa de reemplazo del 75% arrojó la suma de $11.286.000.oo, razón por la cual, se le pagó un exceso en su mesada de $4.121.9277.oo. 1.3.- Contestación de la demanda.
La señora EVANGELINA ISABEL CASTILLEJO DE SALES, a través de apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones, pues, era beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por ende, beneficiaria de la aplicación integral de las condiciones legales exigidas para el reconocimiento de su pensión de jubilación en los términos del Decreto 546 de 1971, por haber prestado sus servicios por más de veinte (20) años al Estado, de los cuales 10 fueron al servicio de la Procuraduría General de la Nación y de la Rama Judicial y tener más de 50 años de edad; por lo tanto, su ingreso base de liquidación debía ser liquidado tomando el salario y los factores salariales más altos devengados en su último año deservicio.
Propuso las excepciones denominadas: i) acreditación de las condiciones legales exigidas para la pensión de vejez de que trata el Decreto 546 de 1971; ii) mala fe de la demandante; iii) legalidad del acto administrativo demandado; y iv) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido.
2. ACTUACIÓN PROCESAL -. Cuaderno principal Mediante auto de fecha 21 de marzo de 2019, se inadmitió la demanda y se concedió un término de diez (10) días para ser subsanada. Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 La entidad demandante allegó escrito de subsanación el día 4 de abril de 2019. Por auto de fecha de 17 de junio de 2019, se admitió la demanda; providencia notificada a la parte demandante y a su apoderado judicial el 18 de junio de 2019.
Asimismo se notificó personalmente, a través de correo electrónico, al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y con citación personal de la demandada. La demanda fue contestada el 20 de agosto de 2019. Según constancia secretarial del 10 de diciembre de 2019, se corrió traslado de las excepciones. Por auto de fecha 21 de noviembre de 2022, se tuvo por contestada la demanda; se declaró no probada la excepción previa de “Inepta demanda” propuesta por la demandada; se prescindió de la audiencia inicial; y se ordenó a las partes la presentación por escrito de los alegatos de conclusión, allegándose los siguientes: -.
La parte demandante - COLPENSIONES: Dijo, que a pesar de que no le era dable reconocer prestaciones con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, reconoció la prestación de la demandada dando aplicación al Decreto 546 de 1971, con la asignación más alta devengada en el último año de servicio. Trajo a colación los argumentos esbozados por el Honorable Consejo de Estado en el auto adiado 22 de septiembre de 2022, mediante el cual, se revocó la decisión de este tribunal de negar la medida cautelar solicitada y en su lugar, se decretó la suspensión provisional de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, corroborando de esta manera la ilegalidad del acto enjuiciado.
Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 Así mismo expuso: “evidenciamos que por un lado se dan los presupuestos para declarar la nulidad del acto acusado, y por el otro, se desvirtúa la buena fe que cobijaba a la Demandada, puesto que se le solicitó su autorización para revocar la Resolución acusada, lo que permite inferir que conociendo del error en que había incurrido la Entidad, decidió beneficiarse de una prestación económica, reconocida por encima del valor del que realmente le correspondía, lo que denota la mala fe en su actuar.
De no ordenarse la devolución, se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo, que una persona perciba una prestación económica a la cual no tiene derecho, y se le sustraiga de la obligación de devolver lo recibido, hecho que constituye además un enriquecimiento sin causa en su favor, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema”. -.
La parte demandada alegó, que se logró acreditar el tiempo de servicio exigido por el Decreto 546 de 1971, por lo que el reconocimiento de la pensión de vejez se encontraba ajustado a la Ley, no existiendo entonces, la violación que alegaba COLPENSIONES, pues, tal decreto era la norma que por remisión del régimen de transición debía gobernar su derecho pensional.
Indicó, que no hubo mala fe de su parte, sino que por el contrario, recibió la mesada pensional que en derecho le correspondía en aplicación de los postulados normativos del Decreto 546 de 1971, el cual era norma especial que permitía tomar no solo los requisitos de edad y tiempo de servicio, sino que además traía su propia forma de calcular el IBL.
Sostuvo, que su situación pensional era un hecho consolidado, con anterioridad a la vigencia de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 2020; luego entonces, la regla de la retrospectividad no aplicaba. Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 -. El Ministerio Público conceptuó, que teniendo en cuenta la normatividad pensional aplicable a la demandada, se podía determinar que las resoluciones acusadas estaban conforme a la Ley; es decir, la señora Evangelina Castillejo de Sales era beneficiaria del régimen previsto en el Decreto 546/1971 por el hecho de haber laborado durante más de 20 años con el Estado, de los cuales 10 años fueron con la Procuraduría General de la Nación. Señaló que en el caso de la demandada, se aplicó la posición jurisprudencial vigente respecto de los factores salariales a tener en cuenta, por lo que mal podría ser modificada su prestación, por una interpretación posterior. -.
Cuaderno de medida cautelar. La parte demandante solicitó como medida cautelar, la suspensión del acto administrativo demandado, afirmando que se liquidó la prestación de manera incorrecta, al incluírsele valores superiores a los que realmente tenía derecho. De dicha solicitud, conforme lo dispuesto en auto del 17 de junio de 2019, se corrió traslado a la parte demandada.
Dentro del término de traslado, la parte demandada se pronunció el día 29 de julio de 2019. Mediante auto de fecha 2 de junio de 2021, se negó la suspensión provisional de la Resolución GNR 269442 del 26 de julio de 2014. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso de apelación. Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 Por medio de auto de fecha 23 de noviembre de 2021, se concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. El Consejo de Estado mediante providencia de fecha 22 de septiembre de 2022, revocó la decisión proferida por este tribunal. 3.
CONSIDERACIONES: 3.1. Cuestión preliminar. Impedimento de Magistrada La Dra. TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS, Magistrada que integra esta Sala de Decisión se declara impedida para conocer del presente asunto, toda vez que dice encontrarse en las mismas condiciones de orden pensional que la aquí demandante, por lo cual, invoca como causal de impedimento la descrita en el art. 141.1 del C. G. del P., en concordancia con el art. 130 del CPACA, dado el interés que le puede suscitar el conflicto hoy materia de sentencia. La manifestación es de recibo, por lo cual, en aras de garantizar la autonomía e independencia de la decisión, se acepta la declaración de impedimento. 3.2.
Competencia. El Tribunal es competente, para conocer en Primera Instancia, de la presente demanda, conforme lo establece el artículo 152 numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin consideración a la reforma de la Ley 2080 de 2021 dada la fecha de presentación de la demanda. Así mismo, se advierte el cumplimiento de los presupuestos procesales y ausencia de causa de nulidad que invalide lo actuado.
Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 3.3.- Problema jurídico. Vistos los extremos de la litis, para esta Sala, los problemas jurídicos se centran en determinar: ¿Es procedente declarar la nulidad de la Resolución No. GNR 269442 del 28 de julio de 2014, conforme los estrictos cargos señalados en la demanda? ¿Procede el restablecimiento del derecho, en los términos pedidos por la entidad demandante? 3.4.- Análisis de la Sala. 3.4.1.-.
El régimen de transición pensional previsto en la Ley 100 de 1993. La Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dicta otras disposiciones”, creó un régimen de transición, consecuente con las garantías y derechos de aquellas personas próximas a adquirir una pensión. Así, el artículo 36 de dicha normatividad, ofreció a los afiliados que se encontraban próximos a la consolidación de su derecho pensional, beneficios que implicaban el efecto ultractivo de los requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de servicio del régimen al cual estaban vinculados, al momento de la entrada en vigor del nuevo sistema general de pensiones.
