TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO SALA UNITARIA M.P. Luis Carlos Marín Pulgarín Armenia, Quindío, cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024). RADICACIÓN: 63-001-3333-004-2024-00053-02. INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. INSTANCIA: SEGUNDA. DECISIÓN: CONFIRMA SANCIÓN. ASUNTO: CONSULTA-INCIDENTE DE DESACATO.
I. OBJETO DE DECISIÓN. El Tribunal Administrativo del Quindío en Sala Unitaria procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la decisión proferida el 30 de mayo de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se sancionó a Ana María Mariscal Jiménez en su calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., a María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad y a Julio Alberto Rincón Ramírez quien funge como Agente Interventor de dicha promotora de salud con multa equivalente a un (01) SMLMV para cada uno, por no acatar la sentencia de tutela proferida el 22 de marzo de 2024 por ese Despacho.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. Incidente de desacato y trámite que se le imprimió. El señor Orlando Medina Osorio, a través de memorial allegado el 02 de abril de 20241 promovió incidente de desacato contra la Nueva EPS S.A. por considerar que se había configurado un abierto desconocimiento al fallo de tutela proferido en su favor dentro del proceso de la referencia y fraude a resolución judicial, por cuanto pese a haberse superado el término otorgado a la entidad en la orden judicial, la Nueva EPS S.A. no había desplegado ninguna actuación administrativa tendiente al cumplimiento de lo dispuesto en relación a la asignación de cita con especialista, ordenar los procedimientos prequirúrgicos y mucho menos adelantó el procedimiento quirúrgico denominado “refusión de corrección o reconstrucción de deformidad de columna vía posterior en un tiempo-cierre pinzamiento o ligadura de vasos espinales”, peticionando entonces imponer a los funcionarios encargados las sanciones penales, pecuniarias y disciplinarias a que hubiera lugar, en aras a garantizar su derecho fundamental a la salud.
Con base en esta solicitud, el Juzgado adelantó el trámite incidental correspondiente y mediante proveído del 25 de abril hogaño2 resolvió sancionar a Ana María Mariscal Jiménez y a María Lorena Serna Montoya con multa de un (01) SMLMV para cada una, la primera en su condición de Gerente Zonal Quindío y la segunda como Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva EPS S.A. por no acatar las órdenes judiciales contenidas en el fallo de tutela dictado en favor del incidentante.
Posteriormente, en el grado jurisdiccional de consulta, este Tribunal por medio de auto del 02 de mayo del año que transcurre3 declaró la nulidad de lo actuado en el proceso desde el auto proferido el 03 de abril de 2024 y especialmente de la providencia del 25 de abril de 2024 referida, considerando, de un lado, que en virtud al proceso de reorganización administrativa y financiera al que estaba sometida la Nueva EPS S.A. se desconocía si las encartadas podían ejercer de manera directa y autónoma las funciones que pretendían endilgárseles en el trámite del desacato, y del otro, en atención a que el Agente Interventor no había sido vinculado al proceso para que se pronunciara sobre el particular, lo cual enervaba de manera sustancial las razones que dieron origen a la imposición de la sanción e impedían confirmar o revocar la decisión adoptada por la A-quo en esa oportunidad.
Consecuente con lo descrito, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia profirió auto el 06 de mayo de 20244 de obedecimiento a lo dispuesto por el Superior y al mismo tiempo, requirió a Ana María Mariscal Jiménez en calidad de Gerente Zonal Quindío de la 1 SAMAI Índice 00011 – Juzgado. 2 SAMAI Índice 00027 – Juzgado. 3 SAMAI Índice 00006 – Tribunal. 4 SAMAI Índice 00033 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO Nueva EPS S.A. y a Julio Alberto Rincón como Agente Interventor designado, a fin de que en el marco de sus competencias y dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de esa determinación, rindieran informe detallado del estado de cumplimiento del fallo de tutela objeto de la indagación, pronunciándose específicamente respecto de las aseveraciones contenidas en el escrito del incidente de desacato y advirtiéndoles que, en caso de no haber acatado la orden de tutela en cuestión, debían informar los motivos que les impidieron proceder en ese sentido.
Dicha providencia fue notificada en debida forma el mismo día de su emisión5. En respuesta a lo requerido, el apoderado de la Nueva EPS S.A. remitió memorial el 09 de mayo de 20246, por medio del cual informó en primer lugar que el incidentante tenía programada valoración por anestesiología para el día 02 de mayo de 2024 a las 07:45 a.m. en la IPS Clínica La Sagrada Familia y que la práctica de la misma era requisito previo para la realización de los procedimientos amparados en el fallo de tutela.
A continuación, esbozó que al paciente se le venían prestando todos los servicios de salud solicitados y se estaban adelantando todas las gestiones administrativas para brindarle una atención en óptimas condiciones que garantizara el disfrute de sus derechos, aseverando que en aras a satisfacer sus pedimentos se habían iniciado las acciones tendientes a programar de manera prioritaria los servicios que necesitaba, por lo que se procedería a contactarlo para darle las indicaciones respectivas.
Del mismo modo, resaltó que con las autorizaciones aportadas al escrito incidental quedaba demostrado que no se habían vulnerado los derechos fundamentales deprecados por cuanto se estaban desplegando todas las gestiones para garantizar los servicios de salud pretendidos, precisando que la EPS contrataba con diferentes IPS y proveedores la prestación de los servicios de salud a sus afiliados, correspondiéndoles a estos garantizar la entrega o la materialización de los mismos, una vez eran autorizados.
Paralelamente, destacó que la Nueva EPS S.A. actuaba de buena fe y por ende gozaba de la presunción de inocencia, impidiendo de esa manera que se impusiera una sanción por desacato, en tanto quedaban evidenciadas las instrucciones impartidas, los trámites adelantados para acatar las órdenes judiciales y la búsqueda de soluciones efectivas para los afiliados, que permitían descartar el elemento volitivo y subjetivo de responsabilidad que debía predicarse en este tipo de acciones, en tanto no estaba demostrada más allá de toda duda razonable la negligencia de los funcionarios de esa promotora de salud, máxime cuando la jurisprudencia constitucional era consistente en señalar la obligación de determinar ese elemento, así como en avalar las gestiones de cumplimiento como acciones encaminadas a acatar las sentencias de tutela, resultando indispensable incluso establecer la diferencia entre el incidente del desacato y el incumplimiento del fallo, pues no todo incumplimiento conllevaba un desacato.
Reiteró que en atención a la medida administrativa adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud bajo resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024, “por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios e intervención forzosa para administrar a NUEVA EPS EMPRESA PROMOTRA DE SALUD S.A. “NUEVA EPS S.A.” se designó como Agente Interventor al Dr. Julio Alberto Rincón, describiendo las funciones que eran de su competencia; seguidamente, estimó que según la estructura organizacional de la entidad, todas las áreas de servicios instituidas para brindar atención a los afiliados se estaban sujetando a las directrices dadas por Agente Interventor y con ocasión a ello los gerentes perdían autonomía y margen de acción para seguir desempeñando su rol, el cual, se había visto sustituido por Dr. Rincón, quien desde el 03 de abril de 2024 tomó posesión del cargo, sin que a la fecha hubiera ratificado o designado a un tercero para la atención de las acciones constitucionales y trámites incidentales derivados del incumplimiento de fallos de tutela, especialmente atendiendo a que en la Resolución en comento se estipuló que en adelante no podía iniciarse o continuarse procesos o actuaciones contra la intervenida sin que se notificara al interventor so pena de incurrir en nulidad.
A partir de estos planteamientos, afirmó que previo a imponer la sanción por desacato debía individualizarse plenamente al responsable del cumplimiento de los servicios en salud amparados como garantía del derecho de defensa, por lo que peticionó tener en cuenta lo dispuesto en la aludida Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024, en relación con el cumplimiento de fallos de tutela y la responsabilidad subjetiva, pues estas medidas eran de carácter especial y transitorio. 5 SAMAI Índice 00034 y 00035 – Juzgado. 6 SAMAI Índice 00037 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO Luego, mediante auto del 10 de mayo de 20247 -notificado en la misma fecha8-, se requirió nuevamente a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y obligada al obedecimiento de la sentencia, a María Lorena Serna Montoya en calidad de Superior Jerárquico de aquella y al Dr. Julio Alberto Rincón en su condición de Agente Interventor de esa entidad promotora de salud para que dentro del término de dos (2) días contados desde la comunicación de la providencia, acreditaran al cumplimiento del fallo de tutela dictado en favor del señor Medina Osorio advirtiéndoles que si a esa fecha no habían procedido de conformidad debían informar los motivos que habían impedido el acatamiento.
Lo anterior, como quiera que en criterio del Despacho de primer grado no emergía con claridad que se hubiera valorado efectivamente al incidentante por la especialidad de anestesiología pese a que la cita referida se hubiera practicado presuntamente siete (7) días antes de que se arrimara la contestación y en cualquier caso no se acreditó la práctica de la cirugía ordenada en la sentencia que amparó sus derechos fundamentales del actor; adicionalmente, en lo que atañe a la responsabilidad que le asistía al interventor en el desarrollo de esas diligencias, adujo que ese análisis era propio de la etapa procesal de apertura formal del incidente de desacato, recordando que consonante con lo dispuesto por el Tribunal, aquel se había sido vinculado al trámite después de la declaratoria de nulidad de lo actuado.
Según se observa en el proceso, no se presentó respuesta por parte de los involucrados. Mediante auto del 20 de mayo de 20249 -notificado el mismo día10-, ante el silencio de los obligados y derivado de la omisión en el cumplimiento de sus deberes, la A-quo dio inicio formal al incidente de desacato en contra de Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., de María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional del Eje Cafetero de esa misma entidad y del Agente Interventor designado Dr. Julio Alberto Rincón, corriéndoles traslado por el término de dos (2) días contados a partir del recibo de la providencia, para que se pronunciaran en relación a lo reclamado y presentaran o solicitaran las pruebas que estimaran convenientes; así mismo, dispuso tener como pruebas los documentos aportados por las partes al interior del trámite incidental.
Una vez más, los sujetos requeridos no se pronunciaron. En ese escenario, por medio de providencia del 18 de abril de 202411 -notificada en la misma fecha12- a fin de tener certeza sobre las actuaciones adelantadas por los incidentados para dar cumplimiento al fallo de tutela proferido en favor del señor Medina Osorio, la A-quo profirió auto en el que decretó pruebas, consistentes en oficiar a la Nueva EPS S.A. para que en el término de dos (2) días acreditara la autorización, programación y práctica de los procedimientos denominados “REFUSIÓN DE CORRECCIÓN O RECOSTRUCCIÓN DE DEFORMIDAD DE COLUMNA VÍA POSTERIOR EN UN TIEMPO-CIERRE, PINZAMIENTO O LIGADURA DE VASOS ESPINALES”; igualmente, requirió al incidentante para que dentro del mismo lapso informara si la Nueva EPS S.A. o alguna IPS le había prestado servicio tendiente a la práctica de los procedimientos referidos.
Así las cosas, el 28 de mayo hogaño13 y por intermedio de apoderado, la Nueva EPS allegó contestación en la cual informó que frente al servicio denominado “REFUSIÓN DE CORRECCIÓN O RECONSTRUCCIÓN DE DEFORMIDAD DE COLUMNA VÍA POSTERIOR EN UN TIEMPO” se había llevado a cabo valoración por “consulta pre anestésica” y corolario de ello, solicitó a las IPS correspondientes asignar el procedimiento.
Enseguida, replicó los argumentos expuestos en memorial anterior relativos al cumplimiento del fallo de tutela, a la buena fe y la presunción de inocencia que debía aplicarse a los obligados en tanto se acreditaron gestiones encaminadas a la satisfacción de los derechos del afiliado, a las diferencias existentes entre el incumplimiento del fallo de tutela y el desacato y la intervención administrativa a la que se encontraba sometida la Nueva EPS S.A., solicitando tener en cuenta lo reglado en la Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024 para establecer la responsabilidad subjetiva, abstenerse de continuar el trámite incidental debido al otorgamiento del servicio pretendido y subsidiariamente, suspender el trámite incidental mientras se llevaba a cabo la cita en tanto la misma ya tenía fecha de programación. Por otro lado, atendiendo a que el incidentante no se pronunció, la Profesional Universitaria del Juzgado de Instancia suscribió constancia el 29 de mayo de 202414, en la que indicó que había 7 SAMAI Índice 00037 – Juzgado. 8 SAMAI Índice 00038 y 00039 – Juzgado. 9 SAMAI Índice 00040 – Juzgado. 10 SAMAI Índice 00041 y 00042 – Juzgado. 11 SAMAI Índice 00043 – Juzgado. 12 SAMAI Índice 00044 y 00045 – Juzgado. 13 SAMAI Índice 00046 – Juzgado. 14 SAMAI Índice 00047 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO sostenido comunicación telefónica con él, en la que le hizo saber que en efecto tenía programada atención en la especialidad de anestesiología para el día 30 de mayo de 2024 en la Clínica La Sagrada Familia, manifestando además que no existía certeza sobre la fecha en la que se surtiría la intervención quirúrgica que requería. III.
DECISIÓN CONSULTADA. En auto del 30 de mayo de 202415, notificado personalmente a las incidentadas ese mismo día16, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia sancionó a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., a la Dra. María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad y al Agente Interventor de esa promotora de salud con multa equivalente a un (01) SMLMV para cada uno, tras considerar que las omisiones en que habían incurrido los incidentados de cara a las órdenes proferidas en la sentencia de tutela, dejaban en evidencia que persistía la vulneración de los derechos del incidentante, pues hicieron caso omiso de sus obligaciones al limitarse a alegar la ejecución de trámites para tal fin pero sin probar su ocurrencia, aún cuando la intervención adelantada a esa EPS daba cuenta que el interventor designado contaba con amplias facultades para adoptar medidas y estrategias que garantizaran los servicios de salud de la población afiliada, influyendo eventualmente en el despliegue de las actividades propias de las Gerentes también sancionadas ante la excepcionalidad de dicha figura.
Adicionalmente, coligió que si bien el actor sería valorado por anestesiología, esa circunstancia no satisfacía la orden de tutela, en tanto allí se dispuso además la realización de una intervención quirúrgica que debió materializarse hacía más de un (1) mes, sin que la Gerente Zonal Quindío acreditara siquiera su programación y la Gerente Regional como Superior Jerárquica de la obligada probara las labores adelantadas para instar a su subordinada al cumplimiento de dichas órdenes, omitiendo demostrar el inicio de procedimiento disciplinario en contra de aquella en los términos previstos en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991; por su parte, el Agente Interventor tampoco acreditó haber desarrollado alguna diligencia o la adopción de actividades dirigidas a lograr la práctica de la plurimencionada cirugía. IV.
