NULIDAD ELECTORAL - Marco normativo y jurisprudencial / ELECCIÓN DE CONCEJAL / RÉGIMEN DE INHABILIDADES / CADUCIDAD / EFECTOS DE LA NULIDAD ELECTORAL – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad del acto que declaró la elección de L.M.P.Z. como concejal del municipio de El Santuario para el período constitucional 2024-2027.
Extracto: ( ) Ahora bien, el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, establece que en las elecciones por voto popular, las decisiones que resuelven reclamaciones deberán demandarse junto con el acto que declara la elección, lo cual ha de entenderse en el sentido de que deben incluirse es aquellas reclamaciones previstas en el artículo 19215 del Estatuto Electoral y las referidas reclamaciones no encuadran en aquellas previstas en la referida norma.
( ) Es de precisar que el argumento consistente en que no se invocó una de las causales establecidas en el artículo 275 ídem y, por tal motivo operó la caducidad, no es de recibo, toda vez que se adujo la violación al régimen de inhabilidades, se indicaron las causales de inhabilidad pretensamente estructuradas y se señaló la norma que la consagra y tal y como se señaló precedentemente el quebrantamiento del régimen de inhabilidades comporta la estructuración de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 275 ibídem.
( ) Acorde con lo anterior, es necesario acreditar de manera concurrente los siguientes elementos para que se estructure la causal de inhabilidad a la cual se viene haciendo alusión: i) el ejercicio de empleo público con autoridad política, civil, administrativa o militar; ii) dentro de los 12 meses anteriores a la elección y; iii) en el respectivo municipio de elección. ( ) En consonancia con lo expuesto en la presente providencia, se encuentra demostrado que se estructuró la causal de nulidad establecida en el artículo 275, numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dada la configuración de las inhabilidades establecidas en los numerales 2 y 3 de la Ley 640 de 2000, por lo cual, se declarará la nulidad de la elección de L.M.P.Z. como concejal del municipio de El Santuario, periodo constitucional 2024-2027.
( ) A la luz de dicha preceptiva, la sentencia que ordena la nulidad de un acto de elección cuando se trata de lo previsto en el numeral 5 del artículo 275, apareja la cancelación de la respectiva credencial. TEMA: Elección de concejal/régimen de inhabilidades/declara nulidad Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Verónica Gutiérrez Tobón Medellín, ocho (8) de abril de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: Nulidad electoral DEMANDANTE: Wiltman Hernando Zuluaga Alzate DEMANDADO: Laura Marcela Pérez Zuluaga RADICADO: 0500123 33 000 2023 01141 00 INSTANCIA: Primera SENTENCIA No. 39 Procede la Sala a emitir sentencia en el proceso instaurado por Wiltman Hernando Zuluaga Alzate, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, en contra del acto de elección de Laura Marcela Pérez Zuluaga como concejal en el municipio de El Santuario- Antioquia, por el período constitucional 2024-2027.
En el presente proceso se vinculó al Concejo Municipal de El Santuario, al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil. I ANTECEDENTES 1. Hechos Se relata que, Laura Marcela Pérez Zuluaga fue inscrita como candidata al concejo municipal de El Santuario por el partido político Centro Democrático para las elecciones celebradas el 29 de octubre RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 2 de 2023 y fue declarada electa, según formulario E-26 CON y le fue expedida la credencial (formulario E27).
Se indica que la demandada incurrió en las causales de inhabilidad consagradas en el numerales 2 y 3 de la Ley 617 de 2000. Laura Marcela Pérez Zuluaga se posesionó como Subsecretaria de Gobierno el 12 de julio de 2022 y presentó renuncia verbal el 15 de noviembre de 2023, la cual fue aceptada el 30 de noviembre. También suscribió contrato de prestación de servicios No. 000010- 2023 con la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de El Santuario, con acta de inicio del 20 de enero de 2023 y acta de liquidación de contrato el 15 de marzo de 2023.
El demandante presentó ante el Consejo Nacional Electoral solicitud de revocatoria de inscripción de la demandada, invocando las razones antes referenciadas. Mediante Resolución No. 13466 de 2023, el Consejo Nacional Electoral revocó la inscripción de la candidatura al concejo municipal de El Santuario y en Resolución No. 14902 de 2023, confirmó la mencionada decisión. Expone que una vez conocidas las anteriores decisiones la demandada manifestó en sus redes sociales que continuaría con su candidatura, dando a entender que desconocía lo dispuesto por el aludido Consejo, desacatando así una decisión administrativa e incurriendo en la posible tipificación del delito de fraude al sufragante.
Se indica que la Comisión Escrutadora municipal de El Santuario hizo caso omiso a la circular No. 002 de 2023 del Consejo Nacional Electoral e incurrió en desacato de las resoluciones antes enunciadas proferidas por el citado Consejo. Además, la comisión escrutadora expidió las Resoluciones 001 y 002 del 2 de noviembre, por las cuales resolvió los recursos interpuestos respecto de la declaratoria de RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 3 elección, en las cuales se indicaba la falta de notificación oficial de las resoluciones emanadas del Consejo Nacional Electoral, lo cual no es cierto pues estas decisiones se notificaron en estrados.
La demandada no debió participar en los comicios del 29 de octubre de 2023 al encontrarse inhabilitada y por haber sido revocada su inscripción por el Consejo Nacional Electoral, decisión que fue confirmada en resolución No. 14902 del 27 de octubre de 2023. 2. Pretensiones Pretende la parte actora la declaratoria de nulidad parcial del formulario E-26 CON, mediante el cual se declara la elección de Laura Marcela Pérez Zuluaga como concejal del municipio de El Santuario para el período constitucional 2024-2027.
Como consecuencia de lo anterior, solicita declarar la nulidad de la elección de la demandada por incurrir en las causales contenidas en los numerales 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, cancelar la credencial entregada por la Comisión Escrutadora Municipal de El Santuario, declarar la elección del Raúl Nicolás Gómez Giraldo como concejal del municipio de El Santuario para el período constitucional 2024-2027 y, compulsar copias a la Fiscalía General de la Nacional y diferentes órganos de control para que se adelanten las respectivas investigaciones. 3.
Normas Violadas y Concepto de la violación Señala como disposiciones quebrantadas los artículos 6, 13, 29, 40, 83, 107, 121, 209, 263 y 265 de la Constitución Política; 40 de la Ley 617 de 2000; 33 de la Ley 1123 de 2007 y; 388 y 289A de la Ley 599 de 2000. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 4 Se refiere a la infracción del régimen de inhabilidades consagrado en los numerales 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, dado que la demandada fungió como Subsecretaría de Gobierno de El Santuario hasta el 30 de noviembre de 2022 y como contratista del Hospital San Juan de Dios de El Santuario entre el 20 de enero al 15 de marzo de 2023, es decir no renunció al cargo en el municipio de El Santuario antes del vencimiento del límite temporal para que los funcionarios con intención de aspirar a un cargo de elección popular pudieran hacerlo sin estar inhabilitados y fue contratista dentro del año anterior a las elecciones, lo cual se corrobora con la revocatoria de la candidatura efectuada por el Consejo Nacional Electoral.
Alude al desacato a lo resuelto en las resoluciones No. 13446 del 19 de octubre de 2023 y 14902 del 27 de octubre de 2023, expedidas por el Consejo Nacional Electoral, en la que se revocó la inscripción de la candidatura de Laura Marcela Pérez Zuluaga y se confirmó la decisión, respectivamente, por parte de la Comisión Escrutadora municipal de El Santuario, la que incluso decidió recursos presentados con el argumento de que no había sido notificada oficialmente sobre las resoluciones del Consejo Nacional Electoral.
Expone que la demandada, además de inscribirse a sabiendas de las inhabilidades, manifestó pese a las referidas resoluciones que continuaba con la candidatura e invitó a desconocer las decisiones proferidas por la máxima instancia en materia electoral. 4. Respuesta a la demanda 4.1 Demandada (Laura Marcela Pérez Zuluaga) Propone como medios exceptivos la inexistencia de causa para demandar, ya que el demandado no ha vulnerado ninguna de las normas citadas como violadas, al no enmarcarse en ninguna de las causales contenidas en el artículo 275 del Código de Procedimiento RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 5 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Alega que, no se explica cuál es la supuesta infracción o quebrantamiento en el cual incurrió la demandada y tampoco se expone una pretensión de nulidad electoral sobre alguna causal de nulidad electoral, respecto de la que corresponda hacer un análisis del medio de control electoral. Resalta que se trata de un análisis subjetivo sin efectuar un examen de la forma en que se configura alguna conducta prohibida en el artículo 275 ídem, ni se precisan las razones por las cuales se estima infringida la norma.
Luego, alude a la caducidad, ya que no presentó dentro del término previsto en el artículo 174, numeral 2, literal a) una pretensión en la cual se hubiese invocado y desarrollado alguna de las causales de nulidad electoral, por lo tanto, cualquier reproche de conformidad con el artículo 275 ibídem se encuentra caducado, al no haberse efectuado dentro del término de caducidad de este medio de control.
