TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.073 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Radicación: 17001-33-39-007-2024-00050-02 Accionante: José Albeiro Pérez Molina Accionada: Dirección del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario EPMSC de Manizales y Ejemedica S.A.S, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL representado por Fiduciaria Central S.A. Vinculado: S.E.S Hospital Universitario de Caldas e Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Aprobado en Sala Extraordinaria de Decisión, según consta en acta n°017 del cuatro (04) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
Manizales, cuatro (04) de abril de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO Se decide la impugnación interpuesta por el Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, contra la sentencia del 07 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, que tuteló el derecho fundamental a la salud del señor José Albeiro Pérez Molina.
COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer de la presente acción, de conformidad con lo previsto por los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. TRÁMITE PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA El 22 de febrero de 2024 el señor José Albeiro Pérez Molina radicó acción de tutela contra la Dirección del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario EPMS de Manizales, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, Fondo de Atención en Salud PPL administrado por la Fiduciaria Central S.A. y Ejemedica S.A.S, que Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 2 correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, el cual a través de auto de la misma fecha admitió la solicitud de amparo.
A través de auto del 04 de marzo de 2024, la Juez de primera instancia vinculó a las entidades S.E.S Hospital Universitario de Caldas y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Dentro del término otorgado para tal efecto, el Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de la ciudad de Manizales, la Fiduciaria Central SA en calidad de vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios- USPEC, Ejemédica S.A.S, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y S.E.S Hospital Universitario de Caldas se pronunciaron frente a la acción incoada, mediante memoriales que obran en el expediente digital.
El 07 de marzo de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, profirió sentencia en el asunto de la referencia, en la que tuteló el derecho fundamental a la salud de la parte actora. A través de escrito que obra en expediente digital, la accionada Fiduciaria Central S.A en calidad de vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, impugnó el fallo de primera instancia, recurso que fue concedido por auto del 15 de marzo del año en curso.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Para conocer de la impugnación presentada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 15 de marzo de 2024, y allegado el 18 de marzo de la misma anualidad al Despacho del suscrito Magistrado Ponente.
ANTECEDENTES Hechos El siguiente es el resumen de los hechos relevantes expuestos por la parte actora en su solicitud de amparo. Manifestó que desde hace 4 meses solicitó a su prestador de servicios médicos una cita con especialista en endocrinología. Refirió tener dolor e inflamación en la tetilla derecha lo que ha afectado la Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 3 calidad de su sueño. Afirmó que no cuenta con glucómetro y tirillas pese a padecer una enfermedad de alto riesgo.
Derecho que se alega vulnerado Considera la parte actora que en el presente asunto se le está vulnerando el derecho al debido proceso. Pretensiones La parte actora pidió el amparo del derecho fundamental invocado y en consecuencia garantizar los procedimientos médicos requeridos. CONTESTACIÓN AL ESCRITO DE TUTELA Fideicomiso Fondo Nacional De Salud PPL Afirmó que se incurrió en un yerro al vincular a la Fiduciaria Central S.A. puesto que esta funge únicamente como vocera del Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, el cual cuenta con capacidad para ser parte de conformidad con el numeral 2 del artículo 53 del Código General del Proceso1.
Manifestó que de acuerdo con el Decreto Ley 2555 de 2010, los patrimonios autónomos son receptores de los derechos y obligaciones derivados de los contratos celebrados por el fiduciario en cumplimiento del contrato de fiducia. Indicó que tal y como ha sido expresado por la Jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, la legitimación en la causa por pasiva es un presupuesto de procedibilidad indispensable en la acción de tutela, el cual no se cumple en el caso concreto respecto de la entidad.
Expresó que ha ejecutado las gestiones pertinentes respecto de la contratación de la red médica extramural y el operador regional Ejemédica S.A.S para que sea prestada la atención adecuada al accionante y garantizar con ello sus derechos, por lo que solicitó declarar la falta de legitimación por pasiva de ese Fideicomiso. 1 En adelante CGP.
Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 4 Establecimiento Penitenciario De Mediana Seguridad Carcelaria Manizales El director del establecimiento accionado, afirmó que no existe vulneración por parte de dicha entidad frente a los derechos invocados por el accionante. Indicó que se solicitó a la IPS Ejemédica S.A.S., entidad que tiene a su cargo la atención de las personas privadas de la libertad que se alojan dentro de los muros de ese EPMSC, la información relacionada con las atenciones del señor José Albeiro Pérez Molina, pues son ellos quienes tienen el deber de atender en salud a los internos bajo su guarda.
Afirmó que según la respuesta emitida por la IPS mencionada, el actor fue valorado por especialista en medicina interna el 19 de enero de 2024, por la profesional Tatiana Echeverry, quien lo remitió a la especialidad de endocrinología, por lo que desde ese día se inició con las acciones para la obtención de la respectiva autorización, la cual emitió la Fiduciaria Central S.A. dirigida al Hospital Universitario de Caldas.
Manifestó que a la fecha se tiene un conflicto entre el Hospital de Caldas y el Fondo Nacional de Atención en Salud PPL a través de la vocera Fiducentral S.A, pues al momento de solicitar la cita requerida por el accionante, el centro asistencial refiere que no existe convenio vigente entre ese Hospital y el Fondo por lo que no puede brindar las atenciones solicitadas.
Adujo que la competencia de ese penal se reduce a la obtención de asignación de la cita, la cual ha sido desarrollada efectivamente, pero, depende de la existencia de un contrato efectivo y exigible por parte de la Fiduciaria Central S.A. con una entidad de salud que cuente con la especialidad de atención que requiere el señor José Albeiro Pérez Molina.
Solicitó negar las pretensiones de la acción en su contra y declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de ese establecimiento penitenciario. Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC Precisó que la USPEC, a través de la Dirección Logística – Subdirección de Suministro de Servicios realiza la supervisión y seguimiento al contrato de fiducia mercantil nº 059 de 2023.
Manifestó que esa entidad no es la encargada de contratar el talento humano que presta sus servicios de salud para las PPL pues esto es competencia de la Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 5 Entidad Fiduciaria. Indicó que corresponde al INPEC, a través del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Manizales, realizar los trámites respectivos en cuanto a la programación, cumplimiento y desplazamiento a las citas médicas que se programen.
