TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 056 Asunto: Sentencia de única instancia Acción: Validez de Acuerdo Municipal Radicación: 17001-23-33-000-2024-00018-00 Accionante: Sandra Milena Ramírez Vasco (Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas) Accionado: Inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 y el artículo 18 del Acuerdo n°051 del 29 de noviembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 11 del 1º de marzo de 2024 Manizales, primero (1º) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 y el artículo 18 del Acuerdo n°051 del 29 de noviembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, por solicitud impetrada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 24 de enero de 2024, a través de escrito que obra en medio digital, la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación efectuada por el señor Gobernador del Departamento de Caldas, radicó demanda ante este Tribunal impugnando la validez del inciso 3 del numeral Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 2 1.2.15 del artículo 5 y del artículo 18 del Acuerdo n°051 del 29 de noviembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, “Por medio del cual se fija el presupuesto de rentas, gastos e inversiones para la vigencia fiscal 2024”, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas.
Expresó que el mencionado acuerdo quebranta los artículos 313 numerales 3 y 5, 315, numerales 3 y 9, y 345 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 18 numeral 9 y 29 literal g de la ley 1551 de 2012; así como los artículos 83, 84 y 109 del Decreto 111 de 1996. Indicó que en el inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 del acuerdo mencionado se autoriza al alcalde para que incorpore los recursos del balance que resultaren del cierre de las operaciones de las vigencias anteriores que no hayan sido realizadas, esto es, lo que no se gastó de lo recaudado en el presupuesto de la vigencia fiscal 2023; lo que en su criterio no corresponde a una autorización precisa, puntual y pro tempore.
Precisó que de acuerdo con el concepto de recursos del balance lo que no se gastó en la vigencia fiscal anterior se adiciona al otro año o a la vigencia fiscal vigente y se debe destinar al mismo rubro. Aclaró que los recursos del balance no pueden servir de fuente para la financiación de gastos de funcionamiento y deben utilizarse para inversión y servicio a la deuda lo que no se cumple con el artículo 17 del acuerdo objeto del presente asunto.
Mencionó que el concejo no puede desprenderse de la facultad de verificar que los recursos del balance sean debidamente aplicados en los diferentes proyectos de inversión que impactarán el presupuesto y el Plan Operativo Anual de Inversiones POAI. Refirió que en relación con los movimientos de partidas presupuestales globales, cualquier afectación presupuestal de modificación debe ser estudiada y aprobada por el Concejo Municipal como Corporación que define pro tempore y de manera precisa dichos cambios, salvo que cumpla las excepciones de ley.
Explicó que el inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 del Acuerdo n°051 de 2023, concede facultad expresa de modificar, mediante la incorporación al presupuesto, sin limitación alguna, lo que genera la posibilidad de afectar partidas de rubros que no corresponden a la naturaleza del gasto correspondiente o la partida global asignada previamente en el presupuesto aprobado por el Concejo.
Respecto del artículo 18 del acuerdo que se somete a estudio de validez, el Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 3 Departamento de Caldas expresó que el concejo facultó al alcalde para incorporar al presupuesto mediante acto administrativo, los recursos del Sistema General de Participaciones que excedan los valores incluidos en el acuerdo.
Afirmó que dicho asunto deberá presentarse mediante proyecto de acuerdo al Concejo Municipal por parte del Ejecutivo para su discusión y aprobación, toda vez que inicialmente se aprobó un determinado rubro especifico y por un valor determinado, lo que se modifica con el acuerdo objeto de análisis al varias las partidas globales del presupuesto de rentas y gastos de 2024.
Explicó que el mencionado artículo 18 da facultad expresa de modificar el presupuesto sin limitación alguna, generando la posibilidad de afectar partidas de rubros que no corresponden a la naturaleza del gasto correspondiente o la partida global asignada previamente en el presupuesto aprobado por el Concejo Municipal. Expresó que la facultad concedida en el artículo 18 es general y no solo dificulta el seguimiento y control a las partidas globales, sino que se puede modificar las partidas globales del presupuesto general de rentas y gastos del Municipio de La Dorada.
Municipio de La Dorada De acuerdo con la constancia secretarial que obra en la actuación, la entidad territorial municipal no se pronunció en el término de fijación en lista. Concepto Ministerio Público El señor Procurador Judicial no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 24 de enero de 2024 y allegado al Despacho del Magistrado Ponente en la misma fecha.
