CONTRATO REALIDAD - Reconocimiento y pago prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir. 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “F” Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: Dr. LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA REFERENCIAS: Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: MARTHA EDITH VEGA ROJAS Demandado: MUNICIPIO DE COTA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Correspondió a la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en uso de sus facultades legales, el conocimiento para emitir sentencia de segunda instancia dentro del presente proceso, tramitado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se procede entonces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de mayo de 2020, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá (Cundinamarca), que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 1.1.1. Pretensiones declarativas y condenatorias principales La señora Martha Edith Vega Rojas acudió a la Jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio núm. 100.73.01.07424 del 19 de septiembre de 2017, por el cual el alcalde del municipio de Cota (Cundinamarca), negó la solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones sociales legales y extralegales derivadas del vínculo laboral surgido con la demandada.
Solicitó se declare la existencia de la relación laboral entre el municipio de Cota y la señora Martha Edith Vega Rojas, por el periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2014 hasta el 30 de noviembre de 2015, en el desempeño continuo e ininterrumpido de 1 Folio 3 a 8 Escrito de demanda. Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota labores como Ecónoma – Asistente Alimentaria al haberse estructurado cada uno de sus elementos.
A su vez solicitó: i) se declare que existió un vínculo de naturaleza legal y reglamentaria en razón de la “función encomendada”; ii) que por “vía de interpretación” también se declare que la demandante “gozó de status de FUNCIONARIA PÚBLICA DE HECHO, ostentando una investidura irregular”, iii) que el vínculo inicial era de carácter indefinido y sin fecha de retiro, iv) que la culminación del vínculo es imputable al empleador, y, v) que la accionante es acreedora de todos los derechos salariales y prestacionales por razón de la relación laboral.
Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho pretende se condene a la demandada al pago de los salarios y prestaciones sociales, tales como, incrementos salariales, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicio, prima de navidad, auxilio de transporte, subsidio familiar y subsidio de alimentación, dichos valores liquidados teniendo en cuenta lo percibido por concepto de honorarios.
Adicionalmente solicitó i) el reintegro de los valores descontados por concepto de retención en la fuente, ii) el pago de aportes con destino al Sistema General de Seguridad Social en salud y pensión; y, iii) el pago de la indemnización moratoria por la ausencia en el pago de salarios, prestaciones sociales y de forma específica de las cesantías.
Finalmente, solicitó el pago de intereses moratorios, la indexación de las sumas ordenadas en la sentencia, el pago de las costas procesales y agencias en derecho, así como el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2. Pretensiones declarativas y condenatorias subsidiarias Como pretensión subsidiaria solicitó se declare que los contratos con sus respectivas adiciones son nulos, al haber sido expedidos de forma irregular y con desvío de poder.
A título de restablecimiento del derecho y como forma de reparación del daño pide se condene a la demandada al pago de las prestaciones sociales, incluidos los aportes a seguridad social y que percibe un empleado público en el mismo o similar cargo al desempeñado por la accionante, cuyo cálculo debe tener en cuenta los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios una vez identificadas las prestaciones que deben computarse para realizar tal liquidación. 1.2.
Hechos y omisiones2 Los hechos en que se apoyan las anteriores declaraciones y condenas se resumen de la siguiente manera: La señora Martha Edith Vega Rojas prestó sus servicios al municipio de Cota desde el 19 de septiembre de 2014 y hasta el 30 de noviembre de 2015, vinculada mediante contratos 2 Folio 8 a 11 Escrito de demanda.
Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota de prestación de servicios para el desempeño de labores en el Programa de Ecónomas de Asistencia Alimentaria en restaurantes escolares de jardines infantiles, escuelas y centros de cuidado para adultos mayores como apoyo a la gestión de desarrollo social del ente territorial.
Explicó que sus actividades estaban enfocadas en la recepción de alimentos según los lineamientos trazados por el Nutricionista del programa, el mantenimiento de las instalaciones en perfecto estado de aseo, preparación de alimentos bajo los mandatos de la correcta manipulación atendiendo los lineamientos establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social, velar por el desarrollo de prácticas seguras de preparación, conservación de la calidad, cantidad de alimentos y de los instrumentos entregados para la ejecución de la labor.
Lo anterior, haciendo uso de los elementos, herramientas, dispositivos y equipos otorgados por la institución para ello. En cumplimiento de esas labores acató un horario de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., sin un horario de almuerzo, pues este se tomaba en el “momento adecuado para ir tomando su alimentación, dado la premura del objeto del contrato”.
Expresó que por la prestación de los servicios percibió una remuneración, previa acreditación del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral; recursos de los cuales le eran descontado el porcentaje correspondiente por concepto de retención en la fuente. Aseveró que se hallaba sometida a la continua subordinación, toda vez que debía seguir órdenes y directrices de sus superiores representados en la secretaria de Desarrollo Social y el coordinador nutricionista, personas que también tenían a su cargo la supervisión del contrato.
Adujo la accionante que debía cumplir con sus funciones según programación establecida por el municipio, que sus labores se desarrollaron de forma continua e ininterrumpida en condiciones de dependencia y subordinación. Precisó la actora que debía asistir a capacitaciones, actualizaciones, acreditaciones, marchas y distintos eventos programados por la administración municipal atendiendo los requerimientos institucionales, eventos que eran de asistencia obligatoria.
