TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 115 Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias Contractuales Radicación: 17001-23-33-000-2017-00049-00 Demandante: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (INFIMANIZALES) Demandada: Contraloría General del Municipio de Manizales Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 032 del 31 de mayo de 2024 Manizales, treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo dispuesto por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas procede a dictar sentencia en primera instancia dentro del proceso de controversias contractuales promovido por el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (INFIMANIZALES)2 contra la Contraloría General del Municipio de Manizales.
LA DEMANDA Pretensiones En ejercicio de este medio de control interpuesto el 25 de enero de 20173, se solicitó lo siguiente4: 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, INFIMANIZALES. 3 Archivo nº 003 del expediente digital. 4 Páginas 8 y 9 del archivo nº 011 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 2 1.
Que se declare la existencia del contrato de promesa de compraventa nº 2015-01-005, suscrito el 29 de enero de 2015 entre la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES. 2. Que se declare el incumplimiento del contrato de promesa de compraventa nº 2015-01-005 del 29 de enero de 2015. 3. Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la Contraloría General del Municipio de Manizales a devolver debidamente indexados hasta la fecha efectiva del pago, los dineros que INFIMANIZALES hubiere pagado y que equivalen a la suma de $445’120.851. 4.
Que se determine la tasación de perjuicios a que hubiere lugar como consecuencia del incumplimiento del contrato, ya que en éste no se pactaron multas por dicha causa. 5. Que se condene en costas a la Contraloría General del Municipio de Manizales. Hechos La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho5, que en resumen indica la Sala: 1.
El 29 de enero de 2015, previa autorización de la Junta Directiva de INFIMANIZALES que consta en Acta nº 0221 de 2015, el Gerente General de tal entidad suscribió contrato de promesa de compraventa nº 2015-01- 005 con la Contraloría General del Municipio de Manizales. 2. El objeto de dicho contrato fue el siguiente: “Conforme a las estipulaciones del presente acuerdo, el PROMITENTE VENDEDOR transferirá al PROMITENTE COMPRADOR, una vez llegado el momento legal oportuno, y después de mediar el reparto notarial correspondiente, el derecho real de dominio que ejerce sobre el Piso 5 del Edificio Atlas ubicado en la carrera 23 con Calle 21 de la Ciudad de Manizales, con un área privada de 216,0985mt2 y Ficha Catastral 01-05-0068-0020-902”. 3.
Como precio total y único del inmueble prometido en venta, las partes pactaron la suma de $453’600.000, pagaderos antes del 15 de diciembre de 2015, con cargo a los compromisos patrimoniales derivados de las distintas actuaciones judiciales y administrativas que pesan sobre el 5 Páginas 2 a 8 del archivo nº 011 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 3 promitente vendedor. 4. Según quedó consignado en las cláusulas sexta y décima primera del contrato de promesa de compraventa nº 2015-01-005, la Contraloría General del Municipio de Manizales se comprometió a lo siguiente: i) gestionar en debida forma la documentación necesaria para conseguir el perfeccionamiento del negocio jurídico cuando fuere el momento oportuno; ii) exhibir para la entrega real y efectiva del inmueble prometido en venta, las constancias de pago de servicios públicos, así como los respectivos paz y salvos de impuestos y/o gravámenes sobre el inmueble si a ello hubiere lugar; y iii) suscribir la correspondiente escritura pública conforme a las reglas de la Superintendencia de Notariado y Registro luego de efectuado el reparto ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Manizales. 5.
INFIMANIZALES realizó pagos a la Contraloría General del Municipio de Manizales por valor total de $394’101.825, hasta el 31 de octubre de 2015. 6. El 15 de diciembre de 2015, fecha para la cual INFIMANIZALES debía cancelar la suma restante de $59’498.174, la Contraloría General del Municipio de Manizales indicó que no sería posible ejecutar el contrato, de conformidad con las manifestaciones derivadas del Oficio nº 1323 del 10 de diciembre de 2015. 7.
El término para el pago total de la obligación contraída con ocasión del contrato de promesa de compraventa nº 2015-01-005, se prorrogó hasta el 15 de diciembre de 2015. 8. En consideración a la prórroga, INFIMANIZALES continuó haciendo pagos a la Contraloría General del Municipio de Manizales durante el año 2016, para un total de $445’120.851. 9.
A la fecha de presentación de la demanda, INFIMANIZALES ha cancelado a la Contraloría General del Municipio de Manizales la suma de $445’120.851, quedando como saldo pendiente el de $8’479.149,30. 10. INFIMANIZALES no pudo cancelar la suma adeudada por cuanto el 14 de septiembre de 2016, mediante Oficio nº CGM0994, la señora Ana Cristina Jaramillo Gutiérrez, Contralora Municipal, manifestó la imposibilidad jurídica de la entidad de cumplir la obligación asumida, indicando que el inmueble había sido adquirido a título de donación que hiciera el Municipio de Manizales, y sobre él recaía una cláusula Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 4 resolutoria a favor de la entidad territorial en caso que la Contraloría diera al inmueble una destinación diferente. 11.
El Comité de Conciliación de INFIMANIZALES se reunió el 5 de octubre de 2016 y en relación con este asunto decidió citar a conciliación a la Contraloría General del Municipio de Manizales, para llegar a un acuerdo. 12. El 7 de octubre de 2016, el Comité de Conciliación de INFIMANIZALES informó al Consejo Directivo de la entidad sobre la decisión de acudir ante la Procuraduría Judicial Administrativa para solucionar el conflicto. 13.
INFIMANIZALES presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de octubre de 2016; actuación que culminó declarándose fallida por falta de ánimo conciliatorio de la Contraloría General del Municipio de Manizales, con fundamento en que el contrato suscrito carece de formalidades legales insubsanables. Fundamentos de derecho La parte demandante invocó como fundamento de sus pretensiones, las siguientes disposiciones6: Código Civil: artículo 1.546;
CPACA: artículos 141 y 157. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término otorgado para tal efecto, la Contraloría General del Municipio de Manizales contestó la demanda7 en los siguientes términos. Respecto de los hechos, la entidad territorial demandada los tuvo como ciertos en su totalidad, aclarando lo siguiente en relación con algunos de ellos: 1.
Cuestionó que no se tuviera en cuenta la escritura pública de adquisición para determinar el avalúo, pues claramente se habría avizorado que hasta tanto no se levantara la cláusula resolutoria, no podría transferirse la propiedad. 6 Páginas 9 y 10 del archivo nº 011 del expediente digital. 7 Páginas 1 a 9 del archivo nº 023 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 5 2. Precisó que ante la existencia de una cláusula resolutoria, es imposible cumplir las obligaciones previstas en el contrato de promesa de compraventa. 3. Señaló que la señora Ana Cristina Jaramillo Gutiérrez no fue quien suscribió el contrato de promesa de compraventa ni justificó la necesidad de la venta, sino que por lo contrario, al advertir la imposibilidad legal de cumplir lo pactado, suspendió los pagos e informó la situación a INFIMANIZALES.
