TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias Contractuales Expediente No: 70-001-23-33-000-2019-00205-00 Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio El Roble Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Convenios interadministrativos / caducidad del medio de control / contabilización / liquidación unilateral solo aplica si se conviene de manera expresa / caducidad del medio de control.
Agotadas las etapas procesales precedentes, procede la Sala a decidir en primera instancia en el proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. El Ministerio del Interior actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Municipio de El Roble, con las siguientes pretensiones: - Que se declare el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Municipio de El Roble, contenidas en los numerales 19, 29, 34 y 38 de la cláusula segunda y la cláusula cuarta de convenio interadministrativo N° F-183 de 2013, suscrito el primero de noviembre de 2013, celebrado entre el ministerio del interior – FONSECON y el municipio. - Se condene al municipio de El Roble a pagar la suma de CIENTO TRES MILLONES SETECIENTOS MIL PESOS ($103.700.000), consecuencia del incumplimiento de las obligaciones a su cargo, contenidas en el convenio interadministrativo N° F-183 de 2013. - Se ordene al municipio El Roble a consignar al tesoro nacional la suma de MIL TREITA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($1.037.000.000) correspondiente a la suma desembolsada y no ejecutada en el convenio interadministrativo N° F-183 de 2013. - Se ordene al municipio de El Roble, a consignar al Tesoro Nacional los rendimientos financieros y los intereses a que haya lugar, sobre los recursos desembolsados en ejecución del convenio Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 interadministrativo N° F-183 de 2013, desde la apertura de la cuenta hasta su cancelación. - Se liquide en sede judicial el convenio interadministrativo N° F-183 de 2013, decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegro económicos a los que haya lugar, con sus respectivos rendimientos financieros de conformidad con lo señalado en el artículo 60 de la ley 80 de 1993, subrogado por la ley 1150 de 2007, art 11, como consecuencia de los desembolsos realizados por el ministerio del interior/Fonsecon al municipio El Roble, con ocasión del objeta del convenio interadministrativo anteriormente señalado.
Como supuestos fácticos relevantes de la demanda, la parte actora afirmó que: Entre el Ministerio del Interior y el Municipio de El Roble se suscribió convenio interadministrativo el día 1 de noviembre de 2013, el cual tuvo como objeto “aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana a través de la construcción de infraestructura mediante la ejecución del proyecto denominado ESTUDIO, DISEÑO Y CONSTRUCCION DEL CENTRO DE INTEGRACION CIUDADANA – CIC en el Municipio El Roble”.
Dicho convenio interadministrativo se pactó por la suma de MIL TREINTA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($1.037.000.000) y tuvo como fecha de inicio el día 13 de diciembre de 2013, el cual fue prorrogado en diferentes oportunidades: • La primera prorroga con fecha de suscripción del 27 de junio de 2014 y plazo de ejecución hasta el 15 de noviembre de 2014. • La segunda prórroga con fecha de suscripción el 14 de noviembre de 2014 y plazo de ejecución hasta el 20 de diciembre de 2014. • La tercera prorroga con fecha de suscripción del 19 de diciembre de 2014, y plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2014.
Dentro de las obligaciones pactadas en la relación contractual, el Ministerio estaba en la obligación de realizar el desembolso del valor de convenio al municipio. Efectuándose 4 pagos de la siguiente manera: • El 28 de enero de 2014 se realizó un primer desembolso por valor de ($ 63.675.439) • El 25 de julio de 2014se realizó un segundo desembolso por valor de ($ 351.124.561) • El 16 de enero de 2015 se realizó un tercer desembolso por valor de ($518.500.000) • El 22 de abril de 2015 se realizó un cuarto desembolso por valor de ($ 103.700.000) Con el objetivo de liquidar el contrato estatal, el Ministerio requirió al municipio por medio del supervisor del convenio, para que hiciera llegar la documentación los siguientes documentos: Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 ▪ Acuerdo del concejo municipal donde se le confiere facultades al alcalde para contratar. ▪ Documentos habilitantes vigentes para suscribir el acta de liquidación (acta de posesión, antecedentes judiciales, disciplinarios y fiscales del representante legal de la entidad territorial y de municipio). ▪ Informe mensual del municipio, técnico, administrativo y financiero sobre el avance de obra del convenio, indicando los porcentajes de ejecución de acuerdo con el cronograma aprobado por la interventoría, con sus soportes respectivos (septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2014). ▪ Extractos bancarios mensuales, certificación bancaria de saldos y rendimientos financieros. ▪ Comprobante de los pagos efectuados al contratista y al interventor contratado para el desarrollo del proyecto. ▪ Balance financiero del proyecto. ▪ Informe final de la interventoría. ▪ Copia de los contratos suscritos por el municipio (estudios y diseños, interventoría estudios y diseños, obra e interventoría de obra. ▪ Actas de liquidación de todos los contratos celebrados para el desarrollo del proyecto. ▪ Certificación de la cuenta bancaria del proyecto, en el cual se demuestre los saldos y rendimientos financieros de los recursos del convenio. ▪ Registro fotográfico del proyecto. ▪ Certificado expedido por el alcalde donde conste el funcionamiento del CIC. ▪ Ampliación del termino de vigencia del amparo de cumplimiento de la póliza N° 3001315.
