TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.085 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Radicación: 17001-33-39-008-2024-00072-02 Accionante: Luz Amparo Ramírez Vásquez Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y EPS Sanitas S.A.S Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 023 del 26 de abril de 2024 Manizales, veintiséis (26) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO Se decide por esta Corporación la impugnación presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones 1 contra el fallo de primera instancia proferido el 02 de abril de 2024 en el trámite de la acción de tutela que amparó el derecho fundamental constitucional a la seguridad social de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez. COMPETENCIA Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 1382 de 20002.
TRÁMITE PROCESAL La solicitud de amparo fue radicada ante la Oficina Judicial de esta ciudad el 14 de marzo de 2024, y correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, el cual admitió la acción por auto del mismo día y dictó fallo el 02 de abril de la misma anualidad disponiendo el amparo del derecho fundamental a la seguridad social de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez. 1 En adelante Colpensiones 2 “Por el cual establecen reglas para el reparto de la acción de tutela”. 2 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 A través de memorial anexo al expediente digital, Colpensiones impugnó el fallo de tutela, recurso que fue concedido por auto del 11 de abril de 2024.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Para conocer de la impugnación, el expediente fue repartido a este Tribunal el 16 de abirl de 2024, y allegado en la misma fecha al Despacho del suscrito Magistrado Ponente.
ANTECEDENTES Hechos El siguiente es el resumen de los hechos relevantes expuestos por la parte actora en su solicitud de amparo: Manifestó la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez que cuenta con 65 años de edad y actualmente padece de varios diagnósticos que han disminuido considerablemente su capacidad para laborar y desempeñar cualquier otro tipo de actividades.
Indicó que entre estos padecimientos se encuentran los siguientes: “ARTROSIS, NO ESPECIFICADA”; “DIABETES MELLITUS NO INSULINODEPENDIENTE SIN MENCIÓN DE COMPLICACIÓN”; “HIPERTENSIÓN ESENCIAL”; y, “SÍNDOME DEL TÚNEL CARPIANO”. Afirmó la parte actora que a través del Dictamen n° JN202326085 del 01 de noviembre de 2023, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la calificó con un 41.97% de pérdida de capacidad laboral y ocupacional con fecha de estructuración del 29 de septiembre de 2023.
Expresó que desde el momento de su calificación no ha mejorado de sus patologías y, por el contrario, estas han avanzado y empeorado hasta desarrollar nuevos síntomas. Relató que las siguientes enfermedades no fueron tenidas en cuenta en la valoración anterior, pues su avance fue durante los últimos 4 meses: - “POLIPO DE COLON”, diagnosticado por especialidad en gastroenterología el 30 de enero de 2020. - “FRACTURA DE LA EPIFISIS INTERIOR DEL RAIDO”, diagnosticado por especialista en ortopedia el 14 de mayo de 2020. 3 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 - “EPISODIO DEPRESIVO MODERADO PRINCIPAL”, diagnosticado por psiquiatría el 01 de marzo de 2022. - “PRESBICIA AMBOS OJOS”, “CATARATA INCIPIENTE OJO DERECHO”;
“PAPILOMAS EN LA PIEL DE PARPADOS AMBOS OJOS”, diagnosticado por especialidad en oftalmología el 30 de septiembre de 2016. - “RETINOPATÍA DIABÉICA”. Explicó que el 08 de febrero de 2024, radicó petición ante Colpensiones para la asignación de una cita con médico laboral y la emisión del correspondiente dictamen. Adujo que por petición del 08 de febrero de 2024, solicitó ante Sanitas EPS actuar de manera conjunta con el fondo en caso que la accionante requiriera cualquier examen o acción que tuviese que ser prestada por alguna de las dos entidades.
Informó que ni la EPS ni el fondo de pensiones han emitido respuesta alguna a la solicitud del 08 de febrero. Indicó que Colpensiones está en la obligación de agilizar los trámites de los afiliados y ha evadido su responsabilidad, pues no ha garantizado la atención por parte del médico laboral que le permita acceder a la prestación económica vitalicia. Consideró que Colpensiones se encuentra extralimitándose en la normatividad aplicada para negar la solicitud de revisión de calificación de pérdida de capacidad laboral, toda vez que, el término de un año para solicitarla solo aplica al sistema general de riesgos laborales y no puede ser aplicado por analogía al de pensiones.