El 25 de enero de 2024 la solicitud de validez fue admitida, ordenando su fijación en lista y la notificación personal al Ministerio Público (archivo 004). Dentro del término de fijación en lista, no intervino el Municipio de La Dorada. Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 4 En providencia del 20 de febrero de 2024 el Despacho Sustanciador decretó pruebas.
Finalmente, según constancia secretarial del 26 de febrero de 2024, el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Competencia La revisión de la validez de un Acuerdo Municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del Departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 5 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 5 del artículo 151 del CPACA establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Con la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 151 del CPACA, la competencia mencionada quedó establecida en el numeral 2 de dicha disposición (art.151). Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma (El Acuerdo 051 del 29 de noviembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, fue radicado vía correo electrónico en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el jueves 14 de diciembre de 2023 y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 24 de enero de 2024), procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.- Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las dos siguientes cuestiones: ¿Es contrario a la Constitución Política y a la ley el inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 del Acuerdo 051 del 29 de noviembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas1, por otorgar facultades generales y 1 Por medio del cual se fija el presupuesto de rentas, gastos e inversiones para la vigencia fiscal 2024” Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 6 sin limitación temporal al alcalde municipal para incorporar al presupuesto los recursos del balance que, adicionalmente, solo se pueden utilizar para financiar gastos distintos a funcionamiento tales como inversión y/o servicio de la deuda? ¿Es contrario a la Constitución Política y a la ley el artículo 18 del Acuerdo 051 del 29 de noviembre de 2023, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, por otorgar facultades generales y sin limitación temporal al alcalde municipal para incorporar al presupuesto los recursos del sistema general de participaciones para la vigencia fiscal 2024 que excedan los valores incluidos en el mencionado Acuerdo, por cuanto permite modificar las partidas globales del presupuesto de rentas y gastos en la presente vigencia? 3.- El acuerdo sometido a análisis de validez El 29 de noviembre de 2023 el Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, expidió el Acuerdo nº 051, “Por medio del cual se fija el presupuesto de rentas, gastos e inversiones para la vigencia fiscal 2024”, el cual fue sancionado por el Alcalde de la entidad en la misma fecha, y cuyo texto en la parte resolutiva en el inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 y el artículo 18 que son objeto de solicitud de invalidez, es del siguiente tenor: (…) Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 7 El proyecto fue aprobado en dos debates llevados a cabo los días 19 y 29 de noviembre de 2023 (página 33, archivo 002). 4.- Marco Normativo Respecto de las funciones de los concejos municipales los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política disponen que:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Por su parte, el artículo 345 ibidem establece que: “Artículo. 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 8 programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
De otro lado, y respecto de las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9.
Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. A su turno, el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–, esto es, el Decreto 111 de 1996, en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto:
ARTÍCULO 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).
ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 9 Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º).
ARTÍCULO 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas.
PARÁGRAFO TRANS. El Gobierno Nacional reducirá el presupuesto de los próximos 4 años así: 1. Para el año de 1996, la reducción será equivalente al 40% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1995 que exceda el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las de inversión del presupuesto de dicho año. 2.
Para el año de 1997, la reducción será equivalente al 60% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1996 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año. 3. Para el año de 1998, la reducción será equivalente al 80% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1997 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año. Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 10 4.
Para el año de 1999, la reducción será equivalente al 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto de 1998 que exceda los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año (L. 225/95, art. 9º).
ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 11 el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69;
L. 179/94, art. 36).
ARTÍCULO 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (L. 179/94, art. 57).
ARTÍCULO 85. El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-dirección general del presupuesto nacional, elaborarán conjuntamente para su presentación al Conpes la distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas.
De los excedentes financieros, distribuidos por el Conpes a la Nación, el gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un monto que no supere el 1% del presupuesto vigente. En los demás casos, el gobierno hará los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribución de los recursos a que se refiere el inciso anterior.
También los hará una vez determinado el excedente financiero de la Nación. Cuando los excedentes destinados por el Conpes a la Nación superen el 1% del presupuesto vigente, su incorporación al presupuesto se hará por ley de la República (L. 179/94, art. 21; L. 225/95, art. 21).
ARTÍCULO 86. Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República (L. 179/94, art. 59).
ARTÍCULO 87. Créase el fondo de compensación interministerial, en cuantía anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación, cuya apropiación se incorporará en el Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 12 presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal (L. 38/89, art. 70;
L. 179/94, art. 55, inc. 3º). (Declarado EXEQUIBLE condicionalmente, con excepción de la expresión subrayada mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-442 de 2001)
ARTÍCULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71; L. 179/94, art. 55, inc. 2º). Es preciso destacar que esta normativa que regula el tema presupuestal es aplicable a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 del Decreto que se comenta:
ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94;
L. 179/94, art. 52). A su vez los artículos 352 y 353 constitucionales establecen:
ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 13 programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales y traslados presupuestales.
El Consejo de Estado2, al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones 2 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina.
Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00 Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 14 sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra las funciones a cargo de los alcaldes: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 15 recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”.
De acuerdo con la normativa y jurisprudencia en cita, la Sala concluye que: (i) la competencia para adicionar el presupuesto es exclusiva del Concejo Municipal, a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, (ii) al alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente, (iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal fin. 5.- Examen del caso concreto Según se observa en el texto del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, autorizó de manera general al Alcalde Municipal para incorporar al presupuesto de la vigencia mediante decreto, “los recursos (…) de destinación específica”.
Así mismo, el Concejo facultó al señor alcalde Municipal “incorporar al presupuesto los recursos del Sistema General de Participaciones SGP, que determine los documentos de distribución Departamento Nacional de Planeación para la vigencia 2024, de conformidad con la Ley 715 de 2001 y Decreto 1093 de 2021 y que excedan los valores incluidos en el Acuerdo”.
Las mencionadas autorizaciones y facultades al ejecutivo municipal, en criterio de esta Sala de decisión, son supuestos que se enmarcan en las modificaciones, traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones que necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, conforme quedó revisado anteriormente. Ahora bien, respecto de las adiciones o incorporaciones, se tiene que estas constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas, y operan cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, y como se señaló en líneas anteriores, esta facultad se ejerce por el concejo municipal a iniciativa del alcalde.
Esto significa que, en principio, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 16 artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”.
De acuerdo con lo anterior, en criterio de este Tribunal dicha autorización general y sin ninguna especificidad dada por el concejo al alcalde para realizar modificaciones, o incrementar partidas del presupuesto municipal contraviene el artículo 345 de la Constitución conforme al cual ello es facultad exclusiva y reservada del Concejo.
Por lo tanto, para la modificación del presupuesto por la incorporación de recursos recibidos por el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, no se requiere autorización del Concejo para su incorporación, pues basta que se le informe dentro de los 10 días siguientes a la fecha de expedición del decreto por parte del alcalde, como también lo prevé la norma citada. 6.- Conclusiones De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que prosperan los cargos formulados por el Departamento de Caldas, por cuanto: • A nivel municipal, corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. • Las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo municipal, deben ser efectuados por acuerdo municipal. • Si el gobierno municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el concejo, debe presentar a esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde Municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad.
Lo anterior, salvo que se trate de la incorporación de recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, pues en ese caso el alcalde los puede incorporar mediante decreto, de lo cual debe informar al Concejo dentro de los 10 días siguientes. Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 17 Por lo analizado, como el inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 y el artículo 18 del Acuerdo n°051 del 29 de noviembre de 2023, “Por medio del cual se fija el presupuesto general de rentas, gastos e inversiones para la vigencia fiscal 2024” del municipio de La Dorada, quebrantaron el ordenamiento jurídico por cuanto el Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, se extralimitó en sus funciones, esta Sala encuentra procedente declarar su invalidez.
Ahora, teniendo en cuenta que la demanda del inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 del Acuerdo Municipal n°051 del 29 de noviembre de 2023, únicamente se sustentó en las consecuencias que generaba la expresión “los recursos de destinación específica” en la modificación del presupuesto municipal, esta Sala se limitará a declarar la invalidez de la disposición mencionada respecto de la frase mencionada y no en relación con los demás asuntos contenidos en ese artículo.
En efecto, en el mencionado inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 también se autorizó al alcalde municipal para incorporar al presupuesto “los recursos provenientes de la celebración de convenios y contratos”, frente a lo cual no se expuso ningún reparo en la demanda ni se indicó fundamento alguno para inferir la invalidez de esa parte de la disposición acusada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez de la expresión “Y los de destinación específica” contenida en el inciso 3 del numeral 1.2.15 del artículo 5 del Acuerdo Municipal n°051 del 29 de noviembre de 2023, “Por medio del cual se fija el presupuesto de rentas, gastos e inversiones para la vigencia fiscal 2024”, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, así como la invalidez del artículo 18 de la mencionada disposición. Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al Alcalde del Municipio de La Dorada, Caldas, al Presidente del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas, y al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Exp. 17001-23-33-000-2024-00018-00 18 Cuarto. Por la Secretaría HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Ausente con Permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.