TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SEGUNDA INSTANCIA – ORALIDAD) DEMANDANTE: ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE DEMANDADA: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO: 20001-33-33-007-2022-00234-01 I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (en adelante FOMAG), en contra de la sentencia de 16 de diciembre de 2022, proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda ordenando la inclusión de la prima de antigüedad devengada por el demandante en su Ingreso Base de Liquidación (IBL en adelante), así como el reconocimiento y pago de las diferencias pensionales causadas con aplicación de la prescripción respecto de lo no reclamado oportunamente, entre otras decisiones.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS.-1 Se afirma en la demanda que el señor ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE se encuentra vinculado al servicio docente oficial y afiliado al FOMAG con cargo a cuyos recursos se le reconoció “pensión de invalidez”, mediante Resolución No. 0004 de 28 de enero de 2009, acto en el cual se omitió incluir la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional (saldo básico, bonificación mensual docente, prima de navidad, pago de sueldo de vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de antigüedad), que pretende se ordene se incluyan como conclusión de este proceso. 1 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 Lo anterior en aplicación de los parámetros sentados por el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida dentro del proceso No. 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-2009) de fecha 4 de agosto de 2010, emitida con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. 2.2.- PRETENSIONES.-2 En la demanda se solicita declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 0004 de 28 de enero de 2009 proferida por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, en cuanto a la forma en que integró el IBL del demandante, y a título de restablecimiento del derecho solicita ordenar la reliquidación de la pensión reconocida a favor del señor ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE, incluyendo en el IBL la totalidad de factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, esto es, además de la asignación básica, lo percibido por concepto de auxilio de movilización, prima de alimentación, prima de grado, prima rural, prima de servicios del 20%, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de antigüedad y sobresueldo por dirección, entre otros que aparezcan debidamente certificados y se enmarquen en los parámetros sentados por el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.
Así mismo, solicita se ordene al FOMAG el pago de las diferencias que surjan de la reliquidación frente a la mesada pensional que se ha venido cancelando, sumas que deberán ser actualizadas y pagadas dentro de los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), entre otras pretensiones que se incoan en la demanda. 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN3.- En la demanda se señalan como normas violadas lo previsto en el artículo 15, de la Ley 91 de 1989; artículo 38 de la ley 715 de 2001; artículo 1° La ley 33 de 1985 Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983 “por medio del cual se crea la Prima de Antigüedad, para los empleados Municipales” expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, así como la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida con ponencia del Consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, que le resulta más beneficiosa a la demandante que la postura asumida por el H. Consejo de Estado en sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019, proferida con ponencia del Consejero César Palomino Cortés. Estima que debido a que su representado cotizó sobre la totalidad de factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus de pensionado, tiene derecho a que en el IBL utilizado para la liquidación de su mesada pensional, estos sean incluidos en su integridad, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia emitida en la materia para la fecha de adquisición del estatus pensional. 2.4.- ACTUACIÓN PROCESAL.- 2.4.1.- ADMISIÓN: La demanda fue admitida mediante auto de fecha 11 de julio de 20224, siendo debidamente notificada a las partes intervinientes, así como el 2 SAMAI Primera Instancia archivo 3_AUTOADMITEDEMANDA.pdf 3 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf V. fls. 7-13 4 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf V. fls. 7-13 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por otro lado se ordenó el pago de una suma de dinero por concepto de gastos procesales. 2.4.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. – Dentro de la oportunidad otorgada para el efecto, se registraron las siguientes intervenciones: 2.4.3.1.- NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (en adelante FOMAG)5: Se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por cuanto los conceptos reclamados no constituyen factores salariales a la luz de lo previsto en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, aplicable en el asunto bajo examen si se toma en cuenta que la vinculación del docente se dio con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
Partiendo de esa premisa destaca que solo pueden hacer parte del IBL la asignación básica, los gastos de representación, las primas de antigüedad técnica ascensional y de capacitación, los dominicales y feriados, las horas extras, la bonificación por servicios prestados y el trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio, y siempre que sobre esos conceptos se hayan realizado los respectivos aportes a pensión, parámetros sentados por la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, que tiene efectos retrospectivos y resultan vinculantes para resolver las controversias que a la fecha de su adopción estuvieran en trámite.
Propone como excepciones previas y mixtas: (i) falta de integración del litisconsorcio necesario-responsabilidad del ente territorial; (ii) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad; (iii) ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico; (iv) cobro de lo no debido; (v) prescripción; (vi) sostenibilidad financiera;
(vii) excepción genérica e innominada y, (viii) improcedencia de la condena en costas. 2.4.2.2.- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR6: Indica que esa entidad territorial carece de competencia para efectuar el reajuste pensional requerido en la demanda, pues se limita a elaborar el proyecto de acto que solo se puede expedir si media autorización del FOMAG, con apoyo en lo cual solicita se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Al respecto destaca que desde la expedición de la Ley 91 de 1989, es responsabilidad del FOMAG asumir el reconocimiento y pago de las prestaciones que debe reconocerse al personal docente y que el ente territorial actúa como una especie de “delegatario” del Ministerio de Educación en esa actividad, razón por la cual no puede exceder el marco de las facultades que le han sido reconocidas.
De igual forma, propone la denominada excepción genérica o innominada 2.4.3.- AUTO PREVÉ SENTENCIA ANTICIPADA7.- Mediante auto de 15 de noviembre de 2022, el A quo se pronunció frente a las excepciones propuestas, decretó la práctica de pruebas, fijó el litigio y otorgó término de traslado para alegar de conclusión por escrito, en aplicación de lo previsto en los literales a), b) y c) frl numeral 1º del artículo 182A del CPACA. 2.4.4.- PRUEBAS: Fueron allegadas a la actuación, copias de los documentos que se relacionan a continuación: 5 SAMAI Primera Instancia archivo 9_MemorialWeb_ContestaciónDemandaFOMAG-MEN.pdf 6 SAMAI Primera Instancia archivo 11_MemorialWeb_ContestaciónDemanda.pdf 7 SAMAI Primera Instancia archivo 18_AUTOPARAALEGAR_ALEGATOS.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 ✓ Copia de la Resolución No. 0004 de 28 de enero de 2009, “Por la cual se reconoce y ordena un pago de una pensión vitalicia de jubilación”, proferida por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, emitida a nombre de ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE, en la cual se incluyeron como factores salariales el sueldo básico, la prima de vacaciones y la prima de navidad, determinándose como valor de la mesada pensional $1.596.475, con efectos a partir del 9 de octubre de 2008.8 ✓ Copia de la Resolución No. 0021 de 2 de febrero de 2009, “Por la cual se aclara la Resolución No. 0004 de 28-01-2009”, en la cual se precisa que el nombre del beneficiario de la pensión de jubilación es ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE.9 ✓ Certificación expedida el 10 de mayo de 2022 por el Profesional Universitario de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación Municipal, en la cual se certifican los valores devengados por el señor ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE durante los años 2007 y 2008 (sueldo básico, sueldo en vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y prima de antigüedad [2008-2017]), así como los conceptos que sirvieron de base para la liquidación de los aportes (sueldo básico, sueldo en vacaciones y prima de antigüedad). 10 ✓ Formato único para la expedición de certificado de historia laboral emitido a nombre del señor ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE, docente nacionalizado vinculado al ente territorial mediante Resolución No. 2398 de 29 de noviembre de 1984, de quien se certifica se encontraba vinculado a la fecha de diligenciamiento del formulario (1º de enero de 2022), acreditando un tiempo total de servicio de 37 años, 3 meses y 13 días.11 ✓ Formato único para la expedición de certificado de salarios diligenciado a nombre del demandante, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2008, en el cual se relacionan como conceptos devengados: asignación básica, prima de antigüedad, prima de vacaciones y prima de antigüedad.12 2.4.5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.- Dentro de la oportunidad concedida, el apoderado del demandante reiteró lo expuesto en la demanda, destacando especialmente la procedencia de ordenar la inclusión de la prima de antigüedad en el IBL de la pensión del demandante, al estar probado que la percibió dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional y sirvió de base para la liquidación de los aportes13.
La apoderada del municipio de Valledupar presentó escrito en el cual se opuso al reconocimiento de la mesada 14 “reclamada en la demanda”, reiteró la falta de legitimación en la causa por pasiva de su representada y reclamó la aplicación del precedente de unificación proferido en 2019 por el H. Consejo de Estado, por cuanto no se ha desvirtuado la presunción de legalidad que cobija al acto demandado14. 8 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf V. fls. 18-19 9 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf V. fl. 20 10 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf V. fl. 21 11 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf V. fls. 22-25 12 SAMAI Primera Instancia archivo 2_RADICACIONDELPROCESO_DEMANDA234.pdf V. fl. 26 13 SAMAI Primera Instancia archivo 22_RECEPCIONMEMORIAL_ILOVEPDF_MERGED.pdf 14 SAMAI Primera Instancia archivo 19_MemorialWeb_Alegatos.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 Por su parte, la apoderada del FOMAG reiteró lo expuesto en el escrito de contestación de demanda, oponiéndose al reconocimiento de los conceptos reclamados como parte del IBL15. 2.4.6.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.- No emitió concepto de fondo.
III.- SENTENCIA APELADA.- 16 El JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en sentencia de fecha 16 de diciembre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “… En el expediente se encuentran acreditados los siguientes hechos: • Que el señor Alberto Enrique Mejía Maestre se vinculó al servicio docente nacional en el cargo directivo docente de básica secundaria, mediante la resolución 2398 del 29 de noviembre de 1984, tomando posesión del cargo el 21 de enero de 1985.
Mediante resolución 0004 del 28 de enero de 2009 el Municipio de Valledupar le reconoció una pensión de jubilación a partir del 9 de octubre de 2008, correspondiente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicios anterior al estatus: (i) sueldo básico, (ii) prima de vacaciones y (iv) prima de navidad. • Según el formato único para la expedición de certificado de salarios del Fomag que obra a folio 6 delo anexo 02 de la demanda, el señor Alberto Enrique Mejía Maestre entre el 1 de enero de 2007 y el 18 de junio de 2008, devengó los siguientes factores: (i) asignación básica, (ii) prima de antigüedad, (iii) prima de vacaciones y (iv) prima de navidad. • La Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar el 10 de mayo de 2022 certificó que el señor Alberto Enrique Mejía Maestre durante los años 2007 y 2008 devengó los siguientes factores: (i) sueldo básico, (ii) sueldo en vacaciones, (iii) prima de vacaciones, (iv) prima de servicios, (v) prima de navidad y (vi) prima de antigüedad a partir del año 2008-2017, pero no hacían aportes para efectos prestacionales en los años 2012 y 2013; y los factores salariales sobre los cuales se efectuaron aportes para efectos prestacionales fueron (i) sueldo básico, (ii) sueldo en vacaciones y (iii) prima de antigüedad (folio 1 anexo 2 de la demanda).
De lo expuesto se resume: 15 SAMAI Primera Instancia archivo 21_RECEPCIONMEMORIAL_ALEGATOS234.pdf 16 SAMAI Primera Instancia archivo 23_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 Entonces, de la comparación de los factores enlistados en la ley aplicable al caso, de lo devengado por la parte demandante y sobre los factores que efectúo cotización al Sistema General De Seguridad Social en pensión, se evidencia que únicamente no se incluyó como factor para la liquidación de la pensión de jubilación, la prima de antigüedad.
Así las cosas, conforme al recuento normativo y jurisprudencial, procede la reliquidación de la pensión de la parte demandante incluyendo la prima de antigüedad, no obstante las primas de vacaciones y de navidad no están enlistadas en la Ley 62 de 1985 y fueron incluidas dentro del IBL para liquidar la pensión de jubilación. El acto acusado no puede ser modificado en aquello que no fue objeto de demanda a través de este medio de control.
Si bien acreditó haber devengado la prima de servicios, no acreditó que sobre ella hubiere realizado aportes. La parte actora solicita la inclusión de factores salariales en la reliquidación pensional sobre conceptos que ni siquiera acreditó haber devengado, tales como la prima de medio año o mesada 14, auxilio de movilización, prima de alimentación, prima de grado, prima rural, prima de servicios del 20%, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de antigüedad, sobresueldo por dirección. Estas pretensiones serán negadas.
En consideración a lo anterior, se ordenará la reliquidación de la pensión de jubilación de la parte actora con inclusión de la prima de antigüedad. [...]” IV.- RECURSOS INTERPUESTOS.- El apoderado judicial de la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO17 y del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR18 interpusieron recurso de apelación en contra de esta decisión, con apoyo en los argumentos que se resumen a continuación: 4.1.- FOMAG: Reitera el marco normativo y las pautas jurisprudenciales que rigen el reconocimiento de las pensiones de jubilación a favor de los docentes oficiales vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, destacando que en el acto de reconocimiento de la prestación al demandante se incluyeron el salario base de liquidación, la prima de vacaciones y la prima de navidad, pese a que sólo hizo aportes sobre la asignación básica, por lo que se torna aún más improcedente acceder a ordenar la inclusión de otros valores devengados, precisando en los dos últimos párrafos del escrito que: ”... [e]n caso de fallar favorablemente las pretensiones del accionante se conceda al FOMAG realizar el descuento de los aportes dejados de percibir con su correspondiente indexación respecto del factor salarial que no se haya incluido y sobre el cual no se realizoaporte alguno, teniendo en cuenta que sobre el factor salarial que se discute no se realizaron cotizaciones por parte del accionante al FOMAG y la inclusión que se pretende solo puede predicarse de aquellos factores efectivamente cotizados.
Por las razones expuestas solicito muy respetuosamente a los Honorables Magistrados, revocar la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que mi representada no está llamada a responder por las sumas reclamadas. [...]” -sic- 4.2.- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR: Cuestiona que en la sentencia se hecho afirmaciones asociadas al escrito de contestación de demanda que no fueron realizadas, destacando que ninguno de los hechos del libelo fueron aceptados en 17 SAMAI Primera Instancia archivo 26_RECEPCIONRECURSOAPELACION.pdf 18 SAMAI Primera Instancia archivo 25_RECEPCIONRECURSOAPELACION_ILOVEPDF_MERGED4.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 su escrito de intervención. Así mismo, se opone a que se ordene la inclusión de la prima de antigüedad en el IBL del demandante, por cuanto el acto de creación, esto es, el Acuerdo 013 de 1983 proferido por el Concejo Municipal de Valledupar, fue declarado nulo por parte de esta Corporación en sentencia de 14 de marzo de 2013 y de acuerdo con la sentencia de unificación SUJ-014-CE-E-19, en el IBL solo pueden incluirse los factores salariales taxativamente relacionados por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, siempre que estos hayan servido de base de liquidación para los aportes, lo que no se satisface en este caso, pues pese a que la norma en mención hace referencia a la “prima de antigüedad” como factor salarial, esta se encuentra asociada a la reconocida a favor de los empleados públicos del nivel nacional y no del territorial, menos aún cuando esta fue creada excediendo el marco de competencias que constitucional y legalmente se le atribuye a las corporaciones de elección popular.
Con apoyo en lo expuesto, solicita revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar, desestimar las pretensiones de la demanda. V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Los recursos de apelación fueron admitidos mediante auto de 16 de marzo de 2023, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Publico y por estado a las demás partes.
En aplicación de lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en los términos en que fue modificado el artículo 67 de la ley 2080 de 2021, ejecutoriada la admisión del recurso el expediente ingreso para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. VI.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.- En el trámite de la segunda instancia, el Agente Delegado ante la Corporación se abstuvo de emitir concepto de fondo en este proceso. VII.- CONSIDERACIONES. - Surtidas las etapas procesales previstas para la instancia en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a decidir el recurso de apelación propuesto por el apoderado judicial de la parte actora, en contra de la sentencia de fecha 16 de diciembre de 2022, proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, conforme a las siguientes precisiones. 7.1.- COMPETENCIA.- La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación propuesto en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA.19 19 “COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 7.2.- PROBLEMA JURÍDICO.- Debe la Sala establecer si procede revocar la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2022 por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en cuanto ordenó incluir en el IBL de la pensión reconocida al docente ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE, conceptos devengados durante el último año de servicios que no se encuentran relacionados taxativamente en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y sobre los cuales no se realizaron aportes a pensión, por desconocer no solo lo previsto en la ley sino adicionalmente los lineamientos fijados por el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ- 014-CE-S2-19 de 25 de abril de 2019, y si como consecuencia de ello, se deben desestimar las pretensiones de la demanda.
Deberá analizarse especialmente si la prima de antigüedad devengada por el señor MEJÍA MAESTRE durante el último año de servicios, puede ser considerada factor salarial para efectos pensionales, teniendo en cuenta que fue creada por el Concejo Municipal de Valledupar con extralimitación de sus funciones y declarada nula por esta Corporación en sentencia de 14 de marzo de 2013. 7.3.- CUESTIÓN PREVIA.- El artículo 18 de la Ley 446 de 1998, establece los requisitos para determinar la prelación para dictar sentencia, lo que implica que resulta obligatorio para los jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
Esta disposición fue retomada por el artículo 63A de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia20, que definió las reglas de aplicación de la prelación de procesos en turno para fallo. Con todo, en los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público, en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 20 “ARTÍCULO 16.
Adiciona el Articulo 63A de la Ley 270 de 1996. Apruebase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.
Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación. Igualmente, las Salas o Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados de manera preferente.
Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos. Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso-Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
PARÁGRAFO 1 °. Lo dispuesto en el presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. [...]” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 Atendiendo entonces la naturaleza de este caso, en el que se discuten asuntos relativos seguridad social en pensiones que han sido objeto de unificación por el H. Consejo de Estado, se procederá a emitir la sentencia correspondiente. 7.4.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y CASO CONCRETO.- Tal y como lo precisó la primera instancia, en este asunto no es objeto de discusión si el demandante ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE, tenía o no derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, pues ambas partes parten de la premisa de que el demandante satisfizo con suficiencia los requisitos aplicables a los docentes oficiales para acceder a la prestación, pues además de que se encuentra acreditado que laboró por más de 23 años al servicio docente oficial a la fecha de adquisición de su estatus pensional, para ese momento alcanzó los 55 años de edad (a 9 de octubre de 2008).
El análisis que se reclama de esta jurisdicción se centra en la forma en que se ha debido integrar el ingreso base de liquidación de la mesada pensional, en tanto en la Resolución No. 0004 de 28 de enero de 2009, que le reconoció la prestación al demandante, tan solo se incluyeron el sueldo básico, la prima de vacaciones y la prima de navidad, percibidos durante el último año de servicios.
En la demanda se afirma que en forma previa a la adquisición del estatus pensional, el señor MEJÍA MAESTRE percibía sueldo básico, la bonificación mensual docente, la prima de navidad, pago de sueldo de vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la prima de antigüedad, por lo que la demanda se ha dirigido a que se ordene la inclusión de los conceptos omitidos en el IBL.
Con ocasión de la etapa de alegatos de conclusión, el apoderado de la parte actora hizo especial énfasis en la procedencia de ordenar la inclusión de la prima de antigüedad, toda vez que con la presentación de la demanda no solo se acreditó que hizo parte de la remuneración del actor durante los años 2007 a 2008, sino que adicionalmente sirvió de base para la liquidación de los aportes a pensión. Las accionadas se opusieron a las pretensiones de la demanda, partiendo de la consideración que lo solicitado no podía ser considerado factor salarial a la luz de lo establecido en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 19 de abril de 2019, precisando respecto de la prima de antigüedad que, el acto que la creó en el nivel municipal fue declarado nulo por extralimitación de las competencias atribuidas a los concejos municipales y no sirvió de base para la liquidación de los aportes a pensiones.
En la sentencia de primera instancia se destacó, que gran parte de los conceptos enunciados por la parte actora como valores devengados durante el último año de servicios, no aparecían relacionados en las certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, lo que permitía deducir que no hicieron parte de la remuneración percibida por el señor ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE y no debían ser incluidos en el IBL.
Así mismo, se precisó que, respecto de la prima de servicios no se acreditó haber servido de base para la liquidación de los aportes a pensiones, por lo que no resultaba procedente ordenar su inclusión en el IBL, a diferencia de lo ocurrido con la prima de antigüedad, que satisfacía los dos requisitos, por lo que se ordenó al FOMAG integrarla al IBL y reliquidar la mesada pensional reconocida al demandante.
Las dos entidades accionadas interpusieron recurso de apelación en contra de la sentencia de 16 de diciembre de 2022; el apoderado del FOMAG apoyándose en los mismos argumentos expuestos en el escrito de contestación de demanda, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 omitiendo formular reparos a los fundamentos de la sentencia, y el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR solicitó aclarar que la entidad territorial no aceptó ninguno de los hechos de la demanda y que el fallo de primera instancia fuese revocado tomando en cuenta que la prima de antigüedad a la que hace mención el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, no podría ser equiparada a la creada en el Acuerdo No. 013 de 1983 declarado nulo por esta Corporación y tampoco podía ser incluida en el IBL del demandante.
