1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001 33 39 006 2018 00377 02 Demandante: Cielo Ruth Colorado de Fernández Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Providencia: Sentencia No. 98 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de la referencia. I. Antecedentes 1.
Declaraciones y condenas. La demandante solicita que por esta Corporación se hagan las siguientes declaraciones: “DECLARATIVAS 1. Que se declare la NULIDAD TOTAL de RDP 007466 del 27 de feb de 2017 emitida por la unidad de gestión pensional y parafiscales (UGPP) y por ende se siga liquidando la pensión a su estado anterior es decir mediante la RESOLUCION 15742 de 20 de junio de 2002. 2.
Que se declare la NULIDAD TOTAL de RDP7649 DEL 27 DE FEB DEL 2018. Emitida por la unidad de gestión pensional y parafiscales (UGPP) y por ende se siga liquidando la pensión a su estado anterior es decir mediante la RESOLUCION 15742 de 20 de junio de 2002. 3. Que se declare la NULIDAD TOTAL de RDP 014405 DEL 24 DE ABRIL DEL 2018, Emitida por la unidad de gestión pensional y parafiscales (UGPP) y por ende se siga liquidando la pensión a su estado anterior es decir mediante la RESOLUCION 15742 de 20 de junio de 2002.
CONDENATORIAS 2 4. CONDENAR a los demandados responsables de los perjuicios causados al señor(a) CIELO RUTH COLORADO DE FERNANDEZ (demandante), con ocasión de LA DISMINUCION INTEMPESITIVA Y EN CONTRA DE LAS DISPOCISIONES LEGALES PARA HACERLO DE SU PENSION GRACIA. 5. CONDENAR a los DEMANDADOS a que el pago de los valores resultantes de las condenas impuestas se ajusten a lo preceptuado en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, para lo cual deberán indexarse los valores conforme a la fórmula de reajuste con el IPC establecida según el artículo 192 del CPACA. 6.
CONDENAR a los demandados a pagar conforme el artículo 88 de la ley 1564 del 2012 (CGP) a pagar las prestaciones periódicas que se llegue a causar entre la presentación de la demanda y el cumplimiento de la sentencia definitiva. 7. CONDENAR a los demandados a pagar gastos procesales, agencias de derecho y costas procesales. 8. CONDENAR a los demandados a título de restablecimiento del derecho al pago de los perjuicios causados al demandante, conforme lo establecido en la siguiente tabla: Condenar a los demandados (UGPP) Pagar perjuicios morales a la señora CIELO RUTH COLORADO DE FERNÁNDEZ equivalentes a CIEN salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 SMLMV).” 2.
Hechos. Se aduce en la demanda lo siguiente: Mediante petición del 11 de octubre de 2016, radicada bajo el número S0P201601034326, la parte demandante solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión gracia. Dicha solicitud que fue resuelta mediante Resolución RDP 007466 del 27 de febrero de 2017, procediéndose a la reliquidación con base en lo devengado en el año anterior a la consolidación del derecho (año estatus), lo cual implicó una reducción ostensible de su monto teniendo en cuenta que a la demandante ya le había sido reconocida con anterioridad la reliquidación por retiro definitivo por medio de la Resolución 15742 de 2002.
Debido a lo anterior, la actora solicitó a la UGPP que su pensión volviera al estado anterior, es 3 decir, cuando le era reconocida al amparo de la Resolución 15742 de 2002 en virtud de la reliquidación por retiro definitivo del servicio. Tal solicitud fue despachada desfavorablemente por la entidad demandada a través de los actos administrativos cuya nulidad se depreca. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: Artículos 13, 29, 48, de la Constitución Política de Colombia. Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Argumenta también que la UGPP incurre en violación al debido proceso pues ante una posible irregularidad en el trámite de otorgamiento de una pensión; la ley ha previsto procedimientos especiales a los que debió haber recurrido como es la Acción de Lesividad o acudir a la Revocatoria Directa del acto administrativo.
Finalmente alegó que la intempestiva e inesperada disminución de la mesada pensional de la señora Cielo Ruth Colorado de Fernández va en contravía al derecho de la seguridad social protegido por la Constitución, más aún cuando la reducción de la pensión de manera unilateral no cumple los requisitos exigidos para la misma, que es demostrar el dolo o los actos ilegales. 4.
