1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación 17 001 23 33 000 2024 00049 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Municipio de Pácora Providencia Sentencia No. 80 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del artículo 1 del Acuerdo municipal 002 del 10 de febrero de 2024 “Por medio del cual se modifica el presupuesto general del municipio de Pácora para la vigencia fiscal del año 2024” I. Antecedentes El día 11 de marzo de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal lo siguiente: DECIDA sobre la validez del artículo primero del Acuerdo municipal 002 del 10 de febrero de 2024 expedido por el Concejo municipal de Pácora, Caldas “Por medio del cual se modifica el presupuesto general del municipio de Pácora para la vigencia del año 2024”. 1.
Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo Municipal de Pácora, Caldas, profirió el Acuerdo ya reseñado, el cual tuvo dos debates así: Que en el mes de febrero de 2024 el Concejo municipal de Pácora, realizó los debates reglamentarios para la aprobación del acuerdo 002 de 10 de febrero de 2 2024 en mención, el cual fue sancionado por el señor alcalde municipal de Pácora, señor Juan Camilo Izasa González, y radicado vía correo electrónico ante la Gobernación del Departamento de Caldas el 10 de febrero de 2024 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.
Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, se presenta este control con el fin de que se revise su validez a la luz de la normativa vigente. De tal manera que en virtud del artículo 120 del decreto 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al Alcalde Municipal, Presidente del Concejo Municipal y Personería Municipal de Aguadas, para los fines establecidos en la norma. 2.
Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 313 numerales 1, 4 y 5, 315 numerales 1, 6 y 9; y, 353 constitucional. Artículo 18 numeral 9 de la Ley 1551 de 2012. Artículo 3 del Decreto 111 de 1996. El motivo de reparo de la Gobernación del Departamento de Caldas con relación al Acuerdo aludido radica en que, a su juicio, el artículo primero está modificando el presupuesto general del municipio de Pácora, mediante la creación y adición de códigos, incorporando a los recursos los denominados recursos del balance, lo cual se sustenta en la exposición de motivos del Acuerdo que se cuestiona.
Hace una exposición sobre los recursos del balance, y sostiene que, cualquier afectación presupuestal de modificación que afecte las partidas globales deben ser aprobadas por el Concejo, previo estudio de éstas; a quien le corresponde además, expedir el presupuesto de rentas y gastos del municipio, siendo dicha Corporación la encargada de la modificación del mismo en las sesiones ordinarias, y de ser el caso, en extraordinarias.
Sostiene que, el Concejo municipal es quien expide anualmente el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal siguiente; y que, facultar al ejecutivo para 3 ello, imposibilita el control interno a las partidas presupuestales, debiéndose dar autorizaciones concretas, específicas y pro témpore. Expone que, no le es dable al Concejo municipal de Pácora, financiar gastos de funcionamiento con los recursos del balance; y que incorporar los saldos que en vigencias anteriores no hayan sido ejecutados, no comprometidos en la vigencia 2023, una vez descontados los recursos de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, correspondiendo ello a los recursos del balance del presupuesto del municipio de Pácora, es competencia exclusiva del Consejo municipal, por lo que debe declararse la invalidez del Acuerdo número 002 de 2024. 3.
Contestación del memorial del municipio de Pácora. El municipio de Pácora se pronunció sobre el escrito de validez presentado por la Gobernación de Caldas, oponiéndose a la declaratoria de invalidez, y; propone la excepción de validez del Acuerdo 002 de 10 de febrero de 2024, sosteniendo que en éste, se aprobó el Presupuesto General de Ingresos y gastos del municipio de Pácora, y se facultó al Ejecutivo Municipal para hacer las modificaciones y demás traslados que sean necesarios para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Municipal de manera pro tempore, mientras no esté reunido el Concejo Municipal.
