REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). Radicación 17-001-33-39-007-2024-00007-01 Clase Tutela segunda instancia Accionante Luis Aníbal Soto López Accionado COLPENSIONES Providencia Sentencia No. 43 Revisa la Sala por vía impugnación, la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales el día 01 de febrero de 2024, mediante la cual se declaró improcedente la tutela instaurada por el señor Luis Aníbal Soto López frente a COLPENSIONES.
I. Antecedentes. 1. La solicitud de tutela. Solicita la parte actora sean tutelados sus derechos fundamentales de petición y a recibir una pensión y en consecuencia pretende lo siguiente: “(…) por favor me colabore que Colpensiones me responda por el pago de mi pensión Ya que ellos están vulnerando mis derechos al goce de recibir mi pensión. (…)” 2.
Sustento fáctico. Manifiesta el promotor de la acción, que tiene 80 años de edad y ha cotizado al Sistema General de Seguridad Social en Pensión durante muchos años. Expone que ha solicitado “desde hace mucho tiempo” ante la Administradora Colombiana de Pensiones el pago de su pensión, pero siempre recibe excusas por parte de los funcionarios de la entidad, relacionadas con que no aparece en el sistema o que otra persona está cobrando por él. Aduce además que, tiene complicaciones de salud y no le dan trabajo por su edad. 3.
Admisión e intervenciones. La solicitud de amparo fue presentada el día 18 de enero de 2024, correspondiendo su conocimiento en principio al Juzgado Promiscuo Municipal de Neira –Caldas, despacho que mediante auto de esa misma fecha consideró que no estaba facultado para asumir el conocimiento de la presente acción, por lo que ordenó su remisión a la Oficina de apoyo judicial de Manizales, para ser sometida a reparto entre los Juzgados de Circuito.
Surtido el trámite anterior, el Juzgado de primera instancia a través de proveído de 24 de enero hogaño admitió la tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, decretó como prueba la documental allegada con el escrito de tutela y ordenó su notificación a la parte pasiva. El día 29 de enero del año que avanza, se consideró oportuno efectuar el decreto de una prueba documental.
El 31 de enero de 2024 el accionante allegó memorial aportando documentos. 3.1. Intervención de Colpensiones. Sostuvo que una vez verificados los aplicativos de la entidad no se evidencia alguna solicitud pendiente por resolver respecto a lo peticionado por vía constitucional, pues se evidencia que las únicas solicitudes de reconocimiento pensional del actor han sido debidamente respondidas, así: Mediante la Resolución No. 367 del 24 de enero de 2005, el ISS reconoció una indemnización sustitutiva de vejez al señor Luis Aníbal Soto López en cuantía única de $292.834.00 la cual se liquidó sobre 124 semanas, con un IBL de $127.357.
El 18 de febrero de 2020 bajo radicado BZ 2020_2268159 el accionante solicitó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual fue resuelta mediante Resolución SUB 72358 de 13 de marzo de 2020 debidamente notificada el 15 de abril de 2020, donde se negó la reliquidación solicitada, debido a que no se generaron valores a favor del pensionado, sin que se haya evidenciado solicitud de reconocimiento de pensión de vejez.
Afirma que el señor Luis Aníbal Soto López pretende vía tutela se reconozca pensión de vejez, lo cual no es procedente debido a que se reconoció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pues el accionante manifestó bajo la gravedad de juramento la imposibilidad de continuar cotizando al sistema, manifestación que es de carácter voluntario, además de no existir solicitud de reconocimiento pensional.
Por lo anterior, alega que está demostrado que entidad ha obrado diligentemente respecto a las solicitudes presentadas por el accionante, informando los motivos por los cuales no es procedente resolver favorablemente la solicitud de reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la parte actora por cuanto las mismas son abiertamente improcedentes, debido a que la petición no cumple con los requisitos de procedibilidad del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 (subsidiariedad), así como tampoco se encuentra demostrado que la Administradora Colombiana de Pensiones haya vulnerado los derechos reclamados por el accionante, dado que ha actuado conforme a derecho. 4.