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones. Explicó que el inmueble objeto de promesa de compraventa fue donado por el Municipio de Manizales, según consta en Escritura Pública nº 5838 del 30 de diciembre de 2008. Indicó que en dicho acto se estableció una condición resolutoria, en el evento que la Contraloría General del Municipio de Manizales diera al inmueble una destinación diferente a la señalada en la donación, esto es, única y exclusivamente para el funcionamiento de la sede administrativa de dicho organismo de control.
Expuso que debido a lo anterior, existe imposibilidad legal de dar cumplimiento efectivo al contrato de promesa de compraventa, pues no puede transferirse la propiedad. Manifestó que los hechos que dieron origen a la suscripción del contrato objeto de este medio de control fueron puestos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación. Afirmó que la responsabilidad por el incumplimiento del contrato no es sólo de la parte demandada sino también de la demandante, pues antes de suscribir el acuerdo de voluntades debieron verificar la procedencia de transferir su derecho de dominio.
Señaló que el pago total del inmueble no se ha realizado, por lo que el medio de control impetrado carece de sustento legal, como quiera que no puede alegarse un incumplimiento contractual por parte de la demandada. Adujo que la entidad en cabeza de la actual contralora actuó con sumo cuidado y responsabilidad al solicitar la suspensión de pagos y poner en conocimiento de INFIMANIZALES los motivos invencibles para cumplir la obligación pactada.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 6 Propuso como medios exceptivos, los que denominó “INEPTA DEMANDA”, por cuanto la parte actora solicita la declaratoria de incumplimiento del contrato, pese a que ella misma tampoco ha cumplido en su totalidad las obligaciones a su cargo; y “(…) GENERICA (sic)”, respecto de cualquier otra excepción que resulte probada en el proceso, conforme lo prevé el artículo 282 del Código General del Proceso (CGP)8.
LLAMAMIENTO EN GARANTÍA La Contraloría General del Municipio de Manizales llamó en garantía a los señores Lindon Alberto Chavarriaga Montoya, Jhoan Fernando Vidal Patiño, Guillermo León Pineda y Mauricio Márquez Buitrago9, con fundamento en que fueron los responsables directos de los análisis y estudios precontractuales que dieron como resultado la firma de la promesa de compraventa materia de este medio de control.
Con auto del 12 de febrero de 201910, el Magistrado Ponente de esta providencia admitió el llamamiento en garantía con fines de repetición, únicamente frente a los señores Lindon Alberto Chavarriaga Montoya y Jhoan Fernando Vidal Patiño, por considerar que la posible responsabilidad por la situación que dio origen a la demanda recae sólo en los funcionarios de la Contraloría que adelantaron los procesos precontractual y contractual que concluyeron con la firma de la promesa de compraventa objeto de este medio de control.
Precisó que no es posible llamar en garantía a los funcionarios de INFIMANIZALES que participaron también de la suscripción del contrato, como quiera que éstos no tienen ni tuvieron vínculo laboral o contractual alguno con la llamante en garantía. Actuando dentro del término legal correspondiente y debidamente representados, los llamados en garantía, señores Lindon Alberto Chavarriaga Montoya11 y Jhoan Fernando Vidal Patiño12 contestaron tanto la demanda como el llamamiento en garantía. Por auto del 9 de noviembre de 202013, el Despacho declaró la ineficacia del llamamiento en garantía formulado por la Contraloría General del Municipio de Manizales y admitido respecto de los señores Lindon Alberto Chavarriaga Montoya y Jhoan Fernando Vidal Patiño. Lo anterior, con fundamento en que habían transcurrido más de los 6 meses previstos por el 8 En adelante, CGP. 9 Páginas 1 a 7 del archivo nº 090 del expediente digital. 10 Páginas 1 a 7 del archivo nº 090 del expediente digital. 11 Páginas 1 a 22 del archivo nº 028 del expediente digital y páginas 1 a 9 del archivo nº 096 ibidem. 12 Páginas 1 a 19 del archivo nº 097 del expediente digital. 13 Archivo nº 038 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 7 artículo 66 del CGP para notificar a los llamados en garantía y, por ende, el llamamiento en garantía se tornaba ineficaz. Inconforme con la decisión adoptada por este Despacho, la Contraloría General del Municipio de Manizales presentó memorial14, a través del cual solicitó “revisar” el auto dictado, por considerar que con el mismo se vulneraba el debido proceso y el derecho a la defensa de la entidad accionada, ya que la demora en la notificación a los llamados en garantía no era imputable al llamante sino a este Tribunal, quien sólo hasta el 11 de septiembre de 2019 entregó los oficios correspondientes.
Previo traslado a las partes15, durante el cual los llamados en garantía se pronunciaron16, el Despacho resolvió no reponer la decisión a través de auto del 16 de diciembre de 202017. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante18 Adujo que la finalidad del proceso es proteger los intereses económicos de INFIMANIZALES, toda vez que la Contraloría General del Municipio de Manizales, luego de suscribir el contrato de promesa de compraventa del bien inmueble objeto de debate, no cumplió las obligaciones derivadas de dicha promesa, esto es, transferir el dominio del bien inmueble a INFIMANIZALES, mientras que ésta sí efectuó el pago solicitado por la Contraloría, que ascendió a la suma de $445’120.851.
Precisó que en este asunto no se debate la existencia del contrato ni del valor pagado por INFIMANIZALES, sino del incumplimiento de las obligaciones derivadas de aquél por parte de la Contraloría General del Municipio de Manizales. Solicitó entonces que se ordene a la parte accionada devolver debidamente indexada la suma pagada por INFIMANIZALES, así como condenarla a pagar los perjuicios generados a la accionante, traducidos en la imposibilidad de poder utilizar los dineros entregados en otros negocios que sí pudieron haber producido ingresos para la entidad, suma que puede ser calculada como los intereses que hubiere devengado desde la fecha de 14 Páginas 2 y 3 del archivo nº 040 del expediente digital. 15 Archivos nº 041 y 042 del expediente digital. 16 Archivos nº 045 y 046 del expediente digital. 17 Archivo nº 048 del expediente digital. 18 Archivo nº 082 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 8 entrega hasta la efectiva devolución. Parte demandada19 Intervino para reiterar que aunque los hechos de la demanda son ciertos, también lo es que existe imposibilidad legal de cumplir el contrato suscrito. Cuestionó que los directivos de las entidades involucradas no realizaran las gestiones pertinentes para establecer si era posible llevar a cabo el negocio jurídico que ahora convoca la atención de esta Sala, ya que era responsabilidad de cada una tener la certeza de que se podía vender y transferir la propiedad.
Manifestó que la entidad reconoce que debe buscar la manera de responder por los dineros que ingresaron a su haber, pero existe una limitación presupuestal que le impide hacer de manera inmediata, máxime si se busca un reconocimiento de perjuicios. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el asunto de la referencia. TRÁMITE PROCESAL Reparto.
Para conocer del asunto, el expediente fue repartido al Tribunal el 25 de enero de 201720, y allegado el 2 de febrero del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia21. Inadmisión, admisión y contestación. Por auto del 20 de abril de 2017 se inadmitió la demanda22, la cual fue corregida oportunamente23 y admitida mediante auto del 10 de noviembre de 201724.
Una vez notificada la demanda, ésta fue contestada oportunamente por la Contraloría General del Municipio de Manizales25. Llamamiento en garantía. Trámite. La Contraloría General del Municipio de Manizales llamó en garantía a los señores Lindon Alberto Chavarriaga Montoya, Jhoan Fernando Vidal Patiño, Guillermo León Pineda y Mauricio 19 Archivo nº 083 del expediente digital. 20 Archivo nº 003 del expediente digital. 21 Archivo nº 007 del expediente digital. 22 Archivo nº 008 del expediente digital. 23 Archivo nº 011 del expediente digital. 24 Archivo nº 013 del expediente digital. 25 Páginas 1 a 9 del archivo nº 023 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 9 Márquez Buitrago26. Con auto del 12 de febrero de 201927, el Magistrado Ponente de esta providencia admitió el llamamiento en garantía con fines de repetición, únicamente frente a los dos primeros. Actuando dentro del término legal correspondiente y debidamente representados, los llamados en garantía, señores Lindon Alberto Chavarriaga Montoya28 y Jhoan Fernando Vidal Patiño29 contestaron tanto la demanda como el llamamiento en garantía. Por auto del 9 de noviembre de 202030, el Despacho declaró la ineficacia del llamamiento en garantía. Contra dicha decisión, la Contraloría General del Municipio de Manizales presentó memorial31, a través del cual solicitó “revisar” el auto dictado.
Previo traslado a las partes32, durante el cual los llamados en garantía se pronunciaron33, el Despacho resolvió no reponer la decisión a través de auto del 16 de diciembre de 202034. Traslado de excepciones. De las excepciones propuestas se corrió traslado por la Secretaría de la Corporación35. La parte actora se pronunció en relación con aquellas36.
Audiencia inicial. El 13 de diciembre de 2019, el proceso ingresó a Despacho para fijar fecha para audiencia inicial37, la cual se llevó a cabo el 1º de marzo de 202138 y el 14 de abril del mismo año39, y finalizó con decreto de pruebas. Audiencia de pruebas. El 10 de agosto de 202140 y el 1º de septiembre del mismo año41 tuvo lugar la audiencia prevista por el CPACA para el recaudo de las pruebas solicitadas y decretadas.
Alegatos y concepto del Ministerio Público. Considerando innecesario citar a audiencia de alegaciones y juzgamiento, el Magistrado Ponente del proceso ordenó la presentación de alegatos por escrito. Durante el término 26 Páginas 1 a 7 del archivo nº 090 del expediente digital. 27 Páginas 1 a 7 del archivo nº 090 del expediente digital. 28 Páginas 1 a 22 del archivo nº 028 del expediente digital y páginas 1 a 9 del archivo nº 096 ibidem. 29 Páginas 1 a 19 del archivo nº 097 del expediente digital. 30 Archivo nº 038 del expediente digital. 31 Páginas 2 y 3 del archivo nº 040 del expediente digital. 32 Archivos nº 041 y 042 del expediente digital. 33 Archivos nº 045 y 046 del expediente digital. 34 Archivo nº 048 del expediente digital. 35 Archivos nº 029 y 030 del expediente digital. 36 Archivo nº 031 del expediente digital. 37 Archivo nº 034 del expediente digital. 38 Archivos nº 054 y 055 del expediente digital. 39 Archivos nº 057 y 058 del expediente digital. 40 Archivos nº 071 y 072 del expediente digital. 41 Archivos nº 080 y 081 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 10 conferido, ambas partes alegaron de conclusión42. El Ministerio Público no emitió concepto. Paso a Despacho para sentencia. El 20 de septiembre de 2021, el proceso ingresó a Despacho para proferir la respectiva sentencia43, la que se dicta en seguida atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Pretende la entidad demandante que por parte de esta Corporación se declare tanto la existencia como el incumplimiento del contrato de promesa de compraventa nº 2015-01-005, suscrito el 29 de enero de 2015 entre la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES. Como consecuencia de tal declaración, solicitó: i) que se condene a la Contraloría General del Municipio de Manizales a devolver debidamente indexados hasta la fecha efectiva del pago, los dineros que INFIMANIZALES hubiere pagado y que equivalen a la suma de $445’120.851; ii) que se tasen los perjuicios a que hubiere lugar como consecuencia del incumplimiento del contrato, ya que en éste no se pactaron multas por dicha causa; y iii) que se condene en costas a la demandada.
Problema jurídico El asunto jurídico a resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿El contrato de promesa de compraventa nº 2015-01-005 del 29 de enero de 2015, suscrito entre la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES, cumplió el requisito de contener un plazo o condición que fijara la época en que habría de celebrarse el contrato prometido? ▪ En caso negativo, ¿se encuentra facultado este Juez para declarar la nulidad del referido contrato por ineficacia de la cláusula relativa al plazo o condición para celebrar el contrato de compraventa? ▪ ¿Existen en este caso restituciones mutuas que deban ordenarse? 42 Archivos nº 082 y 083 del expediente digital. 43 Archivo nº 084 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 11 Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; y ii) examen del caso concreto, que abarcará estos temas: requisitos del contrato de promesa de compraventa, cumplimiento del requisito de plazo o condición en el caso concreto, declaratoria de nulidad del contrato como consecuencia del incumplimiento de requisitos del acuerdo de voluntades, y efectos de la declaratoria de nulidad del contrato.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que el contrato de promesa de compraventa suscrito entre la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES, debe declararse nulo por ineficacia de la cláusula relativa al plazo o condición para celebrar el contrato de compraventa, ya que en aquella no se determinó el tiempo ni este era determinable para exigir el cumplimiento de la obligación de perfeccionar el contrato prometido.
Previa demostración de lo anterior como resultado del examen fáctico y jurídico pertinente, y en lo que respecta a la restitución producto de la nulidad, la Sala propone igualmente como hipótesis la consistente en que en este caso la Contraloría General del Municipio de Manizales debe devolver a INFIMANIZALES la suma que recibió de éste durante el tiempo que el contrato tuvo vigencia, sin derecho a ninguna otra compensación o indemnización. 1.
Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) A través de escritura pública nº 5.838 del 30 de diciembre de 200844, el Municipio de Manizales donó a la Contraloría General del Municipio de Manizales el derecho de dominio sobre los pisos 5 y 9 del edificio Atlas de Manizales, ubicado en la calle 21 # 23-22.
En la cláusula cuarta de dicha escritura, se pactó expresamente que: “Los bienes inmuebles cuya DONACION (sic) se hace a través de este instrumento serán destinado (sic) por LA CONTRALORIA (sic) única y exclusivamente para EL FUNCIONAMIENTO DE SU SEDE ADMINISTRATIVA, siendo aplicable la condición resolutoria en el evento 44 Páginas 33 a 42 del archivo nº 088 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 12 que LA CONTRALORIA (sic) le dé una destinación diferente a lo estipulado en el presente documento”. b) La citada donación quedó debidamente registrada, tal como consta en el certificado de tradición obrante en el expediente45. c) En reunión de Comité Jurídico del 9 de enero de 201546, la Contraloría General del Municipio de Manizales expuso la justificación jurídica para vender un piso de la entidad, como única alternativa viable para atender las contingencias administrativas y financieras en esa vigencia, relacionadas con pago de pensionados, sentencias y factores prestacionales de funcionarios y ex funcionarios en relación con el concurso, tratadas en reunión anterior del 5 de enero de 201547.
Luego de exponer el marco normativo que habilitaba a la entidad para realizar la venta, se indicó que ésta era válida y legal, máxime si el bien no saldría de la esfera de la administración municipal, habida cuenta que INFIMANIZALES, con quien podría realizarse el negocio según conversaciones previas, también era una entidad del orden municipal.
Estimó la entidad que no era necesario llevar al concejo municipal la negociación pretendida, ya que ésta se efectuaría entre entidades públicas del orden municipal, con fuerte sustento normativo y en procura de la defensa de los intereses de la contraloría. Indicó que la venta de las propiedades sobre las cuales la contraloría ostentaba la calidad de propietario se debía hacer bajo la modalidad de promesa de compraventa, sujeta a pagos parciales, con el fin de cumplir el pago de pensionados y de sentencias ejecutoriadas, así como las situaciones prestacionales de funcionarios y exfuncionarios.
Precisó que los pagos del promitente comprador se realizarían directamente a los beneficiarios que la contraloría señalara. Refirió que al manejarse el negocio de la manera indicada, los techos presupuestales a los que debía acogerse la contraloría no serían violados, porque el dinero objeto de la venta no ingresaría a su presupuesto. 45 Páginas 43 a 55 del archivo nº 088 del expediente digital. 46 Páginas 12 a 32 del archivo nº 088 del expediente digital. 47 Páginas 4 a 11 del archivo nº 088 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 13 Manifestó que con el último pago y una vez agotada la disponibilidad presupuestal, se suscribiría el respectivo contrato de compraventa, en el cual la contraloría trasladaría los atributos de la propiedad al promitente comprador. Sostuvo que con el fin de conservar el uso del bien inmueble vendido por parte de la contraloría, al momento de transferir el dominio de aquel, podía solicitarse la suscripción de un comodato. d) El 27 de enero de 2015, el perito avaluador José Norbey Quintero Corredor presentó avalúo comercial urbano nº JNQ0696-1548 y avalúo comercial urbano nº JNQ0696-1549, en relación con las oficinas correspondientes a los pisos 5 y 9 del edificio Atlas de Manizales, ubicado en la calle 21 # 23-22, determinando un valor total por los mismos de $453’600.000 y $441’350.000, respectivamente. e) Mediante Oficio nº CGM 0079 del 28 de enero de 201550, el subcontralor municipal remitió al gerente de INFIMANIZALES una carta de intención en relación con la oferta de venta del piso 5 del edificio Atlas de Manizales, ubicado en la calle 21 # 23-22, por valor total de $453’600.000. f) Con Resolución nº 044 del 29 de enero de 201551, el contralor municipal delegado en funciones justificó la enajenación del piso 5 del edificio Atlas de Manizales, ubicado en la calle 21 # 23-22, mediante la suscripción de promesa de compraventa entre la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES. g) El 29 de enero de 2015, el secretario general de INFIMANIZALES radicó solicitud de suscripción de promesa de compraventa del piso 5 del edificio Atlas de Manizales, ubicado en la calle 21 # 23-22, propiedad de la Contraloría General del Municipio de Manizales, por valor de $453’600.00052. h) La mencionada petición fue acompañada de estudio previo para la adquisición del inmueble53, en el cual se hizo referencia a la descripción de la necesidad, al objeto, al fundamento de la modalidad de selección, al valor estimado del inmueble, a los criterios de selección para la oferta 48 Páginas 56 a 67 del archivo nº 088 del expediente digital. 49 Páginas 68 a 80 del archivo nº 088 del expediente digital. 50 Páginas 81 a 83 del archivo nº 088 del expediente digital. 51 Páginas 84 a 88 del archivo nº 088 del expediente digital. 52 Página 89 del archivo nº 088 del expediente digital. 53 Páginas 90 y 91 del archivo nº 088 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 14 más favorable, al análisis de riesgos del proceso, al análisis de garantías y al análisis de acuerdos comerciales. i) En sesión del 29 de enero de 2015, según consta en Acta nº 0221-201554, el consejo directivo de INFIMANIZALES autorizó la suscripción del contrato de promesa de compraventa del piso 5 del edificio Atlas de Manizales, ubicado en la calle 21 # 23-22, propiedad de la Contraloría General del Municipio de Manizales, por valor de $453’600.000. j) El mismo 29 de enero de 2015, el secretario general de INFIMANIZALES y el coordinador de gestión contractual de la Contraloría General del Municipio de Manizales suscribieron contrato nº 2015-01-005 de promesa de compraventa del piso 5 del edificio Atlas de Manizales, ubicado en la calle 21 # 23-22, por valor de $453’600.00055.
Del referido contrato se destacan las siguientes cláusulas: PRIMERA. OBJETO. Conforme las estipulaciones del presente acuerdo, el PROMITENTE VENDEDOR transferirá al PROMITENTE COMPRADOR, una vez llegado el momento legal oportuno, y después de mediar el reparto notarial correspondiente, el derecho real de dominio que ejerce sobre el Piso 5 del Edificio Atlas ubicado en la Carrera 23 con Calle 21 de la ciudad de Manizales, con un área privada de 216.0985, mas (sic) 58.9215 m2 de área común e identificado con Folio de Matrícula 100-53756 y Ficha Catastral 01- 05-0068-0020-902.
(…) SEGUNDA. TRADICIÓN. EL PROMITENTE VENDEDOR declara que el inmueble objeto del negocio jurídico lo adquirió mediante transferencia de dominio, a título de donación, misma que le realizara el Municipio de Manizales según consta en la Escritura Pública No. 5838 del 30 de diciembre de 2008 de la Notaría Cuarta del Círculo de Manizales.
TERCERA. LIBERTAD DE GRAVÁMENES. EL PROMITENTE VENDEDOR declara que se obliga al saneamiento del inmueble según la Ley (sic). Igualmente, garantiza que el objeto de esta promesa es de su exclusiva propiedad por haberlo adquirido en la forma indicada en la cláusula anterior. También declara que hará entrega del inmueble al PROMITENTE COMPRADOR libre de cualquier limitación de dominio, demanda, embargo y gravámenes, al igual que a paz y salvo de impuestos por todo concepto hasta la fecha en que se efectúe la tradición y la entrega real y material del mismo.
(…). 54 Páginas 92 a 94 del archivo nº 088 del expediente digital. 55 Páginas 95 a 98 del archivo nº 088 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 15 CUARTA. PRECIO Y FORMA DE PAGO. En armonía con el Avalúo Urbano No. JNQ0697-15 practicado por el perito Jose (sic) Norbey Quintero Corredor, (…) el precio total y único del inmueble prometido de compraventa es de (…) ($453’600.000), suma de dinero que el PROMITENTE COMPRADOR pagará al PROMITENTE VENDEDOR durante esta vigencia, así: Cuotas periódicas en función de los valores señalados por el PROMITENTE VENDEDOR para honrar: i. obligaciones derivadas del pago a pensionados; ii.
Resultas de sentencias judiciales; y iii. Situaciones prestacionales de funcionarios o ex funcionarios. Para efectos de pago.
PARÁGRAFO ÚNICO. Llegado el momento de la transferencia de dominio, y en aplicación del principio de colaboración que inspira las actuaciones públicas, las partes acuerdan adelantar de manera conjunta los trámites necesarios para conseguir ante las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios afectos al inmueble, la cesión de los respectivos contratos.
QUINTA. PLAZO DE PAGO. Según las proyecciones realizadas por el PROMITENTE VENDEDOR para honrar las obligaciones de que tratan los ordinales i, ii, y iii de la cláusula anterior, las partes acuerdan el quince (15) de diciembre de ésta (sic) vigencia como plazo límite para verificar el pago total del inmueble prometido en venta. No obstante, si vencido el plazo aun (sic) persisten saldos en favor del PROMITENTE VENDEDOR, las partes suscribir (sic) la prorroga (sic) necesaria para validar el pago de los saldos insolutos en la próxima vigencia fiscal.
SEXTA. OBLIGACIONES DEL PROMITENTE VENDEDOR. Esta parte se obliga a gestionar en debida forma la documentación necesaria para conseguir el perfeccionamiento del negocio jurídico cuando fuere el momento oportuno, y además, a exhibir las siguientes constancias y/o documentos para el momento de la entrega real y efectiva del inmueble prometido en venta: Las constancia (sic) de pago de servicios públicos, así como los respectivos paz y salvos de impuestos y/o gravámenes sobre el inmueble si hubiere lugar a ellos.
(…) DECIMA (sic) PRIMERA. OTORGAMIENTO DE ESCRITURA PÚBLICA. Una vez verificado el pago total de inmueble objeto de la presente promesa de compraventas (sic), las partes acuerdan que el otorgamiento de la correspondiente Escritura Pública se haga conforme las reglas de la Superintendencia de Notariado y Registro luego de efectuado el reparto ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Manizales. k) Con Oficio nº CGM 1201 del 4 de noviembre de 201556, el contralor municipal delegado en funciones solicitó al gerente de INFIMANIZALES un balance económico del contrato nº 2015-01-005 56 Página 109 del archivo nº 088 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 16 del 29 de enero de 2015, aduciendo que a dicha fecha habían transcurrido ya 10 meses y se requería adoptar decisiones dependiendo del presupuesto ejecutado hasta ese momento. l) Mediante Oficio nº 01049 del 5 de noviembre de 201557, el gerente de INFIMANIZALES remitió al contralor municipal delegado en funciones el balance económico del contrato nº 2015-01-005 del 29 de enero de 2015, enlistando los pagos realizados hasta el 31 de octubre de 2015 por un total de $394’101.826, adjuntando los respectivos soportes58, y señalando que quedaba pendiente por ejecutar la suma de $59’498.174. m) A través de Oficio nº CGM 1323 del 10 de diciembre de 201559, el contralor municipal solicitó al gerente de INFIMANIZALES prorrogar la promesa de compraventa suscrita, teniendo en cuenta lo previsto en cláusula quinta del contrato nº 2015-01-005 del 29 de enero de 2015. n) El 15 de diciembre de 2015, el secretario general de INFIMANIZALES y profesional universitaria de la Contraloría General del Municipio de Manizales suscribieron prórroga al contrato nº 2015-01-005 de promesa de compraventa del piso 5 del edificio Atlas de Manizales, señalando como término para verificar el pago total, el 15 de diciembre de 201660. o) Con Oficio nº CGM 0892 del 22 de agosto de 201661, la contralora municipal solicitó al gerente de INFIMANIZALES, suspender el contrato de promesa de compraventa suscrito entre las partes, hasta tanto se aclarara por las entidades si era factible materializar el negocio jurídico.
Lo anterior, en la medida en que en comité jurídico del 25 de mayo de 2016 se analizó la escritura de donación, encontrando que la misma tenía una condición resolutoria en el evento que la contraloría le diera al inmueble una destinación diferente a la de funcionamiento de su sede administrativa. Expuso que fue a partir de ese comité jurídico que se dejaron de autorizar los giros hechos por INFIMANIZALES. 57 Páginas 110 y 111 del archivo nº 088 del expediente digital. 58 Páginas 112 a 283 del archivo nº 088 del expediente digital. 59 Páginas 295 a 297 del archivo nº 088 del expediente digital. 60 Páginas 298 a 300 del archivo nº 088 del expediente digital. 61 Páginas 308 y 309 del archivo nº 088 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 17 Señaló que en los documentos que habían dado origen al negocio jurídico no se observaba un estudio de títulos, el cual hubiera evidenciado desde ese momento la imposibilidad de transferir el dominio del piso 5, sin que antes la administración municipal levantara dicha condición resolutoria.
Finalmente, se comprometió a realizar esfuerzos para dar una pronta solución efectiva. p) Por Oficio nº CGM 0965 del 26 de agosto de 201662, la contralora municipal solicitó al alcalde municipal agendar reunión para tratar el tema del contrato de promesa de compraventa suscrito entre la contraloría e INFIMANIZALES. q) Mediante Oficio nº 00954 del 2 de septiembre de 201663, el gerente de INFIMANIZALES le manifestó a la contralora municipal que como el contrato había sido prorrogado hasta el 15 de diciembre de 2016, no consideraba necesario suspender sus efectos, máxime cuando la contraloría no había generado la totalidad de los cobros prometidos.
Señaló que era importante conocer la decisión de fondo lo antes posible, a fin de tomar acciones para evitar un posible daño patrimonial a INFIMANIZALES, toda vez que la contraloría había generado cuentas de cobro en virtud de la promesa hasta el mes de mayo de 2016, quedando prácticamente cancelado el valor total del inmueble prometido en compra. r) A través de Oficio nº CGM 0994 del 14 de septiembre de 201664, la contralora municipal le manifestó al gerente de INFIMANIZALES la imposibilidad jurídica de cumplir las obligaciones contenidas en la promesa de compraventa, por lo que lo invitó a buscar un acercamiento para solucionar el asunto. s) El 5 de octubre de 2016, según consta en Acta nº 010-201665, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de INFIMANIZALES tomó la decisión de adelantar audiencia de conciliación extrajudicial para obtener que la Contraloría General del Municipio de Manizales reconociera el incumplimiento del contrato de promesa de compraventa y que, en consecuencia, devolviera de manera indexada 62 Página 307 del archivo nº 088 del expediente digital. 63 Página 310 del archivo nº 088 del expediente digital. 64 Página 314 del archivo nº 088 del expediente digital. 65 Páginas 96 a 104 el archivo nº 006 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 18 los dineros pagados, e indemnizara a la entidad por los perjuicios ocasionados. t) El 25 de noviembre de 2016, según consta en Acta nº 2466, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Contraloría General del Municipio de Manizales tomó la decisión de no acceder a las pretensiones elevadas por INFIMANIZALES en la convocatoria a audiencia de conciliación extrajudicial. u) En relación con la suscripción y ejecución del contrato de promesa de compraventa aquí referido, se recibieron en el proceso las siguientes declaraciones, de las cuales se extrae lo que también se indica en seguida: ▪ Mauricio Márquez Buitrago67: - Fue secretario general de INFIMANIZALES desde 2010 hasta 2016. - Le consta la existencia de la suscripción del contrato de compraventa. - Empezando el año 2015, la contraloría le solicitó al alcalde en su calidad de presidente de INFIMANIZALES, la celebración del contrato de compraventa, ya que la entidad se encontraba mal presupuestalmente y buscaba un mecanismo de colaboración para asumir otros temas laborales y pensionales. - El alcalde convocó el consejo directivo de INFIMANIZALES y les planteó el negocio, el cual luego se suscribió. - Cuando se firmó la promesa, la expectativa de la contraloría era que para la vigencia del año 2015 podía asumir el pago total, pero faltaba una parte.
Al cambiar de administración en el 2016, el nuevo alcalde y la nueva contralora decidieron censurar el negocio. - El inmueble no se entregó nunca materialmente a INFIMANIZALES. - Se hizo el estudio de títulos y quedó claro que la condición resolutoria podía levantarla el alcalde. - Era deber de la contraloría para sanear el inmueble y en esa medida debía obtener el levantamiento de la condición resolutoria, lo cual podía hacerlo el alcalde. - El inmueble era susceptible de ser vendido.
La condición resolutoria no sacaba al inmueble del comercio. 66 Páginas 315 a 318 del archivo nº 088 del expediente digital. 67 Minuto 6:02 a 33:25 del archivo nº 072 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 19 - No sabe por qué la contraloría no adelantó las actuaciones para sanear el inmueble. - La contraloría aportó un estudio de títulos actualizado con las formalidades de ley. - De no levantarse la condición, no es posible firmar la escritura de compraventa. - Considera que de haber habido voluntad, el negocio hubiera podido materializarse. ▪ Lindon Alberto Chavarriaga Montoya68: - Fue Contralor General del Municipio de Manizales desde el 10 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015. - No firmó el contrato de promesa de compraventa, pero en su calidad de contralor, hizo parte del proceso. - Las demandas contra las contralorías eran pagadas por las administraciones municipales.
Luego se decidió que serían pagadas por las mismas contralorías, pero no tenían recursos para ello, máxime si la contraloría era la única en el país que pagaba directamente sus pensionados. - Dos períodos antes de su período como contralor, hubo demandas de pensionados altísimas que llegaban a los mil millones de pesos. - Como el presupuesto no alcanzaba, pidieron ayuda al municipio. - Hicieron un análisis en un comité con varios funcionarios de la contraloría, y luego de una reunión con el alcalde y su equipo jurídico del municipio, llegaron a la recomendación de que se podía adelantar la venta de un activo para solucionar la problemática que en ese momento afectaba a la contraloría. - A la fecha, la venta del inmueble no se materializó. - No había limitación al dominio en el estudio de títulos. - La condición resolutoria no impedía la venta sino darle una destinación diferente, por eso habían hablado con el alcalde para que en el inmueble siguiera el control fiscal. - El alcalde, como presidente de la junta directiva de INFIMANIZALES, era quien tenía que entregar el bien libre de esa condición resolutoria. - El negocio era legal y podía culminarse, pero se quedó quieto. - Nunca lo buscaron para preguntarle qué debía hacerse para seguir con la venta del inmueble. 68 Minuto 4:54 a 55:00 del archivo nº 081 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 20 - La intención nunca fue que las oficinas de la contraloría dejaran de destinarse a las funciones de la entidad. - Consideraron que la condición resolutoria sólo aplicaba para la destinación pero no para la venta y, por lo tanto, podía realizarse válidamente el negocio jurídico y que después se entregaría en comodato o en arrendamiento simbólico. - No recuerda sobre el estudio de títulos, pero sí hubo un avalúo. - Había que pagar primero antes de buscar el levantamiento de la condición resolutoria. - En su momento consideraron que la condición resolutoria había sido levantada tácitamente por el alcalde, con ocasión de las reuniones realizadas con éste. ▪ Jhoan Fernando Vidal Patiño69: - Fue subcontralor municipal desde el 21 de marzo de 2012 hasta el 2 de febrero de 2016. - Acompañó casi el período completo del contralor Lindon Alberto Chavarriaga Montoya y un mes a la nueva contralora Cristina Jaramillo. - El negocio jurídico surge como una única alternativa que se venía estudiando por parte del contralor Lindon y el alcalde de la época, respecto de la forma en la que se iban a abordar unos gastos judiciales que se veían contra la contraloría. - Las contralorías tienen topes en sus presupuestos y no permiten que se adicione el presupuesto para atender los fallos adversos por asuntos pensionales. - Llegaron a una recomendación de hacer la promesa de compraventa para zanjar la difícil situación fiscal que venía sufriendo la contraloría. - El alcalde fue quien autorizó que se hiciera el negocio jurídico bajo el principio de colaboración armónica entre entidades públicas. - Honrando las obligaciones de la promesa, casi al cierre pactado quedaba un remanente de pago, por lo que se hizo una prórroga. - No recuerda si se realizó o no estudio de títulos. - No recuerda la escritura de donación. - La condición resolutoria se levantó tácitamente y está dirigida sólo al cambio de destinación, que para el caso no operaba. 69 Minuto 55:45 a 1:36:45 del archivo nº 081 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 21 - La limitación al dominio no estaba en el certificado de tradición y libertad y tampoco se indicó en el avalúo. - La condición resolutoria no operaba para este negocio jurídico en particular y en caso de hacerlo, el momento para haberse dado era el establecido en la ejecución del proceso contractual por ambas partes. - En una reunión sostenida con el alcalde, de la que no sabe si hay acta, se dijo que luego de la venta se podía estudiar la posibilidad de dar el bien en comodato a la contraloría para continuar con el mismo objeto.
Sin embargo, la contraloría pasó todas sus oficinas al piso 9. - Hubo un oficio a través del cual el contralor o el mismo testigo solicitó a INFIMANIZALES que el inmueble fuera dado en comodato y se respondió que no podía hacerse hasta que no hubiera transferencia de dominio. - No recuerda si asistió a reunión con la contralora. 2.
Examen del caso concreto 2.1. Requisitos del contrato de promesa de compraventa Tal como lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 18 de abril de 201670, las obligaciones que se originan en el contrato de promesa de compraventa no pueden confundirse con las que nacen del contrato prometido, pues son dos negocios jurídicos completamente autónomos y diferenciados, que tienen, por ende, finalidades distintas.
En efecto, en la mencionada providencia, el Consejo de Estado los diferenció así: La promesa es antecedente al contrato prometido, es de carácter preparatorio71 y cuando versa sobre la compraventa de bienes inmuebles crea, fundamentalmente, una obligación de hacer, de carácter bilateral o sinalagmático, consistente en la celebración de este último, esto es, en el otorgamiento de la respectiva escritura pública, para perfeccionar el contrato que sirve de título traslaticio del derecho real de dominio, tal como se desprende del artículo 1611 del C.C., en armonía con los artículos 1857 y 1861 ibídem.
En cambio, el contrato de compraventa de bienes inmuebles, que a términos del 70 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Sentencia del 18 de abril de 2016. Radicación número: 76001-23-31-000-2001-03567-01(34648). 71 Cita de cita: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia 026, de casación, del 8 de septiembre de 1982, exp. 77.628.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 22 precitado artículo 1857 sólo se reputa perfecto cuando se otorga la escritura pública en la cual conste el acuerdo de voluntades, genera, principalmente, una obligación bilateral de dar, consistente, en cuanto a la parte vendedora, en la obligación de transferir el derecho de dominio del bien inmueble y, en cuanto a la parte compradora, en la de pagar el precio.
(Líneas son del texto). Explicó el Consejo de Estado en el fallo referido que: La promesa, particularmente, la de compraventa de bienes inmuebles, es un acto jurídico generador de obligaciones que tiene eficacia por sí mismo y que, por ende, no depende del perfeccionamiento del contrato prometido para que puedan hacerse exigibles los derechos que de su contenido emanan.
Así, cuando una de las partes del contrato de promesa se sustrae de la obligación principal de hacer, es decir, de celebrar el contrato prometido, la parte contraria puede exigir el cumplimiento de aquélla, aún en contra de la voluntad de la parte incumplida, o la correspondiente declaración de incumplimiento, en cualquier caso con la indemnización plena de los perjuicios causados.
Pero, para que pueda abrirse paso la pretensión de cumplimiento o la de resolución del contrato de promesa previstas en el artículo 1546 del Código Civil, resulta imprescindible que aquél satisfaga los requisitos de validez previstos por el ordenamiento jurídico, pues debe recordarse que las obligaciones sólo pueden hacerse exigibles si provienen de un acto o contrato legalmente celebrado, en los términos dispuestos por el artículo 1602 ibídem.
La regulación legal del contrato de promesa de compraventa, en materia civil se halla consignada en el artículo 1611 del Código Civil (subrogado por el artículo 89 de la Ley 153 de 1887), el cual contempla que “La promesa de celebrar un contrato no produce obligación alguna, salvo que concurran …” los siguientes requisitos: i) que la promesa conste por escrito, lo que implica una formalidad ad solemnitatem, ii) que el contrato a que la promesa se refiere no sea de aquellos que las leyes declaran ineficaces por no concurrir los requisitos que establece el artículo 1511 del Código Civil (aunque debe entenderse que se refiere al 1502 ibídem); que no se trate de un contrato prohibido por las leyes, iii) que la promesa contenga un plazo o condición que fije la época en que ha de celebrarse el contrato prometido y iv) que se determine de tal suerte el contrato, que para perfeccionarlo sólo falte la tradición de la cosa -para el caso de los contratos reales-, o el cumplimiento de las formalidades legales -en los contratos solemnes-, de modo que esta última exigencia, en relación con las promesas de compraventa de bienes raíces, supone que en el documento (público o privado) contentivo de la promesa se determinen con toda claridad la cosa objeto de la venta y el precio que se debe pagar como contraprestación; empero, resulta importante anotar que el hecho de que en el contrato de promesa de compraventa se determine el precio de la cosa no genera, en principio, una obligación de dar, o de entregar una suma de dinero, pues tal exigencia sólo tiene como finalidad constituir el reflejo de lo que quedará estipulado en la escritura pública que perfecciones (sic) la compraventa misma, es decir, no Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 23 entraña cosa distinta que una obligación de hacer.
En relación con el requisito relativo a que la promesa contenga un plazo o condición que fije la época en que ha de celebrarse el contrato, el Consejo de Estado indicó en la sentencia mencionada que: Dicha norma confiere a las partes la posibilidad de confeccionar la promesa con sujeción a una modalidad: optar por un plazo o por una condición, para referirse al momento en el cual se debe celebrar el contrato prometido.
Y es natural que la norma descarte de plano la posibilidad de que la obligación de celebrar el contrato prometido sea pura y simple, porque perdería cualquier utilidad la promesa. (…) Para que la promesa sea válida tanto el plazo como la condición deben ser determinados o determinables en el tiempo, lo cual significa que puede tratarse de un día cierto y determinado (inciso primero del transcrito artículo 1139 del C.C.) o de un día incierto pero determinado (inciso tercero del transcrito artículo 1139 del C.C.) o determinable mediante los elementos suministrados en la promesa.
(…) Si la promesa no está sometida a un plazo o a una condición determinada en cuanto al tiempo nace viciada de nulidad absoluta, por la ausencia de uno de los requisitos de validez, porque habría incertidumbre respecto de la época de celebración del contrato prometido y ello es, precisamente, lo que quiere evitar la ley al establecer el requisito previsto en el numeral 3 del artículo 1611 del Código Civil, atrás transcrito. 2.2.
Cumplimiento del requisito de plazo o condición en el caso concreto Para el caso que convoca la atención de esta Sala, tal como se señaló en el acápite de hechos probados, la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES fijaron como época para celebrar el contrato de compraventa prometido, la siguiente: DECIMA (sic) PRIMERA.
OTORGAMIENTO DE ESCRITURA PÚBLICA. Una vez verificado el pago total de inmueble objeto de la presente promesa de compraventas (sic), las partes acuerdan que el otorgamiento de la correspondiente Escritura Pública se haga conforme las reglas de la Superintendencia de Notariado y Registro luego de efectuado el reparto ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Manizales.
Al analizar la cláusula transcrita, se advierte que la misma contiene una Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 24 condición indeterminada que impide establecer con certeza la fecha en la cual se perfeccionaría el contrato de compraventa, pues nótese que si bien se indicó que éste se celebraría después de la verificación del pago total del inmueble, que se fijó para el 15 de diciembre de 2016 de conformidad con la prórroga del contrato de promesa de compraventa, lo cierto es que ningún extremo temporal se fijó para el otorgamiento de la escritura.
Tan indeterminada era la época de suscripción del contrato de compraventa, que como INFIMANIZALES no realizó el pago total del inmueble el 15 de diciembre de 2016 debido a las circunstancias que se han expuesto en este proceso, el hecho futuro e incierto del cual dependía el otorgamiento de la escritura pública de compraventa jamás sucedió y, por ende, el término previsto para ello que, se reitera, ni siquiera fue fijado expresamente, no comenzó a correr.
En ese sentido, al no encontrarse clara la época o fecha de cumplimiento de la obligación de hacer, es decir, de perfeccionar el contrato prometido, no puede hablarse de incumplimiento y menos pueden exigirse las consecuencias de ello, habida cuenta que se pactó una estipulación ineficaz. 2.3. Declaratoria de nulidad del contrato como consecuencia del incumplimiento de requisitos del acuerdo de voluntades Esta Sala considera que al no cumplirse el requisito previsto en el numeral 3 del artículo 1.611 del Código Civil, esto es, que exista un plazo o condición que fije la época en que ha de celebrarse el contrato, la promesa de compraventa celebrada por las partes no produce efectos y, tal omisión conduce a la declaratoria de nulidad absoluta de dicho acto jurídico, tal como lo hizo el Consejo de Estado en la sentencia a que viene haciéndose referencia en esta providencia y que abordó un tema similar al aquí debatido.
Recuérdese que conforme al artículo 44 de la Ley 80 de 1993, los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y, justamente el artículo 1.740 del Código Civil dispone que “Es nulo todo acto o contrato a que falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato según su especie y la calidad o estado de las partes”; mientras que el artículo 1.741 ibidem sanciona con nulidad absoluta la “(…) producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, (…)”.
Debe precisarse que aunque la validez del contrato de promesa de Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 25 compraventa no fue cuestionada en este proceso, lo cierto es que de conformidad con el artículo 1.742 del Código Civil y el inciso primero del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, el Juez se encuentra facultado para que de manera oficiosa se pronuncie respecto de las nulidades absolutas de los actos jurídicos y de los contratos cuando quiera que éstas aparezcan de manifiesto, con el fin de garantizar la prevalencia del orden público jurídico que debe regir las relaciones negociales.
En efecto, el artículo 1.742 del Código Civil dispone que: “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez o prefecto, aun sin petición de parte, cuando aparece de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello, excepto el que ha ejecutado el acto o celebrado el contrato, sabiendo y debiendo saber el vicio que lo invalidaba; puede asimismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley; y no puede sanearse por la ratificación de las partes, ni por un lapso de tiempo que no pase de treinta años”.
Al tiempo que el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, establece que “La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. (…)” (Negrillas agregadas por la Sala) 2.4. Efectos de la declaratoria de nulidad del contrato Dado que la nulidad absoluta del contrato genera como consecuencia que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de su celebración, cada una de las partes está en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como prestación durante la vigencia del acto contractual, tal como lo dispone el artículo 1.746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita.
En las restituciones mutuas que hayan de hacerse los contratantes en virtud de este pronunciamiento, será cada cual responsable de la pérdida de las especies o de su deterioro, de los intereses y frutos, y del abono de las mejoras necesarias, útiles o voluptuarias, tomándose en consideración los casos fortuitos, y la posesión de buena fe o mala fe de las partes; todo ello según las reglas generales y sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente artículo.
(Negrillas agregadas por la Sala) Así pues, como en este asunto se encuentra acreditado que INFIMANIZALES pagó a la Contraloría General del Municipio de Manizales la suma de $445’120.851, el Tribunal ordenará que la misma sea Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 26 devuelta por la demandada a la demandante, como restitución producto de la declaratoria de nulidad del contrato de promesa de compraventa, sin ninguna otra compensación o indemnización. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados y en el análisis que respecto de ellos se hizo, estima esta Sala de Decisión que el contrato de promesa de compraventa suscrito entre la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES, debe declararse nulo por ineficacia de la cláusula relativa al plazo o condición para celebrar el contrato de compraventa, ya que en aquella no se determinó el tiempo ni éste era determinable para exigir el cumplimiento de la obligación de perfeccionar el contrato prometido.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restitución producto de la nulidad, la Sala ordenará a la Contraloría General del Municipio de Manizales devolver a INFIMANIZALES la suma que recibió de éste durante el tiempo que el contrato tuvo vigencia, esto es, $445’120.851, sin derecho a ninguna otra compensación o indemnización. Costas De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala se abstendrá de condenar en costas en este proceso, habida cuenta que, aunque existe una medida de restitución a favor de la demandante, lo cierto es que no se genera como consecuencia de acceder a las pretensiones de la demanda, sino de la declaratoria oficiosa de nulidad del contrato suscrito con la demandada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE de oficio la nulidad absoluta del contrato nº 2015- 01-005 de promesa de compraventa, suscrito entre la Contraloría General del Municipio de Manizales e INFIMANIZALES.
Exp. 17001-23-33-000-2017-00049-00 27 Segundo. Como consecuencia de lo anterior y a título de restitución, ORDÉNASE a la Contraloría General del Municipio de Manizales que devuelva a INFIMANIZALES la suma recibida durante la vigencia del contrato, equivalente a $445’120.851, sin derecho a ninguna otra compensación o indemnización. Tercero. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cuarto. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Quinto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Sexto. Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere, y ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.