Refiere que, las adiciones constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas y recursos de capital, hacen parte del proceso de ejecución y operan básicamente cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes; y que, “el municipio realizó la adición recursos con destinación a los rubros de inversión como son del presupuesto rentas y fondo local de salud, recursos adicionales que además son de destinación específica que tienen que ver con las diferentes estampillas que recauda el municipio: estampilla pro adulto mayor, pro cultura y sobretasa bomberil y además recursos de retiro del FONPET para el pago de mesadas pensionales y que también son de destinación específica, tal y como puede observarse de los rubros respectivos”.
Propone la Excepción de Improcedencia de la acción constitucional, afirmando que, el control de constitucionalidad consagrado en el artículo 305 de la Constitución Política tiene un carácter netamente preventivo, en tanto, su procedencia se encuentra atada a que la acción sea ejercida o instaurada antes de la entrada en vigor del acuerdo Municipal, con el objeto de evitar la producción de efectos nocivos, 4 de encontrase que el acto administrativo es contrario a la Constitución y a la Ley.
Y propone la excepción genérica. II. Consideraciones de la Sala El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” A su vez, el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “ARTICULO 305.
Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” Entre tanto, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 establece lo siguiente: “Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
A su vez, el artículo 120 del Decreto 1333 de 1986 dispone: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. 5 En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de Pácora, profirió el Acuerdo número 002 del 10 de febrero de 2024 “Por medio del cual se modifica el presupuesto general del municipio de Pácora para la vigencia fiscal del año 2024” Dicho Acuerdo fue sancionado por el señor Juan Camilo Izasa González, en calidad de alcalde del Municipio de Pácora, Caldas el 10 de febrero de 2024, y radicado en la misma fecha ante la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por reparto a este Despacho de Tribunal el 13 de octubre de 2023.
Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en el artículo 121 constitucional1, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 1.
Acervo Probatorio Copia del Acuerdo Municipal Nro. 002 de 10 de febrero de 2024, del Concejo Municipal de Pácora, Caldas, “Por medio del cual se modifica el presupuesto general del municipio de Pácora para la vigencia fiscal del año 2024” - Copia de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al Alcalde Municipal de Pácora, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 1 1 ARTICULO 121.
Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” 6 2. Problemas Jurídicos Como problemas jurídicos a resolver, la Sala deberá determinar: 1. ¿El artículo 1° del Acuerdo municipal 002 de 10 de febrero de 2024, del Concejo Municipal de Pácora, Caldas, “Por medio del cual se modifica el presupuesto general del municipio de Pácora para la vigencia fiscal del año 2024”, vulneró el ordenamiento jurídico al modificar el presupuesto municipal, creando y adicionando códigos por la suma $2.174.382.651.07, dentro de los cuales adicionó recursos del balance? 3.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación, revisión por parte del Gobernador).
Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido calificado como complejo2. Así lo ha señalado el Consejo de Estado3, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”4. 2 Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella. 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 4 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce 7 La doctrina5 se ha referido al tema así: “Si bien todos los requisitos se pueden subsumir en uno genérico como es el de legalidad, entendida en el más amplio sentido, atendiendo las particularidades técnico – jurídicas de los matices que tiene la legalidad respecto de los actos administrativos, tales requisitos son los siguientes, de acuerdo con la tendencia actual del derecho público y el desarrollo jurisprudencial del tema: - CONFORMIDAD CON LA CONSTITUCIÓN - LEGALIDAD SUSTANCIAL - COMPETENCIA U ÓRGANO COMPETENTE - REAL Y ADECUADA MOTIVACIÓN - OBSERVANCIA DE LAS FORMALIDADES - FIN LEGÍTIMO - PROPORCIONALIDAD DE LA DECISIÓN” Ahora bien, en el sub júdice conviene centrar la atención en los elementos de validez de los actos administrativos referidos a la “conformidad con la Constitución” y “legalidad sustancial”.
Sobre el primer ítem, la obra doctrinal antes citada ha indicado que: “Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa, según el postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la teoría del derecho.