Fallo de primera instancia. Mediante fallo del 01 de febrero de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió la presente litis, en los siguientes términos. “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente petición de tutela incoada por el señor Luis Aníbal Soto López en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones –Administradora Colombiana de Pensiones, de conformidad con las consideraciones que anteceden.” La juez sustentó su decisión en lo siguiente: “(…) no observa esta juez constitucional en primera medida vulneración alguna al derecho fundamental de petición del actor, pues se evidencia que en el año 2005 el Instituto de Seguros Sociales resolvió la solicitud de indemnización sustitutiva de vejez, posterior a ello, en el año 2020 la Administradora Colombiana de Pensiones resolvió solicitud de reliquidación de esta indemnización. (…) (…) De otro lado, de los documentos allegados por el petente de amparo, no es posible establecer si el accionante ha radicado solicitudes adicionales ante la AFP accionada, tendientes al reconocimiento y pago de pensión o reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión, y que estén pendientes de resolver.
Es claro para esta sede judicial que las pretensiones del actor están encaminadas a que, por este mecanismo constitucional, se ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones reconocer y pagar pensión de vejez, escenario frente al cual, como se anotó en precedencia, la acción de tutela en principio resulta improcedente, dado que se trata de un conflicto eminentemente legal que debe ventilarse ante el juez natural, esto es, la jurisdicción ordinaria, quien cuenta con los mecanismos e instrumentos ideos y eficaces para la protección de los derechos que pudieren resultar vulnerados o amenazados dentro de la actuación administrativa adelantada por la Administradora Colombiana de Pensiones, motivo por el cual, el amparo aquí deprecado no cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción constitucional.
Se suma a lo anterior, que el actor no justició ni acreditó siquiera sumariamente por qué en su caso el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección de los derechos fundamentales presuntamente afectados, como tampoco alegó la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Por otra parte, no ignora el despacho que el actor es un adulto mayor que alega que no poseer trabajo, por tanto, un sujeto de especial protección constitucional, sin embargo, no se allegó con su escrito de tutela elementos probatorios que le permitan inferir a esta juzgadora que existe un alto grado de afectación a su derecho al mínimo vital, pues no manifiesta si cuenta o no con ingresos adicionales o una red familiar sólida que preste ayuda y apoyo económico.
Del mismo modo, se puede advertir que si bien, ha adelantado algunas actividades administrativas, no se evidencia que haya desplegado actividad judicial alguna para lograr la protección de sus derechos (…)” 5. Impugnación. La parte accionante impugna la decisión de primera instancia argumentando que no hay claridad frente a la solicitud presentada por el mismo, con respecto a que COLPENSIONES le brinde información sobre quién es la persona que cobró la pensión y solicitó la reliquidación en su nombre, ya que asegura que no fue él quien lo hizo.
Así pues, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se tutele su derecho fundamental de petición. II. Consideraciones de la Sala El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
( ) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ( )”. Pretendió entonces el Constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
Con todo, la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio. 1. Problema Jurídico. En el presente caso habrá de resolver la Sala, el siguiente problema jurídico: ¿Existe vulneración al derecho de petición del señor Luis Aníbal Soto López? Antes de resolver lo pertinente, es necesario aclarar que, en la demanda de tutela propiamente dicha se alude a un derecho de petición de reconocimiento y pago de una pensión, elevado por el accionante ante Colpensiones; y en la prueba de oficio decretada por el a quo, se alude a una petición adiada el 11 de octubre de 2022, dirigida a Colpensiones, con el fin de obtener información en relación con el pago de una indemnización sustitutiva de pensión de vejez a nombre del accionante, señor Luis Aníbal Soto López.
En suma, se trata de establecer si en este caso existe vulneración del derecho de petición bajo los presupuestos fácticos ya referidos. 2. Del derecho de petición. El Artículo 23 de nuestra Carta Fundamental consagra el derecho de petición, de la siguiente manera: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
(Subrayas fuera de texto) El derecho de petición que en favor del ciudadano consagra el artículo 23 de la C.P., de una parte, faculta a éste para presentar peticiones respetuosas a las autoridades y, de otra, impone a éstas el deber correlativo de darles pronta resolución. El de petición es un derecho-obligación, como todos los que consagra la Carta Fundamental.
Son derechos de doble vía: Se otorgan derechos y deberes tanto al ciudadano como a los funcionarios o entidades que deben actuar en cada ocasión. Resolver no equivale a acceder; es decidir, es expresar en forma precisa la voluntad administrativa, y ésta puede ser negativa o positiva con respecto a lo pedido. La Ley Estatutaria 1755 de 30 de junio de 2015, establece los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones así: “Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.” El artículo 21 Ibidem, prevé igualmente que: “Artículo 21.
Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, informará de inmediato al interesado si éste actúa verbalmente, o dentro de los diez (10) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario. Los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.” Atendiendo al contenido del artículo 14 en cita, el término para definir las peticiones es de quince días siguientes a la fecha de su recibo y, cuando la autoridad ante quien se radica el mismo no fuere la competente para resolver de fondo, ésta deberá remitirlo al que lo sea dentro del término de diez días y así lo deberá informar al peticionario anexando copia del oficio remisorio.
En el caso bajo examen es preciso tener en cuenta lo previsto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, en relación con el término para contestar peticiones relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, así: “[…] Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.
Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte.” (Subraya la Sala) Respecto al terminó para resolver la solicitud de reconocimiento, reajuste y reliquidación de pensión de vejez, invalidez y de sobrevivientes, la Corte Constitucional1 ha establecido: “…respecto de los términos con que cuentan las entidades encargadas de resolver solicitudes de reconocimiento de prestaciones en el sistema de seguridad social en pensiones, esta Corporación, en decantada jurisprudencia y a través de una interpretación sistemática de las normas pertinentes contenidas en el Código Contencioso Administrativo, el Decreto 656 de 1994 y la Ley 700 de 2001, ha establecido la obligación de dar respuesta a las peticiones dentro de los quince días siguientes al momento de su formulación, período en el que, si no es posible decidir de fondo por la complejidad de la materia, deberá indicarse el plazo en el que se satisfará el núcleo esencial del derecho de petición que, en todo caso, no podrá exceder de cuatro meses.
Finalmente, ha indicado la Corte que, en caso de que la respuesta sea favorable, en el sentido del reconocimiento de la prestación debida, el plazo máximo para tramitar el pago efectivo de la prestación solicitada es de seis meses, contados desde el momento en que se elevó la petición. Sobre los términos para dar respuesta a las peticiones en materia pensional, ha dicho la Corte: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional – incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué 1 Corte Constitucional Sentencia T-513/07 Referencia: expediente T-1568715, Accionante: Digna Emérita Díaz de Santana, Demandado: Seguro Social Pensiones, MP: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL, nueve (9) de julio de dos mil siete (2007) no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”2 Así las cosas, la Sala concluye que en materia pensional –por lo menos en los casos de reconocimiento, reajuste y reliquidación de pensión de vejez, invalidez y de sobrevivientes-, permanece incólume el término de quince días para dar respuesta a las peticiones formuladas ante las entidades responsables, no obstante lo cual es posible que éstas, en atención a la dificultad de la materia y previa notificación al peticionario durante el lapso indicado, dispongan de un término superior que, en todo caso, no puede exceder de cuatro meses, para satisfacer el núcleo esencial del derecho de petición, a través de una respuesta de fondo, clara y congruente; contando además con un término adicional de dos meses para hacer efectivo el pago de la pensión en caso de que se haya reconocido la misma.” (Resalta la Sala) 2 Corte Constitucional, SU-975 de 2003, MP.
Manuel José Cepeda Espinosa. Ahora bien, sobre el contenido del derecho de petición y sus características esenciales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional3 ha señalado: 2.2. El derecho de petición En un fallo reciente, la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia: "a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. "b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
"c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. (…) 3 Corte Constitucional, Sentencia T-1160 A/01.
MP: Manuel José Cepeda Espinosa. "i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994…" En cumplimiento a la prueba de oficio decretada por el juzgado, se allegó al expediente un memorial de fecha 11 de octubre de 2022 dirigido a Colpensiones que dice: 4 Sin embargo, tal y como lo hace ver la primera instancia, ese documento no se encuentra suscrito por el señor Luis Aníbal Soto López ni tiene constancia de recibido por la accionada Colpensiones.