Afirmó que la entidad encargada de prestar el servicio médico a las PPL es Ejemédica S.A.S. Adujo que la USPEC no interviene ni tiene acceso al agendamiento de citas médicas, ni al suministro de medicamentos, ni mucho menos coordina la atención en salud de las personas privadas de las libertas pues esto es competencia del Fondo PPL y los prestadores de servicios que aquel contrata para tal efecto.
Solicitó se le desvincule del trámite constitucional dado que no ha desarrollado acciones que vulneren o vayan en detrimento de los derechos fundamentales e inalienables de la población privada de la libertad. S.E.S Hospital Universitario de Caldas Manifestó que la relación contractual entre S.E.S Hospital Universitario de Caldas y el Fideicomiso Fondo Nacional de Salud se encuentra suspendida, toda vez que el presupuesto para finales del año 2023 e inicio del año 2024 no se encuentra aprobado por las partes, por lo que corresponde al Fideicomiso direccionar al paciente a una IPS que le pueda brindar el servicio requerido.
Indicó que no ha vulnerado ningún derecho fundamental al accionante y por tanto requirió su desvinculación del trámite constitucional. Ejemédica S.A.S Afirmó que las atenciones relacionadas en el escrito de tutela no hacen parte de su competencia contractual, cuya responsabilidad de agendamiento y autorización recae sobre el Fondo Nacional de Salud PPL.
Expresó que con ánimo de garantizar la prestación del servicio de salud al señor José Albeiro Pérez Molina, ha suministrado diversas atenciones por medicina general, especialista en medicina interna y aquellos servicios médicos de su competencia. Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 6 Adujo que no ha vulnerado derecho fundamental alguno del accionante.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC Refirió que no le corresponde a esa entidad atender los requerimientos del accionante, por cuanto el INPEC debe velar por la ejecución de la pena privativa de la libertad proferida en sentencia penal condenatoria de la población reclusa. Indicó que son la USPEC y la Fiduciaria Central S.A las encargadas de brindar la atención en salud a los privados de la libertad, en coordinación con el establecimiento carcelario que para el caso concreto es el EPMSC de Manizales.
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Tras efectuar el análisis fáctico y jurídico correspondiente, a través de providencia del 07 de marzo de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales tuteló el derecho fundamental a la salud del señor José Albeiro Pérez Molina y en consecuencia ordenó al INPEC, al Director del EPMSC Manizales, a la Fiduciaria Central S.A en calidad de vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC que realicen las acciones de su competencia para garantizar el acceso a los servicios de salud requeridos por el accionante.
Se refirió inicialmente la juez a quo a la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad y a la afiliación de la población carcelaria al Sistema General de Seguridad Social en Salud y concluyó de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente que el fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL fue contratado por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- como administrador de los recursos del patrimonio autónomo, cuya obligación es contratar los servicios y pagos en salud.
Afirmó que no le asiste razón a la Fiduciaria Central S.A en determinar que carece de legitimación por pasiva, máxime cuando esa entidad cumple con una función indispensable dentro de la cadena de actuaciones necesarias para garantizar la prestación del servicio público de salud del accionante. Manifestó que de conformidad con la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC tiene el deber de establecer las condiciones para que la entidad fiduciaria Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 7 contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para las PPL, es decir, que el haber suscrito un contrato de fiducia mercantil para el cumplimiento de este propósito, no elimina sus deberes como principal obligada.
Expresó que el Instituto Penitenciario y Carcelario –INPEC- a través del Director del Centro Penitenciario y Carcelario, debe garantizar las condiciones y medios necesarios para el traslado de los internos para el acceso a los servicios de salud, ya sea intramural o extramural, así mismo debe efectuar los trámites administrativos tendientes a la autorización y programación de atenciones médicas ordenadas por los médicos tratantes a las PPL.
Afirmó que Ejemédica S.A.S es la IPS contratada por la Fiduciaria Central para la prestación de servicios de salud a la población privada de la libertad que se encuentra recluida en el centro penitenciario accionado, por lo tanto, es una entidad directamente involucrada con la garantía de derecho a la salud del accionante. De acuerdo con lo anterior concluyó que, garantizar la salud de las personas privadas de la libertad, trae consigo un esfuerzo mancomunado de todas las dependencias a las que les ha sido encomendada la prestación de estos servicios esenciales a la población reclusa, entre las cuales se encuentra: i) la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC; ii) el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario EPMSC de Manizales; iii) Ejemédicas S.A.S; y la iv) Fiduciaria contratada para administrar los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad.
Finalmente en la parte resolutiva expresó lo siguiente:
PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental a la salud del señor José Albeiro Pérez Molina identificado con la cédula de ciudadanía No. 15’908.355 N.U.I. 876813 TD. 601050441, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR que dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, si un no se ha hecho, con cargo a los recursos del Fideicomiso Fondo Nacional de Salud, se disponga la atención especializada por CIRUGÍA GENERAL, ENDOCRINOLOGÍA, OFTALMOLOGÍA, así como la realización de los exámenes de laboratorio y/o paraclínicos prescritos por la especialista en medicina interna Tatiana Echeverry el día Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 8 19 de enero de 2024, que a la data no hayan sido realizados.
TERCERO: ORDENAR que una vez se tengan los resultados completos de los exámenes de laboratorio y/o paraclínicos prescritos por la especialista en medicina interna Tatiana Echeverry el día 19 de enero de 2024, se autorice y programe CONSULTA DE CONTROL O DE SEGUIMIENTO POR ESPECIALISTA EN MEDICINA INTERNA, para continuar con el tratamiento pertinente del actor.
CUARTO: Para el cumplimiento de los numerales anteriores, ORDENAR al representante legal de la Fiduciaria Central S.A. que coordine las labores tendientes al cumplimiento de la orden dada al Fideicomiso, en el término perentorio señalado.
QUINTO: ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC que, vigile el cumplimiento de las ordenes dispuestas en los numeral segundo, tercero y cuatro.