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, cuando se trata de actos distintos de los actos administrativos particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto.” En cuanto al otro requisito de validez, la misma obra indica: “Es la adecuación o conformidad que todo acto administrativo debe tener con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que les son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo.
Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el ordenamiento jurídico especial al cual pertenece (también llamado bloque normativo del acto). Todo acto administrativo, en cuanto disposición o norma jurídica, está sujeto a reglas de creación, tanto materiales (normas sustanciales) como de procedimiento, de donde, sea cual fuere la clase a que 5 Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Editorial ABC, 5ª edición, Bogotá D.C., 2009, pág. 109 y siguientes 8 pertenezca, significa, primero, un acto de aplicación o desarrollo de una o de varias normas sustanciales de derecho, y, en segundo lugar, uno de creación de otra norma de derecho, de modo que la legalidad sustancial impone que el contenido de esta nueva norma así creada debe estar dentro de los límites materiales de la norma o normas aplicadas, es decir, de la respectiva regla material de creación, sin que implique que el acto administrativo deba ser reproducción de la misma.
Por ejemplo, si un acto administrativo contiene una decisión sobre una solicitud de pensión de un servidor público, su legalidad sustancial significa que debe estar acorde con las normas que regulan el derecho a la pensión solicitada.” Ahora: la norma que gobierna la expedición de los Acuerdos Municipales, es el Decreto Ley 1333 de 1986 y en ella se dispone, entre otros, lo siguiente: Artículo 123º.- Son nulos los acuerdos expedidos en contravención a las disposiciones de la Constitución, de las leyes o de las ordenanzas.
Los demás son válidos, aunque puedan ser tachados, con justicia, de inconvenientes. Artículo 126º.- Para todo lo relativo a la nulidad de los acuerdos se estará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo Artículo 127º.- Aprobado un proyecto o resolución cualquiera, puede ser reconsiderado y modificado, pero no se pueden revocar nombramientos ya comunicados, y cuando se trate de un acuerdo la revocación tiene que ser por medio de otro.
La conformidad con el ordenamiento jurídico de un Acuerdo municipal, también se refiere a la observancia del trámite para su expedición: debates, sanción y publicación; de ahí que el incumplimiento de la norma que regula alguna de estas etapas o actuaciones, comporta la nulidad del mismo. 4. Competencias constitucionales y legales de los Concejos Municipales y del Alcalde Municipal.
Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”6.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. El artículo 313 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los 6 “El Concejo Municipal”. Pedro Alfonso Hernández Martínez. http://cerete- cordoba.gov.co/apc-aa- files/36336232656632666131646638663431/LibroConcejoMunicipal.pdf 9 Concejos Municipales, entre las cuales están las siguientes: Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (…)” Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: “Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. … 8.
Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto". “ 5.
¿El artículo 1° del Acuerdo municipal 002 de 10 de febrero de 2024, del Concejo Municipal de Pácora, Caldas, “Por medio del cual se modifica el 10 presupuesto general del municipio de Pácora para la vigencia fiscal del año 2024”, vulneró el ordenamiento jurídico al modificar el presupuesto municipal, creando y adicionando códigos por la suma $2.174.382.651.07, dentro de los cuales adicionó recursos del balance? Sea lo primero transcribir el contenido del acto estudiado, esto es el artículo 1 del acuerdo 02 de 2023 el cual dispone: “Artículo primero. Modificar el Presupuesto General del municipio mediante la creación y adición de códigos en la suma de dos mil ciento setenta y cuatro millones trescientos ochenta y dos mil seiscientos cincuenta y un pesos con siete centavos M/CTE ($2.174.382.651.07), así: 11 12 El artículo 345 constitucional dispone: “Artículo 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” Y, el artículo 352 ibidem consagra: “Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades 13 territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” Ahora, respecto de las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. El artículo 109 del Decreto Ley 111 de 1996, mediante el cual se compilan la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto precisa: “Artículo 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.
Ley 179/94, artículo 52). De igual manera, el Estatuto Orgánico del Presupuesto en cita, en sus artículos 76 a 88 establece unas reglas para la modificación del presupuesto, las cuales son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 transcrito en precedencia: “Artículo 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren 14 insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34). Artículo 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). Artículo 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas.
Parágrafo Transitorio. El Gobierno Nacional reducirá el presupuesto de los próximos 4 años así: 1. Para el año de 1996, la reducción será equivalente al 40% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1995 que exceda el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las de inversión del presupuesto de dicho año. 2.
Para el año de 1997, la reducción será equivalente al 60% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1996 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año. 3. Para el año de 1998, la reducción será equivalente al 80% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1997 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año. 4.
Para el año de 1999, la reducción será equivalente al 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1998 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año (L. 225/95, art. 9º). Artículo 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 15 13 y 17). Artículo 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35). Artículo 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69;
L. 179/94, art. 36). Artículo 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (L. 179/94, art. 57).
Artículo 85. El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-dirección general del presupuesto nacional, elaborarán conjuntamente para su presentación al Conpes la distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas.
De los excedentes financieros, distribuidos por el Conpes a la Nación, el gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un monto que no supere el 1% del presupuesto vigente. En los demás casos, el gobierno hará los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribución de los recursos a que se refiere el inciso anterior.
También los hará una vez determinado el excedente financiero de la Nación. Cuando los excedentes destinados por el Conpes a la Nación superen el 1% del presupuesto vigente, su incorporación al presupuesto se hará por ley de la República (L. 179/94, art. 21; L. 225/95, art. 21). Artículo 86. Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República (L. 179/94, art. 59).
(…) Artículo 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71; L. 179/94, art. 55, inc. 2º).” 16 Por su parte, el Consejo de Estado7, ha precisado al respecto: “(…) a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra crédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De lo anterior, se desprende que, los ajustes presupuestales que sirven de fundamento para la realización de traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones; deben tramitarse por el Concejo municipal, de manera que, no le es posible al alcalde ejercer 7 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
CP. Dr. William Zambrano Cetina. Providencia de 5 de julio de 2008. Rad 11001 03 06 000 2008 0022 00 (1.889). 17 de manera directa, la atribución que por ley le corresponde de manera exclusiva a dicha Corporación. La regla en mención, tiene como excepción la contemplada en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra las funciones a cargo de los alcaldes: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”.
Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son: i) reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y, iii) traslados presupuestales. Y que, la competencia para adicionar el presupuesto es exclusiva del Concejo municipal a iniciativa del alcalde.
Por su parte, el artículo 3 de la Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional", estableció: “Artículo 3- Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.
Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1- Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: a) INEXEQUIBLE. El situado fiscal; Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001 18 b) La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; e) Los recursos de cofinanciación; f) Las regalías y compensaciones; g) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; h) INEXEQUIBLE.
Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización; Corte Constitucional, Sentencia C- 579 de 2001 i) La sobretasa al ACPM; j) INEXEQUIBLE. El producto de la venta de activos fijos; Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001 k) Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio, y l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
Parágrafo 2- Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación. Parágrafo 3- Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
Parágrafo 4- Los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades administrativas se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento.” (Negrillas de la Sala) De lo anterior, se entiende que, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos de libre destinación, los cuales deben ser suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar la inversión pública autónoma de las mismas.
De igual manera, no se pueden financiar gastos de funcionamiento con recursos del balance, conformados por saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; y en la exposición de motivos del acuerdo cuestionado, se dice expresamente que: “El ejecutivo municipal presenta a consideración de los 19 honorables miembros del Concejo este proyecto de acuerdo, con el fin de adicionar al presupuesto General del municipio los recursos del balance que quedaron en bancos a diciembre 31 de 2023, actualizar los recursos que financian el régimen subsidiado en salud, de acuerdo a la resolución emitida por la Dirección Territorial de Salud de Caldas ( )”, situación que resulta contraria a lo mencionado.