Se concluye que no existe prueba de que se haya presentado derecho de petición en tal sentido ante la accionada, quien a su vez ha insistido en que solamente ha recibido petición en la que se solicitaba reconocimiento 4 Documento 016 en el expediente digital pensional, la cual fue resuelta mediante la Resolución No. 367 del 24 de enero de 2005, en la cual se decidió reconocerle una indemnización sustitutiva de vejez al accionante y el 18 de febrero de 2020 bajo radicado BZ 2020_2268159 el señor Luis Aníbal Soto López solicitó una reliquidación de la indemnización sustitutiva de vejez y fue resuelta mediante Resolución SUB 72358 del 13 de marzo de 2020, negando la solicitud.
En gracia de discusión, tampoco se encuentra vulnerado el derecho a la información del aquí accionante, pues en respuesta a la prueba de oficio, éste aportó un certificado en el que la Administradora de Pensiones le indica los detalles del pago de la indemnización sustitutiva de vejez, Veamos: 5 5 Documento 016 del expediente digital En este certificado se evidencia que al señor Luis Aníbal Soto López se le entregó, en razón de la indemnización sustitutiva de vejez reconocida por Colpensiones, la suma de $ 292.834.00 pesos colombianos. Así mismo se observa que el dinero se consignó en la cuenta número 4468379 del Banco AV VILLAS.
Este certificado fue expedido el 01 de marzo de 2023 y fue aportado al proceso por la parte accionante, por lo que se deduce que él ya tiene conocimiento de los datos del pago de la indemnización sustitutiva de vejez, que es lo que solicitó en la supuesta petición del 11 de octubre de 2022. Por consiguiente, es responsabilidad de la parte actora acudir a las instancias disciplinarias o penales en caso de que se halle demostrado que fue víctima de suplantación, estafa u otro delito tipificado en el código penal colombiano. En relación con el supuesto derecho de petición de reconocimiento y pago de una pensión de vejez debe señalarse lo siguiente: - Revisado todo el material probatorio, no se encuentra petición alguna, distinta a las antes mencionadas, que dé cuenta de que el señor Luis Aníbal Soto López haya solicitado un reconocimiento pensional a Colpensiones. - Independientemente de la viabilidad jurídica de que quien haya recibido una indemnización sustitutiva de vejez pueda posteriormente reclamar el reconocimiento de la pensión de vejez, lo que a este juez compete en primera medida es establecer que la actuación administrativa en torno a esa pretensión se haya iniciado como corresponde, es decir, a través de derecho de petición. Al respecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dice lo siguiente: “ARTÍCULO 4o.
FORMAS DE INICIAR LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Las actuaciones administrativas podrán iniciarse: 1. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general. 2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular. 3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal. 4. Por las autoridades, oficiosamente.” Teniendo en cuenta lo anterior, para este caso no hay actuación administrativa puesto que no existe una petición que le dé inicio a la misma.
Y si en gracia de discusión se dijera que sí hubo una petición en tal sentido, tampoco se hallarían acreditados todos y cada uno de los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela. 3. La procedencia de la acción de tutela para resolver conflictos de carácter patrimonial. Teniendo en cuenta las pretensiones económicas del accionante frente la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, se advierte que, en principio, esta circunstancia conduciría a la Sala a declarar la improcedencia de la presente acción al existir otro mecanismo idóneo para la protección de los derechos que se dicen vulnerados, como sería, por ejemplo, una acción ordinaria laboral.
En efecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, estipula: “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante…” (Subraya la Sala).
No obstante, dada la naturaleza del asunto, la Sala se detendrá en el estudio de los precedentes jurisprudenciales desarrollados por la Corte Constitucional en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se trata del pago de prestaciones de contenido patrimonial. Al respecto, sostuvo la alta Corporación6: “Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales 3.1 El artículo 86 de la Constitución Política establece que cualquier ciudadano podrá recurrir a la acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales cuando estos se vean vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, en los casos previstos en la ley.