Manifiesta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada y se refiere al principio de congruencia, considerando que de la interpretación de la demanda y sus pretensiones no es dable efectuar una reforma de oficio de la demanda, de lo contrario se daría lugar a un error procedimental absoluto. De otro lado, aduce la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados, de la cual gozan los actos administrativos hasta tanto no hayan sido anulados o suspendidos.
En ese sentido, indica que el presente asunto trata sobre una solicitud de revocatoria de la inscripción, no desarrolla concepto alguno en el cual se especifique la forma en que se configuran las causales de nulidad contenidas en el artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, no eleva una pretensión de anulación electoral y, finalmente, tampoco se desvirtúa la presunción de legalidad de los actos demandados.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 6 Igualmente, excepciona la aplicación estricta de legalidad o principio de taxatividad y del principio de reserva legal del legislador, bajo la idea de que el régimen de inhabilidades para el acceso a cargos de elección popular es taxativo y de interpretación restrictiva, dado que se trata del ejercicio del derecho político a elegir y ser elegido, el cual debe concordarse con el derecho al debido proceso.
Indica que esa taxatividad, se encuentra enmarcada en las condiciones y consecuencias establecidas en la Constitución y la ley y que no pueden aplicarse de manera extensiva a situaciones no previstas expresamente en la norma, por lo cual, itera la ausencia de pretensión de nulidad alguna enlistada en el artículo 275 y un concepto de violación a asociado a la misma y la necesidad de evitar la vulneración del debido proceso.
Por otra parte, solicita la aplicación del principio de congruencia para evitar un fallo extrapetita con cimiento en lo dispuesto en los artículos 280 y 281 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo cual deberá revisarse con detenimiento el escrito de la demanda en el que no se invocó ninguna causal de nulidad prevista en el artículo 275 ídem.
Finalmente, colige que no hay lugar a proferir sentencia accediendo a la pretensión de nulidad electoral, pues el presente proceso no se trata de una nulidad electoral incoada oportunamente y respecto de la cual la parte demandada pudiera ejercer el derecho de defensa y contradicción. 4.2 Registraduría Nacional del Estado Civil Expone que la entidad solo tiene funciones técnicas y de logística y el encargado de verificar la integridad y moralidad electoral es el Consejo Nacional Electoral, tal y como se señaló en sentencia C-230 de 2008.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 7 La inscripción de los candidatos se realiza por los partidos o movimientos políticos y de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, estos deben verificar antes de su inscripción que los candidatos no se encuentren incursos en inhabilidades o incompatibilidades, así como comprobar los demás requisitos y cuestiones de forma.
En consecuencia, señala que la demanda es improcedente respecto de la Registraduría, por cuanto: no tiene ninguna injerencia en la postulación del candidato, no tiene como función verificar las calidades personales de estos ni estudiar si se configura una causal de inhabilidad o incompatibilidad, no contabiliza los votos, no tiene incidencia en las resultas del proceso electoral y, la facultad para decretar la inhabilidad correspondiente es del Consejo Nacional Electoral 4.3.
Consejo Nacional Electoral Propone la excepción relativa a la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto en cumplimiento de las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Ley resolvió en sede administrativa las solicitudes de revocatoria de la inscripción de candidatos presentadas antes de la realizarse las elecciones el 29 de octubre de 2023 y para el caso concreto mediante Resolución N° 13466 del 19 de octubre de 2023, revocó la inscripción de la candidatura de Laura Marcela Pérez Zuluaga al concejo municipal de El Santuario y en Resolución N° 14902 del 27 de octubre de 2023, decidió el recurso de reposición. Enfatiza que mediante formulario E 26 del 2 de noviembre de 2023- acta de escrutinio municipal para concejal, fue declarada electa la demandada pero la Corporación no participó en la elaboración y expedición del acto de declaración de elección, pues dicha función corresponde a la Comisión Escrutadora Municipal de El Santuario.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 8 Aclara que según concepto del Consejo Nacional Electoral de 13 de marzo de 2018, las comisiones escrutadoras deberán tener en cuenta en relación con las tarjetas electorales que contengan votos marcados por listas o candidatos revocados que si se trata de lista cerrada el voto será válido para la lista pero el candidato revocado no podrá ser tenido en cuenta para la elección y; si es lista abierta, el voto será válido para la lista pero el candidato revocado no puede ser tenido en cuenta para la elección. Finalmente, estima acreditada la excepción planteada, toda vez que no sostiene relación causal con el acto electoral proferido y no tuvo una relación directa con su constitución. 5.
Alegatos de conclusión Las partes presentaron alegatos de conclusión así: 5.1. Parte demandante Expone como vulnerados los artículos 137 y 275, numeral 5 de la Ley 1437 de 2011, entre otros, y señala que la expedición de los formularios E26CON y E27 con infracción de las normas en que deberían fundarse, dada la trasgresión del ordenamiento jurídico al encontrarse incursa en una doble causal de inhabilidad.
Se refiere a la violación del régimen de inhabilidades, esto es, los numerales 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, según el material probatorio obrante el proceso por haber sido funcionaria pública dentro del respectivo municipio dentro de los 12 meses anteriores a la elección y por haber sido contratista de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de El Santuario en el mismo lapso; así como a la vulneración del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, atinente a la obligación de los partidos de verificar que los candidatos inscritos no se encuentren incursos de inhabilidades e incompatibilidades.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 9 Luego, alude a la revocatoria de la inscripción de la candidatura de la demandada por el Consejo Nacional Electoral, precisamente por la configuración de las inhabilidades mencionadas. 5.2. Demandada Plantea que la pretensión de la demanda se fundamenta en lo resuelto por el Consejo Nacional Electoral en las resoluciones N° 13466 y 14902, por lo cual, debe tenerse en cuenta que jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada, se rige por el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso y la interpretación de la demanda no comprende realizar una reforma de oficio de la demanda, lo cual violentaría la Constitución, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos del Hombre y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
Peticiona que se aplique el principio de congruencia con la finalidad de evitar un fallo extrapetita, lo que implica pronunciarse en la sentencia sobre los hechos y pretensiones indicados en la demanda y las excepciones propuestas y cita sentencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional alusivas a dicho principio. Solicita se revise con detenimiento la demanda, que no se invocó causal alguna del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 y tan solo se refirió a una causal de dicha norma en los alegatos de conclusión, etapa en la cual ya operó la caducidad de la acción, no siendo posible acceder a una pretensión de nulidad alguna y considerar lo contrario sería incurrir en un defecto procedimental absoluto.
Considera que de la redacción de la demanda, las pretensiones y el concepto de violación se desprende la solicitud de la revocatoria del acto de inscripción. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 10 Itera la procedencia de las excepciones propuestas en la contestación. Igualmente, aduce la inepta demanda, toda vez que solo hasta la presentación de los alegatos se invocó el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 y por cuanto no se demandaron todos los actos que hacen parte de la declaratoria de elección. Finalmente, advierte que no se trata de un medio de control electoral, que en el expediente no se fundamenta la prosperidad de la causal de anulación de que trata el numeral 5 del artículo 275 ídem y peticiona que se declare la improcedente de las pretensiones de la demanda. 5.3.
Registraduría Nacional del Estado Civil Manifiesta que la entidad no tuvo injerencia en las resultas del proceso electoral, toda vez que no contabiliza votos y tampoco tiene la carga de verificar si los candidatos están inmersos o no ante una causal de inhabilidad o incompatibilidad. Adicionalmente, expone el carácter imparcial de la Registraduría, pues su rol es secretarial y de apoyo logístico, no interviene en cuestiones de fondo en relación con la inscripción de candidatos, no avala ni verifica la calidad de los candidatos y no tiene la vocación para integrar el contradictorio en el presente proceso. 5.4.
Consejo Nacional Electoral Al señalarse como fundamento de la demanda que se encuentra incursa en inhabilidades previstas en la Ley 617 de 2000, artículo 40, se entiende que se endilga la causal del numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. Luego, relaciona las normas relativas a la competencia y funciones de la Corporación y con fundamente en ellas; señala que las comisiones escrutadoras deberán tener en cuenta que la clasificación de votos se RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 11 hará sin tener en cuenta las revocatorias de inscripción y; colige que el Consejo Nacional Electoral no sostiene una relación sustancial con el acto electoral proferido, al no tener una relación directa con la constitución del mismo, por lo cual no hay lugar al vínculo que le atribuya la obligación de responder. 6.
Concepto del Ministerio Público Se refiere a las causales de inhabilidad invocada en la demanda, esto es, los numerales 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 que modifica el artículo 35 de la Ley 136 de 1994. Al aludir al numeral 2, estima que sí se configura en virtud del ejercicio de autoridad administrativa como Subsecretaria de Gobierno del municipio de El Santuario, dentro de los 12 meses anteriores a la elección dado que dicho cargo se enmarca dentro del catálogo de cargos directivos de conformidad con el artículo 5, numeral 2 de la Ley 909 de 2004 según las funciones establecidas en el manual de funciones, las cuales comportan la celebración de contratos, la supervisión de estos, el ejercicio del mando y dirección sobre servidores públicos y la imposición de sanciones por infracciones al reglamento.