Ahora, si bien es cierto que, el Concejo municipal tiene la facultad de modificar el presupuesto municipal, siendo competente para la expedición del acto cuestionado; lo que no debe ocurrir es que se financien los gastos de funcionamiento con recursos del balance con destinación específica, pues los recursos de balance conformada por recursos de libre destinación si pueden financiar gastos de funcionamiento; por lo que cuando el Concejo de Pácora en el artículo primero del Acuerdo 02 de 2023 que dispone modificar el Presupuesto General del municipio mediante la creación y adición de códigos en la suma de $2.174.382.651.07, financió gastos de funcionamiento con recursos del balance, incurre en vulneración del artículo 3 de la Ley 617 de 2000 en mención. Pues, si bien los recursos del balance conformados por recursos de libre destinación podrían financiar gastos de funcionamiento, lo que no puede ocurrir como se dijo, es que, esos recursos del balance, que están conformados por recursos de destinación específica, sean empleados para los gastos de funcionamiento.
Por lo expuesto, de acuerdo con la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos de libre destinación, los cuales deben ser suficientes para atender las obligaciones del municipio; de manera que, al desconocer lo mencionado, hay lugar a declarar la invalidez de los códigos 2.1.2.02.008.1, 2.1.2.02.008.2 y 2.1.2.02.008.3 para la adquisición de bienes y servicios; así como los 2.1.3.07.02.001.01, 2.1.3.07.02.001.02, 2.1.3.07.02.002.02.1, 2.1.3.07.02.002.02.2, 2.1.3.09.16 y 2.1.8.02.1 correspondientes a las transferencias corrientes del artículo 1 del acuerdo número 02 de 10 de febrero de 2024; por cuanto son esos códigos los que financiaron gastos de funcionamiento con recursos del balance como se expuso.
Finalmente, en relación con la excepción denominada “Improcedencia de la acción constitucional”, propuesta por el municipio de Pácora debe decirse que, basta con remitirse a los artículos 114 a 121 del Decreto 1333 de 1986 por el cual se expide el código de régimen municipal, que regula que el alcalde sancionará el proyecto de acuerdo que no fuere objetado; y luego se publica el mismo; acuerdos que se entran a regir a partir de la fecha de su publicación; y que, dentro de los 3 días siguientes el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para su revisión 20 jurídica, la cual no suspende los efectos del acuerdo; y posterior a ello, si el gobernador encuentra que el acuerdo es contrario a la Constitución o a la Ley, lo remitirá dentro de los 20 días siguientes a la fecha en que lo haya recibido al Tribunal Administrativo para que éste decida sobre su validez.
De las normas en mención queda claro que, el control sobre la validez de los acuerdos remitidos por el gobernador, se surte una vez sancionado y publicado el acuerdo, momento en el cual entra en vigencia. De manera que, no le asiste razón al municipio de Pácora al afirmar que la remisión y control debe ocurrir antes de entrar en vigencia el mismo por lo que se debe declarar impróspera la excepción propuesta como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Declárase la invalidez de los códigos 2.1.2.02.008.1, 2.1.2.02.008.2 y 2.1.2.02.008.3 para la adquisición de bienes y servicios; así como los 2.1.3.07.02.001.01, 2.1.3.07.02.001.02, 2.1.3.07.02.002.02.1, 2.1.3.07.02.002.02.2, 2.1.3.09.16 y 2.1.8.02.1 correspondientes a las transferencias corrientes del artículo primero del Acuerdo número 02 de 10 de febrero de 2024, “Por el cual se modifica el presupuesto general del municipio de Pácora para la vigencia fiscal del año 2024” Segundo: Remítase copia de este proveído al señor Alcalde Municipal de Pácora, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.
Tercero. Declárase impróspera la excepción denominada “Improcedencia de la acción constitucional”, propuesta por el municipio de Pácora. Cuarto: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. 21 Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha.
Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán Dohor Edwin Varón Vivas Augusto Morales Valencia Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.