El municipio de El Roble ha incumplido el convenio interadministrativo, por no ser diligente en la entrega de los documentos necesarios para la liquidación del mismo, pese a la presentación de diferentes oficios y peticiones. 1.2. Actuación procesal. ▪ La demanda fue admitida mediante auto del 21 de abril de 2021, se notificó a la entidad demandada y se corrió el traslado respectivo. ▪ El municipio de El Roble Contestó la demanda el 23 de junio de 2021. ▪ Se corrió traslado de excepciones previas el 16 de julio de 2021. ▪ Por medio de auto del 16 de agosto de 2022 se fijó fecha para la realización de audiencia inicial. ▪ El día 22 de septiembre de 2022, se realizó audiencia inicial la que se fijó el litigio, se agotó la conciliación, se incorporaron las pruebas documentales aportadas en la demanda y la contestación y se decretaron pruebas testimoniales. ▪ El día 22 de marzo de 2023 se llevó a cabo la audiencia de pruebas en el que la parte demandante desistió de la práctica de las pruebas Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 testimoniales, por la no comparecencia de los testigos.
Se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al ministerio público para que rinda concepto si lo considera pertinente. ▪ El Ministerio Público emitió concepto el día 12 de abril de 2023. ▪ La parte demandante y la demandada, presentaron alegatos de conclusión, el 13 de abril de 2023 y el 12 de abril de 2023 respectivamente. 1.3.
Contestación de la demanda. El Municipio de El Roble contestó oportunamente la demanda, señalando que se oponía a las pretensiones porque el ente territorial cumplió con sus obligaciones contractuales, solicitando en consecuencia se nieguen las pretensiones. Asimismo, señaló: “imputa la entidad demandante la inejecución del convenio a partir del supuesto incumplimiento de requisitos formales como son la entrega de información sobre la ejecución y liquidación del convenio consagrado en los ordinales 19,29,34 y 38 de las obligaciones pactadas; pero, deja de lado, el expreso conocimiento, producto de su activa participación y vigilancia, en la evolución y ejecución del proyecto, etapa tras etapa, lo que le permitía ordenar el desembolso de los recursos en la medida que se fueran verificando los requisitos exigidos en el convenio.
Entonces, a prima facie, no es cierto, que el ministerio no conociera de la ejecución de los recursos y ahora pretende la devolución total de los recurso por su supuesta inejecución. Se extraña la imputación del accionante, cuando afirma haber realizado cuatro desembolsos conforme se estipulo en la cláusula sexta del convenio, en donde claramente se exige cierto avance de ejecución para su procedencia, y luego termina manifestando que el proyecto no se ejecutó exigiendo el 100% de los aportes.
¿Entonces, será que el ministerio desembolso los recursos sin verificar los requisitos de su procedencia? Lo cierto es que, las infundadas imputaciones de la entidad demandante provienen de su equivocada percepción de incumplimiento, cuando supuestamente el municipio El Roble, no suministró oportunamente la documentación solicitada sobre la ejecución de proyecto.
Los documentos solicitados mediante oficios: OFI16-000041489-SIN-4020 DE FECHA 4 DE NOVIEMBRE DE 2015 Y OFI16-000043321-SIN-4020 DE FECHA 22 DE NOVIEMBRE DE 2016, son los mismos suministrados por el municipio de El Roble, mediante escrito de fecha 16 de enero de (2016) 2017, motivo por el cual, desconocemos las razones por las cuales el ministerio pretende desconocer la ejecución total del convenio” (sic) Presentó como excepción la que denominó “inexistencia del incumplimiento contractual por parte de municipio de El Roble”, señalando que se remitió toda la documentación que era de conocimiento del Ministerio, y que para realizar los desembolsos de los dineros, estos debían verificar que el municipio había cumplido con las formalidades de las cuales estaba obligado y así como también, tener conocimiento del avance de la ejecución del convenio.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 1.4. Alegatos de conclusión. La parte demandante presentó argumentos de cierre, indicando que, era “claro que el municipio de El Roble incumplió con sus obligaciones contractuales desde el año 2015, porque que nunca remitió la información requerida, en los términos definidos en el convenio, de lo cual, según lo previsto en los artículos 1602, 1603 y 1604 del Código civil, este es obligatorio para los contratantes y si el contratista (municipio) no cumple, o cumple defectuosamente, debe responder por ello.