Determinó la importancia de la Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral como punto de partida para adquirir prestaciones derivadas de la Seguridad Social. Expuso que debido a sus múltiples enfermedades y la vulnerabilidad en la que se encuentra, el Estado se encuentra en la obligación de brindar una especial protección. Derechos que se alegan vulnerados 4 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Consideró la parte actora que en el presente asunto le están siendo vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, dignidad humana, debido proceso, integridad física y moral, igualdad y de petición. Pretensiones Solicitó el amparo de los derechos fundamentales referidos y que, en consecuencia, se ordene a Colpensiones lo siguiente: Realizar todas las gestiones pertinentes tendientes a la asignación de la cita con medicina laboral y posteriormente la remisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral al correo electrónico habilitado para notificaciones.
Revisar la historia clínica con el fin de que sean tenidos en cuenta todas las patologías que han sido diagnosticadas a la parte actora. CONTESTACIÓN A LA SOLICITUD DE TUTELA Colpensiones Manifestó que por medio de oficio del 22 de febrero de 2024, remitido como se evidencia en la guía n° MT752491448CO, esa entidad contestó al accionante la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral n° 2024_2701933 del 12 de febrero de 2024.
Indicó que la petición fue negada, pues la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez cuenta con un dictamen menor de un año con PCL menor del 50%. Mencionó que la acción de tutela, al ser un mecanismo subsidiario y residual, no es el medio idóneo para solicitar la calificación de la pérdida de capacidad laboral, ya que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para discutir la legalidad de las actuaciones de esa entidad, por lo que es necesario ordenar su improcedencia. Solicitó negar la acción de tutela contra la entidad por ser improcedentes las pretensiones al no cumplir con los requisitos de procedibilidad del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, por inexistencia de hecho vulnerador y por considerar que fallar de fondo implicaría exceder la competencia del juez constitucional e invadir la órbita del juez ordinario.
Expresó que el trámite alegado por el accionante en la presente tutela debe ser declarado improcedente, ante la consagración del patrimonio público como un derecho colectivo, y ante el carácter subsidiario de la acción de tutela. 5 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Sanitas EPS Manifestó que la entidad no es competente para la calificación de pérdida de capacidad laboral, y que es el fondo de pensiones al que se encuentra afiliado la actora, quien deberá calificar en primera oportunidad la invalidez alegada por la paciente.
Concluyó que la EPS no está llamada a resolver las pretensiones formuladas en el presente trámite constitucional y debe ser Colpensiones quien satisfaga los presupuestos declarados por la accionante. Solicitó que se declare improcedente la presente acción contra la EPS Sanitas S.A.S, dado que la entidad no se encuentra vulnerando ningún derecho fun- damental de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez y ha actuado conforme a la normativa vigente.
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Tras efectuar el análisis fáctico y jurídico correspondiente, a través de providencia del 02 de abril de 2024, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, ordenó la protección del derecho fundamental a la seguridad social de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez. Consideró el Juez a quo que no se encuentra vulnerado el derecho fundamental de petición de la accionante, toda vez que Colpensiones contestó de manera oportuna y de fondo a la solicitud de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez.
Determinó que una respuesta formal y de fondo no implica que deba ser favorable a los intereses de la peticionaria, pues puede existir fundamento que conlleve a una respuesta negativa y que, igualmente, resuelva sobre lo solicitado. Indicó que a la luz de la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, le asiste derecho a la accionante a que la valoración de la pérdida de capacidad laboral no se encuentre supeditada a un término perentorio para su ejercicio, toda vez que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez no depende de un término, sino de sus condiciones reales de salud. 6 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Resaltó la importancia del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral, pues de esta se desprende la efectividad de otros derechos fundamentales como la seguridad social, vida digna y mínimo vital.
