REVISIÓN DE ACUERDO - Marco normativo / FACULTADES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES Y ALCALDES / DEL PRESUPUESTO – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala resolver sobre la validez del artículo 24 del Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo municipal de Betania - Antioquia. Para el efecto, debe resolver si dicha Corporación se extralimitó en el ejercicio de sus competencias.
Extracto: ( ) El Consejo de Estado se ha pronunciado de forma similar y ha precisado que no puede haber “competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público”.
( ) Para autorizar al Alcalde para ejercer las funciones que le son asignadas por la Constitución o la ley, el cuerpo colegiado debe verificar que se cumplan los siguientes requisitos: i) que se otorguen por un tiempo determinado, ii) que sean de las funciones que corresponden al Concejo, y iii) que sean precisas. ( ) Conforme a lo anterior, pese a existir privativamente en cabeza del Concejo municipal la aprobación del presupuesto, es posible que en determinadas situaciones se pueda trasladar al Alcalde potestades para realizar operaciones presupuestales.
( ) Como se indicó en el análisis realizado anteriormente, el Alcalde puede realizar movimientos presupuestales internos cuando deba aumentar una partida reduciendo otra, siempre y cuando no se altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda en cada sección presupuestal, contando para ello con la autorización de las dependencias que a nivel territorial ejercen las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación, es decir, la facultad de realizar traslados concedida en el Acuerdo Municipal No. 100- 02-01-014 del 29 de noviembre de 2023, corresponde a una facultad propia del ejecutivo local conforme al Decreto 111 de 1996 y por ello resulta contrario al ordenamiento constitucional, que el Concejo municipal delegue funciones que no son de su competencia. De otro lado, frente a las adiciones e incorporaciones al presupuesto, corresponde a una función exclusiva del Concejo municipal, puesto que éstas implican el aumento del presupuesto general mediante la modificación de las partidas previamente aprobadas, atribución que está reservada a la Corporación local, toda vez que ello implica el aumento del presupuesto general aprobado en el municipio, función que no puede ser trasladada al Alcalde.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN Medellín, veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia: No. 018. Radicado: 05001-23-33-000-2024-00169-00 Instancia: ÚNICA REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO No. 100-02-01-014 DE 2023 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE BETANIA – ANTIOQUIA I.
ANTECEDENTES El SUBSECRETARIO DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO DE LA SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 305 numeral 10° de la Constitución Política, 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986 y el Decreto Departamental No. D 2021070000883 del 22 de febrero de 2021, remitió a esta Corporación el Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023, “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE BETANIA PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo municipal de Betania - Antioquia, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo.
Los HECHOS que sustentan las pretensiones son los siguientes1: “1. El Concejo Municipal de Betania, en el Acuerdo N° 100-02-01-014 de 2023, se aprueba el presupuesto general del municipio. 2. El Acuerdo N° 100-02 01-014 de 2023, estableció en su artículo 24: “ARTÍCULO VIGÉSIMO CUARTO: Facúltese al Alcalde Municipal para trasladar, incorporar y adicionar el presupuesto de la vigencia 2024 hasta el 30 de junio de 2024”. 3.
El Acuerdo N° 0100-02-01-014 del municipio de Betania fue aprobado en las sesiones ordinarias del mes de noviembre realizadas los días 18 en comisión y el 29 de en plenaria -sic-, según constancia suscrita por el Presidente y la 1 Expediente digital “03EscritoDemanda202400169” páginas 1 y 2 2 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia Secretaría General del Concejo Municipal. 4.
El día 30 de noviembre del corriente año, fue sancionado el Acuerdo N° 100- 02-01-014 de 2023, y publicado en la misma fecha, según constancia que acompaña el acto administrativo. 5. El acuerdo fue remitido a la Gobernación el 5 de diciembre de 2023, mediante radicado del Sistema de Gestión Documental MERCURIO número 2023010539518.”.
II.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE INVALIDEZ El SUBSECRETARIO DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO DE LA SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA afirma que con la actuación del Concejo Municipal se está desconociendo el artículo 121 de la Constitución Política, que predica el principio de legalidad de las actuaciones estatales, al prohibir a las autoridades del Estado el ejercicio de funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley.
Dice que conforme a la sentencia C-036 de 2023, la modificación del presupuesto (aumento del gasto, cambio de destinación del gasto y/o aumento de las rentas) es una función única y exclusiva del Congreso, las asambleas y los concejos, por lo tanto, no puede el concejo facultar al alcalde para que modifique el presupuesto, pues se trata de una función indelegable.
Que el Acuerdo puesto a consideración autoriza al alcalde para hacer traslados presupuestales dentro del presupuesto general del municipio, lo que conlleva una modificación al mismo. Que el Concejo municipal de Betania - Antioquia se desprendió de una facultad que es indelegable, como lo es la facultad de modificar el presupuesto aprobado para la vigencia que cursa.
Las PRETENSIONES las formula en los siguientes términos2: “Solicito al Honorable Tribunal, decidir sobre la validez del artículo 24 del Acuerdo N° 0100-02-01-014 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Betania, toda vez que el concejo está cediendo una facultad que le es propia y que no puede delegar, como es la facultad de modificar el presupuesto cuanto implique un aumento en el gasto, cambio de destinación del gasto y/o aumento de las rentas, vulnerando con ello el principio de legalidad presupuestal (artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Nacional ).” III.
INTERVINIENTES PROCESALES Con fundamento en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986 el proceso se fijó en lista por el término de 10 días entre el 5 y el 18 de marzo de 20243, durante los cuales el Procurador Judicial o cualquier persona podían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo. 2 Expediente digital “03EscritoDemanda202400169” página 11 3 Expediente digital “08FijacionEnLista202400169” 3 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia Dentro del término de fijación en lista el municipio de Betania guardó silencio.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia. De conformidad con lo preceptuado en el numeral 2º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 10º del canon 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer en única instancia acerca de la validez de los acuerdos de los Concejos municipales que le remita el Gobernador Departamental por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera, el precepto 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que, si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo debe remitir al Tribunal Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 4.2 Problema jurídico. Debe la Sala pronunciarse sobre la validez del artículo 24 del Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo municipal de Betania - Antioquia.
Para el efecto, debe resolver si dicha Corporación se extralimitó en el ejercicio de sus competencias. 4.3 De las facultades de los Concejos municipales y Alcaldes Municipales En virtud del artículo 121 de la Constitución Política los servidores públicos sólo pueden hacer lo que de forma explícita les permita la Constitución y la Ley, por eso se ha dicho que la incompetencia es la regla general y la competencia la excepción. En esta lógica, si el funcionario público ejecuta una acción sin estar previamente asignada en el ordenamiento jurídico, tal actuación se torna en inconstitucional, ilegal o irregular por falta de competencia y, si desbordan las potestades asignadas, incurre en extralimitación de la función pública.
En efecto, en el artículo 122 de la Constitución Política se establece que: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento ”, y en el canon 5º de la Ley 489 de 1998 se dice que: “Artículo 5°. Competencia administrativa. Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.” “Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”. 4 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia El Consejo de Estado se ha pronunciado de forma similar y ha precisado que no puede haber “competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público” 4.
Ahora bien, en los artículos 313 y 315 de la Constitución Política se establecen las competencias de los concejos y alcaldes y, se dice que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras funciones, como se hace en la Ley 136 de 1994 y en el Decreto 1333 de 1986. El artículo 313 Superior antes citado prevé que será competencia de los Concejos municipales, entre otros, lo siguiente: “1.
Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…) 10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen. (…)” (Subraya la Sala). Y en el artículo 315 se señalan como atribuciones del Alcalde: “(…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
(…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. (…)”. De igual manera el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone en el artículo 106, que los concejos distritales y municipales tienen entre otras las siguientes facultades: “(…) corresponde a los concejos municipales por medio de acuerdo: Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.”.
En virtud del numeral 3° del artículo 3° Superior, los Concejos municipales pueden otorgar al Alcalde de forma temporal el ejercicio de funciones que le son propias. Pero, conforme al artículo 71 de la Ley 136 de 1994, los acuerdos que se dicten sobre esta materia, son de iniciativa del mandatario local. 4 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia del 30 de julio de 2008. Radicación No. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520). Actor: Corporación Liga de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios en Barranquilla. Demandado: Nación – Comisión de Regulación de Energía y Gas. 5 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia Para autorizar al Alcalde para ejercer las funciones que le son asignadas por la Constitución o la ley, el cuerpo colegiado debe verificar que se cumplan los siguientes requisitos: i) que se otorguen por un tiempo determinado, ii) que sean de las funciones que corresponden al Concejo, y iii) que sean precisas.
El Consejo de Estado sobre el tema precisó lo siguiente: “(…) La Corte Constitucional ha precisado el alcance de la facultad comentada en algunas sentencias, entre ellas en la C-1028/02 que se cita a continuación, al señalar que, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, sólo puede versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso y no hace parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional en tanto: (i) debe ser explícitamente conferidas por el Congreso;
(ii) su concesión depende de la solicitud que realice el Ejecutivo: “(…) Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la carga de trabajo del órgano legislativo, el marcado intervencionismo estatal en distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone la regulación de una materia por parte del legislativo debido a su complejidad técnica, entre otros motivos.
El revestimiento de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma ley donde hace tal delegación. Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.
La norma superior en comento establece unos límites que deben ser observados por el Congreso en la ley habilitante, so pena de la inconstitucionalidad del otorgamiento de la delegación. La primera de estas exigencias consiste en que la delegación legislativa deba hacerse en forma expresa, y en concreto. No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual 6 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia expira vencido el mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá entenderse que la delegación se hace por tiempo indeterminado.
Según el artículo 150-10 Fundamental la delegación es hasta por seis meses. Pero además, es indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica. Al efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa extraordinaria que se le confiere…”.5 (…) De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
(…)”6 (Subrayas fuera de texto) La razón por la cual dichas facultades no pueden ser indeterminadas es para evitar que se desnaturalice la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre los concejos municipales y los alcaldes. 4.4 Del Presupuesto El artículo 313 numeral 5 de la Constitución Política dispone que será competencia de los Concejos municipales dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
El Consejo de Estado ha dicho que la aprobación del presupuesto es una función exclusiva de los Concejos municipales. Sobre las adiciones, reducciones, aplazamientos y traslados al presupuesto, precisó: “(…) Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.7 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 19968, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como 5 Sentencia C-1028/02.
Ver en el mismo sentido la sentencia C-970/04 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de abril de 2012. Radicación No. 23001-23-31-000-1999-01518-01 7 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º. “El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad.
A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.” (Sentencia C-315 de 1997) 8 Cfr. Decreto 111 de 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. 7 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.9 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.10 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.11 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp.
D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D- 3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 10 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D- 2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 11 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 8 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas12.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular.”13 Conforme a lo anterior, pese a existir privativamente en cabeza del Concejo municipal la aprobación del presupuesto, es posible que en determinadas situaciones se pueda trasladar al Alcalde potestades para realizar operaciones presupuestales.
Sobre el particular la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 6 de junio de 2017, con ponencia del doctor Edgar González López expediente radicado No. 11001-03-06-000-2017-00082-00, dijo: “(…) la competencia para efectuar traslados y adiciones en el presupuesto general de la Nación es del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, pero no de manera simultánea ni indistinta, sino en las situaciones y en los casos que para cada uno de ellos señala la Constitución Política, la Ley Orgánica del Presupuesto y otras leyes, así: (i) Por regla general, le compete al Congreso de la República aprobar o improbar, mediante ley, los traslados y las adiciones presupuestales que le imponga el Gobierno Nacional, respetando para el efecto las normas de la Constitución Política, de la Ley Orgánica de Presupuesto y aquellas que sean pertinentes de la Ley Orgánica del Congreso (Ley 5ª de 1992) (…) Así pues, conforme a las normas constitucionales y a las contenidas en la respectiva ley orgánica, resulta completamente excepcional y restringida la posibilidad de que el Gobierno Nacional modifique directamente el presupuesto de la Nación, para efectuar traslados o adiciones, sin acudir previamente al Congreso.