A su vez, el municipio de EL Roble alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicitando se nieguen las pretensiones por inexistencia de incumplimiento. 1.5. Concepto del Ministerio Público. El Procurador 164 Judicial II para asuntos administrativos, rindió concepto solicitando que se nieguen las pretensiones de la demanda, porque se produjo el fenómeno de la caducidad.
Al efecto, argumentó lo siguiente: “No es posible aplicar de manera automática al acuerdo F-183 de 2013, las normas contenidas en las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011, dada la naturaleza de los convenios interadministrativos, toda vez que esos estatutos lo que esencialmente regula son relaciones contractuales de contenido patrimonial y llevado ante esta jurisdicción ya que, de su clausulado, queda claro que su objeto principal no lo constituyen prestaciones propias de un contrato estatal.
Que el convenio interadministrativo F-183 de 2013, suscrito entre el Ministerio del Interior y el Municipio de El Roble, fue solemnizado dentro del contexto de un ánimo de cooperación que se refleja en el plano de la igualdad o equivalencia en que se celebran y ejecutan, a semejanza, los acuerdos entre privados, lo que significa que existen una ausencia de prerrogativas en favor de una parte a costa de la otra.
Que en consideración a lo anterior, la liquidación unilateral del convenio, en aplicación de leyes 80 de 2013, 1150 de 2007 y el decreto 019 de 2012, no puede asumirse como inherente a este tipo de negocios, pues, ello debe estar sujeto a un acuerdo mutuo y expreso entre las partes, en atención a la posición igualitaria que predomina entre los partícipes al interior del acto jurídico y a particularidad de que se trata de un convenio interadministrativo y no de un contrato propiamente dicho.
En consecuencia, el único tipo de liquidación que cabría entre las partes del acto jurídico enjuiciado es el bilateral, pues, ese trámite respeta la paridad de las posiciones de los participantes de convenio, no dejando, por tanto, establecido algún procedimiento alternativo en caso de su inobservancia o realizado referencia expresa a la norma que signa la unilateralidad.
De esta manera, al no poderse aplicar una liquidación unilateral del convenio enjuiciado, sino, el modo bilateral, la forma de contar el término de la caducidad que señala la misma parte demandante en su escrito de demanda varia, estableciéndose solo la posibilidad de finiquitar el acuerdo dentro de los 4 meses siguientes al vencimiento de la ejecución del pacto Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 (…) En consecuencia, el medio de control ejercido por el demandante esta caduco, al transcurrir el plazo estipulado por el articulo 164 numeral 2 literal j) apartado v), sin que hubiera alguna circunstancia que suspendiera su conteo, ya que no fue presentada solicitud de conciliación ante la procuraduría general de la nación, con lo que se cierne sobre la demanda consecuencias negativas de la operancia de tal figura jurídica, esto es, la de que la corporación judicial contenciosa administrativa de Sucre, no pueda entrar a resolver de fondo el asunto planteado por el accionante.” (sic).
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. Este Tribunal es competente para decidir de fondo, según las disposiciones del artículo 152 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico. En auto del 22 de febrero de 2023, que dispuso correr traslado de alegatos para proferir sentencia anticipada, se planteó, determinar, si hay lugar a declarar el incumplimiento contractual del municipio El Roble en la ejecución del Convenio Interadministrativo N° F-183 de 2013, si de ello se logra demostrar que no ejecutó todas las actividades y obligaciones por las cuales se suscribió el convenio, y en ese sentido, si hay lugar a condenarlo por las sumas dinerarias pretendidas con la demanda.
Adicionalmente, si procede en esta instancia la liquidación del citado contrato. No obstante lo anterior, revisado el expediente considera la Sala que en el presente asunto se hace necesario, revisar el ejercicio oportuno del medio de control de controversias contractual como presupuesto procesal. 2.3. Revisión del presupuesto de ejercicio oportuno del medio de control de controversias contractuales.