Contestación de la demanda. La UGPP se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la parte demandante. Propuso las excepciones de ‘cosa juzgada’ (desatada en audiencia inicial), ‘inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido’, en el sentido que la parte demandante no tiene derecho a la reliquidación de la pensión gracia que solicita toda vez que no se cumplen los requisitos para ello; ‘buena fe’ en tanto considera que los actos administrativos demandados fueron expedidos de conformidad con los preceptos legales; ‘prescripción’, de conformidad con el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 151 del C.P. del T.; y ‘genérica’ 5.
Fallo de primera instancia. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia proferida el 16 de septiembre de 2020, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARANSE NO probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, denominadas "INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO" y “PRESCRIPCIÓN”, conforme a lo dicho en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLÁRANSE la NULIDAD TOTAL de la Resolución número RDP 7466 del 27 de febrero de 2017 por la cual se ordena la reliquidación de una pensión de Jubilación Gracia y de los actos administrativos RDP 7649 del 27 de febrero de 2018, RDP 014405 del 24 de abril de 2018 y RDP 018999 del 25 de mayo de 2018 emitidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA 4 PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P.P.- a través de las cuales se negó el restablecimiento del valor de la pensión gracia percibida por la actora.
TERCERO. - Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P.- restablecer el valor de la mesada pensional en los términos fijados mediante resolución 15742 del 20 de junio de 2002 a partir del mes de abril de 2017.
CUARTO. - ORDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –U.G.P.P.- cancelar a la señora CIELO RUTH COLORADO DE FERNANDEZ identificada con la cédula de ciudadanía No. 25.052.499 las sumas de dinero dejadas de percibir desde el mes de abril de 2017, inclusive; por disminución de la mesada pensional, hasta la fecha en que se haga efectiva la sentencia. Parágrafo: Las sumas que resulten a favor de la demandante deberán ser ajustadas en su valor con base en la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia. QUINTO.- NIEGANSE las demás pretensiones.
SEXTO. -ORDÉNASE a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA, previniéndose a la parte accionante sobre la carga prevista en el inciso segundo de la citada disposición normativa. SÉPTIMO.-CONDENAR EN COSTAS a la parte demandada, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso.
Se fijan agencias en derecho, en la suma de OCHOCIENTOS VEINTITRES MIL PESOS ($823.000.oo), también a cargo de la UGPP y a favor de la parte actora. […]” Como sustento de la referida decisión, el a quo halló acreditado que a la demandante, en su calidad de docente al servicio del departamento de Caldas, le fue reconocida pensión gracia de forma vitalicia mediante Resolución No. 7398 del 21 de julio de 1995 por parte de la Caja Nacional de Previsión Social en cuantía de $112.799,10, la cual fue modificada posteriormente mediante acto administrativo No. 15742 de 2002 en cuantía de $1.067.968,62 por haberse allegado nuevos tiempos y teniendo en cuenta la data en que finiquitó el ejercicio de la docencia, esto es el 28 de diciembre de 2001.
Posteriormente, mediante sentencia judicial No. 165 del 28 de octubre de 2004, el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la actora con base en los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el status pensional (2 de octubre de 1991 al 1º de octubre de 1992), esto es, la prima de navidad y de alimentación; decisión que fue acatada en Resolución 5234 del 24 de agosto de 2005 en la que se fijó el monto de la mesada pensional en la suma de $125.125,14 efectiva a partir del 1º de octubre de 1992.
Igualmente se tiene que acreditado que, para el mes de octubre de 2016, la parte demandante formuló nuevamente solicitud de ajuste de la pensión gracia con base en los factores devengados en el año en que cumplió el status de pensionada (prima de navidad y prima de alimentación), petición que fue resuelta de manera favorable por la U.G.P.P. mediante acto administrativo RDP 7466 del 27 de febrero de 2017 pese a que por orden judicial ya había sido reliquidado la base de liquidación con esos mismos factores del año status.