SEXTO: ORDENAR al Instituto Penitenciario y Carcelario –INPEC y al Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario EPMSC de Manizales, garantizar las condiciones y medios necesarios tendientes al traslado del señor José Albeiro Pérez Molina para la prestación de los servicios de salud que requiere, ya sea de forma intramural o extramural, así mismo debe efectuar los trámites administrativos tendientes para hacer autorizar y programar los servicios médicos ordenados.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones del escrito de tutela, en virtud de lo expuesto en precedencia.
OCTAVO: DESVINCULAR del presente trámite tutelar a S.E.S. Hospital Universitario de Caldas, por lo anotado en la parte motiva de esta providencia. IMPUGNACIÓN DEL FALLO Inconforme con la decisión, a través de escrito incorporado en el expediente digital, la Fiduciaria Central S.A. impugnó la sentencia de primera instancia en los términos que a continuación se resumen: Explicó que la Fiduciaria Central S.A. es una entidad de servicios financieros que tiene por objeto social la celebración y ejecución de todos los actos, contratos y operaciones propias de la actitud fiduciaria con sujeción a los Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 9 requisitos, restricciones y limitaciones impuestas por las leyes aplicables a las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia.
Expuso que la entidad financiera no funge en este negocio fiduciario como aseguradora en salud debido a que no tiene la competencia para: administrar la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la calidad en la prestación de los servicios de salud, ni la representación del usuario ante el prestador y los demás actores, pues no tiene la capacidad jurídica para asumir como propia la obligación de garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud.
Reiteró que la Juez a quo incurrió en un yerro al ordenarle directamente a la Fiduciaria Central S.A., teniendo en cuenta que esta última funge como entidad de servicios financieros que estaría llamada a comparecer exclusivamente como vocera del patrimonio autónomo Fideicomiso Fondo Nacional De Salud PPL, quien cuenta con capacidad para ser parte como lo establece el numeral 2° del artículo 53 del Código General del Proceso.
Resaltó que el llamado a comparecer dentro del presente proceso es el patrimonio autónomo Fideicomiso Fondo Nacional De Salud De Las Personas Privadas De La Libertad identificado con NIT 901.495.943-2. Informó que al validar el aplicativo INTEGRA (dispuesto para consultar la información de autorización de servicios médicos) se evidencia que el accionante cuenta con autorizaciones para los servicios médicos de: “Consulta de primera vez por especialista en endocrinología”;
“Consulta de primera vez por especialista en cirugía general”; “Consulta de control o de seguimiento por otras especialidades médicas”; y, “Consulta de primera vez por especialista en medicina interna”; dirigidas a los operadores extramurales ESE Hospital Departamental Universitario Santa Sofía de Caldas, IPS Soluciones Médicas en Salud S.A.S, Unión Temporal Clinicservicios, y al operador intramural Ejemédica S.A.S. Afirmó que respecto de la consulta con el especialista en endocrinología se presenta la carencia actual de objeto por hecho superado, habida cuenta que, el 07 de marzo de 2024 fue realizada en S.E.S Hospital de Caldas.
En relación con los demás servicios médicos ordenados por el médico tratante a favor del señor José Albeiro Pérez Molina, la entidad determinó que es el responsable de sanidad EPMSC Manizales a cargo del INPEC, el encargado de solicitar y gestionar todas las citas, actividades, procedimientos e intervenciones requeridos por la población interna.
Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 10 Adujo que las ordenes contenidas en el fallo de primera instancia debieron dirigirse a los operadores Ejemédica S.A.S, ESE Hospital Departamental Universitario Santa Sofía de Caldas, Unión Temportal Clinicservicios en forma mancomunada con el EPMSC Manizales, toda vez que el éxito en la prestación de los servicios médicos depende de las gestiones del centro penitenciario para la expedición de autorizaciones, la programación de servicios y el traslado del PPL para su materialización. Solicitó modificar el fallo de primera instancia, desvinculando a la Fiduciaria Central S.A. de la presente acción constitucional toda vez que esta última actúa como vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, en virtud de lo establecido en la Ley 1709 de 2014 y del Contrato de Fiducia Mercantil No. 200 de 2021.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Fundamento y naturaleza jurídica de la acción de tutela El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(…)”. Pretendió entonces el constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 11 toda persona cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata2.
No puede perderse de vista que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria3, y no está diseñada para reemplazar las acciones judiciales ordinarias a las cuales la persona puede acudir para hacer valer sus derechos. La acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza4.
Problema jurídico Atendiendo los hechos y derechos que se alegan en la solicitud de amparo, el contenido del fallo recurrido y los argumentos que sustentan la impugnación, la Sala estima que en el presente asunto se debe dilucidar los siguientes: ¿Se encuentra legitimada por pasiva la Fiduciaria Central S.A. para dar cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia en el sentido de disponer la atención especializada por Cirugía General, Endocrinología, Oftalmología y la realización de los exámenes de laboratorio y/o paraclínicos prescritos a favor del accionante, o por el contrario, dicha actuación corresponde al patrimonio autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad o a las IPS contratadas por la Fiduciaria? 2 H. Corte Constitucional.
Sala Octava de Revisión. Sentencia T-983 de 13 de septiembre de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis. Referencia: expediente T-374.212. Acción de tutela instaurada por José David Pascuas contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 3 H. Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Sentencia T-585 del 29 de julio de 2002.
Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández. Referencia: expediente T-580526. Acción de tutela promovida por Gilberto Romero Atencio y Otros contra el municipio de Magangué, Bolívar. 4 Para la Corte Constitucional, “(…) el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario, ya que la tutela está reservada para enfrentarla absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos, pues de otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, a acción de tutela perdería completamente su eficacia (…)” [Corte Constitucional, Sentencia T-364 del 10 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdova Triviño.] Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 12 ¿Se encuentra probada la figura de carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la cita con “Especialista en Endocrinología”? Hipótesis de solución del caso Con el fin de abordar la solución del problema jurídico planteado, la Sala propone una hipótesis según la cual, la Fiduciaria Central S.A, como vocera y administradora del patrimonio autónomo Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, cumple funciones esenciales dentro de los trámites administrativos tendientes a salvaguardar el derecho fundamental a la salud del accionante, por lo que es competente para cumplir las órdenes proferidas por la Juez de primera instancia. Además, la Sala considera de modo hipotético que se encuentra acreditada la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la cita con especialista en endocrinología que fue ordenada en favor del accionante, habida cuenta de la prueba aportada en el escrito de impugnación por parte de la Fiduciaria Central S.A. 1.- Hechos acreditados 1.