En cuanto a la inhabilidad del numeral 3, que trata de la celebración de contratos dentro del año anterior a la elección, señala que el contrato de prestación de servicios fue suscrito el 29 de enero de 2023 y se ejecutó en la misma localidad, configurándose la inhabilidad. Finalmente, peticiona que se acceda a las pretensiones del medio de control de nulidad electoral.
II CONSIDERACIONES 1. Competencia RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 12 En armonía con lo preceptuado en los cánones 139 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control de nulidad electoral. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad del acto que declaró la elección de Laura Marcela Pérez Zuluaga como concejal del municipio de El Santuario para el período constitucional 2024-2027.
Al respecto, la Sala considera que procede la declaratoria de nulidad del acto de elección, en atención a que se acreditó la violación al régimen de inhabilidades, tal y como se expone en el presente proveído y, por ende, la configuración de la causal de nulidad electoral prevista en el artículo 275, numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.
La nulidad electoral El medio de control de nulidad electoral es una acción pública, puede ser incoada por cualquier persona y se encuentra previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone: “Artículo 139. Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.
Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 13 En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.” En lo referente a las características de este medio de control, la Corte Constitucional ha manifestado: “Dentro de las características generales más importantes de la acción electoral, destacadas por la Corte Constitucional1, siguiendo el análisis que del mismo tema ha realizado el Consejo de Estado2, se encuentran las siguientes: a) Es una acción pública que puede ser ejercida por el Ministerio Público y por cualquier ciudadano que le asiste el interés de establecer la legalidad del acto impugnado, en razón a que contiene la expresión de su propia voluntad electoral; b) Se persigue con esta institución preservar las condiciones de elección y de elegibilidad constitucional y legalmente establecidas3.
De allí que su objetivo principal está en garantizar la constitucionalidad y legalidad de la función administrativa, de tal manera que se preserve la pureza y eficacia del voto, el uso adecuado del poder administrativo para designar servidores públicos en virtud del mérito y condiciones profesionales, así como la validez de los actos administrativos que regulan de manera general aspectos de contenido electoral, tendiente a materializar el principio de democracia participativa como base esencial del Estado Social de Derecho4; c) A esta institución le es inherente el principio pro actione, según el cual las normas procesales son instrumentos o medios para la realización del derecho sustancial; d) Se origina en la violación de las disposiciones que regulan los procesos y decisiones electorales y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que afecte a los elegidos.
De allí que esta acción se utilice para examinar si los actos que regulan materias electorales, o los que declaran elecciones, o los que contienen nombramientos, se expidieron de forma contraria al ordenamiento jurídico, con desconocimiento de las reglas dispuestas para tal efecto; e) Según lo sostenido por el Consejo de Estado5, en la acción electoral, solamente es viable invocar pretensiones dirigidas a: (i) restaurar el orden jurídico abstracto vulnerado por un acto ilegal o inconstitucional, 1 T-1160 de 2003, T-332 de 2006 y T-945 de 2008. 2 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de mayo 14/92.
Magistrado Ponente: Luis Eduardo Jaramillo Mejía. 3 Al respecto, puede consultarse igualmente la sentencia del contencioso electoral del 19 de mayo de 1987, citada en la sentencia de la Corte Constitucional T-1160 de 2003. 4 Sentencia T-945 de 2008. 5 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 30 de noviembre de 2001, expediente 2527; del 15 de julio de 2004, expediente 3255; del 9 de septiembre de 2004, expediente 3234 y del 26 de febrero de 2004, expediente 3132.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 14 es decir, aquellas que busquen dejar sin ningún efecto jurídico la regulación electoral, la elección o nombramiento irregulares; (ii) retrotraer la situación abstracta anterior a la elección o nombramiento irregular, y, (iii) sanear la irregularidad que constató el acto ilegal. Por el contrario, en la acción electoral no son viables las pretensiones dirigidas a obtener el reconocimiento de derechos concretos o la declaración de situaciones subjetivas a favor de la parte demandante.
A este respecto, la Corte constitucional sostuvo que“(…) aunque es cierto que la sentencia que declara la nulidad de una elección, de un nombramiento, o de un acto administrativo de contenido electoral no tiene como objetivo restablecer una situación jurídica concreta, también es cierto que la consecuencia misma de la nulidad puede generar reivindicación de derechos afectados por el acto irregular.
Por ejemplo, los artículos 226 y 228 del Código Contencioso Administrativo regulan como consecuencia de la nulidad de un acto de elección, la exclusión de los votos irregulares del cómputo general, o el llamamiento del candidato que no resultó elegido por la inhabilidad de la persona cuya elección fue anulada, la realización de nuevos escrutinios y la cancelación de la credencial que identifique al elegido”6. f) La consecuencia de la acción es dejar sin efectos un acto administrativo de contenido electoral, previa invocación, sustentación y prueba del hecho alegado que debe encontrar tipificación en una de las causales de nulidad del acto acusado, dispuestas por la ley, las cuales, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, se refieren a las generales establecidas en el artículo 84 del C.C.A. y las específicas de los actos de elección popular señaladas en el artículo 223 ibídem g) Por tratarse de una acción pública de nulidad, la sentencia tendrá efectos erga omnes (art. 175 del C.C.A.), motivo por el cual, cobijará desde el punto de vista electoral, a todos aquéllos que pudiendo haber participado en el proceso, voluntariamente se marginaron del mismo o no concurrieron a él (art. 223 ibídem)7, y, h) El proceso electoral constituye uno de los instrumentos legales dispuestos para sancionar una situación irregular en la que puede incurrir cierta clase de funcionarios públicos que están inhabilitados para ocupar un cargo de elección popular.
Proceso que goza de todas las garantías del debido proceso sancionador, bajo las especificidades propias, según su naturaleza y finalidad8. Por las anteriores razones, el legislador ha confiado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la guarda de la integridad de los principios constitucionales y legales del sufragio, que constituyen la base fundamental de un régimen participativo y democrático como el nuestro9.”10 Resaltos intencionales. 6 Sentencia T-945 de 2008. 7 Respecto del tema, en la sentencia T-510 de 2006, se expuso: “En tal sentido, el artículo 223 del mismo código ordena notificar la demanda por edicto y dispone, además, que “si por virtud de la declaración de nulidad hubiere de practicarse nuevo escrutinio, se entenderán demandados todos los ciudadanos declarados elegidos por los actos cuya nulidad se pretende”, lo que da plena publicidad al proceso electoral desde su iniciación, que luego legitima su efecto y oponibilidad general”. 8 Sentencia T-284 de 2006. 9 Sentencia T-1160 de 2003. 10 Corte Constitucional, sentencia SU 399 de 2012 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 15 Por su parte, en el artículo 275 ídem, se establece que pueden ser invocadas como causales de nulidad las previstas en el 137 íbídem y, consagra unas causales de nulidad específicas: “Artículo 275.
Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: 1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales. 2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones. 3.
Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales. 4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer. 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad. 6.
Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. 7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción. 8.
Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política al momento de la elección.” 4. Bloque de Constitucionalidad El artículo 40 de la Constitución Política consagra el derecho a elegir y ser elegido, así como el derecho a acceder al desempeño de funciones y de cargos públicos. Estos derechos, también encuentran amparo en instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el artículo 93 ídem.
Por lo anterior, es de vital importancia traer a colación lo dispuesto en la Declaración Universal de Derechos Humanos que en el artículo RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 16 21, establece lo relativo al derecho a elegir y ser elegido y al acceso a las funciones públicas. El artículo es del siguiente tenor literal: “Artículo 21 1.
Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.” A su turno, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 25, en similar sentido refiere a los derechos en comento: “Artículo 25 Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.” Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dispone en relación con el ejercicio de los derechos políticos la posibilidad de participar, elegir y ser elegidos y de acceder a las funciones públicas, así: “Artículo 23.
Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 17 capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.” La Corte Constitucional ha señalado que, bajo la óptica de la participación, los derechos políticos adquieren tres dimensiones entre las que se encuentran el acceso a la función pública y el derecho a elegir y ser elegido: “27.
Esta Corte ha expresado que los derechos políticos pueden clasificarse de múltiples formas; en el caso particular de la participación, aquellos pueden ser: i) de participación directa (iniciativa legislativa, referendos, entre otros); ii) de acceso a la función pública; y iii) derecho al sufragio, tanto en su dimensión activa como pasiva.”11Subrayas de la Sala.