En consecuencia, normas como las contenidas en los artículos 79 y 81 del Decreto 111 de 1996, no podrían ser interpretadas de forma aislada, para tratar 12 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación.” 13 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto No. 1889 del 5 de junio de 2008. Radicación No. 11001-03-06-000-2008-00022-00. 9 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia de deducir de ellas una especie de competencia compartida, concurrente o subsidiaria entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, en relación con la modificación del presupuesto general de la Nación. En esa medida, el Gobierno no podría, mediante Decreto, modificar directamente el presupuesto, por el simple hecho de que le resulte urgente hacer algún ajuste (por ejemplo, para efectuar algún gasto no previsto) y el Congreso no estuviere reunido, o la coyuntura política no resultare conveniente.
Tal hermenéutica, además de incompleta y descontextualizada, resultaría contraria a las competencias del Congreso de la República, desconocería la separación de los poderes públicos y sería opuesta a los principios y las normas que la constitución establece en relación con el presupuesto general de la Nación, especialmente el principio de legalidad del gasto.
(…)” 4.5 Caso concreto El Concejo municipal de Betania - Antioquia expidió el Acuerdo No. 100-02- 01-014 del 29 de noviembre de 2023, “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE BETANIA PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. El SUBSECRETARIO DE PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO DE LA SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA afirma que el artículo 24 del Acuerdo no es válido porque el Concejo municipal se extralimitó en las competencias, que las funciones que le fueron asignadas en la Constitución Política son indelegables y que no puede desprenderse de ellas durante la vigencia fiscal.
Indica que la autorización al alcalde para hacer traslados presupuestales dentro del presupuesto general del municipio, conlleva una modificación al mismo y por tanto la corporación se desprendió de una facultad que es indelegable, esto es, la de modificar el presupuesto aprobado para la vigencia que cursa. En el artículo 24 del Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 se dispone14: “(…)
ARTÍCULO VIGÉSIMO CUARTO. Facúltese al Alcalde Municipal para trasladar, incorporar y adicionar al presupuesto de la vigencia 2024 hasta el 30 de junio de 2024. (…)”. Al respecto se considera: En el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política se establece: "Artículo 313. Corresponde a los concejos:( ) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo." (Subrayas de la Sala) Al examinar el contenido de la norma citada se evidencia que tiene dos supuestos: i) la autorización que se le confiere al alcalde para la celebración 14 Expediente digital: “03EscritoDemanda202400169” págs. 15 a 27 10 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia de contratos y ii) el aval o autorización para el ejercicio pro tempore de las precisas funciones de la Corporación. Sobre el particular la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 2012 con ponencia de la Doctora María Claudia Rojas Lasso, dijo15: “(…) Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.
La facultad de otorgar facultades pro tempore al jefe del ejecutivo está prevista también en el artículo 150-10 en el nivel nacional, aunque referida al Congreso y al Presidente de la República (…). La Corte Constitucional ha precisado el alcance de la facultad comentada en algunas sentencias, entre ellas en la C-1028/02 que se cita a continuación, al señalar que, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, sólo puede versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso y no hace parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional en tanto: (i) debe ser explícitamente conferidas por el Congreso;
(ii) su concesión depende de la solicitud que realice el Ejecutivo (…). De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
(…)”. En tal sentido, los concejos municipales pueden desprenderse de facultades extraordinarias y trasladarlas a los Alcaldes de manera temporal y para una materia específica y vencido dicho término, esas prerrogativas se revierten automáticamente al Concejo, perdiendo el alcalde competencia sobre esos asuntos. Es indispensable entonces que el Acuerdo fije como límite de sus efectos un período determinado.
Ahora bien, en cuanto a los movimientos presupuestales se tiene lo siguiente: El Alcalde podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, cuando: i) los recaudos del año sean inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos, ii) no se aprobaron nuevos recursos, iii) los nuevos recursos aprobados fueron insuficientes, iv) no se perfeccionaron los recursos de crédito autorizados, o v) se exija por razones de coherencia macroeconómica.
En estos eventos, se deberá tener concepto del Consejo de Gobierno a nivel territorial. De igual forma, podrá el Alcalde realizar movimientos presupuestales internos cuando deba aumentar una partida reduciendo otra, siempre y cuando no se 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso.
Expediente Radicado No. 23001-23-31-000-1999-01518-01. Dte: Departamento de Córdoba. Ddo: Concejo Municipal de Montería 11 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda en cada sección presupuestal.
Para el efecto, debe contar con la autorización de las dependencias que a nivel territorial ejercen las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, del Departamento Nacional de Planeación. Cuando se trata de adiciones al presupuesto el mandatario local deberá tener la autorización del Concejo municipal puesto que implican el aumento del presupuesto general mediante la modificación de las partidas previamente aprobadas, atribución que está reservada a las Corporaciones de elección popular.
La adición al presupuesto es una función que recae exclusivamente en el Concejo porque implica el aumento del presupuesto general aprobado en el municipio, función que no puede ser trasladada al Alcalde. Siempre se deberá acudir a la Corporación para que autorice la adición requerida16. De acuerdo a lo expuesto no es posible autorizar al Alcalde para realizar adiciones al presupuesto general, ya que éstas deben ser aprobadas por el Concejo, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 345 y siguientes de la Constitución Política.
No obstante, el Alcalde puede sin necesidad de autorización del respectivo Concejo, incorporar al presupuesto por medio de decreto los recursos provenientes de convenios de cofinanciación o de cooperación internacional, sin que se haga extensivo a otra clase de recursos, así se trate de aquellos que tienen destinación específica o del Sistema General de Participaciones, conforme lo establece el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994.
Se lee en la norma: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes. (…)” Los demás movimientos o traslados internos presupuestales son válidos, siempre y cuando no se adicione el presupuesto global aprobado por el Concejo. En este caso, el Concejo de Betania - Antioquia en el artículo 24 del Acuerdo Municipal No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023, autorizó al Alcalde 16 Artículo 345 Constitución Política. 12 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia municipal por el término de seis (6) meses hasta el 30 de junio de 2024, para que, realice traslados, incorporaciones y adiciones al presupuesto de la vigencia 2024.
Del contenido del artículo del Acto Administrativo cuestionado se desprende que en principio cumple con el requisito temporal previsto en el artículo 150- 10 de la Constitución Política, sin embargo, las facultades concedidas al Alcalde, exceden las competencias del órgano colegiado por lo siguiente: Como se indicó en el análisis realizado anteriormente, el Alcalde puede realizar movimientos presupuestales internos cuando deba aumentar una partida reduciendo otra, siempre y cuando no se altere el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda en cada sección presupuestal, contando para ello con la autorización de las dependencias que a nivel territorial ejercen las funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación, es decir, la facultad de realizar traslados concedida en el Acuerdo Municipal No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023, corresponde a una facultad propia del ejecutivo local conforme al Decreto 111 de 1996 y por ello resulta contrario al ordenamiento constitucional, que el Concejo municipal delegue funciones que no son de su competencia. De otro lado, frente a las adiciones e incorporaciones al presupuesto, corresponde a una función exclusiva del Concejo municipal, puesto que éstas implican el aumento del presupuesto general mediante la modificación de las partidas previamente aprobadas, atribución que está reservada a la Corporación local, toda vez que ello implica el aumento del presupuesto general aprobado en el municipio, función que no puede ser trasladada al Alcalde.
De acuerdo a lo expuesto no es posible autorizar al Alcalde para realizar traslados, adiciones o incorporaciones al presupuesto general, ya que la primera es una función del ejecutivo local y las segundas, deben ser aprobadas por el Concejo, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 345 y siguientes de la Constitución Política. Así entonces, se declarará la invalidez del artículo 24 del Acuerdo No. 100-02- 01-014 del 29 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Betania - Antioquia.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA
1. SE DECLARA LA INVALIDEZ del ARTÍCULO 24 del Acuerdo No. 100-02- 01-014 del 29 de noviembre de 2023, “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE BETANIA PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2024 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” 13 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2024-00169-00 Gobernación de Antioquia Vs Acuerdo No. 100-02-01-014 del 29 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de Betania – Antioquia expedido por el Concejo municipal de Betania - Antioquia, por las razones expuestas. 2.
COMUNÍQUESE esta decisión al Secretario General del Departamento de Antioquia, al Alcalde y Presidente del Concejo municipal de Betania (Antioquia).
3. SE DISPONE la devolución del expediente a la oficina de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el ACTA No. 37. LOS MAGISTRADOS, (Firmado electrónicamente) VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN (Firmado electrónicamente) ÁLVARO CRUZ RIAÑO (Firmado electrónicamente) MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN (E) Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co