Copia de la historia clínica del accionante en la cual consta las siguientes órdenes del 23 de enero de 2024: i) consulta de control de seguimiento por especialista en medicina interna; ii) consulta de primera vez por especialista en endocrinología; iii) creatinina en suero u otros fluidos; iv) nitrógeno ureico; v) hemograma IV, hemoglobina, hematocrito, recuento de eritrocitos, índices eritrocitarios, leucograma recu; vi) colesterol total; vii) colesterol de alta densidad; viii) colesterol de baja densidad (LDL) automatizado; ix) triglicéridos; x) hemoglobina glicosilada manual o semi automatizada; xi) glucosa en suero u otro fluido diferente a orina; xii) electrocardiograma de ritmo; xii) uroanálisis; xiii) hormona estimulante del tiroides; xiv) electromiografía cuantitativa; xv) potasio en suero u otros fluidos; y, xvi) consulta de primera vez por especialista en oftalmología. 2.
Orden del 26 de febrero de 2024 para consulta de primera vez por especialista en cirugía general. 3. A la fecha obra en la historia clínica del accionante los resultados de los siguientes exámenes de laboratorio: i) análisis de coagulación; ii) hematología (hemograma de IV generación); iii) inmunoquímica (hormona estimulante de la tiroides ultrasensible); y, iv) uroanálisis.
Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 13 4. Jornada de control de pacientes crónicos de enero de 2024 realizado por profesional en enfermería. 5. Contrato de prestación de servicios de salud modalidad de pago por evento nº IPS-0009-2023 suscrito entre Fideicomiso Fondo Nacional de Salud y Ejemédica S.A.S. 6. Contrato No. 059 de 2023 de fiducia mercantil para la administración y pagos de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, destinados a la celebración de contratos derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y la prevención de la enfermedad, la promoción y mantenimiento de la salud de las Población Privada de la Libertad – PPL a cargo del INPEC, celebrado entre La Unidad De Servicios Penitenciarios Y Carcelarios “USPEC” y Fiduciaria Central S.A. - Fideicomiso Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad. 7.
Manual técnico administrativo para la implementación del modelo de atención en salud de la población privada de la libertad a cargo del INPEC. 8. Autorización de consulta de primera vez por especialista en endocrinología. 2.- El derecho fundamental a la salud de las personas privadas de la libertad La Constitución Política determina en su artículo 49, que la atención en salud es una responsabilidad a cargo del Estado, en cuanto a su organización, dirección y reglamentación para la adecuada prestación del servicio público de salud, y que dicha responsabilidad debe prestarse de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad, y solidaridad.
En tal sentido la norma es clara en tanto a la salud como servicio público. En desarrollo de lo prescrito el artículo 4 de la ley 1751 de 2015 define el sistema de salud como “el conjunto articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones; competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud" En cuanto a su connotación jurídica como derecho, la salud ha tenido una marcada evolución jurisprudencial, pues inició como un derecho de Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 14 desarrollo progresivo, que era amparable por vía de la acción de tutela cuando quiera que el mismo estuviese en conexidad con el derecho a la vida.
Sin embargo, el progreso jurisprudencial de las decisiones de la Corte, advirtió que la fundamentalidad de un derecho no podía depender de la manera en que éste se pudiese materializar. Es por ello, que fue la jurisprudencia constitucional la que le dio su reconocimiento como un derecho fundamental per se, y por tal motivo podría ser protegido a través de la acción de tutela ante la simple amenaza o vulneración del mismo, sin que estuviese comprometida o amenazada la vida.
Es así como en sentencia T-016 de 2007 se sostuvo lo siguiente: “… la fundamentalidad de los derechos no depende – ni puede depender – de la manera como estos derechos se hacen efectivos en la práctica. Los derechos todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución”.
Posteriormente, en sentencia T-760 de 2008 en la que la Corte puso de presente la existencia de fallas estructurales en la regulación del Sistema de Seguridad Social en Salud, se afirmó que el derecho fundamental a la salud es autónomo “en lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las extensiones necesarias para proteger una vida digna”.
Con este desarrollo jurisprudencial se puso fin a la interpretación restrictiva de la naturaleza del derecho a la salud como derecho conexo a otros, y se pasó a la interpretación actual como un derecho fundamental nato. Con la expedición de la Ley 1751 de 2015, el Legislador materializa en una norma la interpretación jurisprudencial del derecho fundamental a la salud.
Es así, como en su artículo 2°, aterriza muchos de los aspectos que ya habían sido consagrados en la Constitución, como es su irrenunciabilidad y dispone que su prestación estaría a cargo del Estado o de particulares autorizados para tal efecto, bajo estrictos lineamientos de oportunidad, eficacia y calidad. Pero la norma que más estructura jurídica imprime al derecho fundamental a la salud, es el artículo 6° de la referida Ley 1751 de 2015.
En efecto, en dicha norma se condensan de la mejor manera, las características que debe tener el derecho a la salud, así como los principios que estructuran su faceta como servicio público. Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 15 Así, el derecho fundamental a la salud es un derecho de contenido cambiante, que exige del Estado una labor de permanente de actualización, ampliación y modernización en su cobertura, por lo que no es aceptable considerar que ya se ha alcanzado un grado de satisfacción respecto de su garantía. Para ello, es fundamental que el Estado garantice que los elementos esenciales del derecho a la salud como son (i) la disponibilidad, (ii) la aceptabilidad, (iii) la accesibilidad y (iv) la calidad e idoneidad profesional, siempre estén interrelacionados y que su presencia sea concomitante pues, a pesar de la independencia teórica que cada uno representa, la sola afectación de uno de estos elementos esenciales es suficiente para comprometer el cumplimiento de los otros y afectar en forma negativa la protección del derecho a la salud.
Se puede afirmar entonces, que la salud “es un derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio de los derechos humanos”. Y ello tiene sentido, pues el derecho fundamental a la salud no puede ser entendido como el simple goce de unas ciertas condiciones biológicas que aseguren la simple existencia humana o que esta se restrinja a la condición de estar sano. Por el contrario, tal derecho supone la confluencia de un conjunto muy amplio de factores de diverso orden que influye sobre las condiciones de vida de cada persona, y que puede incidir en la posibilidad de llevar el más alto nivel de vida posible.
Por tal motivo, la protección y garantía del derecho a la salud, impacta sobre otros derechos fundamentales inherentes a la persona, como son los derechos fundamentales a la alimentación, a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la dignidad humana, y por su puesto a la vida, entre otros.5 Por último, el derecho a la salud adicionalmente encuentra sustento en principios, dentro de los que de manera especial sobresalen los de pro homine, universalidad, equidad, oportunidad, prevalencia de derechos, progresividad, libre elección, solidaridad, eficiencia, e interculturalidad, entre otros.
Específicamente en relación con el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad, la H. Corte Constitucional estableció lo siguiente en la sentencia T-063 de 20206: 5 Sentencia T-579/17, Referencia: Expedientes T-6.074.003 y T-6.182.278, 18 de septiembre de 2017, Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger 6 Referencia: Expediente T-7.376.029.
Acción de tutela formulada por Eduar Alexander González Mendoza contra: (i) el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Neiva, Huila; (ii) el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC; (iii) la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC; y, (iv) la Fiduprevisora S.A. –Consorcio de Atención en Salud PPL–. Entidades vinculadas oficiosamente: (i) Salud Total EPS; y, (ii) la Oficina de Asuntos Penitenciarios del INPEC.
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero dos mil veinte (2020). Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 16 La protección efectiva del derecho a la salud se refuerza especialmente en casos relacionados con personas recluidas en centros penitenciarios y carcelarios, dado que se encuentran en una relación de especial sujeción frente al Estado7, lo cual implica asumir una posición de garante respecto a la vida, seguridad e integridad de todos los que se encuentran bajo su vigilancia y supervisión8.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado lo siguiente: “Frente a las personas privadas de libertad, el Estado se encuentra en una posición especial de garante, toda vez que las autoridades penitenciarias ejercen un fuerte control o dominio sobre las personas que se encuentran sujetas a su custodia. De este modo, se produce una relación e interacción especial de sujeción entre la persona privada de libertad y el Estado, caracterizada por la particular intensidad con que el Estado puede regular sus derechos y obligaciones (…).
Ante esta relación e interacción especial de sujeción entre el interno y el Estado, este último debe asumir una serie de responsabilidades particulares y tomar diversas iniciativas especiales para garantizar a los reclusos las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna y contribuir al goce efectivo de aquellos derechos que bajo ninguna circunstancia pueden restringirse.9” Por otra parte, el ordenamiento colombiano señala en los artículos 104 y 105 de la Ley 65 de 199310 que la población privada de la libertad tiene “acceso a todos los servicios del sistema general de salud”, para lo cual el Ministerio de Salud y Protección Social y la USPEC son las entidades encargadas de establecer un modelo de atención “especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género”.
Además, esta ley señala que “en todos los centros de reclusión se garantizará la existencia de una Unidad de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria”, con el fin de facilitar una atención pronta y continua a los reclusos. 7 La sentencia T-143 de 2017 explica en detalle esta relación. 8 Sentencia T-044 de 2019. 9 Caso “Instituto de Reeducación del Menor” contra Paraguay, citado en la Sentencia T-154 de 2017 por la Corte Constitucional colombiana.
Énfasis agregado. 10 Modificados por los artículos 65 y 66 de la Ley 1709 de 2014. Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 17 La Resolución 5159 de 2015 del Ministerio de Salud y Protección Social, por la cual se adopta el Modelo de Atención en salud de esta población, indica que la Unidad de Atención Primaria debe brindar los servicios de detección temprana de enfermedades, medicina general, consulta odontológica, especialidades de cirugía general, psiquiatría, laboratorio clínico, entre otras atenciones generales11.
Ahora bien, en un primer momento se establecía que todas las personas recluidas debían recibir obligatoriamente los servicios de salud por parte del Estado a través del modelo de atención prestacional establecido para el efecto, prevaleciendo este esquema sobre la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud12. Posteriormente, se profirió el Decreto 1142 de 201613 para incluir a las EPS del régimen contributivo al modelo de atención en salud de las personas privadas de la libertad, por lo que su artículo 1° indica: “la población privada de la libertad que se encuentre afiliada al Régimen Contributivo o a regímenes exceptuados o especiales, conservará su afiliación y la de su grupo familiar mientras continúe cumpliendo con las condiciones establecidas para pertenecer a dichos regímenes en los términos definidos por la ley y sus reglamentos y podrá conservar su vinculación a un Plan Voluntario de Salud. 11 Textualmente se indica: “Los servicios intramurales incluidos en el Modelo de Atención en Salud, abarcan: a) La protección específica y detección temprana, consulta externa general (medicina general, psicología, optometría, enfermería, nutrición), consulta odontológica y atención del consumidor de sustancias psicoactivas. b) Consulta externa de especialidades médicas de psiquiatría, medicina interna y cirugía general más pediatría y ginecoobstetricia en los establecimientos de reclusión que alberguen mujeres y menores de 3 años que convivan con sus madres. c) Apoyo diagnóstico y complementación terapéutica (toma de muestras de laboratorio clínico, laboratorio clínico, radiología e imágenes diagnósticas, endoscopia, ultrasonido, terapia física, terapia respiratoria y terapia de lenguaje en los casos que aplique)”. 12 Decreto 2245 de 2015.
Artículo 2.2.1.11.1.1 “El presente capítulo tiene por objeto reglamentar el esquema para la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. Las disposiciones previstas en el presente capítulo serán aplicables por el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio Salud y Protección Social, y demás autoridades o entidades que en el ámbito de sus competencias estén involucradas en los contenidos aquí previstos.
(…) La población privada la libertad y los menores de tres (3) años que convivan con sus madres en los establecimientos reclusión, deberán recibir obligatoriamente los servicios asistenciales a través del esquema de prestación de servicios de salud definido en el presente capitulo y conforme al Modelo de Atención en Salud que se adopte.
Este esquema prevalecerá sobre la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Énfasis agregado. Este Decreto es referido en la Sentencia T-044 de 2019. 13 Por el cual se modifican algunas disposiciones contenidas en el Capítulo 11 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho y se adoptan otras disposiciones.
Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 18 En estos casos, las Entidades Promotoras de Salud - EPS, las entidades que administran los regímenes excepcionales y especiales y la USPEC, deberán adoptar los mecanismos financieros y operativos, necesarios para viabilizar lo dispuesto en el presente inciso, respecto de la atención intramural de los servicios de salud de la Población Privada de la Libertad a cargo INPEC”14.
En el caso concreto se observa como la dilación en la prestación de los servicios ordenados por el médico tratante del accionante constituye una vulneración al derecho a la salud de la parte actora y un incumplimiento en las funciones y principios que rigen el actuar de las entidades accionadas. 3.- Sobre las entidades a cargo de la atención en salud de las personas privadas de la libertad.
La Ley 1709 de 2014 dispone que la población privada de la libertad tiene derecho a acceder a todos los servicios del sistema general de salud, con las siguientes dimensiones: (i) la garantía sobre la prevención, el diagnóstico temprano y el tratamiento adecuado de todas las patologías físicas o mentales que padezcan los internos, (ii) la prestación de cualquier tratamiento médico, quirúrgico o psiquiátrico que necesite el paciente.
La prestación del servicio médico penitenciario se hace por un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género, cuyo diseño está a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social y la USPEC. Este modelo prevé la atención extramural. El Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad se encarga de contratar la prestación de los servicios de salud de la población reclusa.
Dicho Fondo tiene como uno de sus objetivos: “… 2. Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo.”15 La Resolución 5159 de 2015 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del INPEC.
Allí previó la atención extramural de los reclusos, de la siguiente manera: 14 Énfasis agregado. 15 Parágrafo 2°, artículo 105 de la Ley 1709 de enero 20 de 2014. “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 19 Prestadores de Servicios de Salud Primarios Extramurales: son aquellos ubicados por fuera de los establecimientos de reclusión, a través de los cuales los usuarios acceden al servicio cuando no es posible la atención por parte del prestador de servicios de salud primario intramural.
Estos prestadores cumplen función similar a la definida para los Prestadores de servicios de salud primarios intramurales. El INPEC deberá garantizar la gestión de tipo administrativo que se requiera ante la USPEC y prestadores de servicios salud contratados por la fiducia, para garantizar la atención en salud. Igualmente deberá garantizar el traslado o remisión de los internos, así como el cumplimiento de los horarios de las citas y las condiciones de seguridad durante dicho traslado, evitando barreras de accesibilidad y oportunidad en la atención. La población privada de la libertad que se encuentre en prisión domiciliaria, detención en lugar de residencia o bajo un sistema de vigilancia electrónica por parte del INPEC, podrá ser atendida en la modalidad de Atención domiciliaria.
Igualmente, podrá ser atendida en la red de prestadores contratada según necesidad. El literal 2 de esta resolución señala que: “… En las condiciones que defina la Uspec, de acuerdo con las decisiones del Consejo Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención en Servicios de Salud establecido y teniendo en consideración la normatividad vigente y los respectivos manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud que se adopten, la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, contratará la red prestadora de servicios para la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para la población privada de la libertad.”.
El literal 6.2 de la resolución señala como responsabilidad del USPEC “… en coordinación con el INPEC, realizará mediciones de los niveles de calidad esperados, realizando seguimiento a las diferencias ente la calidad deseada y la observada por parte de los prestadores de servicios de salud contratados, adoptando medidas tendientes a corregir las desviaciones detectadas con respecto a los parámetros previamente establecidos.
Igualmente, mantendrá las condiciones de mejora realizadas.” El Decreto 2245 del 24 de noviembre de 201516, dispone que los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad son 16 “Por el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en lo relacionado con la prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad bajo Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 20 administrados por una entidad fiduciaria, en este caso, el Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, representado por Fiduciaria Central S.A. y contratada por la Unidad Nacional de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC-. 4.- Sobre la carencia actual de objeto por hecho superado Conforme lo estatuye el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela puede ser ejercida en cualquier momento por una persona ante los jueces, en forma directa o por quien actúe a su nombre, para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública.
Sin embargo, cuando la situación de hecho que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo de protección judicial. Así lo ha sostenido la H. Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-308 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al afirmar que, en tales eventos “(…) la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción.” En igual sentido se pronunció aquel Alto Tribunal, a través de la sentencia T-249 de 2010, M.P. Nilson Pinilla: “Este tribunal constitucional ha considerado que, si durante el trámite de una acción de tutela sobrevienen hechos que hagan cesar la vulneración de los derechos fundamentales, de manera que la protección por parte del juez constitucional se torne innecesaria, en cuanto ya no subsista el acaecer conculcador del derecho fundamental, se configura un hecho superado.
Teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de tutela es la protección de los derechos fundamentales de las personas que acuden a ella como remedio a la violación de éstos, su objetivo se extingue cuando “la vulneración o amenaza cesa, porque ha ocurrido el evento que configura tanto la reparación del derecho, como la solicitud al juez de amparo.
Es decir, aquella acción por parte del demandado, que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela, ha acaecido antes de la mencionada orden”17. la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)”. (Modificado a su vez por el Decreto 1142 de 2016) 17 Cita de cita: sentencia T-170 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 21 Y en la sentencia T-377 de 202118 la H. Corte Constitucional al estudiar la taxonomía de la carencia actual de objeto, explicó que “El hecho superado se configura cuando la amenaza o vulneración cesan, porque el accionado satisfizo la prestación solicitada por el accionante”. En este sentido, este Tribunal considera que en el presente caso se encuentra superada la vulneración al derecho fundamental a la salud del accionante, únicamente respecto de la cita con especialista en endocrinología, toda vez que fue la única atención médica certificada por la Fiduciaria Central S.A en el escrito de impugnación. 5.- Examen del caso concreto En el presente asunto el Juez de Primera instancia dispuso las siguientes órdenes: A la Fiduciaria Central S.A. Que con cargo a los recursos del Fideicomiso Fondo Nacional de Salud, se disponga la atención especializada por “CIRUGÍA GENERAL, ENDOCRINOLOGÍA, OFTALMOLOGÍA”, así como la realización de los exámenes de laboratorio y/o paraclínicos prescritos por la especialista en medicina interna Tatiana Echeverry el día 19 de enero de 2024 que a la fecha no hayan sido realizados.
Que se autorice y programe “CONSULTA DE CONTROL O DE SEGUIMIENTO POR ESPECIALISTA EN MEDICINA INTERNA”. Que coordine las labores tendientes al cumplimiento de la orden dada al Fideicomiso, en el término señalado. A la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC Vigilar el cumplimiento de las órdenes anteriores. Al Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC y al Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario EPMSC de Manizales Que garantice las condiciones y medios necesarios tendientes al traslado del 18 Referencia: Expediente T-8.193.500, Acción de tutela interpuesta por el Personero Delegado para los Derechos Humanos de la Personería Municipal de Neiva en contra de la Dirección General de Sanidad Militar y otros, Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA.
Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 22 señor José Albeiro Pérez Molina para la prestación de los servicios de salud que requiere dentro o fuera de las instalaciones del EPMSC. Así mismo que efectúe los trámites administrativos necesarios para la autorización y programación de los servicios médicos ordenados.
Respecto de las anteriores ordenes, el Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC, el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario EPMSC de Manizales y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, guardaron silencio en la oportunidad otorgada para impugnar la decisión. Por su parte, la Fiduciaria Central S.A. considera que no debe ser destinataria de órdenes en el presente trámite toda vez que actúa como vocera del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL, en virtud de lo establecido en la Ley 1709 de 2014 y del Contrato de Fiducia Mercantil No. 059 de 2023.
Además, indica que se presenta la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la orden de atención por especialista en endocrinología. De la competencia de la Sociedad Fiduciaria Central S.A. Descrito el marco de la controversia, la Sala encuentra acreditada la remisión del señor José Albeiro Pérez Molina a las especialidades de endocrinología, cirugía general y oftalmología por primera vez, así como, control con medicina interna y diversos análisis médicos, motivo por el cual este Juez plural concluye que la orden de dicho servicio no se encuentra en discusión y en esa medida lo que corresponde determinar es la entidad que se debe encargar de garantizar el mismo al accionante que se encuentra privado de la libertad.
En esa dirección, considera este Tribunal que en armonía con lo expresado en primera instancia, el fideicomiso Fondo Nacional de Salud PPL fue contratado por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- como administrador de los recursos del patrimonio autónomo, cuya obligación es contratar los servicios y realizar los pagos en salud.
El Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud a la Población Privada de la Libertad, del 28 de diciembre de 2020, en aquellos casos en los que se requieran servicios de alta complejidad, indica que las competencias son compartidas entre la entidad fiduciaria, el prestador intramural y el INPEC, así: Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 23 «8.5.3.
Modalidad extramural y sistema de referencia y contrarreferencia La modalidad extramural comprende la prestación de los servicios de salud en las IPS externas contratadas por la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud y también la atención de los PPL afiliados al régimen contributivo, especial o de excepción y que requieren atención en la red de IPS que las EAPB o Prestadores según régimen, a su vez tengan contratadas, a fin de garantizar la continuidad y oportunidad de la atención, se debe efectuar lo establecido en el procedimiento de referencia y contrarreferencia. (…) c. Responsabilidad de la Entidad Fiduciaria • Cumplimiento de las obligaciones contractuales en el contrato de Fiducia Mercantil suscrito con la USPEC. • Garantizar la contratación y conformación de una red de prestadores de servicios de salud externos y complementarios que incluya todos los niveles de atención y el servicio de ambulancias. • Responder oportunamente los requerimientos de los establecimientos en relación a las dificultades que se presentan con los prestadores contratados, informando las medidas implementadas para superarlas, en consonancia con el clausulado establecido en el contrato de fiducia mercantil. • Contratar la red de prestadores de servicios de salud georreferenciada en relación con los establecimientos de reclusión, de manera que se optimice el recurso financiero, humano y logístico que implica el traslado de las PPL a las IPS. • Informar la red extramural con contrato vigente y los servicios contratados a la Subdirección de Salud y a los establecimientos de reclusión cada tres meses o las veces que surjan novedades o se modifiquen.
De acuerdo con lo anterior, la Fiduciaria administra los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, por lo que es esta entidad en coordinación con la red de prestadores de servicios de salud, quienes deben garantizar la prestación de los servicios médicos y asistenciales de orden extramural que requiera el accionante, a través de la IPS con la que ha suscrito contrato y de manera armónica con el EPMSC Manizales, como responsable de realizar los traslados al momento que se requiera la prestación de los servicios médicos.
Respecto de este punto precisa este Tribunal que, en la respuesta radicada Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 24 por SES Hospital Universitario de Caldas en el trámite de primera instancia de la acción constitucional, se informó que hasta el día 05 de marzo de 2024, el contrato entre esa IPS y el Fideicomiso – Fondo Nacional de Salud se encontraba suspendido por motivos presupuestales, lo cual da cuenta del incumplimiento de las funciones referidas anteriormente por parte de la entidad Fiduciaria y en consecuencia la vulneración del derecho fundamental del accionante.
Por lo anterior, en criterio de este Juez plural no prospera el argumento expuesto por la entidad impugnante en el sentido que el llamado a comparecer dentro del presente proceso es el patrimonio autónomo Fideicomiso Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad y no la Sociedad Fiduciaria Central S.A., toda vez que esta última actúa como vocera del Fondo Nacional de Salud y en calidad de contratista y sociedad fiduciaria, es quien tiene la obligación de celebrar los contratos con las instituciones prestadoras de servicios de salud para la atención intramural y extramural, así como de vigilar la labor que desempeñan las mismas.
En el Contrato de Fiducia mercantil n°059 de 2023 para la administración y pagos de los recursos del fondo nacional de salud de las personas privadas de la libertad, destinados a la celebración de contratos derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y la prevención de la enfermedad, la promoción y mantenimiento de la salud de la población privada de la libertad celebrado entre la USPEC y Fiduciaria Central SA, se establece lo siguiente en el objeto: PRIMERA - OBJETO: En virtud del contrato FIDUCIARIA CENTRAL S.A se obliga por sus propios medios con plena autonomía, acumplir (sic) con “CELEBRAR UN CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL DE ADMINISTRACIÓN Y PAGOS DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD, DESTINADOS A LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DERIVADOS Y PAGOS NECESARIOS PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL EN SALUD Y LA PREVENCIÓN DE LA ENFERMEDAD, LA PROMOCIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA SALUD DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD –PPL A CARGO DEL INPEC” de acuerdo con las especificaciones y exigencias aceptadas desde la etapa precontractual que hacen parte integral del presente contrato.
SEGUNDA – ALCANCE DEL OBJETO: Los recursos del FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 25 LIBERTAD que administrará la SOCIEDAD FIDUCIARIA deberán destinarse a la celebración de contratos derivados y pagos necesarios para la Prestación de los servicios en todas sus fases, para la atención a la PPL a cargo del INPEC que cuente con derechos de cobertura según los términos establecidos en el Decreto 1069 de 2015, Capítulo 11, Artículo 2.2.1.11.1.1 frente a la PPL asegurada por el Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS, en los términos de la Ley 1709 de 2014 y de conformidad con el esquema de operativización que se establezca, para la implementación del MODELO DE ATENCIÓN EN SALUD contenido en la Resolución 3595 de 2016, en virtud técnica y operativa de lo establecido en el MANUAL TÉCNICO ADMINISTRATIVO y las instrucciones que imparta la USPEC, en el marco de las decisiones del CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD.
Adicionalmente, el alcance, actividades y demás condiciones establecidas en el ANEXO 001 y demás documentos que hacen parte integral del presente contrato. Ahora, en un proceso de similares contornos facticos y jurídicos al presente, la H. Corte Constitucional19 hizo hincapié en que “las autoridades penitenciarias que intervienen en el proceso administrativo necesario para la realización de la atención médica requerida por los internos, para el caso concreto el INPEC, el EPMSC de Neiva, la USPEC y el Fondo de Atención en Salud PPL (representado por Fiduciaria Central S.A.), deben realizar de forma inmediata y oportuna —dentro del ámbito de sus competencias — todas las gestiones necesarias para que los exámenes médicos y la consulta de control con el especialista en neuroftalmología (…)”.
En criterio de la Sala, la responsabilidad en la atención y garantía del derecho a la salud de la población privada de la libertad se encuentra en el INPEC, los establecimientos penitenciarios, la USPEC y el Fondo de Atención en Salud PPL, que para el caso concreto se encuentra representado por Fiduciaria Central SA, motivo por el cual esta última no puede sustraerse de las decisiones del juez constitucional en materia de protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad y especificadamente respecto de aquellos relacionados con la seguridad social y la salud. 19 Sentencia T-330/22.
Referencia: Expediente T-8.594.853. Acción de tutela instaurada por Jamir Ferney Sánchez Pérez en contra del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Neiva. Magistrado sustanciador: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS. Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 26 Destaca la Sala que las órdenes de la juez de primera instancia están dirigidas no solo a la Fiduciaria Central S.A. sino a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, al Director del Establecimiento Penitenciario De Mediana Seguridad Y Carcelario - EPMSC Manizales, y al Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC para que de acuerdo con sus competencias procedan a la materialización de las consultas por las especialidades y los exámenes médicos requeridos por el accionante, lo que en criterio de este Tribunal no riñe con la vocería que tiene la impugnante del Fideicomiso Fondo Nacional de Salud.
En este sentido se precisa que si bien el Fondo de Atención en Salud PPL es la cuenta que tiene los recursos para garantizar la salud de las personas privadas de la libertad, los mismos son manejados por la entidad fiduciaria con el fin de contratar la red prestadora de servicios de salud para los internos de las cárceles, en las condiciones que defina la USPEC, de acuerdo con las decisiones del Consejo Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención en Servicios de Salud establecido y teniendo en consideración la normatividad vigente y los respectivos manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud que se adopten.
Lo analizado permite inferir que en la atención del servicio de salud de las personas privadas de la libertad intervienen diferentes autoridades que actúan directamente o a través de voceros, como en el caso del Fideicomiso Fondo Nacional De Salud PPL, para garantizar la salud de las personas privadas de la libertad. Sobre la carencia actual de objeto por hecho superado Respecto de la carencia actual de objeto por hecho superado referente a la cita con especialista en endocrinología, la Fiduciaria Central S.A aportó la siguiente prueba: Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 27 Así pues, concluye este Tribunal que se encuentra acreditado que el día 07 de marzo de 2024, le fue prestada la atención referida al accionante en la IPS S.E.S Hospital de Caldas, por lo que le asiste razón a la impugnante en determinar que la vulneración ha cesado únicamente en cuanto a la cita con especialista en endocrinología se refiere.
Por ello, se modificará la decisión de primera instancia en el sentido de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la cita por primera vez con endocrinología y se confirmará en lo demás la orden emitida por el Juez constitucional. Conclusión Atendiendo las consideraciones que anteceden, estima esta Sala de Decisión que en este asunto persiste la vulneración del derecho fundamental a la salud de la parte accionante, en cuanto subsisten atenciones médicas pendientes a favor del señor José Albeiro Pérez Molina, por lo que se modificará el fallo impugnado en el sentido de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado únicamente respecto de la cita con especialista en endocrinología, y en lo demás la sentencia proferida en primera instancia será confirmada.
Se ordenará remitir la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, según lo consagrado en el artículo 32 del referido decreto. Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 28 En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la carencia actual de objeto por hecho superado únicamente respecto de la orden del Juez de primera instancia relacionada con la atención de la parte actora por la especialidad de endocrinología. Segundo. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia impugnada.
Tercero.
NOTIFÍQUESE la presente providencia por el medio más eficaz o en la forma señalada en los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del Decreto 306 de 1992. Cuarto. Ejecutoriado este proveído, ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto. INFÓRMESE al Juzgado de origen el contenido de la decisión adoptada en esta providencia. Sexto. HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp. 17001-33-39-007-2024-00050-02 29 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.