Dicho acto determinó el monto de la mesada en cuantía de $126.562 y efectos jurídicos cobraron efectividad a partir del mes de abril de 2017, fecha en la que fue disminuido el monto de la 5 pensión. Se advierte también que el 1º de noviembre de 2017 la parte demandante deprecó nuevamente el reajuste de su pensión a fin de que se restableciera el monto de la misma por principio de favorabilidad e igualdad de acuerdo con los dispuesto en la Resolución No. 15742/2002, empero, la decisión de la entidad accionada fue negar la misma mediante Resoluciones RDP 7649 del 27 de febrero de 2018, RDP 014405 del 24 de abril de 2018 y RDP 018999 del 25 de mayo de 2018.
Analizado el histórico de valores liquidados desde el 1º de octubre de 1992 por concepto de mesada pensional, así como la certificación expedida por el Consorcio FOPEP, se encontró que el valor de la mesada pensional de la accionante aumentó a partir de la fecha en que empezó a surtir efectos la Resolución No. 15742/2002; es decir, que con anterioridad a la reliquidación de la pensión por retiro definitivo, el valor percibido por la actora era de $539.689,99 mensuales y como consecuencia de su reajuste, ésta pasó a recibir $1.067.968,62; incremento que se sostuvo durante los meses siguientes hasta el mes de abril de 2017.
Para el a quo, la decisión adoptada por la accionada en el acto RDP 7466 del 27 de febrero de 2017 es a todas luces ilegal, toda vez que concede y ejecuta en sede administrativa un derecho que ya fue discutido y decidido mediante sentencia 165 del 28 de octubre de 2004 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, generando con ello una violación al debido proceso y a la figura jurídica de la Cosa Juzgada por parte de la Oficina de Determinación de Derechos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, al haber incurrió en falsa motivación en la expedición del mismo por cuanto no era procedente realizar reajuste alguno en relación con factores salariales y en este caso debió rechazar la solicitud indefectiblemente absteniéndose igualmente de modificar el valor de la mesada pensional.
En vista de lo anterior, encuentra el despacho que le asiste razón a la actora al demandar la legalidad de los actos administrativos RDP 7466 del 27 de febrero de 2017, RDP 7649 del 27 de febrero de 2018, RDP 014405 del 24 de abril de 2018 y RDP 018999 del 25 de mayo de 2018 y pretender como restablecimiento del derecho, volver al estado en que se encontraba la prestación económica a ella reconocida en el valor que venía percibiendo para el mes de mayo de 2017. 6.
Recurso de apelación. La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando su revocatoria y como consecuencia de ello, la negativa de las pretensiones de la parte demandante. Se remite al marco legal y jurisprudencial aplicable en relación con el derecho a la pensión gracia para luego concluir con base en el mismo, que esta prestación vitalicia se liquida con base en el 75% del promedio del salario y demás factores devengados en el año anterior a la consolidación del derecho (año estatus), sin que proceda luego la reliquidación por retiro definitivo del servicio puesto es esta posibilidad solamente está prevista para la pensión ordinaria de vejez.
También cuestiona la condena en costas porque según expone, en la sentencia no se justifica la causación de las mismas en favor de la parte demandante y a cargo de la parte demandada; ello, en atención al criterio objetivo valorativo sentado por el Consejo de Estado a través de la jurisprudencia vigente. 7. Alegatos de conclusión. 7.1.
Parte demandante. 6 Indica que de conformidad con el histórico de pagos de las mesadas pensionales en favor de la aquí demandante, se desprende lo siguiente: Afirma con base en lo anterior, que las únicas resoluciones incluidas en nómina, fueron: i) Resolución 7398 de 1995, por medio de la cual se reconoció la pensión gracia con lo devengado en el año estatus -sin reliquidación de factores -; ii) Resolución 15742 de 2002, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, lo cual implicó un aumento considerable de la mesada pensional.
Insiste en que la UGPP, de manera arbitraria, decidió disminuir el monto de la mesada pensional al expedir la Resolución RDP 7466 del 27 de febrero de 2017, volviendo a liquidar la pensión con base en lo devengado en el año estatus. Explica que la resolución por medio de la cual se pretendió dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que en su momento ordenó la reliquidación con lo devengado en el año estatus – incluyendo la prima de navidad y la prima de alimentación - nunca fue incluida en nómina; pero que ello no es justificación para que la UGPP, posteriormente, expidiera una nueva resolución disminuyendo el monto de la mesada a partir del mes de abril de 2017 y de ahí en adelante.