Respecto del recurso de apelación interpuesto por el FOMAG, se advierte que en este caso se configura una ausencia de censura frente a los fundamentos de la decisión judicial, pues recuérdese que para efectos de que se resuelva cualquier recurso promovido en contra de una providencia, se requiere que el censor exponga las razones por las cuales considera que la autoridad judicial se equivocó y procede dejar sin efectos la determinación. Esta es una regla que impone estructurar una carga argumentativa que permita identificar las razones de disenso, pues el estudio que se hace en segunda instancia no es oficioso, resultando del todo inaceptable que el censor remita a la segunda instancia a lo que fue expuesto en intervenciones previas realizadas en el proceso, omitiendo hacer mención a los reparos concretos que le merece la decisión apelada, o que los reparos recaigan sobre aspectos no abordados o tratados en forma diferente de la expuesta en el recurso.
Este principio se encuentra recogido por el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable en materia contencioso administrativa por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, que establece que “... [e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
Adicionalmente, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada, como expresión de la garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política. Lo anterior implica que cuando la parte inconforme con la decisión judicial, apela al superior, lo hace para que aquel revoque la sentencia de primer grado y expida una diferente, lo que conlleva a que se atiendan unos requerimientos mínimos que permitan tomar una decisión en ese sentido, tales como: (i) Sustentar razones de derecho, tenientes a demostrar la indebida aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico y, (ii) Exponer motivos de hecho, que se dividen a su vez en la falta de valoración, o indebida interpretación de los elementos materiales probatorios recopilados en el transcurso del proceso.
Se parte de la premisa que, el juez al momento de dictar sus providencias, debe tener en cuenta los hechos y las pruebas allegadas en el transcurso del proceso, para que su decisión responda a los problemas jurídicos que se planteen; esto implica que las partes intervinientes en los litigios también deben tener presentes dichas circunstancias en sus escritos, pruebas, alegatos y recursos, especialmente en este último caso, ya que los aspectos de desacuerdo del recurrente serán el punto de partida para que en segunda instancia se estudie la providencia objeto de controversia.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 Ello cobra relevancia, ya que, de la manifestación detallada de las razones de inconformidad, se generan los límites de la controversia entre la decisión de primera instancia y los desacuerdos de la parte recurrente. Así se garantiza la aplicación del principio del debido proceso, del que se derivan a su vez dos facetas aplicables: (i) el principio de la “non reformatio in pejus”, previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, que evita que se haga más gravosa la situación del apelante único y, (ii) el principio de la congruencia, que conlleva a que la decisión que se emita guarde relación con el litigio planteado21.
En síntesis, la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto para que el recurrente manifieste los motivos precisos de inconformidad con la sentencia respectiva, lo que limita el pronunciamiento de la segunda instancia. Como segunda conclusión, se plantea que en el evento en que no se plasmen motivos de inconformidad con la providencia proferida en la primera instancia, el recurso carece de objeto.
En ese sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 30 de julio de 2017, proferida en el expediente 66001-23-33-002- 2016-00291-01, en la que actuó como Consejero Ponente el Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, al referirse a la falta de sustentación del recurso de apelación, expuso: “… Encuentra la Sala que de la lectura del recurso de apelación incoado por la parte acora, se observa que no se formula ningún motivo de inconformidad respecto de los fundamentos del proveído impugnado; por el contrario, lo que se aprecia es una transcripción literal de lo expuesto en la demanda, sin que determine en modo alguno una razón jurídica que controvierta la sentencia proferida el 21 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Ahora bien, del estudio del contenido del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, se advierte que tal precepto obliga al memorialista a precisar los motivos de inconformidad sobre el fallo, circunstancia sin la cual el Juez de Segunda Instancia no puede entrar a hacer un estudio sobre el fondo del asunto, pues se trata de una carga que le asiste al recurrente y que constituye el sustento que sirve de base para que el Superior dirima la controversia.
En el mismo sentido se ha pronunciado esta Corporación cuando señala: “Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones incoadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” También la Corte Constitucional, en la sentencia T - 449 de 2004, se ocupó del tema al manifestar en su obiter dicta lo siguiente: “…En efecto, si en el asunto que ocupa la atención de la Sala, se hace una interpretación de conformidad con los principios que orientan el recurso de apelación, se debe concluir que, al establecerse la sustentación obligatoria del recurso, so pena de la deserción del 21 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia de 24 de junio de 2004. Expediente No. 68001-23-15-000-1994-0301-01(14950). M.P. Ricardo Hoyos Duque. “... Se advierte que en el recurso de apelación opera el principio de la congruencia, de acuerdo con el cual “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. Pero el recurrente, cuando la ley lo exija, no sólo debe señalar los asuntos que considera lesivos de sus derechos, sino que, además, debe justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez.
La ley ha exigido la sustentación del recurso de apelación, con el fin de limitar su abuso y consecuentemente, la congestión de los despachos judiciales, que en última instancia afecta el derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 Constitución Política) […]” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 mismo, se busca facilitar la tarea del juzgador, al saber más de cerca el inconformismo del apelante ” La anterior es sin duda una posición reiterada de esta Corporación, tal como consta en las siguientes providencias, de las que se transcribirán los apartes pertinentes: Sentencia del 27 de mayo de 2010, proferida dentro del proceso número 2004-01678: “Vistos los términos del recurso se observa que no guardan correspondencia con dicho objeto, y ni siquiera controvierten los argumentos o razones en que se sustenta la sentencia apelada. … Síguese de lo atrás señalado que las razones en que se fundamenta el recurso no dan lugar a la revocación de la sentencia y que, por lo mismo, no tiene vocación de prosperar, de donde la Sala pasará a analizar los fundamentos expuestos por el Agente del Ministerio Público en su memorial de intervención, habida cuenta de la naturaleza constitucional del presente medio de control y de la calidad en la que participa en el debate procesal el aludido agente […]” Por consiguiente, cuando el apelante sustenta oportunamente su recurso, deben estar plenamente motivados los puntos en los que considera que la decisión impugnada debe cambiarse; lo que implica que expresamente se debe manifestar la inconformidad con la decisión de primera instancia, que puede ser total o parcial.
Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso de apelación identificado previamente. En el caso que nos ocupa, el apoderado de la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO apeló la decisión de 16 de diciembre de 2022, proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR, invocando como fundamentos los argumentos expuestos en su escrito de contestación de demanda y los alegatos de conclusión presentados en el trámite de la primera instancia, haciendo mención de la generalidad de “factores salariales” que se pretendía fueran incluidos en el IBL, oponiéndose a ello al no hacer parte de los conceptos relacionados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, análisis que si bien comprende la prima de antigüedad reconocida por la primera instancia, no se dirigen a controvertir la decisión. De donde es claro que en el recurso que nos ocupa no se cuestionan las consideraciones jurídicas ni las conclusiones a las que arribó el A Quo, no resultando procedente pronunciarse frente a los argumentos expuestos por la recurrente, pues pese a que la parte demandada en su escrito de apelación solicitó que el fallo de primera instancia fuera revocado, esta petición se elevó sin ningún tipo de análisis que permitiera confrontar los argumentos plasmados en la aludida decisión22. 22 Sobre este punto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia de fecha 16 de abril de 2020, expedida en el expediente 54001-23-33-000-2013-00354-01(1174-15), en la que actuó como Consejero Ponente el Dr. Cesar Palomino Cortés, indicó: “… Bajo esta óptica, en virtud de la interposición del recurso de apelación, el análisis efectuado por la segunda instancia se deberá enfocar en verificar las alegaciones esgrimidas por la parte afectada o vencida por la decisión judicial, lo cual constituye la manera de efectuar un profundo análisis de la cuestión objeto de litis, cuyo propósito no es otro que el de efectuar la revisión de los errores in iudicando, bien por aplicación o bien por la interpretación de la ley sustancial.
Por manera tal, que la sustentación de la apelación deberá ser el resultado de una cadena argumentativa coherente, apoyada en referentes normativos e incluso en precedentes jurisprudenciales a través de los cuales se fundamenten argumentos serios y sólidos, con aptitud para evidenciar la confrontación respecto de la providencia apelada y, llevar al convencimiento del superior, bien para acogerlos a bien para desestimarlos.
Pues bien, los anteriores cometidos del recurso de apelación no se cumplen en el caso sub judice, como quiera que cotejados los argumentos planteados en el escrito de alzada frente a los esgrimidos en el escrito de contestación de la demanda, encuentra esta instancia que son absolutamente los mismos, no fue cambiada ninguna apreciación ni adicionada ninguna consideración, por manera tal que resulta evidente la ausencia de inconformidad de la entidad demandada, frente a las rigurosas argumentaciones planteadas en el fallo impugnado, lo cual se traduce en desconocimiento del principio de congruencia que debe orientar la controversia en segunda instancia. … El Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 En consecuencia, se impone abordar el estudio de los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que además de cuestionar que en primera instancia se haya afirmado que parte de los hechos de la demanda fueron aceptados por la entidad territorial, sin que fuera cierto, también solicita revocar la sentencia apelada toda vez que el A quo incurrió en error en asimilar la prima de antigüedad creada en el nivel municipal, con la relacionada como factor salarial por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 que se refiere a la prima de antigüedad reconocida a favor de los empleados públicos del nivel nacional.
También apoya su inconformidad en el hecho de que la prima de antigüedad del nivel municipal fue creado mediante Acuerdo 013 de 1983 y este fue declarado nulo por parte de esta Corporación en sentencia de 14 de marzo de 2013, en la que actuó como Ponente quien funge en esa misma calidad en esta oportunidad, decisión que se adoptó atendiendo que los concejos municipales no contaban con la facultad para crear esta clase de emolumentos, sino el Congreso mediante una ley marco que es objeto de desarrollo por parte del Gobierno Nacional.
Partiendo de esa premisa, concluye la recurrente que si el valor percibido por el demandante por concepto de prima de antigüedad era contrario a la Constitución y la ley, el marco superior también resultaría infringido de ordenar su inclusión como parte del IBL del demandante. Al respecto, la Sala debe destacar que en el proceso obran dos escritos de contestación de demanda, el primero presentado por el togado FRANKLIN LEMUS GARIZAO (archivo 11_MemorIalWeb_ContestaciónDemanda.pdf) y el segundo, por la doctora ERIKA BIBIAMA SÁNCHEZ HINOJOSA (archivo 14_RECEPCIONDEMENORIAL_234_MERGED.pdf), en el primero se aceptan como ciertos los hechos de la demanda (solo se identifican 3 de ellos), y en el segundo se acepta parcialmente el hecho tres y respecto de los demás se afirma desconocer lo afirmado instando a la parte a probarlo dentro del proceso o precisando que no se trata de un hecho, remitiéndose a la sentencia de unificación proferida por el H. Consejo de Estado ya enunciada.