En atención a la postura del delegado del Ministerio Público se hace necesario que esta Corporación previamente, revise el presupuesto de ejercicio oportuno del medio de control, por consiguiente, el interrogante a resolver estriba en determinar ¿si la demanda que en ejercicio presenta la Nación Ministerio del Interior en contra del municipio de El Roble – Sucre, en la que se pretende se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo No. F-183 de 2013?. 2.4- Análisis de la Sala respecto de la caducidad.
Para la Sala en el presente asunto, la demanda formulada en ejercicio del medio de control de controversias contractuales se encuentra afectada de Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 caducidad y asi será declarado de manera oficiosa en aplicación del inciso segundo del artículo 187 de la ley 1437 de 2011.
Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos: 2.4.1. De la caducidad del medio de control de controversias contractuales. El presupuesto procesal de caducidad, es entendido como “aquel fenómeno temporal y perentorio, cuyo objetivo es principalmente garantizar los principios de seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia y, en ese sentido, busca evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello, es decir, la falta de diligencia en el ejercicio oportuno del derecho de acción genera para su titular la pérdida de la oportunidad de reclamar, por las vías judiciales, los derechos que se consideren vulnerados1”.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, sobre la naturaleza y finalidad del presupuesto en mención, apoyado en la doctrina, ha señalado que: “De otra parte, la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia.
Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada ”2 Para el Alto Tribunal Contencioso Administrativo, es el mismo ordenamiento jurídico interno, el que asigna una carga a las personas para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con prontitud en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas, pues tal carga –la caducidad– no puede ser objeto de desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público, derivada del artículo 228 de la C. P. Por su parte, la Corte Constitucional, sobre la caducidad como medio de seguridad jurídica y protección del interés general, señaló en 1 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA. Auto del 11 de mayo de 2017. Radicación. 25000-23-36-000-2016-01314-01 (58217). 2 Consejo de Estado, Sección III Expediente No. 85001-23-31-000-1999-00007-01(19154). Citando a BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo.
Medellín: Ed. Señal Editora, quinta Edición, 2000 Pág. 151. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 sentencia C – 985 de 20103, que, “La caducidad es en una limitación temporal del derecho de acción; se trata de un término perentorio e inmodificable fijado por la ley dentro del cual debe ejercerse el derecho de acción, so pena de perder la oportunidad de que la administración de justicia se ocupe de la controversia correspondiente”.
Siendo así, la caducidad se concibe como una sanción de índole procesal que se le aplica al interesado (demandante) por no acudir ante la administración de justicia en el tiempo diseñado por legislador – en los casos que explícitamente lo exija -, cuya consecuencia – al menos en lo contencioso administrativo - estriba en el rechazo de la demanda – en el marco del control temprano de legalidad del proceso -, o en la terminación del proceso cuando se declare como excepción por el Juez, bien sea a petición de la contraparte o de oficio.
Respecto del ejercicio oportuno de las pretensiones que ventilen a través del medio de control de controversias contractuales el numeral 2 literal j del artículo 164 de la ley 1437 de 2011 ha demarcado: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: “j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga; 3 CORTE CONSTITUCIONAL.
MP. Jorge Pretelt Chaljud. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 Norma que debe acompasarse con el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, que establece el objeto del medio de control de controversias contractuales, en su inciso primero: “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley” (…) 2.4.2.
Pruebas incorporadas al proceso de manera regular y oportuna. Al proceso se incorporaron las siguientes pruebas documentales: • Convenio Interadministrativo No. F-183 de 2013. • Prórroga No. 1 del Convenio Interadministrativo No. F-183 de 2013. • Prórroga No. 2 del Convenio Interadministrativo No. F-183 de 2013. • Prórroga No. 3 del Convenio Interadministrativo No. F-183 de 2013. • Comprobantes de egresos SIlF Nos.6949914 del 28 de enero de 2014,1 del 25 de julio de 2014, 3240215 del 16 de enero de 2015, y 95339015 de 2 2015. • OFI16-000041489-SIN-4020 de fecha 4 de noviembre de 2015. • OFI16-000043121-SIN-4020 de fecha 22 de noviembre de 2016.
Resolución No. 1735 del 11 de agosto de 2011. • Resolución No. 0475 del 31 de marzo de 2017. Acta de Posesión del 5 de abril de 2017. • Copia de todos los antecedentes contractuales del Convenio Interadministrativo. • Copia de expediente administrativo. 2.4.3. Conclusiones. Acorde con los elementos de prueba aportados tenemos que entre el Ministerio del Interior – FONSECON - y el Municipio de El Roble, se suscribió el 1 de noviembre de 2013 el convenio interadministrativo No. F 183 de 2013, cuyo objeto era el siguiente: “aunar esfuerzos técnicos para promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana a través de la construcción de infraestructura mediante la ejecución del proyecto denominado “estudio diseño y construcción del centro de integración ciudadana -CIC- en el municipio de El Roble.
Como plazo de ejecución se pactó conforme la cláusula cuarta del convenio F 183 de 2013 hasta el 4 de junio de 2014. No obstante, el plazo del convenio fue objeto de tres prorrogas, siendo la tercera y última suscrita el día 19 de diciembre de 2023 y que finalizó el 31 de diciembre de 2014. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 Sobre este tipo de convenios interadministrativos, en caso similar al que nos convoca el Consejo de Estado y cuyos argumentos acoge como precedente judicial esta Sala, ha considerado que los convenios interadministrativos, se caracterizan por ser un medio de gestión conjunta de competencias administrativas que se hacen efectivas, por los acuerdos que se suscriben entre dos o más entidades públicas que unen esfuerzos para el logro de los fines de la administración, ejerciendo las funciones a su cargo, de modo que los convenios interadministrativos puros o genuinos no tienen por objeto las prestaciones patrimoniales que caracteriza a los contratos económicos para obtener algún rendimiento o ganancia. Asimismo que: “Visto lo anterior, la Sala concluye que el acuerdo de voluntades objeto de estudio corresponde a un convenio interadministrativo suscrito entre entidades estatales, Nación – Ministerio del Interior y el municipio de San Bernardo, al amparo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en tanto estas se asociaron con el fin de cooperar en el cumplimiento de sus funciones administrativas, tanto así que, como ya se vio, en los antecedentes del convenio se hizo alusión a la norma en mención. Los convenios interadministrativos se caracterizan porque están determinados por la consecución de un objetivo común, en los que, obviamente, no se evidencian intereses contrapuestos, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos.
En cambio, en los contratos interadministrativos, mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal, la contratista, si bien colabora con su realización, lo cierto es que lo hace a cambio de una retribución patrimonial, cuestión que se traduce en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico. De cara al caso concreto, la Sala precisa que el convenio No. F-249 de 2013 no contuvo obligaciones de tipo bilateral que comportaran la existencia de intereses diversos o retribuciones económicas, pues de lo pactado se desprende una verdadera asociación de esfuerzos técnicos, administrativos y financieros, con el fin de promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana -objetivo común-, a través de la construcción del Centro de Integración Ciudadana en el municipio de San Bernardo, “( ) proyecto [que] consiste en la generación de escenarios en los cuales se puedan desarrollar actividades lúdicas, pedagógicas, de integración social y ciudadana, para la prevención de la violencia y el delito ( )”.
Con ocasión del convenio, el Ministerio se comprometió a realizar unos aportes por la suma de $683’000.000 -suma que incluía la totalidad de costos de estudios y diseños, obra e interventorías de estudios y diseños y de obra-, mientras que el municipio de San Bernardo se obligó a aportar un lote de su propiedad para que en él se construyera el Centro de Integración Ciudadana.
Como se observa, es cierto que se pactaron obligaciones de tipo patrimonial, correspondientes a los aportes o recursos económicos a los que se obligó desembolsar el Ministerio del Interior para el desarrollo del acuerdo de voluntades, pero no por ello puede predicarse que existió una remuneración por parte de dicha cartera al municipio de San Bernardo, pues no puede entenderse que la primera, con el desembolso de dichos recursos, le estuviera pagando al ente territorial por la prestación de un servicio, en tanto lo que se evidencia realmente es el compromiso entre los entes de realizar aportes conjuntos para la consecución del objetivo común que se trazaron con el convenio.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 Se agrega que el municipio de San Bernardo, a su vez, se comprometió a invertir los aportes recibidos del Ministerio única y exclusivamente con el fin de adelantar los procesos de selección y la contratación de los estudios y diseños, obra e interventorías requeridos para la ejecución del objeto del convenio.
Lo anterior significa que la concurrencia de voluntades no se identificó con un contrato, pues ninguno de los participantes del convenio demandó frente al otro, a cambio de una contraprestación o de una remuneración, la ejecución de una obra, la prestación de un servicio o el suministro de un bien. En un asunto similar, esta Corporación sostuvo: ( ) si bien existieron obligaciones de tipo patrimonial, correspondientes a los aportes a lo que se obligaron a contribuir el municipio de Santa Rosa de Cabal y el departamento de Risaralda para ser administrados a través de un esquema fiduciario en procura de la financiación del plan departamental del agua y saneamiento básico, no por esa circunstancia ha de concluirse que la concurrencia de voluntades se identificó con un verdadero contrato en el que alguno de los participantes en el convenio se hubiera ubicado en un extremo contratante y los otros hubieran fungido como contratistas, en cuanto no se demandó de uno frente a los otros la ejecución de una obra, la prestación de un servicio o el suministro de un bien, a cambio de una contraprestación o remuneración4 (se destaca).
Asimismo, resulta pertinente destacar que la Subsección ha considerado que, si bien en los convenios interadministrativos se excluye la contraposición de intereses entre las entidades públicas que lo celebran, ello no quiere decir que los compromisos que se asuman con ocasión de ese tipo de acuerdos no puedan tener un componente de carácter patrimonial.
En concreto, esto se ha dicho: En este punto es importante advertir que, más allá de las dificultades en torno a la categorización de los ‘convenios interadministrativos’ previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, materialmente la cooperación que ellos patrocinan puede ser económica, técnica o administrativa, modalidades que no se contraponen a la finalidad asociativa de las entidades que suscriben dichos convenios para el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas o la prestación de servicios públicos a su cargo.
( ). Si bien la finalidad de asociación de los convenios en cuestión excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica.
Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una ‘compensación’ implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad (se destaca). En ese contexto, la Sala concluye que, aun cuando el Ministerio del Interior se haya comprometido a realizar unos aportes económicos, ello no desnaturaliza el convenio interadministrativo suscrito con el municipio de San Bernardo, toda vez que, como acaba de verse de la pauta jurisprudencial en cita, este tipo de acuerdos puede contener obligaciones patrimoniales, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429.
Nota de la cita. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 máxime porque la asociación de esfuerzos, además de ser administrativa, también puede ser económica y/o técnica, como en este caso. Adicional a lo anterior, se advierte que no se pactaron prestaciones recíprocas de contenido patrimonial. Lo que se observa es que el Ministerio del Interior contrajo la obligación de realizar un aporte económico para los estudios y diseños, obra e interventorías, mientras que el ente territorial se obligó a aportar un lote de su propiedad para que en aquel se construyera el Centro de Integración Ciudadana, además de adelantar los procesos de selección y la contratación de los estudios y diseños, obra e interventorías requeridos para la ejecución del convenio con los aportes suministrados por el Ministerio, cuestión que descarta una relación conmutativa y recíproca de prestaciones y contraprestaciones, pues lo que se evidencia es una verdadera asociación de esfuerzos entre las entidades para conseguir el fin común de promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana.
Así las cosas, y una vez aclarado que el acuerdo de voluntades en cuestión entre el Ministerio del Interior y el municipio de San Bernardo es un verdadero convenio interadministrativo, la Sala procede a analizar si la demanda se presentó en tiempo.5 Delimitado lo anterior, en el sub judice se pretende la declaratoria de incumplimiento contractual por parte del municipio de El Roble a favor del Ministerio del Interior dentro del convenio interadministrativo F-183 de 2013 y a su vez, solicita la liquidación judicial del mismo.
Por lo expuesto en la causa petendi de la demanda, existe una controversia contractual que es objeto de Litis dentro de este proceso, y según lo señalado por el CPACA en el artículo 164 literal j: inciso quinto señala que el término de la caducidad será de años (2) años y se contará de la siguiente manera: “En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga” Ahora bien, como previamente se indicó el artículo 141 ibídem demarca lo siguiente: “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley”. 5 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021).. Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598- 01 (65978). Actor: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR. Demandado: MUNICIPIO DE SAN BERNARDO. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 En ese orden de ideas, para determinar la caducidad en los casos en que los contratos estatales en los que se requiera liquidación judicial se deben contar 4 meses como periodo de tiempo para liquidar el contrato de manera bilateral por mutuo acuerdo, posteriormente, 2 meses para liquidarlo de manera unilateral por medio de acto administrativo, y desde ese momento, empezaría a correr el termino de caducidad para este medio de control.
No obstante, para el caso que nos ocupa, es menester precisar que el H. Consejo de Estado ha señalado que los convenios interadministrativos por su carácter asociativo, no es dable efectuar una liquidación unilateral del convenio, a menos que dicha facultad se encuentre referenciada dentro del convenio de manera expresa, clara e inequívoca, porque “si bien del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007- deviene la facultad de liquidar unilateralmente los negocios jurídicos estatales mediante acto administrativo, lo cierto es que, tal como lo ha considerado esta Subsección, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales, sumando a que los convenios interadministrativos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 no se rigen de manera irrestricta por el Estatuto General de Contratación de Administración Pública, pues este resulta aplicable de manera supletoria, siempre y cuando resulte compatible con ese tipo de acuerdo de voluntades, que se caracteriza por la asociación de esfuerzos y por la posición igualitaria de los entes públicos que lo celebran” En caso de supuestos fácticos y jurídicos similares al que nos ocupa y por tanto con un mismo escenario decisional, la Sección Tercera del Consejo de Estado demarcó tesis en los siguientes términos: “Respecto a la posibilidad que tienen las partes de un Convenio interadministrativo para pactar su liquidación unilateral, la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación ha considerado que dichos acuerdos son válidos, en el entendido de que no comportan el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional al derecho común: “ahora teniendo en cuenta que la liquidación de los contratos se encuentra regulada por los artículos 60 y 61 de la ley 80 de 1993, se entiende que la liquidación unilateral del contrato si bien es una facultad legal, no es de aquellas que implican el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional al derecho común, ya que la ley 80 no la enlista como tal en sus artículos 14 y siguientes que se refieren al ejercicio de dichas potestades.
Bajo ese entendido de que la liquidación unilateral no es de aquellas que la Ley enlista como potestades o facultades excepcionales al derecho común, nada impide que las partes en un convenio interadministrativo convengan su ejercicio, pues en esa tipología de contratos la ley solo prohíbe el ejercicio de las denominadas potestades excepcionales, naturaleza que no comparte la liquidación unilateral.
Con otras palabras, resulta totalmente valido que en un convenio interadministrativo las partes convengan que ante la falta de acuerdo Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 para liquidar el contrato, una de ellas pueda proceder a liquidarlo unilateralmente, pues su pacto, no comporta el ejercicio de una facultad o potestad excepcional al derecho común. Luego, si lo que ocurre es que un convenio interadministrativo las partes convienen que ante la falta de acuerdo, la entidad lo liquide unilateralmente, esa estipulación es válida, así como también los diferentes actos que se expidan para hacerlo”.
En el mismo sentido, esta Subsección ha considerado que en los convenios interadministrativos se puede recurrir a la figura de la liquidación unilateral, siempre que exista un acuerdo expreso, esto es, la anuencia previa de los contratantes o el respectivo consentimiento pleno: “No se discute que en los convenios interadministrativos resulta valido que una de las partes adopte la decisión unilateral de liquidarlo, siempre y cuando ello este expresamente pactado –pues de ahí se desprende la anuencia previa o el respectivo consentimiento pleno-, cuya precisión en la redacción permita entender, sin equívocos, que una de las partes autorizó a la otra la facultad de liquidarlo de manera unilateral, mediante un procedimiento convencionalmente pactado”.
De esta forma, la inclusión de la liquidación unilateral en un convenio interadministrativo, resulta valida, siempre que sea acordada por las partes –de manera clara e inequívoca-, y no sea el resultado del ejercicio de una posición dominante. Ahora bien, es importante recordar que, como lo ha explicado esta Subsección, dada la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, estos deben autorregularse por sus propias estipulaciones, que son el producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades operantes, sin que pueda hacerse las aplicaciones de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad.
En este tipo de acuerdos, igual que en los regidos por el derecho privado, las partes gozan de una posición horizontal o igualitaria, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia. En ese sentido, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos regulados en el artículo 95 de la ley 489 de 1998 impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales6.
En ese orden, concluyó el H. Consejo de Estado que “la liquidación unilateral de los contratos, no constituye una facultad exorbitante o 6 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; Subsección A, Sentencia del 16 de agosto de 2022; M.P: María Adriana Marín; Rad: 60434. Asimismo: CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978). Actor: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR. Demandado: MUNICIPIO DE SAN BERNARDO. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES.
Temas: CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – sus diferencias con los contratos interadministrativos – en los convenios no hay contraposición de intereses, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos – aplicación supletoria de la Ley 80 de 1993 a los convenios gobernados por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en cuanto les sea compatible / CADUCIDAD – como en el convenio interadministrativo no se pactó convencionalmente la facultad para liquidarlo unilateralmente y teniendo en cuenta que en este tipo de acuerdos no es viable que mediante acto administrativo se liquide unilateralmente, por la posición de igualdad de las entidades públicas que lo suscriben, para el cómputo de la caducidad no es posible tener en cuenta el plazo de 2 meses previsto en el artículo 164 del CPACA, numeral 2, del literal j), apartado v), que se refieren a la liquidación unilateral - ante la configuración de la caducidad, el juez debe declararla de oficio, aun cuando no hubiere sido alegada.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 excepcional al derecho común, toda vez que no se encuentra enlistada dentro de las mencionadas por el artículo 14 de la ley 80 de 1993, y por esta razón, los convenios interadministrativos no están limitados, a pactar la posibilidad de que alguna de las entidades convenidas, tenga la potestad de liquidar el convenio de manera unilateral, al declararse fallida su liquidación por mutuo acuerdo, aclarando que esto funciona, bajo la premisa de que dentro de los términos y condiciones de dicho convenio, exista de manera clara y expresa una cláusula que lo imponga, para que esta pueda constituirse como consensuada” Una vez revisado en su contenido el convenio interadministrativo F-183 de 2013 suscrito entre el Ministerio del interior y el municipio de El ROBLE, la Sala no aprecia cláusula expresa que faculte a alguna de ellas para efectuar la liquidación unilateral del convenio y como esta no puede configurarse de manera automática por lo mencionado anteriormente, para efectos de caducidad no es dable contabilizar el periodo de liquidación unilateral.
Véase entonces que la cláusula cuarta del convenio F – 183 de 2012, señaló en que tiempo y bajo qué condiciones se liquidaría de manera bilateral, en donde se pactó de la siguiente forma: “el término de ejecución será hasta el 30 de junio de 2014, contados a partir de la aprobación de la garantía única por parte de la subdirección de gestión contractual del ministerio y cumplimiento de los requisitos de ejecución, previo perfeccionamiento del contrato.
El plazo para la liquidación del presente convenio será dentro de los (4) meses contados a partir del vencimiento del plazo de ejecución. Teniendo claro que no es posible contabilizar el plazo de dos meses para liquidación unilateral del convenio, a menos que las partes lo hayan convenido de manera expresa la posibilidad de liquidarlo unilateralmente, lo que no ocurre en el sub examine, se advierte conforme a la prueba documental incorporada de manera regular y oportuna al proceso que el convenio interadministrativo F 183 de 2012 celebrado entre la Nación - Ministerio del interior y el Municipio de El Roble, conforme a su clausula cuarta tenía un plazo de ejecución hasta el 30 de junio de 2014.
El mismo, fue prorrogado en 3 oportunidades, siendo la fecha de vencimiento de la última y tercera prorroga el 31 de diciembre de 2014. Por consiguiente, el plazo para liquidar el convenio F- 183 de manera bilateral se cumplió el 30 de abril de 20157, de tal suerte que, los dos (2) años para formular la demanda de manera oportuna vencieron el 1 de mayo de 2017 y comoquiera que la misma fue presentada el 5 de julio de 2017, se puede concluir que se realizó por fuera del plazo para su ejercicio oportuno, configurándose la caducidad del medio de control.
En estudio de constitucionalidad, se ha dicho que, “el legislador también puede establecer cargas procesales para ejercer los derechos y libertades 7 La parte actora no acudió a sede de conciliación prejudicial, de manera tal que no existió suspensión del término de caducidad. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 reconocidos en la norma superior, como puede ser el caso del debido proceso y del acceso a la justicia, que implica así mismo el ejercicio de responsabilidades que se pueden consolidar en el ámbito procesal y sustancial.
Es válido entonces que en los diversos trámites judiciales, la ley asigne a las partes, a terceros e incluso al juez, obligaciones jurídicas, deberes de conducta o cargas para el ejercicio de los derechos y del acceso a la administración de justicia, que sometidas a los límites constitucionales previamente enunciados, resultan plenamente legítima”8.
Argumento que se ve reflejado en lo estatuido en el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, cuando sobre el objeto y principios de la jurisdicción contenciosa administrativa, establece en su inciso final que “quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”.
En conclusión, la Sala declara probada de oficio la caducidad de la demanda que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales formuló el Ministerio del Interior en contra del municipio de El Roble,, lo cual es posible, en la medida en que al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso; criterio normativo que en la Ley 1437 de 2011 encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 187 ibídem, al autorizar al operador judicial, aun cuando no se haya solicitado, para declarar en la sentencia cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración de la caducidad del término para formular la demanda 3.
La condena en costas. El artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
La Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de defensa. Por ello, se abstendrá de imponérselas al vencido. 8 Corte Constitucional C-662 de 2004.
Igualmente, Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2001. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00205-00 4. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRESE probada de oficio la excepción de caducidad de la demanda que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales formuló la Nación - Ministerio del Interior en contra del municipio de El Roble. En consecuencia NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo a los argumentos expuestos en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo, DEVOLVER al demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LOPEZ RAMOS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS