TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.081 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Popular Radicación: 17001-33-33-004-2022-00240-02 Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Manizales. Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 020 del 12 de abril de 2024 Manizales, doce (12) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO Esta Sala de Decisión, en sede de segunda instancia, decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Manizales contra la sentencia del ocho (08) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, que declaró responsable al Municipio de Manizales de la vulneración de los derechos colectivos contenidos en los literales e) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
ANTECEDENTES El señor Enrique Arbeláez Mutis a través de escrito radicado el 14 de julio de 2022, instauró el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Manizales, (archivo 01, expediente digital). Pretensiones El actor popular solicitó declarar responsable al Municipio de Manizales de vulnerar los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el goce de un ambiente sano. Como consecuencia de ello solicitó: Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 2 - Que se proceda a convocar a la comunidad en general para que la sede educativa vuelva a cumplir el objetivo educativo para el cual fue construida. - Que en caso de ser una donación cumpla con su deber o función requerida por ese objetivo. - Que en caso de que no se pueda lograr recuperar como escenario educativo, se proceda a darle función social, cultural, económica al servicio de la comunidad como bien público que es, sin perder la condición de un bien de interés público.
Hechos de la demanda Indicó la parte demandante que en el Municipio de Manizales funcionaba la Institución Educativa Liceo Mixto Aranjuez Sede A. Expresó que en la actualidad la sede se encuentra en pleno abandono debido a la ausencia de estudiantes que fueron trasladados a otras instituciones educativas, y por ello, la sede ya no cuenta con una finalidad educativa.
Describió que el inmueble pese a su carácter de bien público viene presentando problemas ambientales y estructurales, los cuales deben ser atendidos. Derechos colectivos invocados como vulnerados El actor popular consideró vulnerados los derechos colectivos contemplados en los literales a), d), y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que se refieren a el goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Manizales, Caldas. La entidad territorial municipal otorgó respuesta a la demanda, indicando frente a los hechos, que se abstenía de emitir pronunciamiento sobre los mismos. Se opuso a las pretensiones indicando que debido a la disminución Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 3 exponencial de población estudiantil en los últimos años se generó una sobreoferta de cupos en las instituciones educativas generando así la fusión o cierre de algunas sedes.
Expresó que debido a esta dinámica poblacional que afecta al sistema educativo, la administración municipal en camino a adaptarse a estas variables debe recurrir a la reducción de instituciones educativas y docentes que no son necesarios, así como a la disminución de las transferencias del Sistema General de Participaciones (S.P.G) a las instituciones educativas de acuerdo con el número de estudiantes atendidos, entre otros.
Refirió que lo anterior se acompaña con el acatamiento por parte de la Secretaría de Educación a los lineamientos previstos por parte del Ministerio de Educación Nacional en el Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015. Indicó que en la ciudad de Manizales se han cerrado 10 instituciones educativas, entre las cuales se encuentra el Instituto Educativo Liceo Mixto del Barrio Aranjuez Sede A, que no registra matricula y los estudiantes fueron reubicados en otras sedes educativas, y como consecuencia de ello, se expidió la Resolución n°699 del 8 de julio de 2022.
Por lo anterior, señaló que no es posible acceder a la pretensión de “recuperar el escenario educativo para la comunidad”. Planteó como excepciones, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “improcedencia de la acción”, “moralidad administrativa”, “inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, “carencia de pruebas que constituya presunta vulneración de los derechos colectivos”.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN Reparto y admisión Al encontrarse satisfechos los presupuestos contenidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 4 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, el Juez de instancia admitió la acción popular mediante providencia del 15 de julio de 2022.
En igual sentido ordenó comunicar sobre el trámite adelantado al demandado y a los miembros de la comunidad en general. Pacto de cumplimiento La audiencia se llevó a cabo el 20 de enero de 2023; declarándose fallida por 1 En adelante, CPACA. Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 4 no existir acuerdo entre las partes procesales (archivo 12, C.1).
LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del ocho (08) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), declaró que el Municipio de Manizales se encuentra amenazando los derechos colectivos “a la prevención de desastres técnicamente previsibles” y “a la defensa del patrimonio público”.
Como consecuencia de lo anterior, la Juez a quo ordenó a la entidad demandada que, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria del fallo, se adelanten las gestiones de carácter administrativo y presupuestal para realizar las obras en el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 100-047513, recomendadas por la Unidad de Gestión del Riesgo municipal en concepto técnico UGR 382-23 del 23 de febrero 2023.
Finalmente, negó las demás pretensiones de la demanda. La juez de primera instancia se refirió a las normas constitucionales y legales que regulan el objetivo y alcance de las acciones populares como mecanismo de protección de los derechos colectivos. Determinó por medio de jurisprudencia del Consejo de Estado el alcance de los derechos colectivos invocados, haciendo un énfasis especial, en razón al supuesto fáctico, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la prevención de desastres técnicamente previsibles.
Describió la responsabilidad en esta materia de entidad demandada frente a la protección y mantenimiento de los bienes de uso público, con base en lo establecido en el artículo 7 de la ley 715 de 2001. Concluyó con fundamento en las pruebas practicadas en el proceso, que es justificable la imposibilidad de volver a poner en funcionamiento la sede educativa en razón al fenómeno social relacionado con la disminución de población en edad escolar, el cual generó la expedición de la Resolución n°699 del 8 de julio de 2022 por la Secretaría de Educación de Manizales que modificó la n°0778 del 14 de octubre de 1971 que concedió licencia de funcionamiento al establecimiento educativo.
Determinó, en razón a la pretensión subsidiaria del accionante referida a la entrega del centro educativo al servicio de la comunidad, que era preciso establecer si el bien es de uso público o fiscal. Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 5 Describió por medio de jurisprudencia del Consejo de Estado la diferencia conceptual entre los bienes de uso público y los bienes fiscales, para posteriormente señalar, con base en el Oficio SHOB 426 – 22 de la Oficina Coordinadora de bienes de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Manizales, que la propiedad del inmueble la tiene el Municipio de Manizales, su destinación fue a un servicio inherente de las obligaciones de la entidad territorial y que no se encontraba abierto al público o era utilizado por ellos.
Por lo anterior, concluyó la Juez de primera instancia que el bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria n°100-047513 es un bien fiscal. Estableció con fundamento en la calidad del bien inmueble, que no es obligación del Municipio de Manizales poner la edificación al servicio de la comunidad y que, además, no se encuentra vulnerado el derecho a la defensa de los bienes de uso público.
Determinó por medio de la jurisprudencia del Consejo de Estado la necesidad de protección por parte de las entidades públicas a los bienes fiscales por ser parte del patrimonio público, para que estos no pierdan su valor y sigan prestando un servicio. Mencionó el concepto técnico de la Unidad de Gestión del Riesgo UGR 382- 23 del 23 de febrero de 2023, respecto del predio identificado con la matricula inmobiliaria 100-047513, donde se ubica la Institución Educativa Liceo Mixto del barrio Aranjuez Sede A, en el cual se concluyó que el inmueble se encuentra en estado de deterioro y si no se realizan intervenciones de mantenimiento, puede llegar a ser crítico en su conservación. Finalizó expresando que de acuerdo con lo establecido en el artículo 76 de la ley 715 de 2001, le corresponde al Municipio de Manizales mantener adecuadamente la infraestructura de los bienes de su propiedad, por lo que le asignó la responsabilidad por haber vulnerado los derechos colectivos a la prevención de desastres técnicamente previsibles y a la defensa del patrimonio público.