Adicionalmente, la referida Corporación, señaló que una de las principales formas de la democracia participativa es el acceso a los cargos públicos, por ello, se protege a los ciudadanos de las decisiones que impidan acceder a las funciones públicas: “32. Una de las principales expresiones de los derechos de participación en la conformación, el ejercicio y el control del poder político es la posibilidad de acceder a cargos o a funciones públicas, conforme al numeral 7º del artículo 40 de la Constitución. El derecho de acceso a cargos públicos ha sido entendido por la Corte como la protección del ciudadano contra las decisiones estatales que de manera arbitraria: i) le impiden el ingreso a un cargo público; ii) lo desvinculan del mismo; y iii) una vez encuentra empleo, le obstaculizan injustificadamente cumplir con sus funciones[122]. 33.En conclusión, los derechos derivados de la participación democrática son fundamentales, debido a que representan la reformulación de los mecanismos de toma de decisiones, en los que el ciudadano adquiere un papel trascendental de injerencia en los asuntos que le afectan, y además, exige de las autoridades la asunción de compromisos tendientes a su eficacia en el marco de las nuevas relaciones con las personas que hacen parte de la comunidad, no solo para garantizar su carácter expansivo, sino también para asegurar su vigencia. Una de las principales expresiones de la democracia participativa es el derecho de acceso a cargos públicos, que protege al ciudadano de las decisiones estatales que de manera injustificada y arbitraria obstaculicen la posibilidad de ingresar y mantenerse en el ejercicio de cargo o de funciones públicas.” Subrayas y resaltos intencionales. 5.
Cuestión previa 11 Corte Constitucional, sentencia C 101 de 2018 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 18 La parte demandada, alude en los alegatos de conclusión a la inepta demanda bajo la noción de que no se demandaron todos los actos que hacen parte de la declaratoria de elección. Al respecto, se advierte que en la demanda se relató que la comisión escrutadora expidió las Resoluciones 001 y 002 del 2 de noviembre, por las cuales resolvió los recursos interpuestos respecto de la declaratoria de elección. La resolución 001 proferida por la Comisión Escrutadora Municipal de fecha 2 de noviembre de 202312, mediante la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión proferida por la Comisión Escrutadora Auxiliar relacionada con entender revocada la inscripción de la candidata Laura Marcela Pérez Zuluaga.
Por su parte, en la Resolución 00213 de la misma fecha de la Comisión Escrutadora Municipal, se decide un recurso de apelación, con similar objeto a la anterior decisión. En ambas resoluciones se indicó que la causal alegada no se encuentra tipificada en los artículos 122, 164 y 192 del Estatuto Electoral. Ahora bien, el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, establece que en las elecciones por voto popular, las decisiones que resuelven reclamaciones deberán demandarse junto con el acto que declara la elección14, lo cual ha de entenderse en el sentido de que deben incluirse es aquellas reclamaciones previstas en el artículo 19215 del Estatuto Electoral y las 12 Índice 002, folios 103 y 104 13 Índice 002, folios 105 y 106 14 “ARTÍCULO 139.
NULIDAD ELECTORAL. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.
En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección…” Subrayas intencionales 15 “ARTICULO 192.
El Consejo Nacional Electoral o sus Delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales: 1.
Cuando funcionen mesas de votación en lugares o sitios no autorizados conforme la Ley. 2. Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados por la Ley, o de los señalados por la autoridad con facultas legal para este fin. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 19 referidas reclamaciones no encuadran en aquellas previstas en la referida norma.
Así también lo ha señalado la Máxima Corporación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: “A su vez, el artículo 192 del Código Electoral, en el cual se estableció el catálogo más amplio de reclamaciones electorales, señala: (…) Conforme con las causales de reclamación transcritas y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, es posible afirmar que se demanda el acto de elección, junto con aquellos que resuelvan reclamaciones, - que valga la pena indicar no son actos definitivos en tanto no declaran la elección -, únicamente cuando estas tienen que ver con las previstas en el ordenamiento jurídico, pues de lo contrario se podrá enjuiciar directamente el acto de elección. Es por lo señalado en precedencia que la Sala estima que no puede prosperar la excepción objeto de pronunciamiento, pues del estudio de las resoluciones DEVC 10, 11, 12 y 15 del 13 de noviembre de 2015, se advierte que la comisión escrutadora departamental del Valle del Cauca no adoptó decisión sobre ninguna de las causales de reclamación electoral que previó la ley y, por ello, no era exigible que se demandaran.”16Resaltos de la Sala. 3.
Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres (3) de éstos. 4. Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones. 5. Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda al número de ciudadanos que podían votar en ella. 6.
Cuando el número de votantes en una cabecera municipal, un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural exceda al total de cédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspección de policía o sector rural, según los respectivos censos electorales. 7. <Numeral modificado por el artículo 15 de la Ley 62 de 1988.
El nuevo texto es el siguiente:> Cuando los pliegos electorales se hayan recibido extemporáneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia. Fuerza mayor o caso fortuito, certificados por un funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos. 8. Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporación escrutadora, salvo justificación certificada por el funcionario electoral competente. 9.
Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado su aceptación y prestando el juramento correspondiente dentro de los términos señalados por la Ley para la inscripción o para la modificación, según el caso. 10. Cuando en un jurado de votación se computen votos a favor de los candidatos a que se refiere el artículo 151 de este Código. 11.
Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinios se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en ella. 12. Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligencias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca que en las actas de escrutinios se incurrió en error al anotar los nombres o apellidos de uno o más candidatos…” 16 Consejo de Estado, providencia del 30 marzo de 2017, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 76-001-23-33-000-2016-00261-01 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 20 De esta manera, no hay duda que el acto a demandar es el acto de elección y no debía integrarse o demandarse junto con las referidas reclamaciones, respecto de las cuales se resalta que incluso en estas (Resolución 001 y 002) se indicó que no encuadraban en las causales de reclamaciones previstas en el Estatuto Electoral. 6.
Legitimación en la causa El Consejo Nacional Electoral propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto cumplió las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Ley y, además, resolvió en sede administrativa las solicitudes de revocatoria de la inscripción de candidatos presentadas antes de la realizarse las elecciones el 29 de octubre de 2023.
A su turno, la Registraduría Nacional del Estado Civil considera que la demanda es improcedente respecto de la Registraduría, dado que no tiene como función verificar las calidades personales ni estudiar si se configura una causal de inhabilidad o incompatibilidad, no contabiliza los votos, no tiene incidencia en las resultas del proceso electoral y, la facultad para decretar la inhabilidad correspondiente es del Consejo Nacional Electoral.
De conformidad con el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, numeral 2 fueron notificados el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. Se ha expuesto por la jurisprudencia17 que tratándose del Consejo Nacional Electoral su vocación para ser llamado al proceso depende del mayor o menor grado de las censuras o irregularidades advertidas en la demanda en relación con las actuaciones desplegadas por dicho órgano y lo será atendiendo a la correlación que exista entre lo sometido a debate judicial y el ejercicio de las funciones con los vicios 17 Consejo de Estado, providencia del 28 de octubre de 2022, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, expediente 11001-03-28-000-2022-00057-00 (Principal) RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 21 de nulidad señalados.
Y, en lo atinente a la Registraduría Nacional del Estado Civil se ha explicado que en aquellos procesos en los cuales la demandas se encuentran referidas a las inhabilidades, entre otros aspectos, esto es, los numerales 5 y 8 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 las funciones de inscripción de candidatos de la registraduría no implican valoraciones referentes a la idoneidad del aspirante o a aspectos conductuales de los mismos.
En el presente asunto el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución N° 13466 del 19 de octubre de 202318, en la cual revocó la inscripción de la candidatura de Laura Marcela Pérez Zuluaga al concejo municipal de El Santuario por incurrir en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y en la Resolución N° 14902 del 27 de octubre de 202319, decidió el recurso de reposición. Al encontrarse que en el presente proceso se aduce la inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y que respecto de ella se decidió en las resoluciones proferidas, se advierte una correlación con el asunto objeto de debate en sede judicial, motivo por el cual se estima atinada la vinculación del Consejo Nacional Electoral al presente proceso.
En cuanto a la Registraduría Nacional del Estado Civil, como quiera que se trata de inhabilidades lo reprochado en la demanda, no es imperiosa su participación en el proceso, al tratarse de una causal subjetiva (artículo 275, numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), por lo cual, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva. 7.
Caso concreto 18 Índice 002, folios 61 y siguientes 19 Índice 002, folios 78 y siguientes RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 22 En el presente asunto se encuentra que en la demanda se aduce la infracción del régimen de inhabilidades consagrado en los numerales 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000. La trasgresión al régimen de inhabilidades de los cargos de elección popular constituye una causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así lo señala: “ARTÍCULO 275.
CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando:{ (…) 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad.” Según dicha preceptiva, es una causal de nulidad la elección de candidatos que se encuentren incursos en causales de inhabilidad.
Precisado lo anterior, se efectuará el análisis de la excepción de caducidad propuesta por la demandada. La caducidad Se arguye que la demanda no se presentó dentro del término previsto en el artículo 164, numeral 2, literal a) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la idea de que no invocó y desarrolló alguna de las causales de nulidad electoral, por lo tanto, cualquier reproche de conformidad con el artículo 275 ibídem se encuentra caducado, al no haberse efectuado dentro del término de caducidad de este medio de control.
Al respecto, encuentra la Sala que el fenómeno procesal de la caducidad no se configuró en atención a que el acto administrativo demandado es de data del 2 de noviembre de 202320 y la demanda 20 Índice 002, folios 25 y siguientes RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 23 fue presentada el 8 de noviembre de 202321, es decir, para la fecha en la cual se radicó la demanda no había transcurrido el lapso de 30 días previsto en la norma22 para incoar la demanda cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo electoral.
Es de precisar que el argumento consistente en que no se invocó una de las causales establecidas en el artículo 275 ídem y, por tal motivo operó la caducidad, no es de recibo, toda vez que se adujo la violación al régimen de inhabilidades, se indicaron las causales de inhabilidad pretensamente estructuradas y se señaló la norma que la consagra y tal y como se señaló precedentemente el quebrantamiento del régimen de inhabilidades comporta la estructuración de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 275 ibídem.
Pretende la parte demandada, en el ideario de un rigorismo y formalismo extremo que se colija la ausencia de la invocación y sustentación de una causal, en tanto, no se señaló de manera expresa ese numeral y el contenido del supuesto señalado en esta, lo cual carece de asidero alguno pues a la postre esto implicaría la denegación al acceso a la administración de justicia. Ese argumento de que deba señalarse de manera expresa y puntual la causal no enerva en manera alguna que se alegó la configuración de dos inhabilidades y que cuando se eligen candidatos incursos en causales de inhabilidad sí es una causal (numeral 5 artículo 275) de nulidad electoral.
En modo alguno el entendimiento de que la invocación de la inhabilidad entraña la causal de nulidad ya referida, constituye una 21 Índice 001 22 Ley 1437 de 2011 “ARTÍCULO 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días.
Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1 del artículo 65 de este Código.” RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 24 reforma a la demanda de oficio, pues se trata tan solo de la interpretación integral y sistemática de la demanda que es un deber del juez y tampoco transgrede la naturaleza de rogada de la jurisdicción contencioso administrativo y el principio de congruencia, pues es claro que se peticionó la nulidad de un acto electoral, se invocaron y sustentaron las inhabilidades y que la elección de candidatos inmersos en una de ellas corresponde a una causal de nulidad electoral.
Para despejar cualquier duda sobre el particular, es pertinente señalar lo expuesto por el Consejo de Estado: “Sobre el particular, se debe señalar que, respecto de los imperativos formales que ha estructurado el legislador procesal, frente al libelo inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, si bien dichos requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa tienen justificación en la carga mínima que debe asumir el demandante, ello no puede extremarse hasta el punto de quebrantar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia. (…) Así las cosas, este requisito de la demanda en forma se satisface, solamente indicando cuáles normas, en sentir del actor, resultan quebrantadas y las razones que la sustentan, independiente del mérito que les asista y la posibilidad de éxito que tenga en el proceso.
(…) De lo anterior, se colige que fue voluntad del legislador procesal legitimar un margen de apreciación del juez en relación con el estudio integral de la demanda, a fin de evitar pronunciamientos inhibitorios, los cuales desnaturalizan la esencia de la función de administrar justicia y superponen el derecho meramente adjetivo al material o sustantivo.
(…) En suma, la falta de un título que desarrolle el concepto de la violación, no menoscaba la idoneidad formal del libelo introductorio, si ello es perfectamente superable por parte del juez, al hacerse una lectura integral y sistemática del escrito, pues, tratándose de una acción pública, como lo es el contencioso electoral, los requisitos de la demanda deben evaluarse a la luz del principio pro actione, según el cual, cuando se presente una duda en relación con el cumplimiento de éstos, debe resolverse a favor del accionante23.
Por lo tanto, se concluye que la excepción de inepta demanda, por este aspecto, no está llamada a prosperar. Ahora bien, tampoco prospera el argumento según el cual, la demanda es inepta porque no se indicó expresamente la existencia de alguna de 23 Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2004. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 25 las causales de nulidad, dado que el concepto de violación se circunscribe al deber que tiene el demandante de exponer las razones o motivos que dan sustento a la acusación violatoria, lo que conlleva unos mínimos argumentativos que deben ser apreciados por el juez en aras de evitar vaguedades, imprecisiones o absoluta falta de claridad que no permitan siquiera inferir el sustento de las pretensiones, siempre teniendo en cuenta para dicha labor de interpretación el principio pro actione.
Dicha carga, como se expuso en los párrafos precedentes, fue satisfecha. En este orden, la omisión de señalar la causal de nulidad en que incurre el acto acusado no tiene la virtud de constituir un defecto en el libelo inicial, pues, se reitera, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al exponerse un concepto de violación en el cual se esbocen de forma clara y concreta los fundamentos de hecho y de derecho que soportan las pretensiones, garantizando con ello el derecho de defensa del extremo pasivo y la labor instructiva del juez, quien tiene la potestad de identificar a motu propio el vicio”24 Resaltos de la Sala.
Acorde con el anterior extracto, es diáfano que la ausencia de la indicación de manera expresa de algunas de las causales de nulidad no constituye un defecto del libelo demandatorio, así como tampoco la falta de un título referente al concepto de violación, dado que lo trascendente es la enunciación de las normas pretensamente transgredidas y los motivos por los que así se considera, en consideración a que la demanda y sus requisitos se analizan bajo la óptica del principio pro actione.
Adicionalmente, se destaca la labor de estudio integral y sistemático del juez en torno a la demanda y de la tarea de garantizar el acceso a la administración de justicia. No sobra señalar que la mencionada Corporación25, en algunas oportunidades cuando en la demanda tan solo se ha alegado la 24 Consejo de Estado, providencia del 8 de junio de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Sierra, expediente 11001-03-28-000-2019-00096-00 (2019-00092-00 Y 2019-00093-00) 25 Consejo de Estado, sentencia del 19 de noviembre de 2020, M.P. Rocío Araujo Oñate, expediente 50001- 23-33-000-2020-00001-01 “47.
Ha señalado esta Sección25, que son derechos fundamentales de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política, el de ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, prerrogativas que no tiene el carácter de ser absolutas, por lo que la propia Constitución y la ley contemplan restricciones al ejercicio de tales derechos, motivadas en otras garantías -también constitucionales- como el interés general, la igualdad y el ejercicio eficiente de la función pública, tal como es el caso de las inhabilidades para ocupar cargos de elección popular.
(…) 50. En este mismo sentido, la Sección Quinta ha señalado que las inhabilidades “buscan preservar los principios de moralidad, transparencia e imparcialidad de la función administrativa y la garantía del derecho de igualdad de oportunidades.”25 51. Es así, como para cada cargo de elección popular se tiene previsto un régimen de inhabilidades, que enlista actuaciones que no pueden observarse durante un plazo determinado anterior a la inscripción o a RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 26 estructuración de causales de inhabilidad de la persona electa, ha manifestado sin mayores elucubraciones que el régimen de inhabilidades constituye a su vez causal de nulidad a la luz de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.
El citado pronunciamiento fue iterado con posterioridad por la referida Corporación26. Las causales de inhabilidad invocadas fueron aquellas previstas en los numerales 2 y 3 de la Ley 617 de 2000. La causal establecida en el numeral 2, es del siguiente tenor literal: “ARTICULO
40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.” Sobre esta causal la Máxima Corporación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, ha expuesto: “Conforme con la norma, para la configuración de la inhabilidad en lo que al caso concreto se refiere, se requiere: Un elemento objetivo dado por el ejercicio de un empleo público de jurisdicción, con autoridad política, civil, administrativa o militar.
Un elemento temporal que está dado por los 12 meses anteriores a la elección cuestionada. la elección -según el caso- so pena de impedir la aspiración política, proscripciones estas que, a su vez, constituyen causales de nulidad de los actos de elección popular, en virtud de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala: (…) 52.
Aclarado lo anterior, se procederá a analizar los elementos constitutivos de la inhabilidad consagrada en el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000.” 26 Consejo de Estado, sentencia del 3 de junio de 2021, M.P. Rocío Araujo Oñate, expediente 08001-23- 33-000-2019-00805-01 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 27 Consejo de Estado, sentencia del 29 de abril de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 23001-23-33-000-2019-00461-01 28 Un elemento espacial o territorial que se refiere al respectivo municipio o distrito donde es elegida la persona de quien se predica la inhabilidad, el cual debe coincidir con aquel en el cual se ejerció anteriormente un empleo público con autoridad.