Considera que si la UGPP observa que su acto administrativo (Resolución 15742 del 2002) es contraria a derecho, debe demandarla ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante acción de lesividad prevista en el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011 y no haber reliquidado una pensión, disminuyéndola sin mediar autorización del pensionado. 7.2.
Parte demandada. Reitera lo expuesto en primera instancia pues considera que la demandante no tiene derecho a la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo, lo en su sentir, debe llevar a declarar la legalidad de los actos enjuiciados. El Ministerio Público no rindió concepto. II. Consideraciones de la Sala Teniendo en cuenta aquello que fue materia de apelación de la sentencia proferida en primera instancia, estima la Sala que los problemas jurídicos a resolver en esta instancia son los siguientes: ✓ ¿La Resolución 15742 de 2002, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia de la demandante por retiro definitivo del servicio, dejó de tener efectos jurídicos como consecuencia de la expedición de la sentencia judicial No. 165 del 28 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas y de la expedición de la Resolución RDP 7466 del 27 de febrero de 2017, mediante la cual la UGPP reliquidó la pensión gracia con lo devengado en el año estatus? 7 ✓ ¿La UGPP puede modificar unilateralmente el monto de la pensión gracia reconocida a la demandante mediante la Resolución 15742 de 2002? 1.
Análisis de las pruebas allegadas al proceso. De las pruebas arribadas al plenario se desprende lo siguiente: - Mediante la Resolución No. 7398 del 21 de julio de 1995, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció una pensión gracia en favor de la señora Cielo Ruth Colorado de Fernández, en cuantía de $112.79910, con efectos fiscales a partir del 1° de octubre de 1992. - Por medio de la Resolución No. 15742 del 20 de junio de 2002, la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la pensión gracia de la señora Colorado de Fernández, por retiro definitivo del servicio docente, elevando la cuantía de la misma a la suma de $1.067.96862, con efectos fiscales a partir del 28 de diciembre de 2001. /Archivo 13/ -El 11 de octubre de 2016, el apoderado de la parte demandante solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión gracia sub examine al considerar que ni en el acto de reconocimiento pensional (Resolución No. 7398/1995) ni en el de reliquidación por retiro del servicio (Resolución No. 15742/2002) se incluyeron los factores devengados por la parte demandante desde el año anterior a la consolidación de estatus jurídico de pensionada, esto es, la prima de navidad y la prima de alimentación. /Archivo 12/ - La UGPP, al contestar dicha petición mediante la Resolución RDP 007466 del 27 de febrero de 20171, perdió de vista dos aspectos fundamentales: i) Que ya existía una sentencia judicial que había ordenado la reliquidación de la pensión con lo devengado en el año estatus2 y que dentro de ese proceso no hubo debate sobre la legalidad de la Resolución No. 15742 del 20 de junio de 2002 por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio; y ii) Que desde el 28 de diciembre de 2001 estaba surtiendo efectos la Resolución No. 15742 del 20 de junio de 2002. - Conviene señalar que, en cumplimiento de la sentencia judicial, la UGPP profirió la Resolución No. 5234 del 24 de agosto de 2005, pero la misma nunca fue incluida en nómina, tal y como se desprende del certificado expedido por el FOPEP3: 1 Dicha Resolución dispuso en su artículo primero lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: Reliquidar la pensión de jubilación Gracia por nuevos factores de salario a favor del (a) señor (a) COLORADO DE FERNANDEZ CIELO RUTH, ya identificado (a), en cuantía de $126,562 (CIENTO VEINTISEIS MILQUINIENTOS. SESENTA Y DOS PESOS M/CTE), efectiva a partir del 1 de octubre de1992, con efectos fiscales a partir del 11 de octubre de 2013 por prescripción trienal, sin acreditar retiro por ser del ramo docente. 2 Primas de navidad y alimentación devengadas entre octubre de 1991 y octubre de 1992 (año estatus), tal y como fue solicitado en su momento por la parte demandante dentro del proceso de NYRD radicado con el número 2003- 0875.
Ver Archivo 036 del expediente digital, en el cual obra la sentencia proferida en dicho proceso. 3 Ver Expediente Administrativo. 8 - Ahora bien, independientemente de la vía legal para hacer cumplir ese fallo judicial, lo cierto es que la reliquidación de la pensión con lo devengado en el año estatus - tal y como fue ordenada por autoridad judicial -, ha de surtir efectos fiscales a partir del 26 de agosto de 1999.
Y del 28 de diciembre de 2001 en adelante, surte efectos la Resolución 15742 del 20 de junio de 2002.4 - Como ya se dijo, la Resolución No. 15742 del 20 de junio de 2002 empezó a surtir efectos fiscales desde el 28 de diciembre de 2001, y a la fecha, no ha sido revocada expresamente por la UGPP ni anulada en sede judicial, manteniéndose así incólume su presunción de legalidad. - Resulta de la mayor importancia señalar que, si bien es cierto que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 permite la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocieron pensiones (o sus reliquidaciones) por falta de requisitos legales – ello, sin que se requiera del consentimiento del titular -, también lo es que, es este caso, la Resolución RDP 007466 del 27 de febrero de 2017 redujo el monto de la pensión gracia de la actora sin revocar expresamente la Resolución No. 15742 del 20 de junio de 2002 ni definir los efectos fiscales de una decisión del tal naturaleza.
Es claro para esta Sala de Decisión que, por medio de la Resolución No. 15742 del 20 de junio de 2002 se reconoció un derecho en favor de la aquí demandante, que le permitió acceder a la reliquidación de su pensión gracia por retiro definitivo del servicio; y que posteriormente, la UGPP expidió un acto administrativo que reliquidó la pensión con lo devengado en el año estatus, provocando la disminución del monto; vale decir, tácitamente desconoció un acto administrativo que había creado una situación jurídica de carácter particular, debiendo hacerlo de manera expresa en aras de garantizar el derecho de audiencia y defensa de la administrada. 4 La sentencia del Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión con todos los factores devengados (prima de alimentación y prima de navidad).
Las pretensiones buscaban la nulidad de un acto ficto y de un acto expreso con los cuales se negó la reliquidación con lo devengado en el año estatus; luego, al anularse tales actos, se reconoció el derecho a que se reliquidara con todo lo devengado en el año estatus; es decir, ninguna consideración se hizo en esa sentencia en torno a la procedencia o improcedencia de reliquidar con el año anterior al retiro definitivo; eso no fue materia de controversia y por lo tanto, no se deduce que tal fallo implique la revocatoria tácita de la Resolución 15742 de 20 de junio de 2002 por medio de la cual la entidad reliquidó la pensión por retiro definitivo del servicio.
La sentencia tiene efectos fiscales a partir del 26 de agosto de 1999. Y la Resolución 15742 empezó a surtir efectos fiscales desde el 28 de diciembre de 2001. De lo anterior se deduce que, la reliquidación con el año estatus ordenada en la sentencia, surte efectos a partir del 26 de agosto de 1999. Y del 28 de diciembre de 2001 en adelante, surte efectos la Resolución 15742, que ordenó la reliquidación por retiro definitivo, la cual, se reitera, no ha sido revocada ni anulada judicialmente. 9 Huelga decir que el debido proceso es una garantía constitucional fundamental que se enmarca en los fines esenciales del Estado Social de Derecho, toda vez que ésta debe ser entendida como la prerrogativa superior que brinda seguridad jurídica a cualquier persona en las relaciones con la administración o en cualquier tipo de vínculo con efectos jurídicos en los que exista una relación de poder que genere consecuencias relevantes en la órbita personal de un particular o en la dinámica pública de las autoridades.
En sí mismo, el debido proceso implica el respeto por los parámetros de legalidad, coordinación, eficiencia, publicidad, contradicción y defensa, propios de todos los asociados para garantizar la adecuada relación con la administración pública o privada, que es en últimas la institución de poder que debe estar sometida íntegramente a la legalidad del Estado de Derecho con el fin de evitar decisiones arbitrarias que afecten el orden social justo estatuido para el desarrollo de los principios básicos del Estado.
Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado, definiendo como objetivo fundamental del debido proceso: “(…) la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas.
El debido proceso exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en la ley”5. /Negrilla de la Sala/ La misma Corporación6, en providencia posterior, razonó de la siguiente manera: 16.