En consecuencia, ordenó a Colpensiones que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, valore nuevamente a la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez para determinar la pérdida real de su capacidad laboral y notifique el resultado del mismo a la accionante. IMPUGNACIÓN DEL FALLO Colpensiones Inconforme con la decisión, Colpensiones impugnó la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en el informe presentado ante el Juez de primera instancia. Expresó que la entidad, para realizar una calificación ajustada a derecho, debe contar con una historia clínica actualizada y la mejoría máxima posible.
Insistió en que la acción de tutela no puede considerarse el mecanismo adecuado para dirimir el conflicto suscitado por el accionante, como quiera que debe resolverse ante el juez ordinario, razón por la que, existiendo otro mecanismo, se torna improcedente de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591. Manifestó que este trámite constitucional no puede continuar siendo utilizado como mecanismo de segunda, tercera o cuarta instancia, ni mucho menos pretender desplazar la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa como se pretende en la presente.
Indicó que Colpensiones ha dado respuesta a la petición de acuerdo al precedente jurisprudencial, por lo cual, si el accionante considera que le asisten otros derechos, distintos al de petición, debe acudir a la jurisdicción ordinaria para reclamarlos. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Cuestión previa La Sala observa que en los hechos de la demanda, la accionante manifiesta que el 08 de febrero de 2024, radicó peticiones ante Colpensiones y la EPS 7 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Sanitas S.A.S en las que solicitó al fondo de pensiones que valorara la pérdida de capacidad laboral, y a la EPS que se llevaran a cabo los exámenes complementarios requeridos para proceder con la calificación de pérdida de capacidad laboral.
Respecto de la entidad prestadora de servicios de salud, este Tribunal advierte que, tanto en los anexos aportados por el demandante, como en la contestación de la EPS, obra respuesta de fondo 3 a las solicitudes que le competía contestar a esa entidad. Así pues, en relación con la petición dirigida a la Administradora Colombiana de Pensiones, tal y como consideró el Juez a quo en el fallo de primera instancia, la entidad aportó prueba de una respuesta clara, de fondo y notificada a la accionante4, pese a que no fue favorable a los intereses de la señora Ramírez.
Hasta este punto, la Sala de decisión considera que el derecho de petición no se encuentra vulnerado, en tanto se acreditó la existencia de respuestas oportunas, claras, de fondo y notificadas por parte de las entidades accionadas a la parte demandante. Fundamento y naturaleza jurídica de la acción de tutela El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio 3 Páginas 149 y 150 del archivo n° 02 del cuaderno de primera instancia del expediente digital. 4 Páginas 20 a 23 del archivo n° 06 del cuaderno de primera instancia del expediente digital. 8 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 para evitar un perjuicio irremediable.
(…) Pretendió entonces el constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata5.
No puede perderse de vista que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria6, y no está diseñada para reemplazar las acciones judiciales ordinarias a las cuales la persona puede acudir para hacer valer sus derechos. La acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza7.
Problema jurídico Atendiendo los hechos y derechos que se alegan en la solicitud de amparo y lo afirmado por Colpensiones en su escrito de impugnación, la Sala estima que el problema jurídico se contrae a despejar el siguiente interrogante: ¿Es procedente por vía de tutela ordenar a Colpensiones continuar con el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral? 5 H. Corte Constitucional.
Sala Octava de Revisión. Sentencia T-983 de 13 de septiembre de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis. Referencia: expediente T-374.212. Acción de tutela instaurada por José David Pascuas contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 6 H. Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Sentencia T-585 del 29 de julio de 2002.
Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández. Referencia: expediente T-580526. Acción de tutela promovida por Gilberto Romero Atencio y Otros contra el municipio de Magangué, Bolívar. 7 Para la Corte Constitucional, “(…) el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario, ya que la tutela está reservada para enfrentarla absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos, pues de otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, a acción de tutela perdería completamente su eficacia (…)” [Corte Constitucional, Sentencia T-364 del 10 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdova Triviño.] 9 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 En caso afirmativo, se deberá establecer si Colpensiones vulnera el derecho fundamen- tal a la seguridad social de la parte accionante al negarse a emitir una nueva califica- ción de pérdida de capacidad laboral.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este trámite se ha demostrado la procedencia de la acción de tutela en virtud de las condiciones específicas de la parte actora y se encuentra acreditada la vulneración del derecho a la seguridad social del ac- cionante.
Para resolver lo anterior se tendrán en cuenta las siguientes pruebas que obran en la actuación: • Oficio BZ2024_2701933-0505243 del 22 de febrero de 2024 con el cual se le informó a la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez que no es posible continuar con la calificación de pérdida de capacidad laboral u ocupa- cional debido a que: “Cuenta con dictamen menor de un año, emitido por Colpensiones, Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez con pér- dida de capacidad laboral / ocupacional (PCL / PCO)”. • Dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional emitido el 01 de noviembre de 2023 por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez con el cual se calificó a la señora Luz Am- paro Ramírez Vásquez con un 41,97% de pérdida de la capacidad labo- ral y ocupacional. • Certificado de “Información Envío Correspondencia” del 26 de febrero de 2024, en el cual consta la notificación de la respuesta a la petición de la accionante. • Contestación de la EPS Sanitas S.A.S a la petición radicada el 10 de fe- brero de 2024. • Historia Clínica de la accionante.
Sobre la subsidiariedad De acuerdo con lo manifestado por Colpensiones en el escrito de impugna- ción, en relación con el carácter subsidiario de la acción de tutela, la Sala de Decisión se refiere inicialmente a dicho requisito y considera que si bien el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social en su artículo 2, establece 10 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 que el juez ordinario laboral tiene la competencia para conocer de “Las contro- versias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades adminis- tradoras o prestadoras (…)”, en este caso se cumple dicho requisito atendiendo el estado de salud de la parte actora, lo cual es precisamente el objeto de dis- cusión antes de la intervención del juez ordinario laboral.
En efecto, en la sentencia T-257 de 20198, la H. Corte Constitucional expresó que el principio de subsidiariedad determina que la acción de tutela es proce- dente siempre que (i) no exista un medio alternativo de defensa judicial; o (ii) aunque exista, este no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso concreto; o (iii) sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evi- tar la consumación de un perjuicio irremediable en los derechos constitucio- nales.
Se indicó en dicha providencia que “Con todo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que pese a la existencia de otro medio de defensa judicial, el examen de pro- cedencia de la acción tutela debe ser más flexible cuando están comprometidos derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como sería el caso de personas que estén en condición de discapacidad, porque, en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, el Estado les debe garantizar un tratamiento diferencial positivo.”.
En razón de lo anterior, la definición inmediata sobre el porcentaje de la pér- dida de capacidad laboral del accionante se muestra como una medida ur- gente, puesto que de la misma depende la procedencia del estudio de una solicitud futura de pensión de invalidez. Esta circunstancia, sumada a las con- diciones de salud de la parte actora, exige un procedimiento judicial expedito para la protección de sus derechos fundamentales.
Considera entonces la Sala de Decisión que en el presente asunto la acción de tutela resulta procedente y los argumentos de Colpensiones en esta materia no prosperan. Máxime ante la estipulación de la H. Corte Constitucional donde ha sido en- fática en establecer que “del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la efectividad de otros derechos fundamentales, verbigracia, la seguridad social, el derecho a la vida digna y al mínimo vital.”9 8 Referencia: Expediente T-7.059.344 Acción de tutela presentada por David Eutiquio Zea López en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– Magistrado ponente: ANTO- NIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019). 9 Sentencia T – 876 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 11 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Derecho a la seguridad social Al respecto se ha expresado por la H. Corte Constitucional en Sentencia T- 485 de 201610: Esta Corporación ha definido la naturaleza constitucional del derecho a la seguridad social, con fundamento en el artículo 48 Superior, al establecer que se debe garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social 11 y en especial los derechos pensionales.
En efecto, como se estableció en la sentencia T-250 de 201512, el amparo de los derechos sociales fue admitido por esta Corporación desde el año 199213, inicialmente bajo la tesis de la “conexidad”, al demostrarse un nexo ines- cindible entre el derecho social y un derecho fundamental14. Sin embargo, actualmente la Corte abandonó el análisis del carácter fundamental de los derechos sociales a partir de argumentaciones ajenas a la naturaleza propia del derecho como lo proponía la tesis de la conexidad15, para permitir su protección por vía de tutela, una vez se han definido, por el Legislador o la administración en los distintos niveles territoriales, las prestaciones debi- das de forma clara y precisa, de manera que constituyan derechos subjeti- vos de aplicación directa16.
En materia del derecho a la seguridad social, este Tribunal estableció que: “(…) una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de des- cansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados –prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el es- tablecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social ad- quiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exi- gibilidad por vía de tutela(…)”17 En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política el legislador expidió la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, que a su vez consagra en el artículo 10 el Sistema General de Pensiones, el cual tiene como objetivo “garantizar a la población, el amparo contra las contingencias 10 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado 11 Cita de Cita: Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 12 Cita de Cita: M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Cita de Cita: Sentencia T–406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón. 14 Cita de Cita: Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Cita de Cita: Sentencia T-859 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 16 Cita de Cita: Sentencia T–1318 de 2005M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T–468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado.
Ver también sentencia T–760 de 2008 M.P. Ma- nuel José Cepeda Espinosa. 17 Cita de Cita: Ibídem. 12 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”.
El artículo 41 de la mencionada ley previó la calificación del estado de invali- dez en los siguientes términos:
ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALI- DEZ. <Artículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de califi- cación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá con- templar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capaci- dad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Pro- fesionales<6> - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, deter- minar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y cali- ficar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden re- gional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. (…) <Texto adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controver- sias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Jun- tas Regionales. (…) 13 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Sobre la pretensión de la parte actora y el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral La presente acción constitucional fue instaurada por la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez, quien considera que Colpensiones vulnera sus garantías fundamentales al negarse a continuar con el trámite de dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Precisado lo anterior procede el Tribunal a referirse al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral para determinar si en efecto en el presente asunto Colpensiones debe continuar con el trámite tendiente a emitir la cali- ficación requerida por la accionante. En relación con este tema, la H. Corte Constitucional expresó en la sentencia T-427 de 201818 lo siguiente sobre la procedencia de la acción de tutela: “En materia de controversias que pueden suscitarse con ocasión de la pres- tación de los servicios de seguridad social entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, el numeral 4 del artículo 2 del Código Pro- cesal del Trabajo señala que la competencia para resolverlas está en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral.
Asimismo, el legislador atribuyó a los jueces de la misma especialidad la resolución de conflictos entre otros acto- res del sistema, como beneficiarios, usuarios y empleadores, exceptuando aquellos conflictos que se deriven de la responsabilidad médica y las rela- cionadas con contratos19. De esta manera, la calificación por pérdida de capacidad laboral constituye una obligación derivada del sistema de seguridad social, de suerte que los eventuales conflictos que puedan surgir entre las entidades que, según el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, se encuentran obligadas a emitir tal dictamen20, y el afiliado que lo solicita, son ejemplos de controversias que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral, según la regla de 18 Referencia: Expediente T-6.592.082, Asunto: Acción de tutela instaurada por el señor Pedro Luis Vélez Cardona contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y Seguros Alfa S.A. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018). 19 Ley 1564 de 2012, art. 622, el cual modificó el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. 20 El artículo 41 la Ley 100 de 1993 reconoce que tales entidades son: el Instituto de Seguros Sociales, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), las Administradoras de Riesgos Labo- rales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Entidades Promo- toras de Salud y las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. 14 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 competencia previamente mencionada y que hace parte del Código Procesal del Trabajo21.
En el caso que ocupa a la Sala, se observa que si bien existe la posibilidad de que la parte actora acuda ante la jurisdicción ordinaria para reclamar la prác- tica de la calificación de pérdida de capacidad laboral, tal mecanismo de de- fensa no es idóneo ni eficaz para resolver la problemática planteada por la parte accionante, en tanto lo requerido hace parte de las primeras diligencias para lograr la calificación de pérdida de capacidad laboral y con ello el estudio de una solicitud futura de pensión de invalidez.
Esta circunstancia, sumada a la edad y a las condiciones de salud de la parte accionante, exige un procedi- miento judicial expedito para la protección de sus derechos fundamentales. Adicionalmente la pretensión de la parte actora se dirige principalmente a la continuidad en el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, as- pecto que deberá tener como consecuencia la emisión del respectivo dicta- men.
En la sentencia de la H. Corte Constitucional a la que se ha hecho referencia, se dispuso respecto del régimen legal del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral y contenido jurisprudencial de este derecho lo siguiente: 4.6.1. En el contexto del reconocimiento de una pensión de invalidez, cual- quiera que sea su origen (común o laboral), el ordenamiento jurídico im- pone que el estado de invalidez se determina a través de una valoración médica que conlleva a una calificación de pérdida de capacidad laboral, la cual es realizada por las entidades autorizadas por la ley.
Con dicha califi- cación se dictamina el porcentaje de afectación, el origen de la pérdida de y la fecha en la que se estructuró. Como ya fue señalado, se considera inválida 21 La norma en cita dispone lo siguiente: “Artículo 2o. Competencia general. <Artículo modificado por el artículo2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: //1.
Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. //2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. //3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. //4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Las contro- versias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afi- liados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. //5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra auto- ridad. //6.
Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. //7. La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas estableci- das sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo de la Ley 119 de 1994. //8.
El recurso de anulación de laudos arbitrales. //9. El recurso de revisión. //10. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”. (Negrilla fuera del texto original). 15 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 la persona que haya sido calificada con el 50% o más de pérdida capacidad laboral. 4.6.2.
Para definir el estado de invalidez y, por lo tanto, el derecho al reco- nocimiento de la respectiva pensión, el legislador ha establecido el procedi- miento que se debe cumplir, el cual impone la participación activa del afi- liado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación y de los sujetos responsables del reconocimiento y pago de dicha prestación. Con la expedición del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, las entidades encargadas de determinar, en una pri- mera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Adminis- tradoras de Riesgos Laborales, las Compañías Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud. 4.6.3.
Tratándose de enfermedades de origen común, como lo es la que se invoca por el actor, se tiene que una vez ocurrido el hecho generador del posible estado de invalidez, la EPS deberá emitir el concepto de rehabilita- ción, favorable o no, antes del día 120 y enviarlo antes del día 150 de inca- pacidad temporal al fondo de pensiones al que se encuentre afiliado el soli- citante.
Este último deberá iniciar el trámite, bien sea directamente –en el caso de Colpensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Defi- nida– o a través de las entidades aseguradoras que asumen el riesgo de in- validez –en el caso de las administradoras de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad–. Agotada la primera valoración, el inciso 2 del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece que si el interesado no está de acuerdo con la calificación realizada, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, podrá acudir a las Juntas de Calificación de Inva- lidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional.
En todo caso, de manera excepcional, es posible que los interesados acudan directamente a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, como lo dispone el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, en donde se señala lo si- guiente: (…) Explicado lo anterior, se concluye que, por regla general, las Juntas Regio- nales de Calificación de Invalidez intervienen para decidir las controversias que surjan respecto de los dictámenes emitidos en primera oportunidad por las entidades enlistadas en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y que, solo 16 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 excepcionalmente, en los dos casos expuestos ut supra, se puede acudir de forma directa ante ella, con miras a obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral.
En relación con el alcance jurisprudencial que se le ha dado a este proceso, se indicó en la providencia citada: Sobre este punto, se tiene que la Corte de forma sistemática ha sostenido que la calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social, sin distinción alguna, pues es el medio para acceder a la garantía de otros derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social, en tanto permite establecer si una persona tiene derecho a las prestaciones asistenciales o económicas que se consagran en el ordenamiento jurídico, por haber sufrido una enfer- medad o accidente22.
En concreto, en la Sentencia T-038 de 201123, se ad- virtió que: “tal evaluación [la calificación de pérdida de capacidad laboral] permite de- terminar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que ase- gure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le per- mita acceder a un sustento.
Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico[,] especificar las causas que la originan la dismi- nución de la capacidad laboral.” Atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de pres- taciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contra- rio a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfunda- mentales en que ella se funda. 4.6.5.
En conclusión, se tiene que el Sistema de Seguridad en Pensiones protege la contingencia de la invalidez originada por un riesgo común, a través del reconocimiento y pago de una prestación pensional en favor de aquellos trabajadores que, como consecuencia de un accidente o enfermedad no provocada, y de origen no laboral, ven afectada su capacidad laboral, y con ello la posibilidad de continuar procurando su auto sostenimiento. 22 Sentencia T-056 de 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 23 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Para tal efecto, el legislador ha estructurado un trámite destinado a esta- blecer el estado de invalidez que, en plena garantía del derecho constitucio- nal al debido proceso, permite resolver, de manera definitiva, el porcentaje global de pérdida de capacidad laboral, el origen de dicha contingencia y la fecha de su estructuración, dictamen que se convierte en el soporte de los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social en los tér- minos ya expuestos.
Considera entonces este Juez Plural que en el presente asunto la acción de tutela resulta procedente y los argumentos de Colpensiones en esta materia no deben prosperar. Examen del caso concreto De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Sala de Decisión establecer si en el presente asunto Colpensiones ha vulnerado el derecho fundamental a la seguridad social de la parte accionante al no practicar una nueva valoración de pérdida de capacidad laboral y emitir el dictamen correspondiente.
Este Tribunal encuentra acreditado que la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez remitió solicitud a Colpensiones con el fin de lograr la calificación de pérdida de capacidad laboral y la obtención del dictamen consecuente que le permita alcanzar la pensión de invalidez debido a su cambio en su estado de salud. El Juez de primera instancia ordenó a Colpensiones que, en un plazo de 48 horas, valore nuevamente la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez y notifique su resultado a la accionante.
En relación con lo anterior, Colpensiones en el escrito de impugnación manifestó que: “no puede pretender el accionante que se realice una nueva calificación, cuando existe dictamen de la junta nacional notificado hace cuatro meses, pues para una calificación ajustada a derecho, se debe contar con una historia clínica actualizada, y la mejoría máxima posible, conforme a las directrices del manual de calificación, el cual es de obligatorio cumplimiento para esta entidad”.
Para la Sala se encuentra acreditada entonces la vulneración del derecho fundamental a la seguridad social de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez, teniendo en cuenta la ausencia de acciones efectivas por parte de Colpensiones para continuar con el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral. 18 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 Lo acreditado en el trámite de tutela permite inferir a este Tribunal que la calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez no se ha concretado, únicamente con fundamento en la existencia de un dictamen del año 2023 inferior al 50%.
En relación con lo anterior, esta Corporación considera que la negativa fun- dada en dicho argumento desconoce el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013 que prevé:
ARTÍCULO 55. Revisión de la calificación de incapacidad permanente par- cial o de la calificación de invalidez. La revisión de la calificación de incapa- cidad permanente parcial o de la invalidez requiere de la existencia de una calificación o dictamen previo que se encuentre en firme, copia del cual debe reposar en el expediente. La Junta de Calificación de Invalidez en el proceso de revisión de la califica- ción de la pérdida de capacidad laboral, solo puede evaluar el grado porcentual de pérdida de capacidad laboral sin que le sea posible pronunciarse sobre el origen o fecha de estructuración salvo las excepciones del presente artículo.
Para tal efecto, se tendrá en cuenta el manual o la tabla de calificación vigente en el momento de la calificación o dictamen que le otorgó el derecho. En el Sistema General de Riesgos Laborales la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será pro- cedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capa- cidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo estable- cidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la soli- citud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida.
En los Sistema Generales de Riesgos Laborales y de Pensiones, la revisión pensional por parte de las Juntas será procedente a solicitud de la correspon- diente Administradora de Riesgos Laborales o Administradora del Sistema General de Pensiones cada tres (3) años, aportando las pruebas que permitan demostrar cambios en el estado de salud y a solicitud del pensionado en cual- quier tiempo.
Copia de todo lo actuado deberá reposar en el expediente y se hará constar en la respectiva acta y en el nuevo dictamen. (Negrilla de la Sala) De la cita anterior infiere la Sala que el término mínimo de un (1) año para la revisión de la calificación de pérdida de capacidad laboral se encuentra 19 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 regulado solo para asuntos del Sistema General de Riesgos Laborales, que no es el caso de la parte actora, como se advierte de la lectura de la disposición. A lo expuesto se agrega que Colpensiones en el escrito de impugnación no respalda normativamente la afirmación referida a la imposibilidad de revisión de la calificación de pérdida de capacidad en casos en los que no ha transcurrido mínimo un año desde la última calificación. Esta Corporación considera entonces que la negativa sustentada en la existencia de un dictamen inferior al 50% de hace menos de un año constituye una barrera que impide la efectiva calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante, máxime ante los señalamientos de la parte actora de sufrir de nuevos padecimientos, lo cual tendrá que ser valorado por los médicos encargados de su trámite de calificación. En este sentido, la accionante ha manifestado padecer nuevos diagnósticos que han empeorado su situación de salud, afirmación que no fue desvirtuada por Colpensiones en la respuesta de la demanda.
Así mismo, la señora Ramírez Vásquez afirma que algunas patologías que padece se han agravado y requieren por ello nueva valoración por parte de profesionales en el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral. Tal circunstancia permite concluir a este Tribunal que el derecho a la calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante se encuentra vulnerado ante la negativa del fondo de pensiones con el siguiente motivo de rechazo: En atención al trámite de Determinación de la Pérdida de Capacidad Laboral u Ocupacional o Revisión del Estado de Invalidez iniciado, nos permitimos informarle que, una vez efectuada la revisión documental, se evidenció que actualmente no es posible continuar con la calificación de pérdida de capacidad laboral u ocupacional, por una de las siguientes razones: Cuenta con dictamen menor de un año, emitido por Colpensiones, Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez con pérdida de capacidad laboral / ocupacional (PCL / PCO) menor del 50%.
Sobre esto último, esta Corporación precisa que, si bien Colpensiones manifestó la necesidad de la historia clínica actualizada, este aspecto en el caso concreto no tiene aplicación en tanto se demostró que la negativa de la demandada tiene fundamento únicamente en la existencia de una calificación 20 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 realizada durante el último año y que es inferior al 50%, por lo que no había razón para negar el trámite iniciado por la señora Ramírez.
En esta línea de argumentación, considera la Sala que únicamente le asiste razón a Colpensiones en exponer su facultad para requerir la historia clínica actualizada de la accionante, o en su defecto los documentos de orden legal que sean estrictamente necesarios para llevar a cabo la determinación o revisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral, pero no en las razones que sirven de fundamento a la negativa para continuar con el trámite de calificación de invalidez requerido por el accionante.
De acuerdo con lo expuesto, este Tribunal encuentra procedente la orden emitida por el Juez de primera instancia en el sentido que Colpensiones debe iniciar el trámite de revisión de calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Luz Amparo Ramírez Vásquez. Recuerda este Tribunal que la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha establecido que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente la realización de una calificación de su pérdida de capacidad laboral es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda, en tanto dicho procedimiento tiene incidencia para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital del afiliado al sistema general de seguridad social.
Conclusión Por las razones expuestas, estima la Sala necesario confirmar la sentencia ob- jeto de impugnación. Para la notificación de esta providencia, se dará aplicación a lo dispuesto por los artículos 16 y 31 del Decreto 2591 de 1991. Se ordenará remitir la actuación a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, según lo consagrado en el artículo 32 del referido decreto En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 21 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 02 de abril del 2024 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dentro del presente trámite constitucional promovido por la señora Luz Amparo Ramírez Vás- quez contra la Administradora Colombiana de Pensiones.
Segundo.
NOTIFÍQUESE la presente providencia por el medio más eficaz o en la forma señalada en los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del Decreto 306 de 1992. Tercero. Ejecutoriado este proveído, ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. INFÓRMESE al Juzgado de origen el contenido de la decisión adop- tada en esta providencia. Quinto. HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES 22 Exp. 17001-33-39-008-2024-00072-02 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se ga- rantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de con- formidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.