En otras palabras, y en lo que concierne a este evento, quien haya fungido como empelado público con jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la elección en el respectivo municipio o distrito, no puede ser inscrito como candidato ni elegido como concejal municipal o distrital.”27 Acorde con lo anterior, es necesario acreditar de manera concurrente los siguientes elementos para que se estructure la causal de inhabilidad a la cual se viene haciendo alusión: i) el ejercicio de empleo público con autoridad política, civil, administrativa o militar; ii) dentro de los 12 meses anteriores a la elección y; iii) en el respectivo municipio de elección. Se procede por la Sala a verificar los elementos referidos, así: el ejercicio de empleo público con autoridad política, civil, administrativa o militar En el presente asunto se advierte que Laura Marcela Pérez Zuluaga fungió como subsecretaria de gobierno, de lo cual se sigue el ejercicio de un empleo público con autoridad administrativa como pasa a exponerse: El artículo 190 de la Ley 136 de 1994, enlistó quienes ejercen autoridad administrativa.
Además, señaló que los empleados oficiales con funciones tales como ordenar gastos con cargo a fondos municipales, celebrar contratos, trasladar horizontal o verticalmente funcionarios subordinados, reconocer horas extras y vincular supernumerarios, entre otros, ejercen dirección administrativa. La referida norma es del siguiente tenor.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 28 Consejo de Estado, sentencia del 29 de abril de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 23001-23-33-000-2019-00461-01 28 “ARTÍCULO 190. Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales como superiores de los correspondientes servicios municipales.
También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.” Dada la anterior regulación, se ha estimado que los criterios del ejercicio de autoridad administrativa previstos en la norma atienden al orgánico y funcional, siendo el primero el correspondiente al cargo ostentado y a su nivel jerárquico y, el segundo, concerniente a las funciones o actividades que implican desplegar el ejercicio de este tipo autoridad o dirección. En suma, comporta autoridad administrativa las funciones que conlleven a la autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando en el respectivo cargo28.
En consideración a lo precedente, es menester acudir a las normas que establecen lo relativo a este cargo. Al respecto, el artículo 5 de la Ley 909 de 2004 referente a la clasificación de empleos públicos, indica: “ARTÍCULO 5o. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de: 1.
Los de elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución Política y la ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación. 2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios: RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 29 a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así: (…) En la Administración Central y órganos de control del Nivel Territorial: Secretario General;
Secretario y Subsecretario de Despacho; Veedor Delegado, Veedor Municipal; Director y Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de Asociación de Municipios; Director y Subdirector de Área Metropolitana; Subcontralor, Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno o quien haga sus veces;
Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones; Alcalde Local, Corregidor y Personero Delegado. Como puede verse, el Subsecretario de Despacho corresponde a un empleo público de dirección, conducción y orientación institucionales. En el manual de funciones29, el cargo se Subsecretario de Gobierno, tiene como funciones que implican el ejercicio de función administrativa30, entre otras, las siguientes: “2.
Apoyar y controlar cada una de las etapas de la contratación pública (precontractual, contractual y postcontractual) de la Dependencia por designación del Alcalde o del Secretario de Despacho, de conformidad con la Ley y demás normas vigentes en la materia y ejercer la supervisión de los contratos asignados a su cargo. (…) 7. Ejercer vigilancia y control de precios y medidas de los establecimientos públicos, garantizando que los equipos utilizados para el control por la Administración Municipal estén debidamente calibrados para garantizar la confiabilidad del proceso. 8.
Promover y ejecutar las acciones referentes al buen funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, comerciales, industriales y de servicio, de conformidad con las normas vigentes. 9. Imponer sanciones derivadas del proceso de inspección, vigilancia y control que ejerce en el municipio a los establecimientos públicos cuando no se cumpla con la normatividad legal vigente.
(…) 13. Ejercer vigilancia y control del buen funcionamiento del Coso municipal. 14. Ejercer la Segunda instancia dentro de los procedimientos sancionatorios de la ley 1801 del 2016. (…) 16. Controlar los juegos de azar según la normatividad vigente 29 Decreto 142 de 2018 “ANEXO DECRETO N° 142 DEL 23 DE OCTUBRE DE 2018 "POR EL CUAL SE AJUSTA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES ACORDE A LA ESCALA SALARIAL ADOPTADA POR EL CONCEJO MUNICIPAL MEDIANTE ACUERDO 08 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2018” consultado en https://elsantuarioantioquia.micolombiadigital.gov.co/sites/elsantuarioantioquia/content/files/000276/13 781_manual-funciones-2018.pdf 30 Algunas de estas fueron citadas y transliteradas en las Resoluciones No 13466 de 2023 y No. 14902 de 2023 emanadas del Consejo Nacional Electoral, índice 002, folios 61 y siguientes RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 30 17. regular y hacer los operativos suficientes para controlar las cabalgatas en el municipio…” Las referidas funciones relacionadas con: el control de la etapa precontractual, contractual y poscontractual; ejercer vigilancia y control de precios y medidas establecimientos públicos; relativas a promover las acciones en cuanto al funcionamiento de los de establecimientos comerciales, industriales y servicio; la imposición de sanciones derivadas del proceso de inspección vigilancia y control de los establecimientos públicos; la vigilancia y control del coso municipal; el ejercicio como segunda instancia de los procedimientos sancionatorios de la Ley 1801 de 2016; el control de los juegos de azar y; la regulación y operativos de control en torno a las cabalgatas sin lugar a duda constituyen el ejercicio de la función administrativa, toda vez que implican la autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando.
Por si fuere poco lo antes indicado, da cuenta de la materialización de algunas de aquellas funciones que envuelven el ejercicio de la función administrativa: la autorización que data del 1 de diciembre de 2022, relativa a la ocupación temporal de espacio público del parque principal José María Córdova de la municipalidad el 17 de diciembre de la misma anualidad31. El ejercicio de la autoridad dentro de los doce meses anteriores En el presente asunto, se encuentra que previo a las elecciones de concejo del municipio de El Santuario (29 de octubre de 2023) se ejerció la autoridad administrativa, por cuanto la señora Laura Marcela Pérez Zuluaga, fue nombrada como Subsecretaria de Despacho mediante Decreto N° 086 del 12 de julio de 202232, acto administrativo en el cual se plasma que se nombra en el empleo 31 Índice 002, folio 41 32 Índice 002, folios 35 y 36 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 31 público de libre nombramiento y remoción denominado Subsecretaria de Despacho (Gobierno) de nivel jerárquico directivo, cargo en el cual se posesionó el 12 de julio de 2022, conforme el acta de posesión N° 2333.
El citado cargo fue ejercido por la señora Pérez Zuluaga hasta el 30 noviembre de 2022, según se señala en el Decreto N° 13934, de la misma fecha en la cual se acepta la renuncia al cargo en comento. Exhibe lo precedente que el ejercicio del empleo público con autoridad administrativa sí fue dentro de los 12 meses anteriores a la elección que se llevó a cabo el 29 de octubre de 2023 (y se declaró el 2 de noviembre de 2023), de lo cual se sigue el cumplimiento del elemento temporal previsto en la norma. El ejercicio de la autoridad administrativa en el respectivo municipio Esa autoridad administrativa se ejerció por Laura Marcela Pérez Zuluaga concejal demandada en el municipio de El Santuario, toda vez que el cargo desempeñado era el de Subsecretaria de Gobierno en dicha localidad y de ello da cuenta el nombramiento efectuado.
De otro lado, la causal prevista en el numeral 3 artículo 40 de la Ley 617 de 2000, dispone: “3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.” 33 Índice 002, folio 37 34 Índice 002, folios 38 y 39 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 32 Esta causal fue planteada desde la óptica de la intervención en la celebración de contratos y en referencia a dicha hipótesis el Consejo de Estado ha indicado como elementos estructurantes de la misma: “56.
Así mismo, a partir de lo reiterado recientemente por esta Sala11, se pueden concluir los siguientes elementos que integran esta inhabilidad en específico: i) Un elemento temporal limitado al año anterior a la fecha de la elección, es decir, se toma como punto de referencia el día de la elección y se cuenta un año hacia atrás. ii) Un elemento material u objetivo consistente en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel.
(iii) Un elemento subjetivo relacionado con que dicha celebración se realice en interés propio o de terceros y; (iv) Un elemento territorial que implica que el contrato se deba ejecutar o cumplir en el municipio o distrito para el cual resultó electo.”35 En los anteriores términos, es perentorio demostrar de manera concurrente los siguientes elementos para que se estructure la causal de inhabilidad a la cual se viene haciendo alusión: i) la celebración de un contrato con una entidad pública en cualquier nivel; ii) que haya sido dentro del año anterior a la elección; iii) el interés propio o de terceros y; iv) que el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
A continuación, se efectuará la verificación de los elementos que configuran la causal de inhabilidad aducida. La intervención o celebración de un contrato con entidad pública de cualquier nivel Se encuentra probado que la concejal demandada celebró contrato de prestación de servicios profesionales con la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de El Santuario, el cual corresponde al N° 000010-2023, en el cual se plasmó como objeto: “EL CONTRATISTA se compromete a prestar servicios Profesionales COMO GESTOR COMUNITARIO PARA APOYAR LA 35 Consejo de Estado, sentencia del 19 de noviembre de 2020, M.P. Rocío Araujo Oñate, expediente 50001- 23-33-000-2020-00001-01 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 33 IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN PSICOSOCIAL -PAPSIVI- EN EL TERRITORIO, CONFORME A LOS LINEAMIENTOS ESTABLECIDOS POR EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y EJECUTADO POR LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DEL MUNICIPIO DEL SANTUARIO-ANTIOQUIA.