Mediante petición radicado el 29 de agosto de 2017, la señora Vega Rojas solicitó al municipio de Cota la existencia de la relación laboral, así como el reconocimiento y pago de todas las prestaciones laborales y sociales como consecuencia de dicha declaración. El alcalde del municipio de Cota, mediante Oficio núm. 100.73.01.07424 del 19 de septiembre de 2017, negó los pedimentos formulados por señora Vega Rojas. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación3 Considera la parte demandante como violadas las siguientes disposiciones: 3 Folio 12 a 23 Escrito de demanda. Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota • Constitucionales: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 53, 90, 113, 122, 123, 125, 150, 189, 209 y 229 de la Constitución Política. • Legales: Leyes 6ª de 1945, 50 de 1990 (arts. 99, 102 y 104), 244 de 1995, 344 de 1996 (art. 12), 995 de 2005 (art. 1º) y 100 de 1993, 1071 de 2006 entre otras. • Decretos 1582 de 1988 (art. 1º), 1045 de 1978 (arts. 32, 33 y 45), 1848 de 1969 (arts. 49, 41 y 51), 3135 de 1968 (8, 9, 10 y 11), 451 de 1984, 404 de 2006, 600 de 2007 (art.14), 1374 de 2010 (art. 14), 1978 de 1989 (arts. 5 y 6), 1042 de 1978, 4177 de 2004, 941 de 2005, entre otros.
Endilga como causales de nulidad del acto las de falsa motivación e infracción de las normas en las que debía fundarse el acto. Explica que la vinculación de la señora Martha Edith Vega Rojas con el municipio de Cota, no acredita el cumplimiento de las reglas fijadas en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Sostiene que la administración local hace uso de la figura contractual con la finalidad de disponer libremente y con ánimo clientelista de los “cargos al término de cada contrato”, hecho que no podrían realizar con el personal que se encuentra vinculado de forma legal y reglamentaria; de ahí que el personal de contrato no pueda expresar sus inconformidades debido a que la consecuencia es la no continuidad en la prestación del servicio.
Asevera que en el asunto la señora Vega Rojas acredita en su vinculación los elementos esenciales del contrato de trabajo, toda vez que fue contratada para la prestación de forma personal de servicios para la Alcaldía de Cota, percibió una remuneración en razón de esa actividad; y se hallaba sometida a la subordinación y dependencia en la labor debido a que recibía constantes órdenes y llamados de atención por parte del coordinador y nutricionista, debía cumplir un horario de trabajo, el cual incluía una hora de almuerzo, e incluso cumplir su jornada en tiempo adicional y en las mismas condiciones que el personal de planta.
Concluye su argumentación señalando que la administración local ha desplegado una serie de políticas con el fin de reducir drásticamente los costos laborales, haciendo uso del contrato de prestación de servicios en franco desconocimiento de los derechos laborales que le asisten a la demandante. Apoya su argumentación en decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 1.4.
Contestación de la demanda El municipio de Cota presentó escrito de contestación de demanda de forma extemporánea. 1.5. Decisión judicial objeto de impugnación4 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, mediante sentencia del 11 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda. 4 Folio 1 a 26 Sentencia de primera instancia Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota Inicialmente adelantó la valoración normativa y jurisprudencial para lo cual se ocupó del análisis del artículo 53 de la Constitución Política, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, 2º de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015.
También valoró el contenido de la sentencia de la Corte Constitucional C-154 de 1997 y enfatizó en el desarrollo argumental del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Al descender al análisis del caso concreto y valorar de forma individual los elementos del contrato de trabajo logró establecer lo siguiente: Prestación personal del servicio: el a quo halló demostrado que la demandante prestó sus servicios al municipio de Cota, pues ello se desprende del objeto determinado en el contrato, de las obligaciones y de la cláusula que impide la cesión de aquel sin contar con la autorización previa, expresa y escrita del ente territorial.
También destacó en este punto los informes de actividades presentados por la accionante ante la entidad contratante. Remuneración: encontró demostrado que en los contratos de prestación de servicios se encuentran cláusulas relativas a los honorarios fijados a la demandante, por lo que evidenció que el municipio de Cota realizó unos pagos por concepto de los servicios prestados.
Subordinación: del examen conjunto de la prueba documental y el interrogatorio formulado a la accionante, el Despacho indicó que no evidenciaba subordinación alguna, característica esencial para que se configurara el contrato de trabajo, lo anterior, teniendo en cuenta que las actividades que ejecutó la accionante como Ecónoma lo fueron para el apoyo de asistencia en el programa de alimentación de la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Cota.
Lo anterior, teniendo en cuenta que no se encontraba comprobado el cumplimiento de un horario debido a que la demandante en audiencia pública señaló que no tenía que avisar a nadie de su hora de salida al culminar las actividades, y si bien ocasionalmente lo hacía al Nutricionista solo era en el evento en que este hubiere programado visita al lugar en donde se desarrollaba el objeto del contrato.
Adicionalmente porque las actividades eran desarrolladas de forma autónoma por el grupo de compañeras de la señora Vega Rojas en la medida en que estas definían la labor a desarrollar y la distribución de los oficios en general para la preparación de los alimentos, así como el aseo y limpieza de la cocina y comedor sin que requiriera una orden en concreto sobre esa actividad, por lo que consideró que la labor fue desarrollada bajo el principio de coordinación propio del contrato de prestación de servicios.
En este punto destacó que la preparación de los alimentos debía ceñirse a los lineamientos técnicos fijados por las autoridades competentes, circunstancia que implicaba concluir que para el desarrollo de la labor debía someterse a unas condiciones e instrucciones que eran señaladas por el Nutricionista. Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota Igualmente destacó que la actividad contratada estaba delimitada al apoyo del programa de asistencia alimentaria, así la labor se adscribía al programa desarrollado por la Secretaría de Desarrollo Social de Cota.
De este modo, consideró que la actuación de la administración se enmarcó y ajustó al ordenamiento jurídico debido a que certificó no contar con personal de planta para realizar las actividades objeto del contrato, realizó los trámites requeridos para el efecto, representados en los estudios previos, y aun cuando la actividad se encontraba ligada al desarrollo de actividades, programas o políticas de la administración local para el beneficio de los más necesitados, lo cierto era que la ley habilitaba la contratación de personal natural para el desarrollo de labores que no hacen parte del giro ordinario o que siendo parte de este no pueden ser ejecutadas por el personal de planta o requieren de conocimientos especializados.
Así las cosas, concluyó que no se encuentra probada la existencia del elemento de la subordinación y en consecuencia negó las pretensiones de la demanda incluida la condena en costas procesales. 1.6. Del recurso de apelación5 Inconforme con la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia, la parte demandante presentó recurso de apelación dentro de la oportunidad legal.
Manifiesta la recurrente que no es cierto el argumento expuesto en la sentencia de primer grado frente a la ausencia de demostración del elemento de la subordinación de la relación laboral y la inexistencia de personal de planta que ejecute la misma actividad o labor desempeñada por la accionante. Para rebatir el argumento aclaró que las ecónomas solo podían preparar el menú que era determinado por su superior, y de contar con plena autonomía podrían elaborar cualquier plato y sería personalmente la demandante quien definiera qué preparación hacer; contrario a ello es manifiesto que el Nutricionista impartía directrices de ahí que la accionante debía acatar esas indicaciones, realizar las labores de aseo de su lugar de trabajo y al finalizar la jornada devolver los elementos necesarios para el desempeño de su función. Ejemplificó que el personal de servicios generales o de cafetería de los colegios oficiales de las alcaldías municipales cumple funciones similares a la ejecutada por la actora, les son brindados todos los elementos para el cumplimiento de ellas, en acatamiento de un horario establecidos, bajo el elemento de la subordinación constante y percibiendo una remuneración como contraprestación por el servicio prestado.
Sostiene que se debe entender que una persona que realiza funciones domésticas de apoyo para la alimentación escolar no requiere un perfil profesional altamente calificado para brindar apoyo a la gestión de la administración, y por el contrario es manifiesto el desconocimiento de la labor que desempeña la trabajadora, así como sus derechos laborales consagrados en la legislación laboral. 5 Folio 2 a 7 Memorial recurso de apelación Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota Asevera que la subordinación surge cuando la trabajadora es sometida a realizar la labor en un lugar determinado, y que si bien no se dio continuidad al contrato por cambio de administración, aclaró que el “cargo” que desempeñaba la accionante como Asistente Alimentaria – Ecónoma a la fecha de la presentación del recurso existía. Argumentó que en sentencias C-028 de 2019 y C-616 de 2013 al referirse a las trabajadoras y trabajadores domésticos reportan claridad al identificar que dada la particularidad de la actividad y de la subordinación deben contar con condiciones de igualdad por lo que no puede brindársele un tratamiento diferenciado de forma injustificada.
Indicó que si bien la demandante manifestó que su horario laboral iniciaba a las 6:30 a.m. y podía culminar entre las 3:00 p.m. o 5:00 p.m., lo cierto era que no contaba con una hora de almuerzo adecuada pese a contar con 8 horas diarias de labor; adicionalmente, no podía ausentarse de lugar de labores con libertad y debía asistir a marchas promovidas por la Alcaldía incluso en fines de semana.
Explicó que una vez analizadas las actividades enlistadas en el contrato de prestación de servicios se logra identificar aquellas relacionadas con que el contratista se obliga a estar bajo la inspección del supervisor del contrato y el acatamiento a las instrucciones que durante el desarrollo de la orden de ejecución fueran impartidas por el municipio de Cota o a través de la figura de la Supervisión, las cuales son configurativas del elemento de la subordinación en el asunto, de modo tal que es palmario que existían órdenes, las cuales desdibujan la finalidad de un verdadero contrato de prestación de servicios, situación que da lugar a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades para dar paso al reconocimiento de los derechos prestacionales a favor de la accionante.
De este modo considera que existe material probatorio que da cuenta de la configuración de los tres elementos esenciales del contrato de trabajo. 1.7. Trámite de segunda instancia y pronunciamiento frente al recurso interpuesto Mediante auto del 24 de julio de 20236, se admitió el recurso de apelación, oportunidad procesal en la que se concedió el término para la presentación de solicitudes probatorias y se concedió el término para la presentación de alegatos de conclusión. El municipio de Cota presentó alegatos de conclusión7, oportunidad en la que defendió la presunción de legalidad que ampara al acto acusado, bajo el argumento en que los contratos se perfeccionaron y ejecutaron en los términos de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.
De este modo, la decisión administrativa contiene los argumentos jurídicos a través de los cuales se negó el reconocimiento de obligación laboral alguna y del cual destacó sus atributos de validez y eficacia. Subrayó que en el asunto las condiciones que regularon el vínculo contractual de la accionante son aquellas fijadas en la ley para el contrato de prestación de servicios, y reafirmó que en el asunto no hay lugar a la declaración del contrato realidad, toda vez que, de las obligaciones contractuales se logra identificar que lo probado en el expediente no es si no muestra que ese vínculo contractual cumplió con su objeto sin desdibujarse de sus elementos y real finalidad. 6 Folio 1 y 2 Auto admite recurso de apelación. 7 Folio 1 a 11 Memorial alegatos de conclusión segunda instancia. Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota De otro lado, la parte demandante presentó alegatos de conclusión de forma extemporánea. 1.8.
Concepto del Agente del Ministerio Público8 El señor Procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos de la Procuraduría General de la Nación y delegado ante esta Corporación rindió concepto en el presente asunto. Consideró el Agente delegado que la accionante no demostró la existencia de: i) un horario asignado por la Administración, ii) el establecimiento de algún procedimiento de solicitud de permisos, iii) el cumplimiento de órdenes impartidas por superiores inmediatos, e iv) instrucciones que excedan la actividad de coordinación contractual.
De este modo, el análisis probatorio realizado por la Juez de Primera instancia no desconoció los parámetros de razonabilidad – defecto fáctico –, por cuanto la conclusión sobre el elemento de la subordinación a la que arribó no es diametralmente opuesta a la razón, atendiendo las reglas de la lógica, a la que se desprende del contenido del material probatorio.
Explicó que el contrato realidad opera cuando se comprueba en sede jurisdiccional la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, ejecutado en sus dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación, configurándose de tal suerte el elemento de subordinación. En el asunto, encontró que se suscribieron dos contratos de prestación de servicios los cuales acreditan de forma incuestionable la prestación personal por el periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2014 al 30 de noviembre de 2015, también que por la prestación de esos servicios se pactó una suma de dinero que tenía derecho a percibir la accionante y la modalidad de pago, así entró acreditado la cancelación de dineros como contraprestación del servicio.
Finalmente, respecto al elemento de la subordinación, conforme a las pruebas allegadas al expediente consideró que: i) la actividad realizada por la accionante corresponde a un servicio transitorio (13 meses), ii) no se demostró que la suscripción de la orden de prestación de servicios encubría el desarrollo indefinido de necesidades permanentes o recurrentes de la Administración, iii) la declaración rendida por la accionante da cuenta que realizaba las actividades de forma autónoma, iv) esta misma prueba conduce a establecer que la demandante no estaba sujeta al cumplimiento de un horario de trabajo, bajo un esquema de control o planilla de verificación, en tanto las horas dedicadas al desarrollo del objeto contractual no dependían de la instrucción del supervisor o de la Secretaría de Desarrollo Social, si no del cumplimiento de las labores pactadas.
Aunado a lo anterior la obligación de preparación de los alimentos bajo los lineamientos determinados por el INVIMA no limitaron la autonomía del contratista, en tanto esa cláusula obedece al cumplimiento de los requerimientos de la autoridad que ejecuta las políticas 8 Folio 1 a 8 Concepto Agente del Ministerio Público. Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota formuladas por el Ministerio de Salud y Protección Social en la inspección, vigilancia y control de calidad de los medicamentos, productos biológicos y alimentos.
De acuerdo con lo expuesto, concluyó que de las pruebas documentales y la declaración de la accionante la decisión del Juzgado corresponde a un resultado razonable, de tal suerte que el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad y en ese sentido, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
De la competencia Conforme lo dispone el artículo 153, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso y siendo que la sentencia objeto del recurso de apelación fue proferida en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá (Cundinamarca), este Tribunal es competente para conocer del asunto en segunda instancia. 2.2.
Problema jurídico Con el objeto de establecer la legalidad del acto administrativo demandado, que negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social solicitadas por la demandante, la Sala deberá determinar si existió o no una relación laboral entre la señora Martha Edith Vega Rojas y el municipio de Cota, durante el período comprendido entre el 19 de septiembre de 2014 hasta el 30 de noviembre de 2015 en condición de Asistente Alimentaria - Ecónoma, y si como consecuencia de ello, tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial que da origen al contrato realidad 2.3.1 Del contrato de prestación de servicios El contrato de prestación de servicios se encuentra regulado en la Ley 80 de 19939, en su artículo 32, establece lo siguiente: “(…) Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 9 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable (…)”.
Se entiende entonces por contrato de prestación de servicios, el que celebran las entidades estatales para el desarrollo actividades de administración o funcionamiento, los cuales sólo pueden celebrarse con personas naturales, siempre que esas actividades no puedan realizarse con personal de planta, o requieran de conocimientos especializados.
Así mismo, la norma fue clara en establecer que dichos contratos no generan relación laboral ni prestaciones sociales, así como que deben celebrarse sólo por el término estrictamente indispensable. Por lo tanto, y dadas las características propias de la normativa citada con anterioridad, es claro que en el concepto del contrato de prestación de servicios se ponen de presente dos condiciones para su celebración, como lo son: i. El que la actividad a contratar no pueda realizarse con personal de planta, o ii.
Que se requiera para su prestación de conocimientos especializados. 2.3.2. Del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo El contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios tienen características distintas, y éste último puede ser desvirtuado si se configuran los tres elementos de la relación laboral, caso en el cual se debe aplicar el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formas, lo que genera el derecho al pago de prestaciones sociales, sin que esto signifique que la persona que se encuentre en estas circunstancias fácticas adquiera por ello la calidad de empleado público.
Este principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, ha sido desarrollado en innumerables sentencias de las Altas Cortes. Es así como se ha establecido que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, con el fin de hacer primar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es posible acudir a ese principio constitucional.
En tal sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, determinó, entre otros aspectos, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, frente a lo que concluyó: “(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente (…)”.
Por su parte, la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo10, reiteró su posición frente al tema del principio de la realidad sobre las formalidades en el ámbito laboral, así: “(…) La realidad sobre las formalidades evidenciadas en las relaciones de trabajo, hace referencia a un principio constitucional imperante en materia laboral y expresamente reconocido por el artículo 53 de la Carta Política, entendido de la siguiente forma: no importa la denominación que se le dé a la relación laboral, pues, siempre que se evidencien los elementos integrantes de la misma, ella dará lugar a que se configure un verdadero contrato realidad.
Es preciso destacar que se ha denominado contrato realidad aquél que teniendo apariencia distinta, encierra por sus contenidos materiales una verdadera relación laboral en donde se establece el primado de la sustancia sobre la forma. Ahora bien, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es: i. Que su actividad en la entidad haya sido personal; ii.
Que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, iii. además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral (…)”. De conformidad con el anterior criterio, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere probar los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al prestador del servicio el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 05001-23-31-000-2010- 02195-01(1149-15).
Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota De estos tres elementos, el de subordinación resulta ser el de mayor relevancia, toda vez que marca la diferencia entre el contrato de prestación de servicios y una relación laboral. Al respecto, el Consejo de Estado ha insistido en la importancia de la subordinación. Es así como en sentencia del 7 de febrero de 201311, reiteró la Corporación, que si bien es cierto, cuando una persona vinculada bajo la forma de contrato de prestación de servicios, logra demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, prestación personal del servicio y remuneración, tiene derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad, también lo es que no se le puede conferir la condición de empleado público.
Adicional a ello, reiteró la posición según la cual: “la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”.
Por otra parte, es de anotar que además de los tres elementos de la relación laboral, también es necesario demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que constituye el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia12, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
En conclusión, la prosperidad de las pretensiones en el caso particular, se determinará conforme al análisis y valoración de las pruebas aportadas, de las cuales se establecerá si en realidad existió o no la prestación personal del servicio (entendida como el ejercicio de funciones permanentes o propias de la entidad y similares a las de algún empleo de la planta), la remuneración como contraprestación del servicio, y especialmente, que la persona estuvo sometida a la continua subordinación y dependencia de la administración. 2.4.