Al efecto, el artículo 36 de la norma referenciada estipuló lo siguiente: “Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres”.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” Como se observa, dicho artículo permite el efecto en el tiempo, de normas anteriores a la entrada en vigor de la nueva normatividad, en aras de hacer efectivo el respeto a derechos consolidados (Corte Constitucional.
Sentencia T-168 de 2009 M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto), con la aclaración que para el sector público territorial, el Sistema General de Pensiones, entró en vigor el 30 de junio de 1995. Ahora bien, en lo que respecta a la normatividad aplicable en transición, una de las disposiciones aplicables es el Decreto 546 de 19711, que en su artículo 6º2 señaló que los funcionarios y empleados a los que se refiere, tenían derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación, equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicio, cuando llegaran a la edad de 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres y cumplieran 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico o a ambas actividades. 1 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 2 Artículo 6. «Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas».
Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 3.4.2.-. El Ingreso base de Liquidación de la Pensión de vejez de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, beneficiarios del Régimen de Transición - factores salariales de liquidación - Interpretación Jurisprudencial. Anteriormente, la subregla de orden jurisprudencial que había hecho carrera era que todos aquellos factores o conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios, debían ser considerados al momento de calcular el Ingreso Base de Liquidación (IBL), ya que respondían al criterio de que era el pago percibido por un trabajo, bajo el concepto de salario; excluyéndose así la taxatividad, que imperaba en ciertos fallos judiciales sobre el tema.
La anterior postura, aunque se inclinaba a tratar aquellos aspectos regulados por la ley 33 de 1985 y la normatividad anterior, resulta de relevancia, ya que derivaba de una línea jurisprudencial en la que se destaca la sentencia de 24 de noviembre de 2016 del Consejo de Estado3, donde se concertó, que la liquidación del Ingreso Base de Liquidación (IBL) debía contener, a más de la asignación básica, aquellos conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios, excluyéndose la taxatividad, que imperaba en ciertos fallos judiciales sobre el tema.
Precisó la Ata Corporación: “… conviene precisar que el establecimiento de los regímenes de transición obedece al propósito de garantizar la intangibilidad de las expectativas legítimas de quienes se encuentran emplazados en una situación jurídica determinada, con lo cual se quiere evitar que el cambio abrupto del régimen que les era aplicable, acabe defraudando tales expectativas.
En ese orden de ideas, quienes 3 Sala de lo Contencioso - Administrativo Sección Segunda Subsección A, Radicación Número: 11001-03-25-000-2013-01341-00(3413-13) Actor: Luis Eduardo Delgado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). C. P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández.
Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 se encontraban cobijados por las normas de la Ley 33 de 1985 tenían la expectativa de pensionarse con arreglo a las mismas, en tanto y en cuanto, cumplieran a cabalidad los requisitos en ella previstos, dentro de los cuales no estaba propiamente el de que su prestación (pensión) fuese liquidada tomando en cuenta el promedio de ingresos percibidos en los diez últimos años, sino por el contrario, el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Dicho de otra manera, los regímenes de transición exceptúan de la aplicación, en todo o en parte, del nuevo régimen consagrado en la ley 100 de 1993, más aún, cuando la norma que establece el índice base de liquidación, es una norma a todas luces desfavorable cuya aplicación retroactiva desconocería principios fundantes del derecho laboral.
Como consecuencia de ello, debe insistir esta Sala que al señor LUIS EDUARDO DELGADO, (I) al ser beneficiario del régimen de transición y (ii) estar cobijado por el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, su pensión habrá de liquidarse tal como lo indica la mencionada norma, es decir, una tasa de remplazo de 75% que habrá de aplicarse sobre el promedio salarial del último año de servicio, el cual habrá de incluir la totalidad de factores salariales devengados por el solicitante en ese último año”4.
Concluyéndose, en últimas, que la pensión de jubilación se liquidaba en cuantía que el respectivo régimen señalara, con el promedio de los factores salariales y demás sumas de dinero que recibiera el trabajador, como contraprestación directa de sus servicios y que sirvieron de base para realizar los aportes. Sin embargo, la anterior postura fue modificada por la nueva línea jurisprudencial de las Altas Cortes, en las que se interpreta que la liquidación del Ingreso Base de Liquidación (IBL) debe atender a lo dispuesto en el régimen general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993 y los factores salariales que se deben incluir en el IBL, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 4 Ibíd. Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 Así, conforme a la posición de la Corte Constitucional (Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, entre otras), el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas, con la creación del sistema general de seguridad social.
Dicho beneficio consiste, en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho.
Por su parte, el Honorable Consejo de Estado había manifestado un criterio que disentía de la regla jurisprudencial fijada en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sobre el IBL en el régimen de transición, en el sentido, de que para las personas beneficiarias del régimen de transición aplicaba íntegramente la norma anterior, en cuanto a la edad, el tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión y que la palabra “monto”, dispuesta en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no estaba haciendo alusión, únicamente, al porcentaje contemplado en el régimen anterior, sino a los factores a tener en cuenta para establecer el ingreso base de liquidación y aducen la necesidad5.
No obstante, la anterior postura fue modificada por el Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia de Unificación de fecha 28 de agosto de 20186, en la que al analizar el caso concreto del régimen pensional ordinario de la Ley 33 de 1985, consideró 5 Este criterio se expresa en sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado como las del 24 de junio de 2015, Radicado No. 25000-23-25-000-2011-00709-01; 17 de julio de 2013, Radicado No. 25000-23-25-000-2010-00898-01; 26 de julio de 2012, Radicado No. 25000-23-25-000-2009-00174-01; 15 de marzo de 2012, Radicado No. 25000-23-25-000- 200800863-01. 6 Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación. C.P. César Palomino Cortés. Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 que se pensionaron bajo el amparo de la mencionada Ley 33 de 1985, únicamente comprendió los elementos: edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, con lo que escindió el ingreso base de liquidación porque este corresponde al del régimen general que establece la Ley 100 de 1993 en el artículo 21 y en el inciso 3º del artículo 36, según sea el caso, pues, el propósito del legislador es el de evitar la aplicación ultractiva de las reglas del IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100.
Ahora bien, la anterior sentencia no se ocupó de definir, si el ingreso base de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 también hacía parte del régimen de transición, para quienes se hubieren pensionado con los requisitos establecidos por el Decreto 546 de 1971, aplicable a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, ni hizo alusión a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar su pensión de jubilación. Fue así como con posterioridad, el Consejo de Estado expidió la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 20207, en la cual se fijaron las siguientes reglas: “4.1.
El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que 7 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017), Demandante: Cándida Rosa Araque de Navas;
Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;8 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;9 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas”.
Frente a los efectos de tal decisión, el Honorable Consejo de Estado dispuso que la regla jurisprudencial fijada es vinculante, en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de 8 Cita 283: Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. 9 Cita 284: Artículo 1° Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 Estado.
En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. También precisó: “No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley”. 3.4.3.- Caso concreto.
En el presente asunto, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), solicita la nulidad de la la Resolución No. GNR 269442 del 28 de julio de 2014, mediante la cual, se reconoció una pensión de vejez a la demandante, bajo la consideración que se liquidó la prestación de manera incorrecta al incluírsele valores superiores a los que realmente tenía derecho, en el sentido de que fueron incluidos todos los factores devengados en el último año de servicios cuando en realidad debió dar aplicación a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores indicados en el Decreto 1158 de 1994, de modo que la mesada pensional corresponde a un monto inferior al que actualmente devenga la demandada.
Para tal efecto, se apoya en el precedente jurisprudencial de las Altas Cortes en lo relacionado con el monto pensional, al acogerse las reglas contenidas en la Ley 100 de 1993 y desechando lo que el régimen en particular mencionaba frente al mismo tema. Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 Pues bien, de conformidad con lo relatado por las partes y los documentos obrantes en el expediente administrativo, se constata como probados los siguientes aspectos fácticos: -.
La señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, nació el 22 de junio de 1957, y actualmente cuenta con 63 años10. -. La demandante prestó sus servicios a las siguientes entidades11: Entidad Desde Hasta Municipio de Majagual 01/ene/1983 31/dic/1983 Contraloría General del Departamento de Sucre 01/feb/1984 30/ago/1985 Rama Judicial 18/nov/1991 20/abr/1992 15/ago/1992 03/may/1993 12/mar/1992 04/may/1992 04/nov/1992 24/may/1993 Procuraduría General de la Nación 29/sep/1993 30/jun/2009 -.
Mediante Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 201412, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), reconoció a favor de la señora Evangelina Isabel Castillejo De Sales, una pensión de vejez, en cuantía de $11.286.000.oo. Dicha prestación fue reconocida en aplicación del Decreto 546 de 1971, con base en 1234 semanas, con un IBL de $15.048.000.oo liquidado sobre el último año de servicio, al que se le aplicó una tasa de remplazo del 75%, arrojando una mesada de $11.286.000.oo para 2014, prestación dejada en suspenso hasta tanto la interesada allegara acto administrativo de retiro del servicio. 10 Ver copia de la cédula de ciudadanía - Archivo: GEN-DDI-AF-2014_7122386- 20140829114430. 11 Según se extrae del acto de reconocimiento pensional. 12 Archivo: GRF-AAT-RP-2013_8826026-20140729013833 Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 -.
Mediante Resolución No. 1516 de 15 de abril de 2016, la Procuraduría General de la Nación aceptó la renuncia de la señora Evangelina Isabel Castillejo De Sales, del cargo de Procurador 103 Judicial I para Asuntos de Conciliación Administrativa de Sincelejo, Código 3PJ, Grado EG, a partir del 1º de agosto de 201613. -. Por medio de la Resolución GNR 216216 del 22 de julio de 201614, se dispuso el ingreso a nómina de la prestación reconocida a favor de la señora Evangelina Isabel Castillejo De Sales, en cuantía inicial de $12.491.094.oo, efectiva a partir del 1º de agosto de 2016.
En dicha resolución, COLPENSIONES resolvió reiterar su decisión extendiendo ultractivamente los efectos del acto de reconocimiento pensional inicial y ordenó mantener la mesada reconocida, a pesar de haber evidenciado que la primera liquidación se había realizado contraviniendo las normas que regulan la materia, pero, al resultarle imposible modificar la situación pensional atendiendo el principio de favorabilidad, decidió no modificarla.
En ese orden de ideas, la entidad decidió promover el presente medio de control con la finalidad de que sea revocado su propio acto, por encontrar que con el mismo se viene causando un detrimento patrimonial para el sistema pensional, al haber liquidado, de manera incorrecta, la pensión de vejez de la demandada. Pues bien, conlleva lo probado que, al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993: (i) la señora Evangelina Isabel Castillejo De Sales contaba con más de 35 años, por lo que en virtud del art. 36 de la Ley 100 de 1993, puede predicarse que se encontraba en régimen de transición;
(ii) resultándole aplicable, para efectos del cálculo pensional, lo contenido en el Decreto 546 de 1971, regulatorio de los funcionarios y empleados de la Rama 13 Archivo: GEN-ANX-CI-2016_3926898-20160420153038 14 Archivo: GRF-AAT-RP-2016_8179582_9-20160722051913 Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 Judicial y del Ministerio Público, dado que laboró más de 10 años al servicio de la Rama Judicial y el Ministerio Público, en los períodos ya indicados.
Ahora, frente a la liquidación pensional, la entidad sostiene que se hizo de manera incorrecta, teniendo en cuenta que se incluyeron todos los factores devengados en el último año de servicios y no el ingreso base de liquidación establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; es decir, el promedio de los salarios sobre los cuales la afiliada cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión y los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994, que sirvieron de base para los aportes al Sistema General de Pensiones, situación que varió ostensiblemente el monto de la mesada.
La anterior postura se acoge por este Tribunal, en atención a lo dispuesto por el Honorable Consejo de Estado en el auto de fecha 22 de septiembre de 2022, por el cual, se resuelve acceder a la solicitud cautelar de suspensión provisional del acto demandado en el presente asunto, conforme las siguientes consideraciones: “… de las pruebas relacionadas ut supra, no cabe duda de que COLPENSIONES sustentó razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que generó el acto acusado, toda vez que se contrarió lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993; de modo que la violación de cara a dichas normas resulta evidente, dado que tomó en cuenta un periodo inferior: el último año de servicios, e incluyó todos los factores salariales y no únicamente los relacionados en el Decreto 1158 de 1994.
Ahora bien, en punto a la variación jurisprudencial sobre el tema, se debe resaltar que el análisis efectuado, se realiza con base en la aplicación de lo establecido en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, dado que eran esas las normas que se encontraban vigentes y debían acatarse para el momento de la expedición del acto administrativo demandado.
Así las cosas, resulta procedente acceder a la solicitud cautelar de suspensión provisional, teniendo en cuenta que existen Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 elementos de juicio que en este momento procesal permiten sustentar la ilegalidad del acto acusado. Sin embargo, teniendo en cuenta que a la demandada le asiste derecho al reconocimiento pensional, y en aras de proteger el mismo, se ordenará a COLPENSIONES que profiera un acto administrativo por medio del cual, reliquide la pensión de vejez de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, siguiendo lo dispuesto en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020 que resulta aplicable al presente caso.
Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia citada, en el que se estableció que dicha decisión tiene aplicación retrospectiva, y que resulta vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y siguiendo lo previsto en el artículo 10 del CPACA. Por las razones que anteceden, se impone revocar el auto del 2 de junio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre que negó la suspensión provisional de los efectos derivados del acto administrativo de reconocimiento pensional de la demandada, Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, toda vez que prosperan los argumentos del recurso de apelación” Así las cosas, se declarará la nulidad parcial del acto administrativo que le reconoce la pensión a la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales y en consecuencia, se ordenará reliquidar la pensión de vejez, siguiendo las reglas trazadas en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, en aplicación de lo previsto en el artículo 10 del CPACA.
Finalmente, sobre la pretensión de restablecimiento, consistente en la devolución de las sumas y pagos de las mesadas pensionales recibidas, considera la Sala, que si bien procede la nulidad parcial del acto administrativo, en atención del contenido normativo del Art. 164 Núm. 1 literal C de la ley 1437 de 2011, no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
En efecto, de las pruebas allegadas al expediente no se logra demostrar que la actuación de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, sea de Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 mala fe, ya que no se logra resquebrajar el principio/presunción de buena fe inspirada en el artículo 83 de la Constitución Política Colombiana15.
En casos similares, sobre el tema, el Honorable Consejo de Estado ha precisado: “Como se infiere de la norma transcrita, se exige para la devolución de prestaciones periódicas por parte de los particulares, la demostración de su mala fe, pues la buena fe en sus actuaciones es una presunción constitucional; es decir, la demostración de que los particulares hubiesen asaltando la buena fe para hacerse acreedores a una prestación a la que no tenían derecho.
Observa la Sala, que la Resolución No. 0405 de 7 de noviembre de 1991, creó a favor del demandando una situación jurídica de carácter particular y concreto, en la medida en que le reconoció el pago de una suma específica, por concepto de pensión mensual vitalicia de jubilación, que por lo mismo, ingresó a su patrimonio, y no obstante no corresponder a la legal, estando la Administración en la obligación de demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo; lo cierto es, que la demandante incurrió en error al reconocer la suma que debía pagar al pensionado, equívoco en el que no tuvo participación el titular del derecho, lo que confirma, que si la Administración, fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe del gobernado.
Lo anterior aunado al hecho, de que en el transcurso del proceso, no se afirmó ni se demostró que el demandado hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, en actos dolosos y de mala fe, para obtener la pensión de jubilación. Con lo anterior, los pagos efectuados por la Universidad tienen amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el jubilado y en ese orden, se considera que mal puede ahora la demandante, alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de 15 Sobre la buena fe, la Corte Constitucional en Sentencia C-1194 de 2008, manifestó: “La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”.
Así la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.” Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 recuperar unos dineros, que como se advierte, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe”16 A su vez en providencia del 17 de marzo de 2011 se indicó: “De conformidad con el artículo 83 de la Carta Política, las actuaciones de los particulares y de las entidades públicas, deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante estas.
Por su parte, el artículo 136 del C.C.A., al establecer la posibilidad de que los actos que reconocen prestaciones periódicas puedan demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los administrados, es claro en señalar que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. En tal medida, no resulta razonable que el SENA, en abierta de contradicción de los postulados constitucionales y legales antes citados, ordene el reintegro de las sumas que fueron pagadas por el ISS y el SENA entre el 11 de agosto de 1998 y el 30 de junio de 2001, tiempo durante el cual recibió doble mesada pensional, imponiendo a la afectada un sorpresivo gravamen, sometiéndola al cumplimiento de una carga que eventualmente podría exceder su capacidad económica y patrimonial, pretendiendo así purgar el descuido en que incurrió la administración por no haber adoptado las medidas necesarias, tendientes a evitar este tipo de situaciones”17 De allí que, teniendo en cuenta el acervo jurisprudencial citado, en el presente caso, no hay lugar a la devolución de las sumas reclamadas, al no acreditarse una actuación temeraria o fraudulenta de la actora a lo largo del proceso administrativo y judicial desplegado. 4.- Costas procesales.
No hay condena en costas, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. C.P Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda -Subsección A. Sentencia de 17 de marzo de 2011. Expediente 2049-08. C.P Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la Magistrada Dra. TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS, conforme lo anotado.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 269442 del 28 de julio de 2014, mediante la cual, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), reconoció a favor de la señora Evangelina Isabel Castillejo De Sales, una pensión de vejez, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), a RELIQUIDAR la pensión de vejez de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, siguiendo las reglas trazadas en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, en aplicación de lo previsto en el artículo 10 del CPACA. A fin de proteger los derechos fundamentales de la accionada, relacionados con el mínimo vital y el cumplimiento de las obligaciones que tiene a su cargo, la entidad demandante, estrictamente, dentro de los plazos otorgados por la ley (art. 192 del CPACA), dispondrá lo necesario para efectos de dar cumplimiento a lo ordenado en esta providencia, protegiendo en todo caso en el trámite de la actuación respectiva, los citados derechos fundamentales, para lo cual, evitará desproteger a la accionada del beneficio pensional que ha sido reconocido y que finalmente se constituye en su sustento, brindando celeridad en el trámite respectivo.
Atendiendo a su vez, en esta orden, lo que ya se haya dispuesto Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 administrativamente con relación al cumplimiento de la medida cautelar que se ordenó en estas diligencias.
CUARTO: Consecuente con lo anterior, LEVANTAR la medida cautelar vigente en este asunto.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEXTO: NO CONDENAR en costas de primera instancia, conforme lo anotado.
SÉPTIMO: DÉSE cumplimiento a esta sentencia, con observancia de lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Expídanse las copias del caso, para el cumplimiento de la misma.
OCTAVO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente.
NOVENO: DEVUÉLVASE el saldo de los gastos del proceso a la parte demandante, en caso de existir.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Nulidad y Restablecimiento Radicación: 70-001-23-33-000-2018-00343-00 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS (Con impedimento)