CONSIDERACIONES. 4.1. Competencia. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, prescribe lo siguiente en relación con el trámite del incidente de desacato: “Artículo 52.- Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. (La consulta se hará en el efecto devolutivo)17”. Negrillas fuera de texto. Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el art. 3518 del CGP (aplicable por remisión expresa del artículo 4 del Decreto 306 de 1992 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”) que refiere a las providencias que deben ser adoptadas por las Salas de decisión y a las que deben ser de ponente, resulta competente esta Corporación en Sala Unitaria para tramitar el asunto. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Le corresponde a esta Sala Unitaria determinar en sede de consulta lo siguiente: ¿Se ajusta a derecho la sanción por desacato impuesta mediante auto del 30 de mayo de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia a Ana María Mariscal Jiménez, 15 SAMAI Índice 00048 – Juzgado. 16 SAMAI Índice 00049 y 00050 – Juzgado. 17 La expresión en paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-243 del 30 de Mayo de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa. 18 “ARTÍCULO
35. ATRIBUCIONES DE LAS SALAS DE DECISIÓN Y DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR. Corresponde a las salas de decisión dictar las sentencias y los autos que decidan la apelación contra el que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto o el que rechace la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella.
El magistrado sustanciador dictará los demás autos que no correspondan a la sala de decisión. (Negrita fuera del texto original) (…)”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO María Lorena Serna Montoya y Julio Alberto Rincón Ramírez en atención a los cargos y funciones que desempeñan dentro de la Nueva EPS S.A., consistente en multa de un (01) SMLMV para cada uno?.
Metodológicamente la solución al problema jurídico se hará aplicando en concreto, tanto (i) los lineamientos sobre la observancia de las garantías de contradicción y defensa que integran el debido proceso en el trámite del incidente de desacato, (ii) el contenido y alcance del incidente de desacato según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, (iii) la sanción que se debe imponer atendiendo la correspondencia que debe existir entre la obligación contenida en el fallo de tutela, el cumplimiento de la orden y la responsabilidad atribuible a la persona encargada de acatar la decisión judicial. 4.3.
La Sala Unitaria confirmará la providencia consultada, por encontrar que los incidentados no han actuado dentro del margen de sus competencias en procura de la satisfacción oportuna y completa de la orden de tutela. En efecto, y siguiendo la metodología propuesta, se procede a constatar si el Juzgado de Conocimiento observó las garantías de defensa, contradicción y oportunidad que integran el derecho al debido proceso de los incidentados, siguiendo la jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional, vertida entre otras, en las sentencias C-367 de 201419 y SU-034 de 2018, que implica lo siguiente: (i) Trámite de 10 días entre el inicio y la terminación incidental, salvo excepciones20.
Al respecto, se observa que el auto que abrió formalmente el incidente fue proferido el 20 de mayo de 202421 y el auto de sanción se expidió el 30 de mayo de 202422, por lo que se dio cumplimiento al plazo establecido en la sentencia C-367 de 2014. (ii) Comunicar al incumplido sobre la iniciación del trámite incidental y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa.
Se precisa que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio. Para el caso concreto, se verificó que el juzgado expidió auto el 20 de mayo de 2024, mediante el cual formalmente abrió incidente de desacato en contra de Ana María Mariscal Jiménez en calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., de María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad y de Julio Alberto Rincón Ramírez como Agente Interventor de esa EPS, al no acreditar el cumplimiento de la sentencia de tutela -para el caso de la primera-, no haber conminado a su inferior para que procediera en ese sentido - en el caso de la segunda- y no demostrar ninguna gestión concerniente al acatamiento de las órdenes de tutela -para el caso del tercero-, corriéndoles traslado por el término de dos (2) días para que se pronunciaran frente a lo reclamado y presentaran o solicitaran las pruebas que estimaran convenientes.
La providencia fue debidamente notificada23. (iii) Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión. 19 Al respecto, en la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional resolvió “Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido de que el incidente de desacato allí previsto debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Sostuvo la Corte que “El término máximo que se señala en esta sentencia para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no se aplica, por sustracción de materia, a los incidentes de desacato ya resueltos, sino a los que se abran con posterioridad a esta sentencia y a los que, estando en trámite, sólo les reste la decisión del juez.
Tampoco se aplica a las sentencias estructurales que dicte la Corte cuando se trate, por ejemplo, de estados de cosas inconstitucionales, o aquellas para las cuales haya dispuesto un seguimiento a través de salas especiales conformadas por ésta, cuando de manera excepcional este tribunal se ocupe de hacer cumplir los fallos de tutela” 20 En la sentencia C-367 de 2014 se señalaron tales excepciones de la siguiente forma: “El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa.
Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura.
En casos excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica y (iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en el referido artículo”. 21 SAMAI Índice 00040 – Juzgado. 22 SAMAI Índice 00048 – Juzgado. 23 SAMAI Índice 00041 y 00042 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO Este requisito se acredita teniendo en cuenta que mediante proveído del 20 de mayo de 202424 se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por las partes al interior del trámite incidental; así mismo, el Juzgado profirió auto de pruebas el 18 de abril de 202425 a través del cual, de oficio decretó pruebas consistentes en que el extremo pasivo allegara los soportes de autorización, programación y práctica de los procedimientos ordenados en favor del incidentante en el fallo de tutela y a su vez, requirió al incidentante para que informara si la Nueva EPS S.A. o alguna IPS le había prestado servicio tendiente a la práctica de los procedimientos referidos, concediéndoles el término de dos (2) días para rendir el informe respectivo.
(iv) Notificar la decisión que ponga fin al incidente26, y, en caso de que haya lugar a ello, debe remitir el expediente en consulta al superior. Estos aspectos fueron decididos por la juez de instancia en la parte resolutiva de la providencia del 30 de mayo de 2024, en tanto ordenó comunicarle esta decisión a los sancionados y tal como se visualiza en el soporte de secretaría registrado en los índices 00049 y 00050 de la plataforma SAMAI, la notificación del auto se surtió en debida forma; además, se constata la remisión27 del expediente en grado jurisdiccional de consulta el mismo día en que se notificó el auto en cuestión. Siendo así, se puede apreciar que el Juzgado agotó las cuatro etapas que han sido reseñadas por la Corte Constitucional dentro del trámite incidental y por tanto, es plausible concluir que se dio cumplimiento a los aspectos formales -procedimientos y/o ritualidades- para imponer la sanción deprecada. 4.4.
En la providencia consultada se siguieron los lineamientos constitucionales y legales, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el contenido y alcance del incidente de desacato. En las sentencias C-367 de 201428 y SU-034 de 201829, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que el ámbito de acción del juez del desacato está definido por la parte resolutiva del fallo respectivo, razón por la cual en el incidente debe verificarse: (i) a quien se dirigió la orden;
(ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y, (iii) el alcance de la misma, con la finalidad de concluir si el destinatario de lo ordenado, cumplió de manera oportuna y completa. De existir incumplimiento, debe identificarse las razones por las cuales se produjo, tendiente a establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y sí existió o no responsabilidad subjetiva del obligado.
En ese orden de ideas, se tiene que el fallo de tutela proferido el 22 de marzo de 202430 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, debidamente ejecutoriado en primera instancia, determinó: “(…)1. Conceder el amparo de los derechos fundamentales a la SALUD y la VIDA EN CONDICIONES DIGNA, invocados por ORLANDO MEDINA OSORIO. 24 SAMAI Índice 00040 – Juzgado. 25 SAMAI Índice 00043 – Juzgado. 26 Auto 236 del 23 de octubre de 2013 Corte Constitucional, M.P Mauricio González Cuervo “la apertura del incidente de desacato no debe ser notificada personalmente, pues el juez cuenta con otros medios de comunicación a su alcance que son tan o más eficaces y expeditos para lograr el oportuno conocimiento de las actuaciones procesales que la notificación personal, con los cuales se respeta el derecho al debido proceso del demandado y, a su vez, se asegura el cumplimiento de las órdenes de tutela y se logra la protección de la naturaleza de la acción de tutela como un mecanismo de protección urgente” 27SAMAI Índice 00051 – Juzgado. 28 La Corte Constitucional en la sentencia C-367 de 2014 enfatizó en que el incidente de desacato: (i) procede a solicitud de parte y se origina en el incumplimiento de la orden proferida por un fallo de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional;
(ii) el juez que conoce del desacato no puede modificar el contenido sustancial de la orden emitida o redefinir los alcances del amparo concedido, a no ser que la misma sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su ineficacia absoluta para salvaguardar el derecho fundamental garantizado; (iii) excepcionalmente, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, buscando asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las inicialmente impartidas o introducir ajustes a las mismas, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(iv) el trámite del incidente de desacato debe garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa del presunto renuente a cumplir, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento y, (v) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de tutela, para la efectiva protección de las garantías básicas reclamadas por los tutelantes, que se diferencia de las sanciones penales que pueden imponerse 29 En la Sentencia SU 034 de 2018 la Corte recordó que “La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental que cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial[43].
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada”. 30 SAMAI Índice 00009 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO 2.
Ordenar a la NUEVA EPS como entidad Prestadora de Salud para que en el término de cuarenta y ocho horas (2 días), realice los trámites que haya a lugar, con el fin de que la IPS contratada por ellos, asigne la cita para realizar los procedimientos prequirúrgicos como laboratorios, ayudas diagnósticas y demás ordenados por el médico especialista.
De otro lado deberá gestionar lo necesario para que la entidad correspondiente, lleve a cabo el procedimiento quirúrgico consistente en REFUSIÓN DE CORRECCIÓN O RECOSTRUCCIÓN DE DEFORMIDAD DE COLUMNA VÍA POSTERIOR EN UN TIEMPO-CIERRE, PINZAMIENTO O LIGADURA DE VASOS ESPINALES. NOTA. OCLUSIÓN DE VASOS ESPINALES VÍA ABIERTA, dentro de un plazo MÁXIMO al 15 de abril de los corrientes, ello teniendo en cuenta los protocolos prequirúrgicos que pueden verse inmersos en este tipo de servicios. 3.
Proteger de manera INTEGRAL, los derechos fundamentales de la salud y la vida digna del TUTELANTE, y en los términos expuestos en la parte considerativa del presente fallo, con el fin de no tener que recurrir de nuevo por la vía de acción de tutela para su cumplimiento. (…)”. Por consiguiente y acorde con estas premisas, para esta judicatura resulta claro que los obligados no han actuado dentro del margen de sus competencias en pro del cumplimiento de la orden enunciada de forma oportuna y completa, en tanto si bien se demostró31 que el 02 de mayo de 2024 se valoró al señor Orlando Medina Osorio por la especialidad de anestesiología y en dicha cita, entre otras, se emitieron órdenes de apoyo diagnóstico - tomografía computada de tórax, creatinina en suero y otros fluidos-, así como nueva orden de consulta por anestesiología, lo cierto es que tal como quedó evidenciado, las directrices impartidas en el fallo de tutela objeto del seguimiento no se satisfacen con lo acontecido en la realidad, por cuanto allí se otorgaron tan sólo dos (2) días para que se asignaran las citas de procedimientos prequirúrgicos -tales como laboratorios, ayudas diagnósticas y otros ordenados por especialista- y un plazo máximo que feneció el 15 de abril de 2024 en aras a que se practicara el procedimiento quirúrgico “REFUSIÓN DE CORRECCIÓN O RECOSTRUCCIÓN DE DEFORMIDAD DE COLUMNA VÍA POSTERIOR EN UN TIEMPO- CIERRE, PINZAMIENTO O LIGADURA DE VASOS ESPINALES.
NOTA. OCLUSIÓN DE VASOS ESPINALES VÍA ABIERTA”, términos que a la fecha se encuentran ampliamente vencidos sin que la entidad hubiera siquiera finiquitado los procedimientos prequirúrgicos ni programado fecha cierta para llevar a cabo la cirugía en cuestión, pasando por alto el cometido perseguido con la orden de amparo. A partir de lo narrado y sin necesidad de realizar mayores elucubraciones al respecto, se colige que únicamente se ha logrado acreditar un cumplimiento parcial de la pluricitada sentencia, en razón a que sólo se ha ejecutado uno de los procedimientos previos que son necesarios para llevar a cabo la intervención quirúrgica cuya práctica fue determinada por el médico tratante del incidentante y ordenada en el fallo de tutela, desatendiendo incluso los múltiples requerimientos efectuados en ese sentido a lo largo del incidente de desacato.
Entonces, descartado como se tiene el cabal acatamiento de las obligaciones que son de competencia de la entidad, se pasará a analizar la responsabilidad subjetiva de los incidentados, precisando desde ya que conforme al pronunciamiento allegado el 08 de abril hogaño32 por el apoderado de la Nueva EPS S.A., es plausible determinar que la funcionaria encargada de dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el fallo de tutela dictado en favor del señor Medina Osorio es la Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. Ana María Mariscal Jiménez y que quien funge como su Superior Jerárquica es María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero, aclarando de un lado que si bien con posterioridad a que se ofreciera dicha respuesta esta judicatura decretó la nulidad de lo actuado en el proceso, la misma conserva validez pues no hace parte de las decisiones judiciales adoptadas sino de la información suministrada a lo largo del trámite incidental por la entidad y del otro, que a esta conclusión se arriba sin perjuicio de que en auto del 02 de mayo de 2024, se estimara inicialmente que se desconocía si por virtud del proceso de reorganización administrativa y financiera al que se vio abocada la Nueva EPS S.A., las encartadas podían ejercer de manera directa y autónoma las funciones que pretendía endilgárseles, como quiera que se les concedió múltiples oportunidades para que se pronunciaran sobre el particular y en ninguna de esas etapas dieron una contestación que permitiera descartar las obligaciones que les atañe como Gerente Zonal Quindío y Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva EPS S.A. y/o que justificara que fueron relevadas de las funciones inherentes a los cargos que ejercen con ocasión al procedimiento de intervención de la EPS, presupuestos bajo los cuales resultaría 31 Según se evidencia en resumen de epicrisis del 02 de mayo de 2024, que se adjuntó a la respuesta remitida por la Nueva EPS S.A. del 28 de mayo de 2024 (SAMAI Índice 00046 Páginas 7 a 9). 32 SAMAI Índice 00019 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO desproporcionado e irracional exonerarlas ipso facto de los compromisos que les conciernen al hacer parte del esquema organizacional de la promotora de salud.
Aunado a esto, en lo relativo a la responsabilidad del Agente Interventor, debe rememorarse que mediante Resolución No. 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024 la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa de la Nueva EPS S.A. designando al Dr. Julio Alberto Rincón Ramírez en dicho cargo, motivo por el cual y consonante con lo advertido por la A-quo, se avizora que aquel está revestido de amplias facultades encauzadas a gestionar los diferentes servicios de salud requeridos por los afiliados de dicha EPS con fundamento en la medida excepcional y transitoria que fuera decretada para alinear las prácticas de esa entidad con los principios de eficiencia, universalidad y equidad que rigen el sistema de salud, con la que además se persigue conjurar los efectos nocivos de las eventualidades identificadas.
Siendo así, dado que se verifica que desde los requerimientos previos, el Juzgado de Instancia efectuó las notificaciones respectivas al correo electrónico secretaria.general@nuevaeps.com.co y que el mismo corresponde con el suministrado en las misivas allegadas por el apoderado de la Nueva EPS S.A. a quien le fue conferido el mandato33 por el Dr. Julio Alberto Rincón Ramírez, es plausible determinar que pese a estar enterado de lo ocurrido, el Agente Interventor no desplegó ninguna actividad pertinente dirigida a demostrar el cumplimiento de las órdenes de tutela y tampoco a suplir lo pedido en el procedimiento incidental.
De cara a estas disertaciones, existe certeza consistente en que los funcionarios competentes para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el citado fallo son Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y encargada directa según la estructura organizacional de la entidad, María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad y Superior Jerárquico de la Gerente Zonal, así como el Dr. Julio Alberto Rincón Ramírez como Agente Interventor de esa promotora de salud designado por la Superintendencia Nacional de Salud, deduciendo de esta manera que los sancionados son las persona en quienes recae la responsabilidad subjetiva de allanarse a las órdenes de tutela y los llamados a asumir las penalidades derivadas de su incumplimiento. 4.5.
Sobre la sanción impuesta. Se advierte que la juez que dictó la providencia -como los demás jueces- tienen un poder disciplinario frente a la persona que incumple su decisión. Este poder disciplinario, al cual corresponde el desacato, se ejerce por medio de actos de naturaleza jurisdiccional, conforme a un trámite incidental y tiene como propósito juzgar y, si es del caso, sancionar la conducta de quien omite cumplir con la providencia judicial34, para lo cual conforme el artículo 5235 del Decreto 2591 de 1991 hay lugar a imponer sanción consistente en ARRESTO Y MULTA.
Para el caso particular, se advierte que la Juez Cuarta Administrativa del Circuito de Armenia, solo aplicó la multa al evidenciar la falta en que incurrieron Ana María Mariscal Jiménez, María Lorena Serna Montoya y el Dr. Julio Alberto Rincón Ramírez en atención a las funciones desplegadas por cada uno de ellos dentro de la Nueva EPS S.A., sin efectuar razonamientos atinentes a la posibilidad de aplicar también el arresto como una sanción prevista dentro del trámite del desacato.
Dentro de ese marco, teniendo en cuenta que el citado artículo 52 del Decreto 2591 de1991, valida la procedencia tanto de la multa como del arresto para los casos en que se constata el incumplimiento de las órdenes de tutela, señalando que no es una u otra (multa o arresto) sino que deben aplicarse las dos, considera el Despacho que la A-quo, prima facie, debió imponer ambas sanciones en ejercicio de su facultad disciplinaria efectuando una interpretación integral de la norma y atendiendo los principios de proporcionalidad y razonabilidad36 con los hechos que generan la conducta reprochada, significando con ello un quantum mayor o menor de arresto y de multa, en su orden, hasta de 6 meses el primero y hasta 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la segunda. 33 SAMAI Índice 00037 Página 7– Juzgado. 34 Sentencia C-367 de 2014 35 “ARTICULO 52.
DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO Cabe anotar que tales principios, guían al juez del desacato para imponer las sanciones dispuestas en el citado Decreto Estatutario, el cual se limitó a indicar expresamente el extremo máximo de su cuantificación tanto de arresto como de multa, pero no dispuso los lineamientos o marco en los que debía moverse el operador jurídico en estos asuntos, tanto para calificar la gravedad o levedad de la conducta renuente del obligado a cumplir, como para determinar el impacto que el incumplimiento tiene sobre los derechos fundamentales protegidos, correspondiendo entonces al Juez en cada proceso determinarlos con certeza, eliminando así la discrecionalidad en su máxima expresión al momento de aplicar tales sanciones.
Siendo así, es factible estimar que (i) la proporcionalidad equivale a la correspondencia con la gravedad de la conducta omisiva del renuente a cumplir y que implica por parte del Juez verificar que la respuesta del Estado a través de la sanción se acompase con la gravedad de la conducta, sin conllevar un sacrificio desmedido de los derechos del renuente y, sin restarle importancia a ese comportamiento según las circunstancias de la situación particular;
(ii) la razonabilidad de la sanción desentraña los efectos o grado de perturbación o agravamiento de la vulneración de los derechos fundamentales protegidos a la persona, de manera tal que consulte la prudencia, la equidad y la justicia del caso analizado y, (iii) la necesidad, referida a la función de la sanción orientada tanto al cumplimiento de la obligación omitida, como a prevenir, disuadir y corregir al renuente para que la conducta no se repita.
Siguiendo esos criterios, para este estrado judicial la primera instancia además de remitirse a la multa debió aplicar la sanción de arresto en virtud a que: (i) la misma se erige como proporcional, al quedar demostrado un actuar dilatorio por parte de los obligados traducido en que pese a conocer de manera oportuna las órdenes de la tutela y los múltiples requerimientos del desacato, relativos a materializar todos los procedimientos prequirúrgicos necesarios para llevar a cabo la cirugía que fue ordenada por el médico tratante del incidentante, así como la práctica de esta última, solo dio paso a la valoración por la especialidad de anestesiología, sin justificar las razones por las cuales sobrepasó los términos otorgados para tales efectos ni demostrar los posibles impedimentos que surgieron para su acatamiento;
(ii) es razonable ante la ausencia de trámites reales encaminados en ese sentido, como quiera que no se acreditó ninguna circunstancia que impidiera la realización de los procedimientos, por lo que no hubo un allanamiento completo a las órdenes emitidas en el fallo de tutela para restablecer el goce y eficacia de los derechos fundamentales amparados, resaltando que la intervención administrativa y financiera de la EPS per se no puede dejar en un limbo a sus afiliados ni en un suspenso indefinido la protección coercitiva de sus garantías, pues precisamente con la misma se propende por la búsqueda de herramientas y/o alternativas que permitan contener las situaciones adversas que atraviesa la entidad, (iii) resulta necesaria, pues por un lado de la ejecución de estos procedimientos depende el restablecimiento del derecho a la salud del tutelante y del otro que las actuaciones adelantadas dejan en evidencia la conducta renuente, indiferente y omisiva de los obligados para lograr el goce y eficacia de los derechos reconocidos por vía de tutela, mismos que no resultan de imposible cumplimiento, sino que implican un alto grado de voluntad administrativa y armonización entre la promotora de salud y las prestadores de servicios, que de no suscitarse dificultaría indefinidamente la remoción efectiva de los obstáculos que permiten la concreción de salvaguarda de las garantías fundamentales del señor Medina Osorio, a pesar de la protección ya otorgada.
Sin embargo, no se modificará la sanción impuesta en el sentido de adicionar “arresto” a la parte incidentada, habida cuenta que se agravaría su situación jurídica, dando un alcance absoluto a los principios de legalidad y seguridad jurídica, intereses salvaguardados por la pronta y eficaz administración de justicia36, cuando los mismos se relativizan por las garantías y derechos fundamentales que le asisten al procesado en desarrollo de los principios constitucionales de favorabilidad, congruencia y a la interdicción peyorativa que integran el debido proceso al que está atado el Juez al resolver la consulta.
Además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha indicado que al “Superior” le está prohibido reformar para peor (Non Reformatio In Pejus), término o concepto que aplica no solamente para la definición de los recursos ordinarios, sino en cualquier circunstancia en que la decisión sea revisada por el superior funcional, que incluye “la consulta” como grado jurisdiccional (Ver sentencias T-472 de 1992 y SU-1553 de 2000, entre otras37), y concebir lo contrario, sería establecer judicialmente excepciones a lo regulado por el Constituyente en el artículo 31 Superior (Ibidem, sentencia C-252 de 2001).
Por esas consideraciones, se confirmará la sanción impuesta en providencia del 30 de mayo de 2024 consistente en el pago de una multa de un (1) SMLMV a los funcionarios referidos. 36 Corte Constitucional, sentencia T-587 de 2002 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00053-02 INCIDENTANTE: ORLANDO MEDINA OSORIO INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO En mérito de lo expuesto el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR por las razones expuestas la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante providencia de fecha 30 de mayo de 2024 a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., a María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad y Superior Jerárquico de la Gerente Zonal Quindío y al Dr. Julio Alberto Rincón Ramírez como Agente Interventor de esa promotora de salud.
SEGUNDO: Notifíquese al incidentante e incidentados la presente decisión.
TERCERO: Una vez surtidas las anteriores actuaciones remita el expediente al juzgado de origen previa las anotaciones pertinentes en el sistema informativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS CARLOS MARÍN PULGARIN Magistrado DEA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»