Análisis de mérito La señora Martha Edith Vega Rojas, señaló en el libelo introductorio que en desarrollo de varios contratos de prestación de servicios, se desempeñó como “Asistente Alimentaria – Ecónoma” en el municipio de Cota; y que en su ejecución se configuraron los elementos de una vinculación laboral, por lo tanto, solicita sea reconocida la existencia del contrato realidad y en consecuencia se proceda al pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir.
Por su parte, la entidad demandada sostiene que ello no es así, y que la demandante ejecutó sus actividades de forma independiente pero coordinada y que las pruebas 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejera ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Sentencia del 7 de febrero de 2013.
Radicación número: 25000-23-25-000-2008-00653-01(2696-11). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro. Sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, Radicación número: 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: municipio de Floridablanca.
Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota allegadas al expediente no acreditan el elemento de subordinación alegado por la parte actora. Conforme lo argüido, la Sala de decisión entrará a analizar si en el presente asunto se encuentran demostrados los elementos de la relación laboral y que han sido desarrollados por la jurisprudencia, los cuales corresponden a la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Adicional a ello, es necesario determinar que el vínculo no se haya desarrollado sobre una simple y concreta necesidad de coordinación del servicio, pues es imperativo que la labor sea inherente a la entidad y que la actividad realizada se asimile a las demás que realizan los empleados de planta.
Obran en el expediente, copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Martha Edith Vega Rojas con el municipio de Cota, cuyo objeto de forma permanente fue el de prestar sus servicios como “Ecónoma” del Programa de Asistencia Alimentaria del municipio de Cota: Contrato Objeto del contrato Desde Hasta Honorarios Valor mensual Interrupción Folio 595 de 2014 Prestación de servicios asistenciales como Ecónoma del Programa de Asistencia Alimentaria del municipio de Cota. 18 de septiembre de 2014 17 de diciembre de 2014 $1.064.100 - 69 a 79 y 114 Anexos demanda 133 de 2015 Prestación de servicios asistenciales como Ecónoma del Programa de Asistencia Alimentaria del municipio de Cota. 19 de enero de 2015 18 de noviembre de 2015 $1.064.100 19 días hábiles 91 a Anexos demanda Acta de suspensión Contrato 133 de 2015 18 de junio de 2015 207 Anexos demanda Acta de reinicio Contrato 133 de 2015 30 de junio de 2015 231 Anexos demanda De otro lado, como se advierte del contenido de los contratos de prestación de servicios aportados al plenario, se tiene que en cada uno de ellos se establecieron las cláusulas de valor del contrato y forma de pago.
A manera de ilustración se presenta el contenido de ese clausulado en el contrato núm. 133 de 2015, las cuales eran del siguiente tenor literal: Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota “CUARTA.- VALOR Y FORMA DE PAGO: EL MUNICIPIO DE COTA cancelará el valor de (…) ($10.641.000,oo) M/CTE, incluido IVA y demás impuestos, tasas y contribuciones de carácter nacional y/o municipal, mediante diez (10) actas de corte mensual por la suma de (…) ($1.064.100,oo) M/CTE, cada una, previa presentación del certificado de cumplimiento expedido por el supervisor del contrato, informe de actividades con sus respectivos soportes, factura y/o cuenta de cobro según el caso, y certificado de cumplimiento de aportes al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y parafiscales) según el caso, y aportes a la administradora de riesgos profesionales ARP.” Las pruebas aquí referidas, permiten demostrar la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el municipio de Cota para desempeñarse como Asistente Alimentaria.
De otra parte, se encuentra también probada ii) la remuneración por el trabajo cumplido, ello en razón a que en los contratos de prestación de servicios se estipuló un “valor”, cuyo pago debía ser realizado por el municipio de Cota, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a percibir la demandante y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que en este caso le era pagada de forma mensual, según lo acordado en cada contrato.
Ahora bien, respecto al elemento de subordinación y dependencia de la demandante, esta Colegiatura procede a analizar el acervo probatorio allegado al plenario, con el propósito de determinar si es posible establecer la existencia de este elemento en el marco de la relación existente entre las partes, así como si en el asunto se configuró una carencia en la valoración de las pruebas practicadas al interior del plenario.
Procede entonces esta Colegiatura a plasmar algunas de las actividades encomendadas a la accionante en los contratos de prestación de servicios suscritos con la accionada en su calidad de Asistente Alimentaria: 1. Preparar los alimentos bajo todos los lineamientos técnicos que para tal oficio se ha pronunciado, el INVIMA, el Ministerio de Protección Social y las demás dependencias relevantes. 2.
Estudiar y analizar el Acuerdo No. 1000-02-19 de 2014 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE PRIMERA INFANCIA, INFANCIA Y ADOLESCENCIA DEL MUNICIPIO DE COTA CUNDINAMARCA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” para implementar las medidas que sean pertinentes dentro de las tareas a cargo: 2.1. Asistir a la socialización de la política pública de primera infancia, infancia y adolescencia del municipio de Cota Cundinamarca.
La fecha de socialización será indicada por el Supervisor. 2.2. Apoyar al grupo profesional de todas las áreas a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social – en adelante Secretaría –, en la implementación de acciones que promuevan una cultura del cuidado y las buenas prácticas, en torno de la protección y atención integral a la infancia y adolescencia de Cota.
Al efecto se registran las siguientes acciones de apoyo: 2.3. En el desarrollo de acciones de prevención integral que permeen la familia, la escuela y la comunidad. 2.4. En la realización de campañas pro comportamientos que expresen la imagen de “los Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota niños primero” en cualquier espacio público. 2.5.