En el Estado Social de Derecho no sólo importa el qué, sino también el cómo. Igualmente, no basta con la vigencia formal de los derechos, sino su efectividad es un deber y un fin esencial del Estado (artículo 2 de la Constitución Política). El debido proceso se constituye así en una garantía particularmente relevante para la adopción de decisiones administrativas y jurisdiccionales. /rft/ En consonancia con lo anterior, conviene citar in extenso al Consejo de Estado7 toda vez que, en punto a la revocatoria directa de actos administrativos de contenido pensional, hizo precisiones útiles para desatar el recurso de alzada.
Veamos: Sobre este particular, debe decir la Sala que el legislador en desarrollo de los principios de objetividad, transparencia, moralidad, eficacia y economía que gobiernan la función administrativa, y de la protección especial que demanda el erario público, consagró en la Ley 797 de 2003 una modalidad especial de revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto a través de los cuales se dispone el reconocimiento de una prestación económica.
En efecto, el artículo 19 ibidem faculta a los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social para que en forma oficiosa verifiquen el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de un derecho prestacional, entre ellos los de naturaleza pensional y, así mismo, de la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para acreditar la 5 Corte Constitucional.
Sentencia C-641 del 13 de agosto de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil 6 Corte Constitucional. Sentencia C-537/16. Expediente: D-11271. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO. Cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016) 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B” Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil quince (2015) Radicación número: 76001-23-31-000-2004- 03824-02 (0376-07) 10 totalidad de los requisitos a los que previamente se hace relación. Para mayor ilustración se transcribe el texto del referido artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
“ARTÍCULO
19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE: Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.”. /rft/ Se trata a juicio de la Sala de una actuación administrativa oficiosa, que debe fundarse en motivos serios, objetivos y reales, que le hagan suponer a la administración que el derecho prestacional, de que se trate, ha sido reconocido sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por el legislador para tal efecto, o mediante la utilización de documentos apócrifos que induzcan en error a la entidad de Seguridad Social encargada de reconocer y/o pagar determinada prestación, verbigracia, de naturaleza pensional.
Así las cosas, no se trata de una actuación sujeta al capricho de la administración sino, por el contrario, fundada en hechos ciertos y objetivos que deben hacer racional y necesaria la verificación, en cada caso particular, de los supuestos legales exigidos para el reconocimiento de una determinada prestación social. Ahora bien, en lo que se refiere a la decisión misma de revocar el acto administrativo a través del cual la administración ha reconocido una prestación pensional, sin el consentimiento del titular del derecho, el artículo 19 expresamente dispuso, como quedó visto en precedencia, que dicha posibilidad procede frente a los casos en los que esté debidamente comprobado el incumplimiento de los requisitos para acceder al derecho o, en su defecto, cuando el reconocimiento prestacional se haya hecho con base en documentación falsa.
No obstante lo anterior, debe precisarse que, la Corte Constitucional16 al estudiar la constitucionalidad de la norma hizo énfasis en el concepto de ostensible ilegalidad que supone el incumplimiento de esos requisitos y el empleo de documentación falsa con el propósito de beneficiarse de una prestación pensional. En efecto, sostuvo la Corte en esa oportunidad que, siempre que se trate de la revocatoria directa de un acto administrativo que reconozca una pensión u otras prestaciones económicas, sin consentimiento previo de su titular, la entidad de Seguridad Social que responda por el pago deberá poner de presente la ilicitud o ilegalidad del acto que contiene el reconocimiento de un derecho pensional, su reliquidación o sustitución. /rft/ Debe tratarse, entonces, de una circunstancia de ostensible ilegalidad frente a la cual la aplicación del principio constitucional de la buena fe opera en beneficio de la administración, esto, con el fin de proteger el interés público; sin 11 que ello signifique que la decisión de revocar el acto administrativo que reconoce un derecho pensional u otra prestación económica no deba estar enmarcada dentro del respeto al debido proceso del titular del derecho que se ve afectado con tal determinación, esto es, con observancia plena de las disposiciones que regulan el desarrollo de la actuación administrativa, previstas para el caso en el Capítulo VII, del Título I, del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 198417.
Circunstancia distinta se plantea, en palabras de la Corte, cuando los motivos que le asisten a la administración para revocar un acto de esta naturaleza tocan con aspectos relacionados con la interpretación del derecho; por ejemplo: frente al régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición o de un régimen especial frente a uno de carácter general.
En estos casos, deberá la administración en sede judicial solicitar la nulidad del correspondiente acto administrativo dado que no resulta procedente disponer la revocatoria directa sin el consentimiento previo del titular del derecho. En este punto y para mayor ilustración se trascriben los apartes pertinentes de la sentencia C- 835 de 2003: … En síntesis, de acuerdo con lo expuesto en precedencia, estima la Sala18 que con la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 el legislador puso a disposición de la administración una causal especial de revocatoria directa de los actos administrativos a través de los cuales se haya reconocido indebidamente un derecho pensional o prestación económica, esto es, sin el lleno de los requisitos legales o mediante el uso de documentación falsa.
Lo expuesto, se reitera bajo el condicionamiento de que las circunstancias antes descritas, falta de requisitos e ilegalidad de los documentos, dejen ver la ostensible ilegalidad de la actuación del titular del derecho, al momento de obtener su reconocimiento, reliquidación o sustitución. Lo anterior, aunado al hecho de que la actuación administrativa que adelante la institución de seguridad social, para efectos de la revocatoria, debe garantizar plenamente el derecho constitucional al debido proceso del titular de la prestación de que se trate. /rft/ Así las cosas, y en los términos señalados, ante la ausencia de requisitos o la acreditación de documentos falsos podrá la administración disponer la revocatoria directa del acto administrativo que reconozca en forma indebida e ilegal una pensión o prestación económica, sin que sea necesario obtener el consentimiento previo del titular del derecho.
Salvo, como quedó visto, en los casos en que los motivos que hacen suponer a la administración que el reconocimiento prestacional fue indebido se refieran a problemas de interpretación del derecho. En este punto la Sala no pasa por alto que, la Corte Constitucional en reciente pronunciamiento de unificación19, de 30 de abril de 2015, efectuó un extenso análisis sobre el estado de la jurisprudencia constitucional en torno a lo dispuesto, en su momento, por el artículo 73 de del Código Contencioso Administrativo y, en la actualidad, por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
En efecto, sostuvo la Corte que en un primer momento, a través de la sentencia T-347 de 1994, dejó clara la imposibilidad a la que se enfrentaba la administración de revocar directa y unilateralmente actos administrativos particulares que reconocían derechos, sin el consentimiento expreso de los titulares de estos. Lo anterior, se dijo en aplicación a lo dispuesto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 198420.
No obstante lo anterior, precisó la referida Corporación que con posterioridad, su jurisprudencia21 empezó a admitir la posibilidad de que la administración 12 pudiera revocar actos administrativos ilegales “que no fueran fruto del silencio administrativo positivo”. En otras palabras, se distinguió con claridad los dos supuestos de revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto previstos en el artículo 73 ibidem, es decir, “aquellos actos que son producto del silencio administrativo positivo y los que son el resultado de medios ilegales.”.22 Con la expedición de la Ley 797 de 2003, reiteró la Corte que el legislador autorizó la revocatoria directa de actos administrativos relacionados con el reconocimiento de pensiones, al atribuirle a la administración, artículo 19 ibidem, la facultad de verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos necesarios para consolidar este tipo de derechos, así como la legalidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos “cuando existan motivos que permitan inferir que el reconocimiento de la prestación económica periódica fue indebido.”.
La anterior disposición sostuvo la Corte fue declarada exequible a través de la sentencia C- 835 de 2003 en la que, como ya se expuso en precedencia, precisó que: i) el procedimiento que antecede a la revocatoria directa de una acto administrativo de esta naturaleza debe garantizar plenamente el derecho al debido proceso y ii) que dicha revocatoria solo procede ante, una circunstancia de ostensible ilegalidad, esto es, frente al incumplimiento de los requisitos o la verificación del uso de documentación falsa. /rft/ Finalmente la Corte Constitucional, expresó que de tiempo atrás, sentencias T- 140 de 2010 y T-674 de 2011, ya había abordado la cuestión de la revocatoria directa de actos administrativos que reconocían pensiones.
En estas providencias, se dijo, fue reiterada la jurisprudencia en torno al alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y, en tal sentido, que: “la revocatoria directa y sin consentimiento del beneficiario de un acto por medio del cual se reconoce una pensión, debe respetar el debido proceso administrativo ya que la administración no podía revocarla directamente sin consentimiento del titular si no hay evidencia probada de fraude.”.
Así las cosas, concluyó la Corte que con posterioridad a la expedición de la Ley 797 de 2003 la jurisprudencia constitucional ha contado con mayores herramientas para hacerle frente al reconocimiento de pensiones fraudulentas teniendo en cuenta que la referida disposición, como quedó visto, estableció un mecanismo de revocatoria directa de actos administrativos mediante los cuales se han reconocido este tipo de prestaciones en forma contraria a los presupuestos establecidos por el ordenamiento jurídico.” En punto al alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, la Corte Constitucional mediante sentencia de unificación, fijó las siguientes reglas8: (i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.
Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley[187]. (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos 8 Sentencia SU182/19.
Referencia: Expediente T-6.796.815. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera. Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019). 13 pensionales es un deber. Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional.
Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica[188]. (iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado.
Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral[189]. Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal[190].
(iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos[191].
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. (v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular[192].
(vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado.
Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción[193]. Frente a una “censura fundada”[194] de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. (vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador[195] como las administradoras de pensiones[196] son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona.
Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación bien 14 razonada”[197] y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance.
El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva. (viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil[198] del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador[199].
En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido. (ix) Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc)[200].
La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho[201]. (x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial.
La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional. 173.
En los términos descritos, la Sala Plena unifica su jurisprudencia en relación con la figura de la revocatoria directa para asuntos pensionales, según el marco normativo dispuesto por la Ley 797 de 2003, y demás normas relevantes.” /rft/ En el sub lite, la demandante, señora Cielo Ruth Colorado, actuando a través de apoderado judicial, solicitó la reliquidación de la pensión gracia a fin de que se incluyera en el ingreso base de liquidación, además del salario básico, las primas de navidad y alimentación percibidas en el año estatus.
Lo anterior, considerando que esos factores no se habían tenido en cuenta en el acto administrativo de reconocimiento inicial ni en el de reliquidación por retiro definitivo. En suma, su intención era que la UGPP aumentara el monto de la pensión. Sin embargo, en lugar de ver aumentada su mesada, la aquí demandante se vio sorprendida con una decisión administrativa que redujo ostensiblemente la misma, pues la UGPP en respuesta a su petición, expidió la Resolución RDP 007466 del 27 de febrero de 2017, reliquidando la prestación con el promedio del salario y de las primas de navidad y alimentación tal como fueron devengadas en el año estatus, con efectos fiscales a partir del 11 de octubre de 2013 por prescripción trienal; es decir, desconociendo la Resolución No. 15 15742 del 20 de junio de 2002 sin proveer antes sobre la revocatoria de la misma. /fls. 193 a 195 del expediente administrativo/ Esa omisión conlleva a la vulneración del derecho al debido proceso que le asiste a la parte demandante, pues en estricto sentido, no existe un acto administrativo debidamente motivado que revoque el acto por medio del cual le fue reliquidada la pensión gracia por retiro definitivo y que defina los alcances fiscales de tal revocatoria, es decir, no se cuenta con un acto que le dé sustento a la modificación (disminución) del monto de la pensión. Es consecuencia, se confirmará, pero por las razones expuestas en precedencia, la sentencia proferida en primera instancia dentro del proceso de la referencia. 5.
Costas El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado9 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, teniendo en cuenta que en esta instancia no salió avante el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, se impondrán costas en su contra y en favor de la parte demandante; ello, considerando además la gestión adelantada por ésta última a través de apoderado judicial (alegatos de conclusión).
Las agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con el Acuerdo PSAA-16 10554 del 5 de agosto de 2016, las cuales serán liquidadas de conformidad con el artículo 366 del C.G.P. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Se confirma la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2020 por el Juzgado 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 12 de abril de 2018, radicación No.05-001-23-33- 000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez. 16 Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Cielo Ruth Colorado de Fernández contra la UGPP.
Segundo: Se condena en costas a la parte demandada UGPP y en favor de la parte demandante. Las agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con el Acuerdo PSAA-16 10554 del 5 de agosto de 2016, las cuales serán liquidadas de conformidad con el artículo 366 del C.G.P. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala de Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Augusto Morales Valencia Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.