En desarrollo, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 consagró que la acción de tutela solo procede i) cuando no exista otro medio de defensa judicial, ii) contando con ellos, cuando no sean eficaces e idóneos para lograr la protección de los derechos fundamentales y, iii) de manera transitoria para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable[36]. 3.2 Sin desconocer el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, la Corte ha reiterado que, como regla general, no procede la acción de tutela en materia de reconocimiento y pago de prestaciones sociales en razón a su carácter subsidiario y residual, por lo cual esta clase de litigios deben conocerse por la jurisdicción ordinaria laboral o la contencioso administrativa según corresponda[37].
Sin perjuicio de lo anterior, también ha considerado que excepcionalmente la acción de tutela es el mecanismo apropiado y oportuno ante “la necesidad de salvaguardar bienes iusfundamentales cuya protección resulta impostergable”[38], porque las herramientas jurídicas de las cuales dispone el ordenamiento carecen de idoneidad y eficacia para tal cometido.
En esa medida, este Tribunal ha señalado que funge como medio idóneo cuando “el agotamiento de los medios ordinarios de defensa supone una carga procesal excesiva para el peticionario. Esto puede ocurrir cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional o cuando, por cualquier otra razón, el trámite de un proceso ordinario lo expone a un perjuicio irremediable”[39].
Igualmente, esta Corporación ha permitido en virtud del principio de igualdad la flexibilización del examen de procedibilidad “en las situaciones en que el demandante es un sujeto de especial protección constitucional, o se encuentra en posición de debilidad manifiesta, en razón de la protección reforzada que ostentan dichos individuos”[40]. 3.3 De tal forma, al verificar el acatamiento del requisito de subsidiariedad, el juez de tutela debe revisar en cada caso tales características -idoneidad y eficacia-[41], comoquiera que su sola consagración legal no es suficiente para garantizar su utilidad en el asunto en concreto[42].
Al respecto, ha considerado este Tribunal que “[l]a determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios no debe obedecer a un análisis abstracto y general. Es competencia del juez constitucional establecer la funcionalidad de tales mecanismos, teniendo 6 Sentencia T-090/18. Referencia: expediente T-6.435.059. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018). en cuenta la situación del accionante, para concluir si ellos, realmente, permiten asegurar la protección efectiva del derecho cuyo amparo se pretende. Es decir, si dichos medios de defensa ofrecen la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela y si su ejecución no generaría una lesión mayor de los derechos del afectado”[43].
Las circunstancias concretas del asunto bajo estudio son los únicos elementos de juicio para concluir “si el amparo desplaza los medios de defensa existentes en la jurisdicción laboral y contenciosa”[44]. En efecto, esta Corporación ha enunciado algunos presupuestos indicativos de la procedencia del amparo deprecado, tales como “i) el estado de salud del solicitante; ii) el tiempo que la autoridad pensional demoró en desatar el procedimiento administrativo; iii) la edad del peticionario; iv) la composición del núcleo familiar del mismo, por ejemplo el número de personas a cargo, o si ostenta la calidad de cabeza de familia; v) el potencial conocimiento de la titularidad de los derechos, al igual que las acciones para hacerlos valer; y vi) las circunstancias económicas del interesado, análisis que incluye el promedio de ingresos frente a los gastos, el estrato socioeconómico y la calidad de desempleado”[45].
Adicionalmente, la Corte ha considerado que la acción judicial ordinaria se torna ineficaz cuando el solicitante presenta una edad avanzada y un estado de salud deteriorado, al tiempo que debe responder por las necesidades de su núcleo familiar[46], toda vez que la pensión de vejez “reemplaza los ingresos del trabajador en el evento en que éste deja su actividad laboral[47].
Esos dineros permiten la satisfacción del derecho a la seguridad social y al mínimo vital del interesado además de su familia, incluso al nivel de vida alcanzado[48]”[49]. 3.4 Bajo tales premisas, la jurisprudencia de este Tribunal ha decantado las siguientes reglas jurisprudenciales en relación con la procedencia de la acción constitucional como mecanismo definitivo: “a. Que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, b Que el accionante haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le sea reconocida la prestación reclamada. c. Que se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados[50] y d. Que exista “una mediana certeza sobre el cumplimiento de los requisitos de reconocimiento del derecho reclamado[51]”.[52] 3.5 Por su parte, en la SU-856 de 2013, la Corte determinó cuatro requisitos necesarios para habilitar la procedencia excepcional de la petición de amparo constitucional como mecanismo transitorio para el reconocimiento de la pensión de vejez, a saber: “a) Que la persona haya agotado los recursos en sede administrativa y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho. b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al peticionario. c) Que además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta demuestre la amenaza de un perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que evidencie que someterla a los trámites de un proceso ordinario le resultaría demasiado gravoso. d) En concordancia con lo anterior, para determinar si la acción de tutela es o no procedente como mecanismo transitorio, no resulta suficiente invocar fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos fácticos que den cuenta de las condiciones materiales de la persona.
En caso contrario, el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo ajeno a la competencia del juez de tutela.” 3.6 En suma, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, esta Corporación ha señalado de manera reiterada que generalmente esta no procede para ordenar el reconocimiento de pensiones cuando existan medios ordinarios idóneos y eficaces para tratar dichos asuntos.
Sin embargo, la Corte ha permitido la procedencia excepcional cuando analizadas las particularidades del caso las acciones ordinarias se tornen ineficaces o cuando exista riesgo sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Tratándose de sujetos de especial protección constitucional el examen se debe flexibilizar. Teniendo en cuenta lo anterior, se hará alusión a cada uno de tales presupuestos, a saber: a. Que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital.
Aunque no fue aportado el Registro Civil de Nacimiento ni la cédula de ciudadanía del actor a fin de acreditar en debida forma su edad, esta sala realizará el estudio con el supuesto de que el señor Luis Aníbal Soto López tiene en la actualidad 80 años de edad como se lee en documentos emanados de Colpensiones; así las cosas, el hecho de pertenecer a la tercera edad, ciertamente, lo ubica en un grupo de especial protección constitucional, haciendo que el examen de procedibilidad de la tutela sea menos estricto; y aunque la edad no es un criterio suficiente para acceder a lo pretendido por vía de tutela, sí constituye un punto de referencia para evaluar la situación en la que se encuentra el actor, pues es razonable entender que a una edad tan avanzada se presenten quebrantos de salud.
Además, las reglas de la experiencia indican también que una persona a la edad de 80 años no tiene la fuerza, los reflejos, la agilidad y la lucidez mental para trabajar y obtener por sus propios medios los ingresos para satisfacer sus necesidades básicas, como tampoco para realizar con fluidez las labores cotidianas. Puede colegirse que la edad incide negativamente en la posibilidad que tiene el accionante actualmente para obtener un empleo o fuente de ingresos que le permitan solventar sus gastos; y aunque se desconocen las condiciones materiales en que aquel vive actualmente (vivienda, alimentación, vestuario, salud, red de apoyo familiar y/ social), lo cierto es que aquel ha acudido por vía de tutela reclamando para sí un derecho que dice tener y anteponiendo la premisa – no desvirtuada – de no contar con recursos para vivir dignamente; de ahí la invocación del derecho al mínimo vital que hace en la demanda.
La situación de apremio económico que expone el actor no fue desvirtuada por la parte accionada en el curso de la primera instancia, siendo de su cargo rebatir esa negación indefinida con pruebas sobre la existencia de bienes inmuebles, propiedad raíz, cuentas bancarias o pensión en cabeza del accionante. Así las cosas, su avanzada edad, los quebrantos de salud que aduce y la vulnerabilidad económica que afirma tener, han de ser tomados en cuenta en esta instancia judicial para concluir que aquel requiere de un amparo que proteja su derecho al mínimo vital. b. Que el accionante haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le sea reconocida la prestación reclamada.
Se tiene acreditado que el ISS por medio de la Resolución No. 367 de 2005 reconoció una indemnización sustitutiva de vejez al accionante. Además, en 2020 bajo radicado BZ 2020_2268159 el señor Luis Aníbal Soto López solicitó la reliquidación de la mencionada indemnización y fue resuelta oportunamente por la Resolución No. SUB 72358 del 13 de marzo de 2020.
No obstante lo anterior, el accionante no ha desarrollado alguna actividad administrativa en procura del reconocimiento de la pensión de vejez. c. Que se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados.
No se encuentra acreditado que el señor Luis Aníbal Soto López haya agotado la vía administrativa en aras de lograr una decisión definitiva por parte de las autoridades competentes; y menos aún, se observa que hubiese acudido en demanda laboral para obtener el reconocimiento de una pensión. No obstante, tal y como se dejó ver en precedencia, el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad tal, que ameritaría la intervención del juez de tutela en lugar del juez ordinario, a fin de precaver un daño irremediable que comprometa la vida, la salud y la dignidad de este ciudadano. Su edad avanzada y las enfermedades que padece, tornan excesiva y desproporcionada la carga de acudir nuevamente a las autoridades administrativas y luego a la vía judicial ordinaria en busca de un pronunciamiento definitivo que le permita obtener una pensión de vejez con la cual solventar con dignidad las necesidades básicas durante los años que le restan de vida.
Es claro entonces que el agotamiento de los medios ordinarios supone una carga excesiva para el accionante, quien al tener comprometido su derecho al mínimo vital, se encuentra ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable. d. Que exista “una mediana certeza sobre el cumplimiento de los requisitos de reconocimiento del derecho reclamado A partir de la Certificación de Tiempos Laborados aportada al expediente7, se puede establecer que el señor Luis Aníbal Soto López laboró: 7 Documento 004 del expediente digital.
El accionante se desempeñó como trabajador del sector privado durante los periodos indicados. Al confrontar dicho tiempo con los términos del Acuerdo 049 de 1990 se encuentra que aquel no resulta suficiente para acceder a una pensión de vejez, dado que allí se exige como mínimo 500 semanas en los últimos 20 años o 1.000 semanas en cualquier tiempo; además, según la ley 100 de 1993, se exigen 1.300 semanas de cotización. Así pues, evaluados los requisitos o presupuestos establecidos en el acuerdo 049 de 1990 y en la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de jubilación, la Sala encontró que el accionante no acreditó el cumplimiento en ninguno de ellos.
Al respecto conviene precisar que la procedencia de la tutela como mecanismo definitivo de protección, ciertamente exige que el derecho pensional aparezca demostrado o al menos existan elementos de juicio suficientes para tener medianamente la certeza de su consolidación en cabeza de la parte que lo alega para sí, vale decir, cuando los elementos probatorios y jurídicos le permiten fluidamente al juez de tutela arribar a una conclusión afirmativa sobre la existencia del derecho.
La Corte Constitucional ha indicado que, el amparo definitivo del derecho, depende de que: “la vulneración del derecho fundamental se encuentre probada o no sea indispensable un amplio y detallado análisis probatorio, ya que si para la solución del asunto es necesaria una amplia controversia judicial, el interesado debe acudir a la jurisdicción ordinaria pues dicho debate escapa de las atribuciones del juez constitucional”.8 Ahora, pasando a los requisitos de procedencia de la tutela como mecanismo transitorio de protección, ha de insistirse en que, con el material probatorio allegado al proceso no se halla demostrado que la actuación administrativa haya sido iniciada, puesto que no hay un derecho de petición que dé comienzo a la misma.
Por consiguiente, no se puede que se agotaron todos los recursos en sede administrativa. Siendo ello así, la tutela no procede como mecanismo definitivo de protección y tampoco como mecanismo transitorio porque, aunque el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad debido a su edad, no se satisfacen todas las reglas especiales para que sea considerada como mecanismo definitivo o como mecanismo transitorio para la protección del derecho; ello, se itera, porque no se tiene una mediana certeza sobre el cumplimiento de los requisitos de reconocimiento del derecho y tampoco se probó el inicio de la actuación administrativa frente a esa pretensión. En consecuencia, se confirmará el fallo de primera instancia. Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Confirmar el fallo proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales el día 01 de febrero de 2024. 8 T-1496 de noviembre 2 de 2000. Segundo: Notifíquese este proveído en la forma ordenada por el Artículo 30 del Decreto 2591 de 1.991, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 306 de 1.992.
Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI. Discutida y aprobada en Sala Segunda de Decisión realizada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Augusto Morales Valencia Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.