En la generación de estrategias en prevención, atención y promoción de los derechos y responsabilidades de los niños, niñas y adolescentes del municipio en los ámbitos que se relacionan con su ser, la familia y la comunidad. 2.6. Atender y apoyar en lo de su competencia el cronograma de actividades que trace el supervisor en lo concerniente al desarrollo de la política pública de primera infancia, infancia y adolescencia. 3.
Atender a la población beneficiaria del programa en lo de su competencia. 4. Presentar idoneidad y mantener la misma, en lo referido a sus exámenes de aptitud en manipulación de alimentos durante el tiempo de duración de su vinculación contractual. 5. Diligenciar los formatos de control que el nutricionista considere necesarios para el buen funcionamiento del programa. 6.
Rendir la información que el nutricionista solicite, en cuanto a beneficiarios a ser atendidos diariamente. 7. Utilizar los elementos de buena manipulación de alimentos, así como todos los referidos a seguridad industrial que sean pertinentes. 8. Mantener buenas relaciones con las personas de su entorno laboral. 9. Seguir los lineamientos que indiquen las diferentes dependencias de la alcaldía para la implementación de los sistemas de calidad. 10.
Rendir los informes que la administración considere pertinentes durante el ejercicio de sus actividades. 11. Abstenerse de sustraer cualquier elemento o insumo que se encuentre dentro de los inventarios de su lugar de trabajo. 12. Velar por el buen estado de los elementos que le sean entregados para el ejercicio de su servicio. 13. Diligenciar una planilla diaria en donde el coordinador de cada institución educativa dará a conocer el número de estudiantes que asisten. 14.
Comunicar a la Secretaría cambios en el cronograma diario como reuniones de padres de familia, salidas pedagógicas, eventos especiales, capacitaciones, entre otras. 15. Velar por el buen trato y armonía con su equipo de trabajo y los beneficiarios del programa. 16. Mantener una excelente presentación personal en las instalaciones de su sitio de trabajo y cumplir con los lineamientos de las buenas prácticas de manufactura. 17.
Mantener en excelente presentación su lugar de trabajo y los elementos propios de su labor. 18. El contratista se obliga a estar bajo la inspección del supervisor del contrato, quien velará por el cumplimiento de las obligaciones establecidas. 19. Acatar las instrucciones que durante el desarrollo de la orden de ejecución se le impartan por parte del municipio de Cota, a través del Supervisor. 20.
Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones. 21. No acceder a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la Ley con el fin de hacer u omitir algún hecho. 22. El contratista será responsable ante las autoridades de los actos u omisiones en el ejercicio de las actividades que desarrolle en virtud de la contratación, cuando con ellos cause perjuicio a la Administración o a terceros. 23.
Presentar informes mensuales debidamente detallados y soportados o cuando lo solicite el supervisor del contrato. 24. Cumplir con las afiliaciones y aportes a Seguridad Social. 25. Cumplir los riesgos asignados en el estudio previo. 26. Las demás que deriven de la naturaleza de la contratación. Aunado a la identificación de las actividades asignadas a la accionante, obran el expediente algunos informes de supervisión en los que se deja constancia del cumplimiento de las Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota obligaciones conforme al pacto contractual.
A manera de ilustración se toma el correspondiente al periodo marzo – abril de 201513, las actividades acreditadas por la actora son del siguiente tenor literal: “Realizo la preparación de los alimentos en el Jardín Sol Solecito, junto con mis compañeras, cumpliendo con todas las especificaciones requeridos por los técnicos. Atiendo a diario a los niños del Jardín Sol Solecito.
Porto el carnet de manipulación de alimentos como idoneidad para el contrato actual. A diario se diligencia el Kardex, el control de niños y el formato de desinfección. Se realiza el control diario de los niños que asisten al Jardín Sol Solecito diligenciado planilla. Utilizo mi dotación con excelente higiene como me lo exigen. Mantengo una buena relación de trabajo con mis compañeros.
Velo por el buen estado de mis implementos de trabajo, y sus funcionamientos como son nevera, mesas, sillas, estufas, menajes y utensilios en general. Diligencio la planilla de control de los niños que asisten diariamente al Colegio Sol Solecito. En el Jardín Sol Solecito no se presentó ningún cambio – referido a la programación – durante ese periodo.
Se mantiene una buena disposición de trabajo con mis compañeros. Mantengo mi excelente presentación personal manteniendo mi uniforme limpio y completo, y cumpliendo con los lineamientos establecidos en las prácticas de manufactura. Hago limpieza y desinfección diaria de mi lugar de trabajo. Realizo mi informe detallado y soportado en su momento o cuando me sea solicitado por mi Supervisor.
Hago el pago mensual como cotizante independiente (…). Asistí a la inauguración de las panamericanas de ciclo montañismo realizados en el municipio. Asistí a las capacitaciones programadas en este periodo.” Igualmente reposan los informes de actividades, en los cuales se establecen las obligaciones contractuales, las actividades realizadas por cada obligación y un recuadro de evidencias o soporte de las actividades adelantadas en los cuales se incluye un aparte de evidencia fotográfica y otros documentos como efectivamente diligenciados con relación a la accionante.
Se toma como referencia el correspondiente al mes de abril del año 2015.14 De otro lado es menester resaltar que en la audiencia de pruebas celebrada el 9 de julio de 2019, se practicó declaración de parte a la señora Martha Edith Vega Rojas, quien en condición de demandante manifestó en audiencia pública respecto a su labor los siguientes aspectos relevantes: Manifestó que su vinculación con la administración municipal de Cota se generó como Ecónoma al servicio de la Secretaría de Desarrollo Social desde el 19 de noviembre de 2014 hasta el 30 de noviembre de 2015 mediante contratos de prestación de servicios.
Contratos que normalmente perduraban el mismo periodo que la temporada escolar. Al requerírsele información sobre el significado de la actividad que como Ecónoma desarrollaba explicó que es el nombre que “es el nombre que se le da para no decirle cocineras” a las personas que ejecutan dicha labor. 13 Folio 167 a 169 Anexos demanda 14 Folio 171 a 176 Anexos demanda Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota Al describir las actividades que la accionante ejecutaba indicó que tenía que llegar al lugar denominado “Parcelas” a las 6:30 a.m. para estar en disposición de preparar los alimentos a las 7:00 a.m.; el esquema estaba fijado de forma mensual a través de una minuta que llegaba a todas las escuelas y jardines elaborada por el señor Diego Fiquitiva a quien identificó como “jefe inmediato” quien era el Nutricionista.
Describió que para el desarrollo de las actividades y asignación de responsabilidades en el manejo de alimentos “entre nosotras mismas organizábamos, usted hace el arroz, usted hace la ensalada, usted hace el jugo, nos rotábamos continuamente los oficios, no era que todos los días cada una tuviera que hacer un específico oficio”. Luego explicó que la jornada “normalmente trabajábamos hasta las 3:00 p.m. o 4:00 p.m. dependiendo lo que nos rindiera después de haber entregado los almuerzos a los niños, el hecho de recoger el menaje, recoger las mesas y lavar los pisos”; y cuando fue interrogada sobre quien definía si ya habían terminado las actividades y podían salir dijo “como le digo ya éramos mayores de edad y ya podíamos ver que estaba todo el menaje estaba organizado, desinfectado, vasos todo y ya entre todas decíamos bueno listo todo hecho nos podemos ir (…) eso ya era como automático que se sabía que ya podíamos salir”.
Relató que en el lugar había un celador que les requisaba al salir y dejaba anotación en libro de su hora de entrada y salida. De este modo ya tenía conocimiento de los alimentos que debía preparar desde el día anterior y disponer de la disposición de los productos para ser cocinados al día siguiente, refirió que el mercado lo llevaban semanalmente.
Explicó que con ella prestaban sus servicios nueve personas, el Nutricionista y refirió la existencia de dos personas más que eran unos señores de nombres Álvaro y Wilson “que si no entendíamos algo o que si ellos tenían que ayudarnos con algo a llenar papeles o algo con ellos también nos dirigíamos”. Sostuvo que el grupo de Ecónomas siempre desarrollaba las labores en conjunto teniendo en cuenta que debían preparar los alimentos de 700 estudiantes aproximadamente y el personal docente.
Respecto a la periodicidad en la comunicación existente entre la demandante y el señor Diego Fiquitiva, la declarante expresó que “él estaba casi a diario visitando las instalaciones (…) por decir, era nueva la instalación en la apertura del comedor, él llegaba temprano, (…) estaba pendiente de que día estábamos y que minuta era, y la cantidad del mercado que quedaba y estaba ahí una o dos horas y salía a las otras instalaciones”.
Cuando se le interrogó sobre quien dirigía la labor de las nueve personas la declarante expresó que “pues él, pero ya como todos éramos mayor es de edad cada quien sabía que tenía que hacer (…)”, y al solicitársele explicación en torno a la existencia de alguna figura “líder” dentro del grupo señaló que no había tal aunque indicó que el criterio de antigüedad era reconocido dentro del grupo y a la única persona que rendían informe era al señor Diego Fiquitiva que era el Nutricionista y a la señora Carolina que era la Secretaría de Desarrollo Social del municipio.
Manifestó que el grupo ya sabía lo que tenía que hacer y expresó que no contaban con una hora de almuerzo fija, como tampoco con un horario de salida, puesto que cuando llegaba Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota el mercado debían picar alimentos. Precisó que dentro del lapso desde que llegaba al colegio realizaba labores de corte de alimentos, su preparación y puesta en mesa de estos; después de que las personas consumían el almuerzo tenía que empezar a lavar el menaje, recoger los platos y vasos de los niños, recoger mesas y sillas a diario, lavarlas junto con el piso de las instalaciones, esta labor podía terminar a las 4:00 p.m. aproximadamente cuando llegaba el mercado un grupo se dedicaba a realizar las labores de limpieza, y el otro recibía el mercado y se ponían a picar o pelar los alimentos, labor que podía perdurar hasta las 5:00 p.m. aproximadamente.
Sostuvo que para el pago de los honorarios debía presentar un informe o “corte” en donde quedaba la evidencia de los alimentos suministrados a los menores a través de fotografías, así como de la realización de las labores de aseo a las instalaciones y al menaje; adicionalmente, debía acreditar el pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Posteriormente señaló que en ocasiones le fue devuelta la carpeta donde se registraba el informe en razón a que en las evidencias se registraba manipulación de alimentos sin tapabocas, guantes o gorro. Explicó que para eventuales ausencias por razón de citas médicas salían del lugar denominado “Parcelas” y acudían a la oficina del Nutricionista donde le informaban y este les solicitaba la constancia, y que este les solicitó que en lo posible solicitaran sus citas médicas para luego de haber culminado las actividades; y cuando “la cita era a las 2:00 p.m. entonces nos decía venga de 7:00 a.m. a 12:00 p.m. y de ahí en adelante puede retirarse”.
Indicó que nunca tuvo que excusarse por circunstancias de fuerza mayor. Expresó que participó en capacitaciones y evaluaciones “de mezcla de hipoclorito” y de cómo desinfectar las cosas, estas tenían lugar en las horas de la tarde para que estuviera todo el personal, registraban asistencia y de igual manera la evidencia debía ser incorporada a la carpeta que acompañaba el corte o informe de actividades del mes.
Al ser interrogada sobre las razones por las cuales no continuó su contrato la declarante dijo que esto ocurrió “porque terminó la administración del señor alcalde que estaba en ese momento” y en esa misma oportunidad la mayoría de los contratos culminó con respecto a sus demás compañeras. Así, al analizar en conjunto la prueba documental y el interrogatorio de parte formulado a la señora Martha Edith Vega Rojas se observa que su declaración permite establecer que la relación existente entre esta y el municipio de Cota, se desarrolló en ejercicio del principio de coordinación de actividades, y no propiamente del elemento subordinación propio del contrato de trabajo, circunstancia que permite reafirmar que no se distorsionó el contrato de prestación de servicios.
Aún cuando en la demanda se afirma que la accionante cumplió con un horario de trabajo de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., lo cierto es que de la declaración de la demandante se logra colegir que en su actividad iniciaba a las 7:00 a.m., pero no contaba con un horario específico de salida, y en este punto es tan indeterminada la determinación de una hora concreta en la que culminaban las actividades, que incluso se refirió que podía ser entre las 3:00 p.m. a las 5:00 p.m. o incluso en tiempo posterior cuando era la jornada en la que llegaba el mercado.
Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota Al entrar en detalle respecto de la actividad desarrollada por la accionante, como Asistente Alimentaria – Ecónoma logra evidenciarse que dentro del grupo de Asistentes contratadas lograban sistemáticos acuerdos con la finalidad de hacer más eficiente la labor, o incluso de no generar sobrecargas en algunas de ellas, situación que permite establecer que la labor fue desarrollada bajo el criterio de autonomía, aun cuando, contaban con un parámetro fijo que era el menú consolidado por el Nutricionista para esa finalidad.
Respecto a ese último elemento, esto es, la intervención del Nutricionista en la construcción del menú no puede la Sala colegir que se trate de un elemento que representara el ejercicio de la subordinación en el asunto, en la medida en que no se refleja de las pruebas practicadas que constituyeran una orden formal, sino que se trataba de un esquema organizado y coordinado para brindar los alimentos a la población escolar.
De hecho, es más sólida la circunstancia cuando de la declaración se advierte que el Nutricionista no hacía presencia permanente en el lugar de labores, y este solo iba ocasionalmente con la finalidad de verificar que el objeto contractual se cumpliera a cabalidad; incluso si se tiene en cuenta la prueba da cuenta que las orientaciones que brindaba el Nutricionista junto a los señores de nombre Álvaro y Wilson que se refirió en audiencia resultaban ser propias de cuestiones administrativas, pero no de órdenes concretas en torno a la actividad contratada.
Aunado a ello, fue permanente la afirmación de la actora cuando expresaba que todos eran mayores de edad y que ya sabían que tenían qué hacer, lo que en entendimiento de la Sala constituye una expresión propia de la autonomía en el ejercicio de la labor porque incluso no existían figuras de liderazgo dentro del mismo grupo de Asistentes Alimentarias.
La práctica probatoria demuestra que en el asunto no se logra establecer que la señora Martha Edith Vega Rojas, en condición de Ecónoma hubiese ejecutado su actividad contractual bajo el sometimiento de condiciones impuestas por superiores, la distorsión en torno a la forma en el desarrollo de las actividades contractuales y en general del cumplimiento de sus obligaciones.
Adicionalmente, se observa que en el asunto tampoco quedó demostrada la existencia conforme al Manual de Funciones y Competencias Laborales del municipio de un cargo cuya paridad o similitud se pueda referir con respecto a la actividad de la demandante, y se evidencia que el contrato se suscribió con la finalidad de dar cumplimiento a un programa de naturaleza asistencial para población escolar, por lo que la contratación que sobre este punto se adelantó se acompasa con el criterio de temporalidad que exige la ley para adelantar la contratación por prestación de servicios.
Conforme lo disponen los artículos 164 y 167 del Código General del Proceso “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de modo tal que “toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas reglar y oportunamente allegadas al proceso.” Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota De acuerdo con la normativa expuesta y las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado sobre la materia15, la carga de demostrar que la relación o vínculo contractual existente entre las partes mutó a uno de aquellos laborales recae sobre la parte demandante.
Conforme a apreciación probatoria que adelanta la Sala en su conjunto (documentales e interrogatorio de parte) no son concluyentes para establecer que en desarrollo de la labor ejecutada por la señora Martha Edith Vega Rojas, hubiese recibido órdenes e instrucciones concretas por parte de su Supervisor o de la Secretaria de Desarrollo Social o cualquier otro funcionario del municipio, sobre la forma en la que debía adelantar su labor; tampoco se advierte que la accionante estuviera sometida al poder disciplinario y de conducción de la actividad administrativa de modo que pudiera sugerirse la configuración del elemento alegado, tales como circulares, memorandos, comunicaciones u otros elementos de convicción. En este orden de ideas, y una vez realizado el análisis de la declaración vertida en la audiencia de pruebas y documentos obrantes en el expediente, se tiene que al proceso no se aportaron elementos probatorios que demostraran el cumplimiento del elemento de subordinación, pues no existe ninguna prueba que indique con grado de certeza que la actora tenía que obedecer órdenes o requerimientos realizados de manera reiterada o atender funciones distintas a las establecidas en los contratos de prestación de servicios.
Así, es evidente para la Sala que la demandante, en ejecución del contrato de prestación de servicios, desempeñaba gestiones de manera personal, y que de igual forma recibía una remuneración como consecuencia de la prestación de dicho servicio, pero no se demostró que en efecto hubiera algún tipo de subordinación, pues al proceso no se allegaron las pruebas necesarias para evidenciar que su labor no se realizó de manera independiente y contrario a ello se reafirmó la autonomía en el ejercicio de la labor.
En estos términos, y conforme a los medios probatorios en el presente asunto no es posible establecer la existencia del elemento subordinación en la relación contractual objeto de análisis de la Sala. Así las cosas, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas en segunda instancia De otra parte, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia en razón a que no se encuentran probadas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "F", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 15 Consejo de Estado.
Sentencias CESUJ2 No. 5 de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021. Expediente: 25307-33-33-003-2018-00132-01 Demandante: Martha Edith Vega Rojas Demandado: Municipio de Cota
RESUELVE
PRIMERO. – CONFÍRMASE la sentencia proferida el 11 de mayo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá (Cundinamarca) dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Martha Edith Vega Rojas contra el municipio de Cota, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia. TERCERO.-. En firme esta sentencia, por la Secretaría de la Subsección devuélvase el proceso al Juzgado de origen, previas las anotaciones y constancias que correspondan. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.