En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se estableció lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE MANIZALES, se encuentra amenazando los derechos colectivos “a la prevención de desastres técnicamente previsibles y “a la defensa del patrimonio público”, conforme la parte motiva. Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 6 SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES que, dentro del término de TRES (3) MESES, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, se adelanten las gestiones de carácter administrativo y presupuestal para realizar las obras en el predio identificado con la Matrícula Inmobiliaria 100- 047513, recomendadas por la Unidad de Gestión del Riesgo en concepto técnico UGR 382-23 del 23 de febrero 2023.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. EL RECURSO DE ALZADA Municipio de Manizales Inconforme con la decisión, en escrito que obra en el archivo 28 del expediente, el Municipio de Manizales radicó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el fallador de primer grado. Fundamentó su inconformidad en que el Oficio SOPM-2105-UGT-VU-2022 del 26 de agosto de 2022, no señala una situación de riesgo o de inminente colapso del inmueble, y que en realidad cuenta con la calidad de “habitable”.
Por otro lado, señaló que el inmueble actualmente no se encuentra en uso u ocupado y que por ello no es necesario el desarrollo de múltiples obras de mantenimiento de carácter preventivo o correctivo, toda vez de que este tipo de mantenimientos es común en bienes que se encuentren en la misma calidad, sin que esto signifique un abandono por parte de la entidad.
Indicó que la realización de obras de mantenimiento podría implicar un detrimento patrimonial por parte de la entidad debido a la posibilidad de una demolición, enajenación o cambio de destinación del bien inmueble. Afirmó que en el estado actual en el que se encuentra el inmueble junto a una serie de obras de mejoramiento ejecutadas por parte de la administración, lo más acorde sería indicar un incumplimiento parcial por parte del Municipio de Manizales en el mantenimiento del inmueble.
Solicitó cambiar el sentido del fallo para que únicamente se obligue hacer seguimiento por parte del Ministerio Público al futuro del inmueble en razón a que se encuentra en proceso de “entrega” desde la Secretaría de Educación a la Oficina de Bienes Inmuebles del Municipio de Manizales, para posteriormente ser puesto a disposición de la administración. Expresó que, en caso de confirmar la decisión de primera instancia, el término Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 7 otorgado para adelantar todas las actuaciones pertinentes para realización de las obras de mantenimiento es limitado en razón al amplio procedimiento administrativo que conlleva la apropiación presupuestal y proceso de contratación y, por lo tanto, indica un posible incumplimiento de lo ordenado.
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso fue repartido en segunda instancia al Despacho del Magistrado ponente el día 29 de noviembre de 2023 (archivo 01, C.2.). Por auto del 5 de diciembre de 2023 se admitió el recurso de apelación radicado por la parte actora contra la sentencia proferida el 08 de noviembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales.
En la misma providencia se corrió traslado para alegar de conclusión, etapa en la que no se pronunciaron las entidades demandadas. El 1 de abril de 2024 el proceso ingresó a Despacho para proferir sentencia (archivo 06 cuaderno 2, expediente digital). INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El agente del Ministerio público que actúa ante esta Corporación se pronunció en esta etapa procesal expresando que está probado el estado de deterioro en el bien fiscal, Institución Educativa Liceo Mixto del barrio Aranjuez Sede A. Indicó que en el concepto técnico de la Unidad de Gestión del Riesgo UGR 382- 23 del 23 de febrero 2023, se determinó una ausencia de riesgo de inminente colapso del bien, pero se advirtió su deterioro, por lo que esa dependencia señaló una serie de recomendaciones para el mantenimiento del inmueble.
Mencionó que demostrado el deterioro del inmueble perteneciente al patrimonio público, el ente territorial tiene la obligación jurídica de su conservación y mantenimiento y por ello, el deber de desplegar una actuación preventiva idónea, oportuna y eficaz para frenar el deterioro del inmueble por medio de las recomendaciones impartidas por la Unidad de Gestión del Riesgo.
Agregó que el Municipio de Manizales, con base al artículo 76 de la Ley 715 de 2001, tiene la obligación jurídica, sin condicionamientos, de atender a una necesidad de mantenimiento y, con mayor razón, en el caso de prevenir Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 8 posibles riesgos a los derechos colectivos y fundamentales mientras se decide la destinación del bien inmueble.
Mencionó que lo argumentos esgrimidos por el Municipio de Manizales sobre el detrimento patrimonial y la eventualidad de las posibles destinaciones a las que podría estar sujeto el bien inmueble no son justificantes para suspender la protección a los derechos colectivos de los ciudadanos del Municipio de Manizales. Finalizó expresando que confirma lo señalado por parte del actor popular, ya que se evidencia un estado de deterioro por falta de mantenimiento y conservación de un bien fiscal que pertenece al patrimonio público Municipio de Manizales.
Concluyó que esa situación podría agravarse en caso de no existir una orden impartida por un juez que indique una pronta intervención para cesar el riesgo a los derechos colectivos. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria de la acción popular, esta Corporación es competente para conocer de la misma en segunda instancia. Presupuestos procesales En el presente caso los presupuestos procesales se hallan satisfechos, esto es, la demanda en forma, la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, el derecho de postulación ejercido por las partes y, además, no existen causales de nulidad que vicien lo actuado, por lo que es procedente dictar la sentencia de rigor.
Generalidades La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio de la cual las personas naturales o jurídicas, pueden demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 9 salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, con el objeto de evitar un daño contingente, hacer cesar algún peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Elementos para la procedencia de la acción popular En el mismo sentido y dado la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema jurídico En consideración a lo expuesto en el fallo de primera instancia, así como en el escrito de apelación radicado por la parte demandada, en el presente asunto se deberá determinar si la ausencia de mantenimiento del bien fiscal identificado con la matricula inmobiliaria 100-047513, propiedad del Municipio de Manizales, amenaza los derechos colectivos “a la prevención de desastres técnicamente previsibles” y “a la defensa del patrimonio público”.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que el Municipio de Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 10 Manizales amenaza los derechos colectivos “a la prevención de desastres técnicamente previsibles” y “a la defensa del patrimonio público” en tanto no ha atendido las recomendaciones técnicas de la unidad de gestión del riesgo municipal para la conservación del inmueble.
En torno a la orden para finalizar la amenaza mencionada, la Sala considera preliminarmente que debe ordenarse al Municipio de Manizales realizar la intervención del predio con independencia de la destinación que se le vaya a dar al mismo, ya que dichas actividades de mantenimiento hacen parte de su competencia como entidad territorial titular del derecho de dominio sobre el inmueble.
Finalmente, respecto del término para realizar dichas obras, en criterio del Tribunal lo ordenado por el Juez de primera instancia fue que se adelantaran las gestiones de carácter administrativo y presupuestal para realizar las obras en el predio y no la ejecución efectiva de las mismas, por lo que a manera de hipótesis se accederá a este punto de la apelación y se ampliará el término concedido en primera instancia. Sobre los derechos colectivos declarados como vulnerados en el presente asunto En la sentencia objeto de apelación, se acreditó la amenaza de los derechos colectivos “a la prevención de desastres técnicamente previsibles” y “a la defensa del patrimonio público”, contenidos en los literales e) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Sobre esta materia el H. Consejo de Estado refirió en la misma providencia citada, lo siguiente: 99. La gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201288 como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 100.
La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 11 que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas que permitan anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres.
(…) 102. Así las cosas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, genera al Estado el deber de proveer a los habitantes de los medios para que aquellos hechos riesgosos, cuyo acaecimiento pueda llegar a afectar gravemente sus derechos, se encuentren controlados de manera adecuada. En consecuencia, el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente debe ser garantizado desde una perspectiva de promoción (activa o de realización de un comportamiento), por lo que demanda del Estado actuaciones, reglamentos, contratos, entre otros.
Lo anterior, implica que las Entidades con obligaciones de prevención deben tomar las medidas pertinentes y actuar con base en el principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Política. De acuerdo con lo anterior, el derecho a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, debe ser garantizado por el Estado a través de mecanismos de promoción que permitan de manera coordinada entre entidades, controlar de manera adecuada los hechos riesgosos que puedan afectar garantías colectivas.
El derecho a la defensa del patrimonio público. En lo que corresponde a la defensa del patrimonio público, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado2 ha sostenido que aquél se halla integrado por los bienes, derechos y obligaciones de los cuales el Estado es titular, expresando: “Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales.
La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia, toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00148-01(AP) Actor: MARCO ANTONIO VELÁSQUEZ Demandado: MUNICIPIO DE BARICHARA Y LA CORPORACIÓN REGIONAL DE SANTANDER - CAS Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 12 otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.
La protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto3.
En otra providencia de esta Sección se dijo4: “Con estos alcances, se destaca una aproximación indiscutible entre los derechos o intereses colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa. Esta cercanía sin embargo se evidencia más de éste a aquélla que a la inversa, toda vez que el menoscabo o amenaza al derecho colectivo del patrimonio público se logra en las más de las veces a través de medios contrarios a la moralidad administrativa, mientras que pueden evidenciarse múltiples hipótesis de violación o puesta en riesgo de ésta sin que esto implique un detrimento o un riesgo al patrimonio público (…)”.
(…) Finalmente, vale la pena señalar que dada la especificidad de la dimensión subjetiva que alcanza el patrimonio público con ocasión de su consideración como derecho o interés colectivo, su estudio demanda un riguroso análisis probatorio en cada caso, del que se infiera un efectivo detrimento al patrimonio público con ocasión de una “acción u omisión” de una entidad pública o cuando menos una seria y razonable amenaza del mismo.
Esto implica un deber de diligencia inmenso del actor popular, toda vez que él soporta la carga de la prueba5”. Examen del caso concreto En el presente asunto se acreditó la amenaza de los derechos colectivos “a la prevención de desastres técnicamente previsibles” y “a la defensa del patrimonio público” por parte del Municipio de Manizales como entidad que tiene en su propiedad el inmueble donde anteriormente funcionaba el Instituto Educativo Liceo Mixto del Barrio Aranjuez Sede A, lo anterior, como consecuencia de la falta de cuidado y mantenimiento de la infraestructura del predio.
En primera instancia se ordenó por la Juez de conocimiento que el Municipio 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta; sentencia del 31 de mayo de 2002. 4 Cita de cita: Sentencia AP-549 de 21 de febrero de 2007. 5 Literal e) del artículo 18 y artículo 8 de la Ley 472 de 1998. Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 13 de Manizales dentro del término de tres (3) meses, debía adelantar las gestiones de carácter administrativo y presupuestales para realizar las obras indicadas en el concepto técnico UGR 382-23 del 23 de febrero 2023 en el predio identificado con la matrícula inmobiliaria n°100-047513.
La entidad territorial municipal recurrente alega que no vulneró derechos colectivos en tanto el inmueble no se encuentra en uso, y no está en estado de abandono o riesgo de colapso. Para respaldar su argumentación, citó un apartado del concepto técnico UGR 382-23, fechado el 23 de febrero de 2023, en el cual se expuso la ausencia de una situación de riesgo o colapso inminente y se indicó que el inmueble es catalogado como “habitable”.
Agregó la entidad territorial que ante el futuro incierto respecto de la enajenación o demolición del inmueble, las reparaciones podrían implicar un detrimento en el patrimonio para la administración. Mencionó que el término establecido por el juez de conocimiento no es suficiente para adelantar las actuaciones pertinentes para la realización de las obras, en razón a los procedimientos administrativos y presupuestales que deben llevarse a cabo y adicionó que sería suficiente con el seguimiento del Ministerio Público en relación con la destinación del predio.
Precisado lo anterior, la Sala de decisión encuentra acreditado en este proceso que el Instituto Educativo Liceo Mixto del Barrio Aranjuez Sede A es propiedad del Municipio de Manizales, como se indicó en el Oficio SHOB 426- 226 de la Oficina Coordinadora de bienes de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Manizales del 06 de junio de 2022, en respuesta a petición del accionante, en la que se informó lo siguiente: Dando respuesta oportuna a su solicitud y estando dentro del término establecido para ello, conforme al Art. 14 de la Ley 1755 de 2015, respecto a requerimiento de información del inmueble donde funcionaba la Institución Educativa Aranjuez Seda A, ubicado en la Calle 73 #42-40 Barrio Aranjuez de la Ciudad de Manizales, identificado con matrícula inmobiliaria No. 100-047513 y ficha catastral No. 0102000000100001000000000.
Me permito manifestar, que dicho predio fue transferido por el Instituto de Crédito Territorial al Municipio de Manizales a título gratuito, mediante escritura pública No. 2.333 del 19 de noviembre de 1963. Sobre la calidad del inmueble se estableció en la Resolución n°0778 del 14 de 6 Archivo 01B, cuaderno 1, expediente digital. Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 14 octubre de 1971, expedida por la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, que esa entidad territorial utilizó la edificación para la prestación de servicio educativo.
Lo anterior, hasta la expedición de la Resolución n°699 del 8 de julio de 2022 proferida por la misma dependencia, en la que se indicó lo siguiente: Artículo 1. Modificación: Modificar el artículo único de la resolución 0778 del 14 de octubre de 1971, por prescindir de la Sede A; además, en el mismo se realizarán actualizaciones correspondientes de conformidad a lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
El mencionado artículo quedará así: (…). De acuerdo con lo anterior, este Tribunal infiere que el inmueble se destinó para la prestación de un servicio inherente a las obligaciones del municipio, en concordancia con lo establecido en los artículos 6 y 7 de la ley 715 de 2001. Adicionalmente, en relación con la calidad y estado actual del inmueble, el concepto técnico de la Unidad de Gestión del Riesgo UGR 382-23 del 23 de febrero 2023, señaló lo siguiente: (…) Durante la visita no se evidenció una situación de riesgo y/o colapso inminente del inmueble.
La geometría regular y la disposición simétrica del sistema estructural ha favorecido en términos relativos un buen comportamiento. En términos generales, la edificación presenta condiciones de habitabilidad, pero si no se realizan algunas intervenciones de mantenimiento, con el tiempo, el inmueble puede llegar a un estado crítico de conservación especialmente los bloques de acceso; esto teniendo en cuenta el actual deterioro de los muros, los asentamientos que viene presentando la edificación y el mal manejo de las aguas lluvias que se evidencia en la cubierta. Por lo anterior, se recomienda a quien esté a cargo de la administración del inmueble: - Adelantar la reparación de las canales de cubierta de todos los bloques. - La instalación de bajantes de los techos para el manejo de las aguas lluvias con la correcta conexión a las estructuras hidráulicas de captación y conducción. - Realizar trabajos de mantenimiento, rocería y limpieza de las zonas verdes Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 15 internas. - Reparación de los sectores que presentan rastros de humedad y la impermeabilización de los muros que así lo requieran. - Resane de las grietas y fisuras que se presentan los muros de los bloques de la institución. - Recalce de la cimentación en los muros perimetrales; específicamente los bloques que presentan asentamiento (bloques colindantes al acceso). - Realizar una revisión completa de las redes internas de alcantarillado y de acueducto para tener claridad de las demás intervenciones que se deban adelantar. - Así mismo, realizar las demás reparaciones y adecuaciones en los espacios que así lo requieran, evitando generar perjuicios a los predios colindantes, con el fin de garantizar la conservación y habitabilidad de la edificación. (Negrilla de la Sala).
Según lo indicado en el documento anterior, el inmueble fue utilizado exclusivamente para el servicio educativo, y la unidad de gestión del riesgo municipal lo definió como “bien del uso fiscal”. Así mismo, de acuerdo con lo expuesto, para la Sala de decisión se encuentra demostrado que el estado actual de la infraestructura indica la necesidad de una serie de obras de sostenimiento y cuidado con la finalidad de mantener en óptimas condiciones la edificación. Lo anterior, en razón de que el futuro de la infraestructura puede representar riesgo inminente.
Este Tribunal destaca que las recomendaciones técnicas de intervención se refieren a labores de mantenimiento tales como “reparación de las canales de cubierta, instalación de bajantes de los techos para el manejo de las aguas lluvias con la correcta conexión a las estructuras hidráulicas de captación y conducción, realización de trabajos de mantenimiento, rocería y limpieza de las zonas verdes internas, reparación de los sectores que presentan rastros de humedad y la impermeabilización de los muros que así lo requieran, revisión completa de las redes internas de alcantarillado, resane de las grietas y fisuras que se presentan los muros de los bloques de la institución y recalce de la cimentación en los muros perimetrales”; lo que permite concluir la necesidad de adelantar las gestiones administrativas y presupuestales con el propósito de conservar en buen estado el inmueble.
Ahora, respecto de la obligación de llevar a cabo las reparaciones indicadas en el concepto técnico de la Unidad de Gestión del Riesgo UGR 382-23 del 23 de febrero 2023, encuentra la Sala pertinente señalar que de acuerdo con lo indicado por el Consejo de Estado7 la protección del patrimonio público 7 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN PRIMERA. C.P. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. 23 de junio de 2023. Número de radicación: 88001-23-33-000-2019- Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 16 corresponde a las entidades públicas, las cuales tienen el deber de gestionarlo de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución. En esta línea, llevar a cabo las reparaciones necesarias no solo es una acción de preservación de bienes fiscales, sino también una manifestación del compromiso estatal con la protección del patrimonio público, asegurando su gestión adecuada y legalmente establecida.
De otra parte, sobre el argumento del Municipio de Manizales en el sentido que la intervención de la edificación objeto de la presente acción puede generar un detrimento patrimonial debido a la incertidumbre sobre la destinación del mismo, la Sala considera que no se probó tal afectación en tanto lo acreditado en la actualidad es la titularidad del predio por parte de la entidad territorial y la necesidad de mantenimiento del mismo con las obras mencionadas anteriormente y recomendadas por la unidad de gestión del riesgo municipal.
A ello se agrega que la intervención del predio permitirá impedir la vulneración de las garantías colectivas a las que se ha hecho referencia, y en todo caso, no se encuentra acreditada la finalidad que se le pretende dar al bien. La Sala considera necesario aclarar al apelante que el juez de primera instancia señaló que el Municipio de Manizales amenaza los derechos colectivos “a la prevención de desastres técnicamente previsibles” y “a la defensa del patrimonio público”, y no que dichas garantías colectivas se encuentran vulneradas, como lo quiere hacer ver la entidad territorial en el escrito de apelación. Dado que ambos conceptos, amenaza y vulneración son diferentes, este Juez plural considera pertinente referirse a los mismos.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional8 ha establecido que la vulneración implica una afectación real y concreta que ya ha ocurrido. Es un hecho objetivo que puede ser verificado y medido. Esto significa que hay evidencia empírica de que el derecho ha sido comprometido o dañado de alguna manera. De otra parte, la amenaza se refiere a la posibilidad o el riesgo de que estos derechos sean vulnerados.
Es decir, no necesita que el daño se haya consumado, sino que existe una probabilidad de que suceda. La amenaza incluye tanto criterios objetivos como subjetivos, ya que no solo se basa en las acciones o inacciones concretas de las autoridades o particulares, sino también en cómo estas situaciones son percibidas y pueden afectar el estado de ánimo o la sensación de seguridad de la persona potencialmente afectada. 00043-01. 8 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 1993.MP: Carlos Gaviria Díaz.
Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 17 Por lo analizado, no le asiste razón al Municipio de Manizales en los argumentos del escrito de apelación, en tanto los mismos se sustentan en una vulneración que no se acreditó en primera instancia ya que lo probado fue la amenaza de la prevención de desastres técnicamente previsibles técnicamente y la defensa del patrimonio público.
En síntesis, para la Sala de decisión en el contexto actual, el inmueble se encuentra en un estado de amenaza únicamente en relación con los derechos colectivos anteriormente enunciados, ya que si bien es cierto que no se encuentra en riesgo inminente de colapso, también lo es que ante la falta de ejecución de las recomendaciones realizadas por la oficina de gestión del riesgo municipal, la infraestructura del inmueble puede conllevar a esa futura situación y, por lo tanto, generar una vulneración a los derechos colectivos.
De igual manera, la Sala encuentra pertinente aclarar que el término de tres (3) meses señalado por la Juez de primera instancia se concedió para adelantar las gestiones de carácter administrativo y presupuestal para adelantar las obras en el predio identificado con la Matrícula Inmobiliaria 100-047513. En punto a este aspecto de la providencia objeto de recurso, la Sala precisa que no obstante la falta de claridad de la decisión de primera instancia en relación con el periodo otorgado para adelantar las gestiones administrativas y la ejecución efectiva de las obras recomendadas por la unidad de gestión del riesgo municipal, este Juez plural, en armonía con lo afirmado por la entidad apelante, considera que lo ordenado se refiere precisamente a la realización de las obras y no solo a los trámites previos al mantenimiento del predio.
Por lo anterior, esta Sala precisa que el término otorgado para el cumplimiento del fallo debe entenderse concedido para las gestiones previas de diverso orden, así como para la ejecución de las obras requeridas en el inmueble objeto de la acción popular. Respecto del término para la realización de este tipo de actuaciones, el H. Consejo de Estado9 estableció lo siguiente: […] es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 6 de julio de 2006; proceso identificado con número único de radicación 68001 2315 000 2002 00489 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 18 caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos […]”.
(Negrilla de la Sala). Como se puede observar en la jurisprudencia citada, el hecho de establecer un término para adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales es necesario para evitar extender el tiempo en el que debe ser solucionado el caso concreto. La ausencia de este término implicaría que se mantenga en el tiempo la amenaza a los derechos colectivos.
Descrito lo anterior, en relación con el término de tres meses otorgado por la juez de primera instancia, encuentra la Sala que dicho plazo fue concedido para adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales para realizar las obras en el predio objeto de la presente acción, por lo que considera el Tribunal que dicho término no es suficiente para que la entidad territorial cumpla la orden judicial.
En esta línea de argumentación, considera este Tribunal que en este punto la sentencia debe ser modificada ajustando el plazo concedido en primera instancia al término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, periodo en el cual se deberán adelantar las gestiones de carácter administrativo y presupuestal para realizar las obras en el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 100-047513, recomendadas por la Unidad de Gestión del Riesgo en concepto técnico UGR 382-23 del 23 de febrero 2023, pero también para ejecutarlas efectivamente.
Conclusión De acuerdo con lo analizado en esta instancia considera este Tribunal que la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales objeto de recurso debe ser modificada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 19 RESUELVE Primero. MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia proferida el ocho (08) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado por el señor Enrique Arbeláez Mutis contra el Municipio de Manizales, en el sentido que la orden a la entidad territorial municipal de adelantar “las gestiones de carácter administrativo y presupuestal para realizar las obras en el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 100-047513, recomendadas por la Unidad de Gestión del Riesgo en concepto técnico UGR 382-23 del 23 de febrero 2023”, se deberá cumplir en el término de seis (6) meses contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, periodo en el cual se deberán ejecutar efectivamente las obras recomendadas.
Segundo. CONFÍRMASE en lo demás la providencia apelada. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Exp. 17001-33-39-004-2022-00240-02 20 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.