Todo lo anterior conforme a la propuesta presentada la cual hace parte integral del presente contrato…”36 De lo anterior, emerge con toda claridad el cumplimiento del requisito atinente a la celebración de un contrato con una entidad pública de cualquier nivel y que en el presente asunto, es la E.S.E. Hospital San Juan de Dios del municipio de El Santuario. Que el contrato se haya celebrado dentro del año anterior a la elección Para examinar este presupuesto de la causal objeto de análisis, se tiene en cuenta la celebración efectiva del contrato estatal.
Es de denotar que las etapas correspondientes a la ejecución o liquidación del contrato no se encuentran incluidas o previstas en la citada causal y, por tal motivo, no se pueden extender los efectos o la procedencia de esta a la ejecución del contrato o la liquidación. El Consejo de Estado, al pronunciarse sobre este aspecto, explicó: “Cabe decir que, esta Sala, refiriéndose a la intelección que se debe dar a la conjugación de los elementos37 “material” y “territorial, en fallo de 30 de mayo de 201938 acotó que “de acuerdo con la jurisprudencia la conducta que materializa la inhabilidad objeto de estudio, es la de intervenir en la celebración de contratos, razón por la que se ha entendido que aquella se configura con la celebración efectiva del respectivo contrato estatal dentro del lapso contemplado por la norma, independiente del momento de su ejecución o liquidación”.
(…) Sin embargo, ello no significa que se pueda desconocer la configuración específica de la referida inhabilidad, so pretexto de atender una 36 Índice 002, folios 42 y siguientes 37 En aquella oportunidad la Sala examinó la configuración de la causal contenida en el numeral 3 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 para la elección de alcaldes.
Sin embargo, tal preceptiva guarda identidad con la dispuesta en el numeral 3 del artículo 40 para los concejales, razón por la cual tales consideraciones, en cuanto al verbo rector de la causal y la territorialidad de la conducta se refiere, también le resultan aplicables. 38 Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Alberto Yepes Barreiro, 30 de mayo de 2019, rad. 13001-23- 33-000-2018-00417-01.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 34 comprensión teleológica de la misma, habida cuenta que la anotada finalidad protectora se cumple en los estrictos y precisos términos dispuestos por el legislador, a quien le corresponde definir, dentro la libertad de configuración otorgada por el Constituyente, los rasgos de la circunstancia de inelegibilidad, cuya aplicación por parte del operador jurídico debe consultar igualmente la interpretación restrictiva que deriva de todos aquellos gravámenes que limitan garantías constitucionalmente amparadas, como el derecho de acceso a cargos públicos consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política.
Así, el hecho de que el numeral 3° del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 haya fijado como parámetro de la inhabilidad la “celebración” del contrato no desconoce el carácter moralizador y de transparencia que le es inherente. De ahí que tampoco le sea dable al intérprete de la norma efectuar razonamientos que hagan extensivas sus consecuencias a la ejecución o liquidación del aquel; mucho menos convertir la discusión en un asunto de mayor o menor eficacia de dicha causal, pues, se insiste, es al legislador a quien corresponde ponderar el nivel en el que se restringe la posibilidad, en este caso, de ser elegido concejal.
En consonancia con la anotada línea argumental, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 18 de noviembre de 200839 se apegó al criterio conforme con el cual “cuando se trata de celebración de contratos estatales, las etapas subsiguientes tales como su ejecución y liquidación no se tornan ni configuran inhabilidad por intervención en gestión de negocios, precisamente porque el fin de la negociación que era el contrato ya se obtuvo, y ante la materialidad misma del contrato estatal la inhabilidad únicamente podría tipificarse por la celebración de contratos en interés propio o de terceros”.
Esta tesis fue reiterada por la Sección Quinta de la Corporación en pronunciamientos de 3 de agosto de 201540 y de 20 de febrero de 202041.42 Subrayas de la Sala Acorde con el anterior extracto, no queda duda de que la causal en punto a los contratos, solo se estructura con la celebración en atención a que el fin de la negociación se obtuvo con la celebración y no hay lugar a efectuar una interpretación extensiva a las etapas de ejecución y liquidación del contrato, en cuanto se debe aplicar la interpretación restrictiva por tratarse de un límite al acceso a los cargos públicos y es el legislador a quien le corresponde establecer la restricción al derecho a ser elegido. 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. Mauricio Torres Cuervo, 18 de noviembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2008-00316-00 (PI). 40 Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 3 de agosto de 2015, rad. 11001-03-28-000-2014-00051-00. 41 Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 20 de febrero de 2020, rad. 11001-03-28-000-2020-00010-00. 42 Consejo de Estado, sentencia del 13 de agosto de 2020, C.P. Lucy Jeanette Bermúdez Bermúdez, expediente 68001-23-33-000-2019-00926-01 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 35 El contrato N° 000010-2023, al cual se aludió previamente fue suscrito el 19 de enero de 2023 y de ello da cuenta de manera expresa el referido contrato43.
Ahora bien, el lapso de un año previsto en la norma se contabiliza desde la data de la firma del correspondiente contrato. La Máxima Corporación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ha sido consistente en atender a dicho criterio44: “Esto significa que no se estructura el elemento temporal de la inhabilidad endilgada al demandado, comoquiera que entre la fecha de la elección y la suscripción del contrato respecto del cual la parte accionante pretende derivarla transcurrió más de un año. Exactamente, entre uno y otro evento se cuenta un año, tres meses y cuatro días, sin que tenga relevancia jurídica para el caso el momento en que tuvo lugar la liquidación del negocio jurídico, según se explicó.”45 Lo indicado, se corrobora dado el entendimiento que ha señalado la Alta Corporación en referencia con la celebración de contratos como fuente de inhabilidad y que corresponde al perfeccionamiento del negocio jurídico: “Además, en reciente pronunciamiento, la Sala Plena de lo Contencioso fijó las siguientes reglas aplicables a la causal de inhabilidad por celebración de contratos, así46: Es admisible que la causal se configure de forma directa o indirecta y, «en ese sentido, el juez de la pérdida de investidura deberá examinar de manera minuciosa la relación que existe entre el congresista y la persona natural o jurídica que presuntamente lo representa, porque no puede realizarse una simple verificación de los firmantes del contrato o de quienes conforman el ente societario que lo suscriben».
La celebración de contratos con entidades estatales atiende al perfeccionamiento del negocio jurídico. «[p]or tanto, los contratos que se rigen por la Ley 80 de 1993, se entenderán celebrados cuando exista acuerdo de voluntades entre el objeto y la contraprestación, y este sea 43 Índice 002, folios 42 y siguientes 44 Consejo de Estado, sentencia del 8 de marzo de 2014, C.P. Maria Claudia Rojas Lasso, expediente 70001-23-33-000-2012-00094-01(PI) 45 Consejo de Estado, sentencia del 13 de agosto de 2020, C.P Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 68001-23-33-000-2019-00926-01 46 Sentencia de la Sala Plena Contenciosa del 8 de octubre de 2019, Radicado 2018-02417-01 (PI), C.P. Alberto Montaña Plata.
RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 36 elevado a escrito, de conformidad con el artículo 41 de esta normativa47». (…) También está acreditado que dichos contratos se suscribieron por las partes intervinientes el 3 de marzo, el 22 de marzo y el 23 de agosto, todos del año 2017, respectivamente, con lo que, en los términos del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, según el cual, «[l]os contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito», esas fechas corresponden a las de su perfeccionamiento.”48 Subrayas intencionales.
Ese perfeccionamiento del contrato, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, artículo 4149 y lo señalado en la jurisprudencia implica que ese acuerdo sobre el objeto y la contraprestación elevado a escrito, sea suscrito. Así lo iteró la citada Corporación: “En el artículo 8 del Decreto 092 de 2017, determina que a los convenios de asociación se les aplicarán las disposiciones generales del Estatuto General de Contratación Administrativa de las Entidades Públicas, salvo en lo específicamente regulado en esa normativa.
En consecuencia, para establecer la forma de perfeccionamiento de los citados negocios jurídicos, resulta necesario acudir a lo establecido por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993. En ese orden de ideas, los convenios de asociación objeto de análisis se perfeccionaron con el acuerdo de voluntades de las partes elevado a escrito, es decir, con su celebración y suscripción. De allí que su celebración se verificó o produjo con la correspondiente suscripción o firma, que daba cuenta del consentimiento otorgado por los contratantes.”50 En los términos antes referenciados, es indubitable que el factor temporal previsto en la causal, debe contabilizarse tratándose de la celebración de contratos desde su perfeccionamiento, lo cual conlleva la firma del contrato.
Tal y como se evidenció previamente el contrato se suscribió el 19 de enero de 2023 y al haberse llevado a cabo las elecciones el 29 de 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de septiembre de 2018, Radicado 2018-00015. 48 Consejo de Estado, sentencia del 13 de abril de 2021, C.P. Stella Jeanette Carvajal Basto, expediente 11001-03-15-000-2020-03518-01(PI) 49 “ARTÍCULO
41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito ” 50 Consejo de Estado, sentencia del 19 de febrero de 2019, C.P. María Adriana Marín, expediente 11001- 03-15-000-2018-02417-00(PI) RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 37 octubre de 202351 ( y declarado la elección el 2 de noviembre de 2023), salta a la vista que el contrato fue celebrado dentro del año anterior a las elecciones, motivo por el cual, se encuentra satisfecho este elemento de la causal. El interés propio Este aspecto, se encuentra claramente reflejado en tanto quien celebró el contrato es la actual demandada, esto es, de la calidad de contratista en cuanto al contrato N° 000010-2023 del 19 de enero de 2023, celebrado con la E.S.E. Hospital San Juan de Dios del municipio de El Santuario, lo cual evidencia sin asomo de duda la intervención en la celebración para satisfacer un interés propio. Que el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio De acuerdo con lo plasmado en el objeto del contrato de prestación de servicios profesionales (antes transliterado), las tareas o actividades señaladas en este debían llevarse a cabo en el territorio del municipio de El Santuario.
Visto lo anterior, en cuanto a la configuración de las citadas causales de nulidad, se encuentra que se profirieron decisiones por el Consejo Nacional Electoral52, en las cuales también se evidencia la estructuración de la causal atinente al numeral 2 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Ahora bien, en lo relativo a que dicha decisión no se encontraba ejecutoriada53, es del caso señalar que dichas decisiones fueron notificadas en estrados54 y que a pesar de corroborarse con estas decisiones lo analizado en la presente providencia en punto a la 51 Índice 002, folios 25 y siguientes 52 Índice 002, folios 61 y siguientes 53 Índice 027 54 Índice 002, folios 61 y siguientes RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 38 estructuración de la causal de inhabilidad alegada en la demanda como cimiento de la nulidad, lo cierto es que incluso al margen de dicho elemento suasorio o con prescindencia de este, se demostró en el análisis previo del acervo probatorio la configuración de las citadas causales de inhabilidad, y en tal sentido, ese planteamiento de la parte no desvanece y despoja de convicción alguna que sí se acreditaron las inhabilidades reprochadas.
De otro lado, la parte demandada en las diferentes excepciones planteadas, expone la ausencia de explicación de la supuesta infracción o quebrantamiento en el cual incurrió la demanda, al no enmarcarse lo indicado en la demanda en las causales contenidas en el artículo 275 de la Ley 1437 de 2011; que no se expone alguna pretensión referida a alguna causal de nulidad electoral; la ausencia de indicación de las razones por las cuales se infringe el artículo 275 y; la carencia de un concepto referido a las causales contenidas en dicha preceptiva.
Sobre el particular, es de dilucidar que la ausencia de indicación puntual y expresa de un numeral del artículo 275 o el señalamiento preciso de alguna de las causales contenidas en dicha disposición, en manera alguna tornan procedentes las excepciones propuestas relativas a la ausencia de causa para pedir y a la presunción de legalidad del acto y demás medios exceptivos, pues esa ausencia de formalidad en punto a la causal de nulidad planteada, no controvierte que sí se indicó en los hechos y el concepto de la violación y en la generalidad del texto de la demanda el desconocimiento del régimen de inhabilidades, así como las causales concretas de inhabilidad y la norma que sustentaba esas inhabilidades invocadas.
Adicionalmente, tal y como se expuso precedentemente esa infracción a las inhabilidades estatuidas en la Ley son prohibiciones constitutivas de causal de nulidad de actos de elección popular de conformidad con lo señalado en el numeral 5, artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 39 De esta manera, sin lugar a dudas sí había una causal de nulidad respecto de la cual las partes en el proceso y, en especial la demandada, debía y podía pronunciarse, dada la claridad en torno a la exposición de la pretensa configuración de dos causales de inhabilidad y en cuanto a los argumentos de hecho y de derecho y que en consonancia con la norma esto implica una causal de nulidad de acto electoral, lo cual se establece en desarrollo de la interpretación integral y sistemática que le asiste al juez en su análisis, en desarrollo del principio pro actione y de acceso a la administración de justicia, como se evidenció con precedencia al analizarse lo atinente a la caducidad.
Encuentra la Sala que la parte demandada se ocupó de rebatir la demanda con diferentes excepciones, cimentadas en la noción de que una demanda debe contener el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley en una estructura meticulosa que no puede dar lugar a interpretación alguna y la cual obedece a unos parámetros totalmente restrictivos los cuales a todas luces desconocen las formas de redacción de las partes y que la norma empero señalar los requisitos de la demanda no exige que estos tengan que obedecer a una técnica exacta.
Adicionalmente, esa tesis de la demandada desconoce que ante la ausencia de indicación de un numeral en concreto o de la invocación de la causal en los términos planteados en la norma, pueda inferirse que se está invocando una causal contenida en el artículo 275, con ocasión de la interpretación de la demanda. En cuanto a la aplicación del principio de congruencia para evitar un fallo extrapetita reclamada por la demandada, en virtud de lo cual deberá revisarse con detenimiento el escrito de la demanda en el que no se invocó ninguna causal de nulidad prevista en el artículo 275 Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es de precisar que conforme a lo planteado previamente, no encuentra sustento tal pedimento, ya que se esclareció en el presente proveído que sí había lugar a entender como planteada la causal de nulidad estatuida en el numeral 5 del artículo 275 y que respecto de esta RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 40 causal, desde la perspectiva de la transgresión al régimen de inhabilidades de los candidatos de elección popular claramente sí pudo ejercerse el derecho de defensa por la parte demandada, pues fueron claros los argumentos expuestos en cuanto a su configuración, cuestión diferente es que la parte hubiese pretendido valerse de un formalismo extremo para así considerar que no había un planteamiento de causal de nulidad electoral. Conclusión En consonancia con lo expuesto en la presente providencia, se encuentra demostrado que se estructuró la causal de nulidad establecida en el artículo 275, numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dada la configuración de las inhabilidades establecidas en los numerales 2 y 3 de la Ley 640 de 2000, por lo cual, se declarará la nulidad de la elección de Laura Marcela Pérez Zuluaga como concejal del municipio de El Santuario, periodo constitucional 2024-2027. Efectos de la nulidad electoral En cuanto a las consecuencias que se derivan de la declaratoria de nulidad el artículo 278 de la Ley 1437 de 2011, establece: “ARTÍCULO 288.
Consecuencias de la sentencia de anulación. Las sentencias que disponen la nulidad del acto de elección tendrán las siguientes consecuencias: (…) 3. En los casos previstos en los numerales 5 y 8 del artículo 275 de este Código, la nulidad del acto de elección por voto popular implica la cancelación de la respectiva credencial que se hará efectiva a la ejecutoria de la sentencia.” A la luz de dicha preceptiva, la sentencia que ordena la nulidad de un acto de elección cuando se trata de lo previsto en el numeral 5 del artículo 275, apareja la cancelación de la respectiva credencial.
Así las cosas, los pedimentos efectuados en la demanda relativos a la RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 41 declaratoria de la elección del señor Raúl Nicolás Gómez Giraldo como concejal del municipio de El Santuario para el período constitucional 2024-2027 y referentes a compulsar copias a la Fiscalía General de la Nacional y diferentes órganos de control, no son procedentes, por lo cual serán objeto de denegación. 8.
Costas En cuanto a la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que se condenará en costas, salvo aquellos casos en que se trata de un interés público y al versar la acción electoral precisamente sobre la protección al interés general55, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Declarar la nulidad de la elección de la señora Laura Marcela Pérez Zuluaga como concejal del municipio de El Santuario, periodo constitucional 2024-2027, contenida en el formulario de escrutinio E – 26 CON del 2 de noviembre de 2023, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Cancelar la credencial que certifica a Laura Marcela Pérez Zuluaga como concejal del municipio de El Santuario.
TERCERO: Declarar la falta de legitimación por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo expuesto en la presente decisión. 55 Consejo de Estado, sentencia del 8 de junio de 2017, C.P. Alberto Yepes Barreiro, expediente 76001-23-33-000-2016-00233-01 RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 42 CUARTO: Declarar no probada la falta de legitimación por pasiva planteada por el Consejo Nacional Electoral, en consideración a lo señalado en el presente proveído.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO. Comunicar esta providencia al Registrador Nacional del Estado Civil, al presidente del Consejo Nacional Electoral y al presidente del Concejo Municipal de El Santuario.
SÉPTIMO. No se condena en costas, conforme lo expuesto en la presente providencia.
OCTAVO. Notifíquese por la Secretaría de la Corporación la presente sentencia, de conformidad con el artículo 289 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en Acta Nro. 021. Los magistrados, VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ RADICADO: 05001 23 33 000 2023 01141 00 43 JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”