El primer escrito de contestación de demanda se radicó el 29 de agosto de 2022, debidamente acompañado de poder otorgado por el Jefe de la Oficina Jurídica de Valledupar, y el segundo el 14 de septiembre de ese mismo año, ambos presentados dentro del término para contestar la demanda, pero al resolverse sobre las excepciones previas solo se reconoció personería jurídica a la doctora ERIKA BIBIAMA SÁNCHEZ HINOJOSA, esto es, a quien presentó el segundo escrito de intervención del ente territorial.
Lo anterior explica la imprecisión que se dio al hacer mención a los términos en que se presentó la contestación de la demanda por parte del ente territorial, que no tuvo incidencia alguna en el sentido de la decisión adoptada, por lo que se entenderá corregida con la mención a lo ocurrido, como forma de subsanar el “yerro” en el que incurrió la primera instancia. Frente al segundo reparo realizado en la apelación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, se debe precisar que la Sala coincide con el análisis realizado por recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, lo es en apariencia, por cuanto los argumentos allí consignados corresponden idénticamente a los mismos planteados dentro de la oportunidad para la contestación de la demanda, faltando al deber de lealtad procesal, como quiera que fue ausente controversia alguna frente al argumento central del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con fundamento en el cual modificó la sanción disciplinaria que le fue impuesta al demandante consistente en destitución e inhabilidad por diez (10) años, por la de suspensión e inhabilidad especial por seis (6) meses […]” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 la primera instancia, cuando afirma que dentro del ingreso base de liquidación de las mesadas pensionales de los docentes oficiales, tan sólo pueden incluirse aquellos factores salariales admitidos por la ley, siempre que estos hayan servido de base para la liquidación de los respectivos aportes, atendiendo los parámetros que en esta materia sentó el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 28 de agosto de 2018, Consejero Ponente: doctor CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Expediente 2012-00143-01, Demandante: GLADIS DEL CARMEN GUERRERO DE MONTENEGRO, en la cual puntualmente se puntualizó: “… Y concluyó que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe garantizar el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. Con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado;
(ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema. En este punto es importante precisar que la Sala Plena dejó establecido que la regla jurisprudencial referida anteriormente, así como la primera subregla, referida al periodo que debe tomarse para efectuar la liquidación, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989.
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. En tal sentido, advirtió que solo los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (26 de junio de 2003) tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por así disponerlo el artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Es decir, si la vinculación al servicio docente fue con anterioridad a dicha fecha, en lo referente al régimen pensional se les aplica la normativa anterior a la Ley 812 de 2003, esto es, como se dijo, la Ley 91 de 1989 (artículo 15). Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que no es procedente la reliquidación de la pensión de la señora María Victoria Bustamante García, tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, como lo dispuso el a quo.” (Sic para lo transcrito) Más aún, cuando en reciente sentencia de unificación de fecha 25 de abril de 2019, el H. Consejo de Estado23 dejó establecido cuáles son los factores salariales que deben ser reconocidos en las pensiones a los docentes, señalando claramente que sólo aquellos que hubieren sido devengados en el último año, siempre y cuando estén enlistados en la ley y se hubieren efectuado aportes, así: “...
En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. 23 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia SUJ-014-CE-S2- 2019 de fecha 25 de abril de 2019. Expediente No. 68001233300020150056, No. Interno: 0935-2017. M.P Cesar Palomino Cortés. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 1. Con esta regla se sienta una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 2.
De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. 3.
La regla que rige para el ingreso base de liquidación en la pensión de jubilación de los docentes es la prevista en la Ley 33 de 1985 en cuanto a periodo y factores. Lo que quiere decir que el periodo es el de un (1) año y los factores son únicamente los que se señalan en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 que modificó el artículo 3º de la Ley 33 de 1985. 4.
Los docentes, como ya lo precisó la Sala, están exceptuados del Sistema General de Pensiones, por lo que no les aplica el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que establece un régimen de transición y fija reglas propias para el Ingreso Base de Liquidación al disponer que: “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor según certificación que expida el DANE”.
Por la misma razón, tampoco les aplica la regla sobre Ingreso Base de Liquidación prevista en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 que fija en 10 años el periodo que se debe tomar para la liquidación de la mesada pensional. 5. En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: ✓ Edad: 55 años ✓ Tiempo de servicios: 20 años ✓ Tasa de remplazo: 75% ✓ Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. … v. Efectos de la presente decisión 73.
Como se dijo en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 2018, “La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 74. En esta oportunidad y retomando lo indicado la Sala Plena de la Corporación, se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.” -Se subraya- De acuerdo con lo anterior, las normas que definen la forma de integrar el IBL del demandante corresponden al artículo 3º de la Ley 33 de 1985, en los términos en que fue modificada por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 1°.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. [... ]”-Se sombrea y subraya por fuera del texto original- Tal y como lo destaca la recurrente, el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 incluía como factor salarial para efectos pensionales la “prima de antigüedad”, que hasta ese momento solo era reconocida a los empleados del nivel nacional y no cobijaba a los empleados municipales, que en el caso de Valledupar fue creada mediante un acto local proferido por el Concejo Municipal de Valledupar y no sería asimilable a la contemplada en la norma transcrita.
De allí que esta Corporación había venido negando su inclusión como factor salarial en el IBL de los docentes vinculados al servicio de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, decisión que se apoyaba en el antecedente que se registraba en el Tribunal Administrativo del Cesar24, que declaró la nulidad del acto que la creó en el nivel municipal para falta de competencia normativa25.
Pese a existir ese pronunciamiento, el H. Consejo de Estado ha venido admitiendo la inclusión de la prima de antigüedad creada en el nivel municipal como factor salarial para la liquidación de la mesada pensional de los docentes municipales, atendiendo, entre otras, las siguientes consideraciones: “... En lo concerniente al factor de prima de antigüedad de empleados municipales, el a quo determinó que la misma no podía ser tenida en cuenta, toda vez que el Ministerio de Educación Nacional, en representación de la Nación, presentó demanda de nulidad simple contra el Acuerdo No. 13 del 14 de abril de 1983, proceso que culminó con la declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante sentencia del 14 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por lo que, por tratarse de una prima que fue creada de manera irregular no podía hacer parte de los factores que integran el ingreso base de liquidación. 24 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia de 18 de marzo de 2021. Expediente No. 20001233900020170046001(6390-2019). M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 25 Acuerdo No. 13 del 14 de abril de 1983, proceso que culminó con la declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante sentencia del 14 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 Sin embargo, obra en el proceso la certificación denominada “PRIMA DE ANTIGÜEDAD DOCENTES” (folio 284), emanada de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar a solicitud del accionante, en la que consta que sobre aquella le fueron realizados los respectivos descuentos al demandante con destino a pensión… Así las cosas, con independencia de las consideraciones que se realizaron respecto al Acuerdo que dio origen a la “prima de antigüedad”, está acreditado en el plenario que el accionante recibió dicho factor durante el año anterior a su retiro del servicio y, según el documento relacionado ut supra, sobre aquel efectuó cotizaciones con destino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y por consiguiente, pese a que el Tribunal determinó que los factores salariales que se deben incluir para efectos de calcular la mesada del señor Rubén Manuel Villazón Bolaño eran el sueldo básico promedio y la prima de vacaciones –incluida por la administración–, omitió que el accionante sí efectuó cotizaciones sobre la prima de antigüedad, motivo por el cual negó todas la pretensiones de la demanda.
En ese orden de ideas, la Sala considera que, de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución 300 del 9 de junio de 2014, la entidad demandada deberá adicionar a los factores que ya incluyó –salario básico y prima de vacaciones– la prima de antigüedad, ya que de esta forma se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado.” Lo anterior, en consonancia con el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual dispuso que “... [p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.
De este modo, en virtud de los precedentes jurisprudenciales anteriores, se hizo necesario cambiar la postura que esta Sala de Decisión venía adoptando sobre la inclusión del factor prima de antigüedad para los docentes municipales que solicitan la reliquidación pensional, pues independientemente del acto de creación de la misma, al tenor de los análisis realizados por el H. Consejo de Estado, lo que se debe analizar en cada caso concreto, es que la prima de antigüedad haya sido percibida en el último año de servicios del docente y además esté probado que sobre ella se efectuó aportes con destino al FNPS para que sea procedente su inclusión en la mesada pensional.
Ahora, desde la fecha de presentación de la demanda, al expediente se allegó copia de la certificación de salarios devengados por el demandante durante los años 2007 a 2008, y la relación de los conceptos que sirvieron de base para la cotización a pensiones, que es del siguiente tenor literal: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 Documento que desvirtúa lo afirmado en el recurso de apelación y permite confirmar la sentencia de primera instancia que ordenó su inclusión en el IBL del señor ALBERTO ENRIQUE MEJÍA MAESTRE, al encontrarse acreditado que en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional la percibió y sirvió de base para la liquidación de los aportes. 7.5.- DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA.- Por las razones que anteceden, esta Corporación CONFIRMARÁ la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 16 de diciembre de 2022, en la que se desestimaron las pretensiones propuestas por la parte actora. 7.6.- CONDENA EN COSTAS.- Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho26, los llamados en el CPACA, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación; no obstante, no se puede desconocer que el H. Consejo de Estado27 en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso que nos ocupa, la Sala observa que el a quo, no condenó en costas, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, esto es, al revisar que 26 Artículo 361 del Código General del Proceso. 27 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 21 de enero de 2021.
Expediente No. 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806-2016). M.P William Hernández Gómez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2022-00234-01 Sentencia de Segunda Instancia 19 las mismas no se habían comprobado, por lo que, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas en el proceso, tampoco observa alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición, por lo que la Sala se abstendrá de imponerlas en segunda instancia. 7.7.- DECISIÓN. - Por lo anterior expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CESAR administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 16 de diciembre de 2022 proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. ANÓTESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 083 DORIS PINZÓN AMADO CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Magistrada Magistrada MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 12449c3482d1fee9413ec772c89d887238d73efc9fa9adc02a2356dac5334b94 Documento generado en 11/07/2024 10:25:28 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica