17-001-33-33-003-2019-00325-02 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, doce (12) de ABRIL de dos mil veinticuatro (2024) S. 066 El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Sala 4ª de Decisión Oral, conformada por los Magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA, quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de reemplazo, dentro del contencioso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora MARIA AMPARO VILLADA MUÑOZ (sucedida en el proceso por los señores ALONSO OCAMPO CASTAÑO y HEYNER ALDIVER OCAMPO VILLADA), contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP.
Ello, en virtud de la orden de tutela proferida por el H. Consejo de Estado-Sección 4ª, con fallo de 7 de marzo de 2024, dentro del expediente de tutela identificado con el número de radicación 11001-03-15-000-2023-06726-01.
ANTECEDENTES PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA. I) Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 046729 de 13 de diciembre de 2018, RDP003457 de 5 de febrero de 2019 y RDP 7433 de 6 de marzo de 2019. II) Condenar a la parte demandada a reajustar la pensión de vejez, con base en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, tomando el IBL de los últimos 10 años o el de toda la vida laboral, el que resulte más favorable, teniendo 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 2 en cuenta hasta la última semana cotizada y los factores salariales que fueron objeto de aportes.
Se pide, además, que se tenga en cuenta el porcentaje establecido en el canon 34 del mismo esquema disposicional, aumentando el porcentaje de la pensión al 85% del IBL. III) Se indexen las sumas reconocidas, y se condene en costas a la parte accionada. CAUSA PETENDI. ➢ La accionante cumplió 55 años de edad el 22 de abril de 2006, habiendo laborado durante 1.372 semanas, pero siguió laborando hasta el 1° de mayo de 2017 con el ánimo de mejorar el monto de su mesada pensional. ➢ A través de los actos demandados fue reconocida la pensión de vejez, pero sin que se tuviera en cuenta el IBL más favorable del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 ni el mandato establecido en el canon 34 de la misma normativa, que permite elevar el porcentaje de la prestación al 85%.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte nulidiscente invocó como vulnerados los artículos 2º, 13, 48 y 53 de la Constitución Política; 21 y 34 de la Ley 100 de 1993. Como juicio de la infracción, luego de transcribir los mandatos legales en cita, expresa, en suma, que le asiste derecho al reajuste de la pensión de vejez con la norma que le resulte más favorable, en virtud de la condición más beneficiosa, con un 85% del IBL.
CONTESTACIÓN AL LIBELO DEMANDADOR. La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP contestó la demanda con el documento que milita en el PDF N°1, páginas 174 a 192. Como tesis de su defensa, propuso las excepciones que denominó ‘INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO’, precisando 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 3 que la pensión de la demandante fue liquidada con el 75% de lo devengado entre el 1° de enero de 2002 y el 30 de enero de 2011, pues a la accionante le aplica lo establecido en el Decreto 546 de 1971 por ser beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, además, se pensionó con 50 años de edad.
También hace alusión a la interpretación del régimen de transición pregonada por la Corte Constitucional en las Sentencias C-258/13 y SU-230/15; ‘PREECRIPCIÓN’, con base en los Decretos 3135/68 y 1848/69; y la ‘GENÉRICA’. La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES no contestó la demanda, según consta en el documento PDF N°9, página
3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juez 3º Administrativo de Manizales accedió a las pretensiones de la parte demandante en los términos que pasan a compendiarse (PDF N°9). En primer lugar determinó el juzgador de primera instancia, que el régimen pensional aplicable a la situación de la accionante es el consagrado en el Decreto 546 de 1971 en virtud de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que, seguidamente, hizo alusión a la diversidad de posturas que han tenido las altas Cortes sobre el alcance de los beneficios de la transición, anotando que, según la posición vigente, esta solo incluye el tiempo de servicios, la edad y la tasa de reemplazo o porcentaje; y en cuanto al IBL, estableció que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, a la accionante le restaban más de 10 años para acceder al derecho pensional, por lo que el IBL a tener en cuenta está compuesto por el promedio de lo devengado en los 10 años anteriores al reconocimiento.
Posteriormente indicó que, en virtud del principio de la condición más beneficiosa en materia pensional, se protege las expectativas de quienes estaban próximos a pensionarse al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, al tiempo que señala que el principio de favorabilidad no solo opera cuando existen varias normas llamadas a gobernar un caso, sino cuando una 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 4 misma norma admite varias interpretaciones, para elegir aquella más favorable, que debe aplicarse en su integridad.
Descendiendo al caso concreto, reiteró que la accionante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y, por ende, su régimen pensional es el establecido en el Decreto 546 de 1971, no obstante, realizó un paralelo entre esta norma especial y la general, para determinar cuál de ellas es aplicable en virtud de la condición más beneficiosa.
De este parangón, concluyó que a la actora le resulta más beneficioso pensionarse con la tasa de reemplazo de la Ley 100 de 1993, y que teniendo en cuenta su tiempo de servicios, puede llegar al 85% del IBL, frente al 75% de la norma especial. En virtud de lo expuesto, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reajustar la pensión de la accionante con base en el 85% de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, para lo cual se debe tener en cuenta los factores salariales que ya habían sido reconocidos como exservidora judicial; así mismo dispuso, que en caso de que se determine que el IBL de toda su vida laboral es superior al de los últimos 10 años, habrá de preferirse este.
EL RECURSO DE SEGUNDO GRADO La UGPP apeló la decisión de primera instancia con el memorial que reposa en el documento digital N°17, reproduciendo íntegramente las consideraciones expuestas en el escrito de contestación de la demanda, y reiterando que la pensión de la accionante fue liquidada con base en el 75% de lo devengado en los últimos 10 años, sin que pueda aumentarse el porcentaje o tasa de reemplazo al 85%, pues las normas que la gobiernan no lo permiten, ya que de acuerdo con el alcance del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el monto, entendido como porcentaje o tasa de reemplazo, debe gobernarse por las normas especiales, que en este caso son diáfanas al prescribir que el IBL equivale al 75%. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 5 De otro lado, impetra que se revoque la condena en costas proferida en primera instancia, toda vez que su actuación estuvo mediada por la buena fe.
CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN Pretende por modo la parte actora se declare la nulidad de las resoluciones con las cuales la entidad demandada denegó el reajuste de su pensión de jubilación en aplicación del régimen previsto en la Ley 100 de 1993, específicamente, con el aumento de la tasa de reemplazo al 85%. PROBLEMA JURÍDICO Atendiendo a la postura erigida por el apelante y a lo decidido por el Juez de primera instancia, el problema jurídico a resolver en el sub-lite se contrae a la dilucidación del siguiente interrogante: • ¿Qué tasa de reemplazo y cuáles factores salariales deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación del accionante? (I) MONTO DE LA PENSIÓN No es materia de discusión en el sub-examine, que la señora MARIA AMPARO VILLADA MUÑOZ es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, por ende, que su régimen pensional es el previsto en el Decreto 546 de 1971, como quiera que prestó sus servicios por más de 20 años de los cuales, más de 10 lo fueron en la Rama Judicial.
Ambos aspectos no solo están acreditados en el plenario y se desprenden de los actos demandados, sino que fueron dilucidados por el juez de primera instancia sin que hayan sido materia del recurso de apelación. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 6 En consecuencia, el litigio se contrae a determinar si, como lo estableció el juez de primera instancia, era procedente que la pensión de la accionante se liquidara con el 85% del IBL, porcentaje extraído de la Ley 100 de 1993, pese a que como se anotó, la actoraee pensionó bajo la égida del régimen especial de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público (Decreto 546 de 1971).
Respecto al Ingreso Base de Liquidación (IBL), y la tasa de reemplazo o porcentaje que ha de aplicarse cuando un pensionado es beneficiario del régimen de transición pensional previsto en el canon 36 de la Ley 100 de 1993, el Tribunal retoma en líneas generales la postura asumida en casos similares. El debate jurídico sobre el particular se enmarca en el contexto de posturas jurídicas encontradas, puntualmente a raíz de la adoptada por la H. Corte Constitucional que tiene como hitos jurídicos las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en las que se separó de la hermenéutica que el Consejo de Estado –y el mismo Tribunal Constitucional- venían otorgando al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En relación con este tema, este Tribunal en un primer momento interpretó de manera pacífica y reiterada, que cuando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispuso que “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez” serán los previstos en el régimen anterior, había de entenderse que en este último concepto estaban incluidos tanto la tasa de reemplazo como el Ingreso Base de Liquidación (IBL) que contenían las normas precedentes a su vigencia, pues una intelección opuesta vulneraba el principio de inescindibilidad normativa y, por contera, se creaba un tercer régimen pensional no previsto por el Legislador.
En consecuencia con esta línea de argumentación, el Tribunal también sostuvo que la Ley 33 de 1985 ilustraba que, así se hagan aportes a la Caja de Previsión basados en rubros distintos de los enlistados en el inciso segundo del artículo 3º, las pensiones se liquidarían teniéndolos en cuenta, intelección 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 7 que se acompasa con lo estipulado en el canon 1º de ese cuerpo normativo1, y que se complementa con la definición de salario trazada por el H. Consejo de Estado, que lo define en su jurisprudencia como “lo que el trabajador recibe en forma habitual o a cualquier título y que implique retribución ordinaria permanente de servicios, sea cual fuere la designación que las partes le den”2.
El otro de los fundamentos que había venido tomando esta colegiatura como soporte de su interpretación se hallaba en la postura -también reiterada- del órgano de cierre de esta jurisdicción especializada, que en varias oportunidades insistió3 en lo pregonado en la sentencia de la Sala Plena de la Sección Segunda, de cuatro (4) de agosto de 20104: “(…) Así, esta Sala en la sentencia de Sección del cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010), Expediente No. 0112- 2009, Actor: Luis Mario Velandia, unificó los criterios en mención, para llegar a la conclusión de que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios…”. /Resalta la Sala/.
Sin embargo, ante la irrupción de la nueva postura interpretativa de la Corte Constitucional introducida con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, el Consejo de Estado reforzó su doctrina, y en fallo de veinticinco (25) de 1 Ver entre muchas otras, sentencias del 16 de junio de 2015, Exp. 2013-00299-02 y Exp. 2013-00369-02. M.P. Augusto Morales Valencia. 2 Sentencia del 19 de febrero de 2004, Sección Segunda, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-sección A, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.
Expediente: 25000-23-25-000-2007-00001-01(0302-11). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, fecha: 4 de agosto de 2010, Ref: Expediente No. 250002325000200607509 01.-, Número Interno: 0112-2009.-, Actor: Luís Mario Velandia. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 8 febrero de 2016, Sentencia de Unificación proferida por la Sección Segunda5, ratificó una vez más la posición asumida por este Tribunal en cuanto a la aplicación del IBL del último año de servicios a los beneficiarios de la transición consagrada en la Ley 100 de 1993.
En síntesis, el máximo órgano de esta jurisdicción acudió a la postura que de forma reiterada había plasmado frente a este tema específico6, corroborando que cuando las normas de transición contienen el concepto de “monto” de la pensión, este hace referencia no solo a un porcentaje, como quiera que este es un mero dato abstracto, sino a la suma de las partidas o promedio de los factores salariales devengados por el trabajador, a lo cual añadió que el Decreto 1158 de 1994 establece el Ingreso Base de Cotización (IBC) y no el Ingreso Base de Liquidación (IBL), que en el caso de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100/93, debía continuar rigiéndose por las normas anteriores al primero (1º) de abril de 1994.
En la misma providencia, el H. Consejo de Estado convalidó la postura plasmada en la Sentencia de Unificación de cuatro (4) de agosto de 2010 con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila en el expediente Rad. 0112- 2009 (citada líneas atrás), en punto a la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios en aras de establecer el monto de la pensión. Respecto a la posición introducida en la Sentencia C-258 de 2013 por la H. Corte Constitucional, el supremo tribunal de esta jurisdicción indicó que no era posible extender la hermenéutica allí plasmada a la generalidad de los casos, básicamente por cuanto, (i) tal decisión aborda el estudio de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que consagra un régimen pensional de privilegio, y no la generalidad de beneficiarios de los regímenes anteriores a la Ley 100/93;
(ii) las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 tienen justificación y racionalidad y no hicieron parte del examen de constitucionalidad, con lo cual no pueden extendérseles sus efectos; y (iii) el 5 Sentencia de veinticinco (25) de febrero de 2016. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 25000234200020130154101. 6 Acudió a la Sentencia de 21 de junio de 2007, Radicado 0950 de 2006, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 9 Consejo de Estado ya hace varios años ha determinado que la enunciación de factores salariales de las Leyes 33 y 62 de 1985 no es taxativa, pronunciamiento que constituye precedente para los funcionarios de esta jurisdicción especializada.
Por su parte, en relación con la Sentencia SU-230 de 2015, que adoptó como precedente frente al régimen de transición en pensiones la argumentación consignada en la sentencia C-258 de 2013 ya referida, el H. Consejo de Estado planteó que dicha providencia avala la postura que sobre el particular ha mantenido la H. Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral en el marco de sus competencias y en concreto, en el escenario decisional de la jurisdicción ordinaria.
El temperamento jurídico esbozado hasta este punto, que había permitido a este Tribunal mantener la posición del órgano supremo en lo contencioso administrativo, fue morigerado en cuanto a sus límites temporales con la expedición de la Sentencia T-615 de 2016, en la que adujo la Corte Constitucional que el precedente jurisprudencial consignado en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sólo resultaba obligatorio para aquellos casos en los que se dictara sentencia con posterioridad a la ejecutoria de esta última, anotando en todo caso, que si el estatus pensional se había adquirido antes de la ejecutoria de la providencia primeramente citada (C-258 de 2013), el criterio interpretativo esbozado por el Tribunal constitucional no resultaba obligatorio.
En el caso de este Tribunal Administrativo, se aplicó esta regla por un breve lapso, hasta cuando la Sentencia T-615 de 2016 fue declarada nula a instancias del mismo tribunal constitucional con Auto Nº 229 de 2017 (M.P. José Antonio Cepeda Amaris). Finalmente, la H. Corte Constitucional se pronunció una vez más sobre la interpretación que en su criterio debe dársele al régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993; dicho pronunciamiento se halla en la Sentencia SU-395 de 20177, de la cual el tribunal extracta lo pertinente: “(…) 7 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 10 10.2.2.1.
Este caso se refiere al reconocimiento de la pensión de jubilación a un beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 con un monto del 75% liquidado con el IBL de la Ley 100 de 1993 que, al pretender la reliquidación de su mesada pensional con base en el último año de servicios -Ley 33 de 1985 y factores salariales de la Ley 62 de 1985-, inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual ordenó la reliquidación de la mesada con base en el 75% de lo devengado por el demandante en el último año de servicio oficial con la inclusión de todos los elementos salariales percibidos.
En segunda instancia, el Consejo de Estado revocó parcialmente lo decidido al incluirse la prima de bonificación -por no ser elemento salarial- y haberse compensado los aportes de los demás elementos salariales incluidos en la liquidación. (…) 10.2.2.2. Sobre las anteriores consideraciones, la Sala Plena estima que se configuran los defectos endilgados en la demanda de tutela por las siguientes razones: (…) Conforme con ello, se ha entendido en sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional, que cuando el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se refiere a “monto de pensión” como una de las prerrogativas que se mantienen del régimen anterior, está refiriéndose al porcentaje aplicable al Ingreso Base de Liquidación. Lo anterior, tiene sentido no sólo desde el punto de vista del lenguaje sino también con fundamento en el alcance, finalidad y concepto del régimen de transición. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 11 En la medida en que si el inciso tercero de la norma bajo análisis expresamente establece cuál debe ser el Ingreso Base de Liquidación para los beneficiarios del régimen de transición, entonces el monto se refiere al porcentaje aplicable a esa base que será el señalado por la normativa anterior que rija el caso concreto.
En igual sentido, los factores salariales, al no determinar el monto de la pensión sino parte de la base de liquidación de la misma, serán los señalados por la normativa actual, en este caso, por el Decreto 1158 de 1994. A través de las Sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, a la Corte Constitucional le correspondió estudiar la constitucionalidad de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin dejar lugar a dudas sobre el alcance del inciso tercero, en cuanto a que el mismo determina el ingreso base de liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición en los términos de los incisos primero y segundo. Sin embargo, el decreto citado reiteró que hay un régimen de transición, que por lo tanto se torna inalterable: "Artículo 4o.
Los servidores públicos que seleccionen el régimen de prima media con prestación definida, estarán sujetos al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamentan". De manera que las consideraciones esbozadas sobre la interpretación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, son aplicables al caso concreto y, en general, a quienes se regían por la Ley 33 de 1985.
No obstante todo lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia impugnada, interpretó dichas disposiciones de manera evidentemente contraria a como ha sido esbozado, 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 12 desconociendo lo establecido expresamente por el legislador, así como lo dispuesto en la Sentencia C-168 de 1995.
A este respecto, la sentencia impugnada concluyó que el inciso tercero sólo se habilita cuando el régimen anterior aplicable en el caso concreto no establece una norma expresa que determine el ingreso base de liquidación. Así las cosas, encontró también que el monto de la pensión incluía no sólo la tasa de reemplazo, sino también el Ingreso Base de Liquidación, los factores salariales y los demás elementos constitutivos de la liquidación. Perspectiva bajo la cual se advierte un defecto sustantivo por desconocimiento del texto legal al otorgarle un alcance no previsto por el legislador, acompañado además de una violación directa de la Constitución. Y aun cuando en sentencias de tutela posteriores a la Sentencia C-168 de 1995 se haya ordenado la reliquidación de pensiones al entender que la expresión “monto de la pensión” incluía ingreso base de liquidación, éstas simplemente ostentan un efecto inter-partes que no tiene la virtualidad de subsanar el defecto advertido en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El Acto Legislativo 01 de 2005, en su inciso 6, introdujo la regla ya consagrada en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la cual, Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Y, en cuanto al régimen de transición, hizo remisión a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 13 (…) En este orden de ideas, es posible concluir que de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado, y el alcance y significado del régimen de transición, la interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la cual el monto de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por tanto, el régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL ni los factores salariales previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Por último, cabe recordar que la Sentencia C-258 de 2013, al estudiar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 sobre régimen especial de Congresistas y Magistrados de Altas Cortes, sostuvo que, no obstante que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya respetado la existencia de un régimen de transición en materia pensional, “impuso límites temporales y materiales.
En cuanto a los beneficios y condiciones, la reforma constitucional remitió a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, disposición que establece que los beneficiarios del régimen de transición tendrán derecho a que se les apliquen las normas pensionales anteriores, en relación con la edad, el tiempo de cotización o servicios prestados, y el monto de la pensión, entendido como tasa de remplazo.
Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez, se sujetan a las disposiciones contenidas en el sistema general de pensiones”. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 14 10.2.2.3. Por lo anterior, habrá de ser revocada la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- el 11 de agosto de 2011, dentro de la acción de tutela instaurada en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual denegó por improcedente la acción de tutela.
En su lugar, se concederá la protección del derecho fundamental al debido proceso” /Lineas y resaltados son de la Sala/. En igual sentido, más recientemente el H. Consejo de Estado unificó su postura en la sentencia de veintiocho (28) de agosto de 20188, en la cual indicó el Ingreso Base de Liquidación que debe tenerse en cuenta para las personas beneficiarias del régimen de transición: “.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de 8 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P.: César Palomino Cortés. Expediente: 52001-23-33-000-2012- 00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. Demandado: UGPP. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 15 la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
(…) 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” Asimismo, en la misma providencia esa alta Corporación señaló que los factores salariales a incluir en la liquidación pensional de los servidores públicos beneficiarios de la transición deben ser únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes al sistema pensional. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 16 Tanto la sentencia SU-395 de 2017 y la de unificación del veintiocho (28) de agosto de 2018, marcan un precedente de especial incidencia en la interpretación del tema que ocupa la atención de esta Sala colectiva de decisión. A diferencia de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, la primera providencia sí se refiere puntualmente al contenido del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aludiendo en especial a los servidores públicos, a tal punto que la decisión allí contenida revocó varias sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado que hacían parte de la línea de entendimiento tradicionalmente asumida por esta jurisdicción especializada.
En el nuevo pronunciamiento, la H. Corte Constitucional hace énfasis de manera contundente en que la interpretación constitucionalmente válida frente al citado régimen transicional en materia pensional involucra componentes esenciales que pueden sintetizarse así: (i) el régimen de beneficios consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene la edad, el número de semanas cotizadas o tiempo de servicios y el monto de la pensión, entendido exclusivamente como tasa de reemplazo o porcentaje;
(ii) por el contrario, el Ingreso Base de Liquidación (IBL) se rige por las normas del sistema pensional general (Ley 100/93), pues no integra el ámbito de la transición; (iii) los factores salariales hacen parte de la base pensional o IBL y no del “monto” de la prestación, por lo que serán los señalados en los Decretos 691 y 1158 de 1994; y (iv) se ratifica el mandato de correspondencia entre las cotizaciones y el reconocimiento pensional, por lo que los factores que no sean objeto de aportes al sistema no se verán reflejados en la liquidación del derecho reconocido.
Como se anotó líneas atrás, el contenido de la transición ha atravesado por diversas posibilidades hermenéuticas, dentro de las cuales este Tribunal había adoptado de manera uniforme la que señalaba al IBL como parte integrante del catálogo de beneficios, y con ello, la posibilidad de reconocer todos los factores salariales y la base de liquidación de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, el hecho de que el último precedente constitucional aluda de manera directa a la situación de exservidores públicos beneficiarios de la transición y cobijados por decisiones del Consejo de 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 17 Estado, revela sin lugar a equívocos que el marco de aplicación de la interpretación adoptada por el Supremo Tribunal Constitucional se extiende a aquellos litigios que involucran la generalidad de los regímenes pensionales anteriores a 1994 y no solo aquellos especiales inicialmente abordados en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
Todo ello teniendo en cuenta, además la posición asumida por el Consejo de Estado, pues la Sentencia de Unificación de veintiocho (28) de agosto de 2018 determinó las reglas aplicables en los casos de aquellos beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100/93, estableciendo claramente que el IBL a tener en cuenta es aquel contenido en el inciso 3º del mencionado precepto, y que los factores salariales a incluir en la liquidación pensional son solo aquellos sobre los cuales se hayan realizado los respectivos aportes.
Con base en ello, y atendiendo a que en los términos de la guardiana de la Carta esta es la interpretación constitucionalmente admisible del beneficio de la transición y a la posición del H. Consejo de Estado conllevó a que el Tribunal rectificara su anterior postura y en consecuencia, acogiera el precedente constitucional desarrollado con amplitud en la Sentencia SU-395 de 2017 y el precedente vertical obligatorio de la sentencia emanada del H. Consejo de Estado el veintiocho (28) de agosto de 2018.
EL CASO CONCRETO Como se anotó en la parte inicial de esta providencia, la UGPP reconoció una pensión de vejez a favor de la señora MARIA AMPARO VILLADA MUÑOZ con base en el régimen aplicable a los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público previsto en el Decreto 546 de 1971, dada su condición de beneficiaria del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, calidad que, se itera, no es materia de debate en este proceso.
En ese orden, para la liquidación de la mesada pensional, la UGPP acudió a un porcentaje del 75% (como en efecto lo señalaba a la sazón el artículo 6º del Decreto 546/71), aplicada a un IBL conformado por el promedio de lo 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 18 devengado en los 10 años anteriores al reconocimiento pensional, tal como lo precisa la regla interpretativa establecida en el acápite anterior.
De ello da cuenta la Resolución RDP 036956 de 26 de septiembre de 2017 (PDF N°2, págs. 196-196). La prestación pensional de la señora VILLADA MUÑOZ fue reliquidada posteriormente a través de la Resolución RDP 046729 de 13 de diciembre de 2018, teniendo en cuenta que la beneficiaria de la pensión allegó nuevos tiempos de servicio. En todo caso, los reajustes siempre se hicieron bajo la mencionada regla, es decir, con el 75% del promedio de lo devengado en los 10 años anteriores al reconocimiento pensional, al paso que dicha entidad, denegó la petición de la demandante, tendiente a que se aumentara su monto pensional con base en el IBL de la Ley 100 de 1993, mediante las Resoluciones RPD 003457 de 5 de febrero y RDP de 6 de marzo, ambas de 2019 (PDF N°1 págs. 17-28 y 31-36).
En contraste, el juez de primer grado, acudiendo al principio de favorabilidad en materia pensional, dispuso el reajuste de la pensión de la señora VILLADA MUÑOZ, manteniendo incólume la edad y tiempo de servicios consagrados en el Decreto 546 de 1971, pero en cuanto al monto, ordenó que la mesada fuera reajustada con las normas de la Ley 100 de 1993, incrementando el porcentaje al 85% del IBL.
Lo anterior, lejos de consultar el alcance del beneficio de la transición pensional, representa el desconocimiento a la hermenéutica expuesta con suficiencia en el primer apartado de esta providencia, que encarna la interpretación pacífica adoptada por la jurisprudencia de unificación constitucional y contenciosa administrativa, en virtud de la cual, las personas beneficiarias de dicha transición se pensionan con la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, monto o porcentaje del régimen anterior, en este caso el Decreto 546 de 1971, que es del 75%, como lo aplicó en su momento la UGPP.
En otras palabras; no existen razones que validen que a una pensión reconocida bajo la égida de un régimen especial como el descrito, se le 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 19 aplique el monto del régimen general, so pena de desnaturalizar el beneficio de la transición, introducir un privilegio no previsto por el Legislador, y vulnerar el mandato de inescindibilidad normativa, al crear una nueva modalidad de liquidación pensional tomando lo más beneficioso de 2 regímenes.
Tampoco es de recibo para esta colegiatura que esta mixtura normativa se justifique al amparo del principio de favorabilidad, pues la aplicación de este mandato constitucional exige como elemento basilar la existencia de una duda expresada en una multiplicidad de fuentes de derecho llamadas a gobernar una situación jurídica, o de varias interpretaciones posibles sobre una misma norma, caso en el cual el intérprete sí podrá optar por aquella más beneficiosa para el pensionado.
Sin embargo, ninguno de estos supuestos se presenta en el caso de la accionante VILLADA MUÑOZ, pues su pensión, como también se anotó, fue reconocida bajo la égida de una norma especial (Decreto 546/71), cuya aplicación nunca se ha puesto en duda, ni por los extremos procesales, ni por el funcionario judicial. Por modo, y ante la categórica regla de intelección brindada por la postura de unificación, mal haría este juez colegiado en avalar que una pensión se liquide tomando la edad y tiempo de servicios de una norma especial (Decreto 546 de 1971), y al tiempo, se tome el monto o porcentaje de la normativa general (Ley 100 de 1993), posición abiertamente contradictoria con los postulados interpretativos que gobiernan las normas pensionales.
Todo lo anterior permite identificar que le asiste razón a la UGPP en su tesis de defensa, pues al liquidar la pensión de vejez de la demandante con un porcentaje del 75%, no incurrió en ninguna infracción normativa, por el contrario, se ajustó plenamente a las normas que le servían de base, dando un correcto alcance a los beneficios que le asisten a la pensionada en su condición de beneficiaria de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Por estas razones, este Tribunal revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar, denegó las súplicas de la parte actora. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 20 (II) LA ORDEN DE TUTELA Como se anticipó, en virtud de fallo de tutela proferido por el H. Consejo de Estado-Sección 4ª, el 7 de marzo de 2024, dentro del expediente identificado con el número de radicación 11001-03-15-000-2023-06726-01, el órgano de cierre de esta jurisdicción dispuso dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por este Tribunal dentro de este contencioso subjetivo de anulación el 13 de octubre de 2023, ordenando en consecuencia, dictar sentencia de reemplazo, con base en la postura expuesta en ese fallo de tutela por el máximo órgano de esta jurisdicción. Sobre el particular, precisó: “Hasta aquí, en el proceso ordinario estaba claro que la demandante cumplía requisitos para ser beneficiaria tanto del régimen de transición como del régimen general de pensiones y que, por lo tanto, la controversia consistía en determinar cuál de esos dos regímenes resultaba más favorable.
Sin embargo, con ocasión del recurso de apelación que presentó la UGPP, el Tribunal Administrativo de Caldas, en la sentencia del 13 de octubre de 2023, varió el objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al plantear el siguiente problema jurídico «¿Qué tasa de reemplazo y cuáles factores salariales deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación del accionante?» … … … 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 21 Como se ve, el tribunal demandado varió el objeto de la controversia, pues, se insiste, se limitó a determinar si, a pesar de ser beneficiaria del régimen de transición, podía ajustarse el monto o tasa de reemplazo conforme con las reglas del régimen general de pensiones, cuando la controversia se centraba en determinar cuál régimen le era más favorable a la demandante para el reconocimiento pensional: (i) el régimen de transición o (ii) el régimen general. … … … Siendo así, lo que le correspondía al tribunal demandado era realizar un análisis del principio de favorabilidad en sentido estricto, es decir, como la señora Villada Muñoz alegaba cumplir los requisitos para acceder al reconocimiento pensional en el régimen de transición y en el régimen general, pero decía que le resultaba más favorable el régimen general porque le permitía acceder a una tasa de reemplazo mayor, lo que debió hacer el tribunal fue verificar esa situación y no centrar la discusión en si al ser beneficiaria del régimen de transición era posible aplicarle la tasa de reemplazo del régimen general porque no correspondía a la controversia planteada por la demandante.
Esa situación pone en evidencia la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los señores Alonso Ocampo Castaño y Heyner Aldiver Ocampo Villada como sucesores procesales de la señora Villada Muñoz, sobre todo cuando en casos similares la Sección Segunda del Consejo de Estado realizado el análisis de favorabilidad para determinar cuál régimen le resulta más favorable 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 22 al causante de la pensión9, en lo que interesa esa providencia dijo: Ciertamente, se tiene que la actora cumple con los requisitos para acceder a la pensión de vejez prevista en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003 y el monto de su pensión corresponde al 75.73% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL regulado en el artículo 21 de la norma en cita, razón por la que la referida norma resulta ser más beneficiosa frente al régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y 1º de la Ley 33 de 1985.
( ) Ahora bien, la entidad previsional aplicó por favorabilidad la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003 y reconoció la pensión con una tasa de retorno del 75.73%. Por consiguiente, en aplicación del principio de favorabilidad, esta interpretación a todas luces resulta más beneficiosa para la demandante, pues para su caso, la Ley 797 de 2003 es más generosa que la Ley 33 de 1985.
Esto, toda vez que la liquidación de la pensión, efectuada por la entidad demandada, aplicando la tasa de reemplazo equivalente al 75.73% resulta más beneficiosa que de haberse aplicado la tasa de reemplazo del 75% consagrada en la Ley 33 de 1985. En conclusión, el Tribunal Administrativo de Caldas cambió el objeto de la demanda al resolver el recurso de apelación y omitió resolver sobre cuál era el régimen pensional más favorable para la parte demandante.
En consecuencia, se concederá el amparo de los derechos 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de noviembre de 2023. Exp. 05001-23-33- 000-2016-00881-01, C.P. César Palomino Cortés. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 23 fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de seguridad social en pensiones de los demandantes” Al momento de dictar el fallo de segunda instancia, y conforme se estableció en los antecedentes de esta providencia, este Tribunal tuvo en cuenta que el régimen pensional aplicable a la señora MARIA AMPARO VILLADA MUÑOZ no era materia de discusión en este contencioso, pues sus pretensiones se orientaron al reajuste pensional con el IBL y la tasa de reemplazo de la Ley 100 de 1993, pese a que su pensión fue reconocida al amparo del régimen entonces vigente para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, previsto en el Decreto 546 de 1971.
Por tal razón, Esta corporación respetuosamente difiere de la argumentación expuesta en el fallo de tutela, para quien el busilis de la controversia consistía en determinar cuál de los regímenes aplicables era más favorable para la pensionada, más aún cuando el artículo 328 del CGP precisa en su inciso 1° que, “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante” /Se resalta/.
Precisamente, conforme se narró, la UGPP centró su apelación en la imposibilidad de aplicar la tasa de reemplazo del régimen general (Ley 100 de 1993) a una pensión reconocida con el régimen especial (Decreto 546 de 1971), aspecto que ocupó la atención de esta Sala en el asunto de marras. Incluso, volviendo sobre los antecedentes y el marco de discusión de primera instancia, no encuentra este juez colegiado que la controversia haya involucrado aspectos como la edad pensional en ambos regímenes, aspecto que también debió debatirse si es que se trataba de realizar un parangón completo e integral entre normas pensionales, bajo el marco del principio de inescindibilidad, cuya aplicación estricta ha pregonado con suficiencia tanto el H. Consejo de Estado como la H. Corte Constitucional.
Sin embargo, atendiendo la orden de tutela proferida por el H. Consejo de Estado, resulta diáfano que la tasa de reemplazo de la Ley 100 de 1993, pretendida por la parte accionante, resulta más favorable que la consagrada 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 24 en el Decreto 546 de 1971, tal como lo estableció el juez de primera instancia, pues el artículo 34 de la vigente norma pensional permite que dicho porcentaje llegue al 85%, entre tanto, el Decreto 546 de 1971 prevé una tasa de reemplazo fija del 75% del IBL.
En ese orden, teniendo en cuenta dicho elemento, y que en el sub-lite la UGPP no planteó ningún argumento que permitiera rebatir la condición más favorable alegada por la parte actora y concedida en sede de primera instancia, el Tribunal, acogiendo además la orden de tutela del Consejo de Estado, dispondrá confirmar la sentencia de primera instancia emanada del Juzgado 3°Administrativo de Manizales, con la cual dispuso acceder al reajuste pensional de la parte actora con base en los mandatos de la Ley 100 de 1993.
COSTAS Se condenará en costas de segunda instancia a la UGPP, atendiendo lo dispuesto en el canon 365 numeral 3 del CGP. Sin agencias en derecho en esta instancia por no haberse causado. Por lo discurrido, el Tribunal Administrativo de Caldas, SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia emanada del Juzgado 3º Administrativo de Manizales, dentro del contencioso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora MARIA AMPARO VILLADA MUÑOZ (sucedida posteriormente en el proceso por los señores ALONSO OCAMPO CASTAÑO y HEYNER ALDIVER OCAMPO VILLADA) contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP. 17-001-33-39-002-2019-00325-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho S. 066 25 COSTAS de segunda instancia a cargo de la accionada.
Sin agencias en derecho en esta instancia. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del C/CA.
NOTIFÍQUESE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº 024 de 2024. AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Constancia: la presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley.