REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 051 Manizales, quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17001-33-33-009-2023-00068-02 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Ana María Lenis Gallego Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM o FOMAG) y el municipio de Manizales Se decide el recurso de apelación formulado por el municipio de Manizales contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la parte actora.
I. Antecedentes 1. La Demanda 1.1. Pretensiones La parte demandante solicita en síntesis, se declare la nulidad del acto ficto configurado el 6 de diciembre de 2022, frente a la no respuesta de la petición presentada el 6 de septiembre de 2022, en cuanto negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora y en consecuencia se declare que tiene derecho a dicho pago y se ordene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y a la entidad territorial a pagar el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. 1.2.
Sustento fáctico relevante Se relata que, el 10 de diciembre de 2019 solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía, después de expedirse el respectivo acto de reconocimiento de las cesantías, estas no fueron pagadas en tiempo. Sostiene que la entidad contaba con 70 días desde la solicitud para reconocer y pagar las cesantías de la accionante Que después de haber solicitado la cancelación a la entidad convocada, esta resolvió negativamente la petición. 2 1.3.
Normas violadas y concepto de trasgresión Invocó como normas vulneradas la Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5; Decreto 2831 de 2005. Sostuvo que la jurisprudencia ha establecido que las disposiciones comentadas deben ser interpretadas en el entendido que entre la solicitud de cesantías y su reconocimiento y pago no debe superarse el término de 70 días y que el Ministerio de Educación ha venido cancelando las cesantías por fuera del término referido, circunstancia que genera una sanción a cargo de esta entidad, equivalente a un (1) día de salario del docente por cada día de retardo, que se contabiliza a partir del día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles, contados desde el momento en que se radicó la solicitud de la cesantía ante la demandada, y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 2.
Pronunciamiento de los sujetos procesales 2.1. Nación - Ministerio de Educación - Fomag Se opuso a las pretensiones de la demandante. Sostuvo que el Decreto 2831 de 2005 consagró el procedimiento exclusivo para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fomag, sin realizar discriminación respecto del tipo de prestación que se tramite por dicho procedimiento, quedando entonces las cesantías sujetas a aquel y excluidas por disposición expresa las primas contenidas en el parágrafo 2, numeral 4 del artículo 15 de la misma ley.
Que en el caso concreto, es el ente territorial el llamado a responder por la mora en la que incurrió en la expedición del acto administrativo que le reconoció a la accionante las cesantías solicitadas. Con fundamento en ello propuso la excepción de: “legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad”, “improcedencia de condena por concepto de intereses moratorios e indexación”, “caducidad”;
“Prescripción”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”; “Días de sanción mora causados desde el 01 de enero de 2020, son responsabilidad del ente territorial”, “Cobro de lo no debido, por moratoria generada en el año 2020”, “No procedencia de la condena en costas”, “Compensación – Deducción de pagos”. 2.2. Municipio de Manizales Se opuso a las pretensiones de la demandante.
Expuso que, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales por concepto de cesantías de los educadores, es una carga que le compete asumir al Fomag. Agregó que las Secretarías de Educación cumplen una función de simple trámite, por lo que considera que se predica en su favor la carencia de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que a su cargo se encuentra la expedición del acto administrativo, su notificación y ejecutoria, que una vez tienen lugar, se remiten a la Fiduprevisora en su calidad de administradora de los recursos del Fomag para que procedan a su pago dentro de los 45 días 3 hábiles.
Que, la demandante radicó solicitud de cesantía parcial ante la Secretaria de Educación el 10 de diciembre de 2019; el 23 de diciembre se expidió el acto administrativo y el 30 se libró citación con fines de notificación a la solicitante, actuación que finalmente se surtió el 24 de enero de 2020, en la cual se renunció a términos. En esa misma fecha, se remitió a la Fiduprevisora el acto administrativo a través del cual se efectuó el reconocimiento de la prestación, quien solo hasta el 9 de mayo de 2020 estudió la documentación de la docente, superando con ello los términos otorgados en la Ley para su revisión y aprobación. Conforme lo anterior, indicó que, por su parte se cumplieron los términos establecidos legalmente y en ese orden no son responsables de la sanción mora pretendida.
Propuso las excepciones: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; “Ausencia de responsabilidad por parte del Municipio de Manizales en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías a cargo del FOMAG Y FIDUPREVISORA”; “Presunción de legalidad del acto administrativo atacado de nulidad”; “Cobro de lo no debido”; “Prescripción”. 2.3.
Fiduciaria La Previsora S.A.: No contestó la demanda. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró fundada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de Fiduprevisora y no probadas las demás. Declaró la nulidad del acto ficto negativo configurado el 6 de diciembre de 2022, con ocasión al silencio administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales frente a reclamación presentada por la accionante el 6 de septiembre de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la indemnización por mora en el pago de las cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, condenó al municipio de Manizales a reconocer y pagar a favor de la accionante, la sanción por mora de que trata el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo, por un total de doce (12) días de la mora comprendida entre el 1° de abril de 2020, inclusive, y el 19 de mayo de 2020, inclusive.
Además, condenó a la Nación – Ministerio De Educación - Fomag, a reconocer y pagar a favor de la accionante, la sanción por mora comprendida entre el 1° de abril de 2020, inclusive, y el 19 de mayo de 2020, inclusive. La sanción será liquidada con base en el salario devengado por la demandante en el año 2020. Como fundamento de su decisión señaló que, la petición de reconocimiento de cesantías fue radicada el 10 de diciembre de 2019, siendo resuelta dentro del término previsto para ello por parte de la Secretaría de Educación de Manizales, a través de la Resolución 865 del 23 de diciembre de 2023.
Sin embargo, el citado acto administrativo fue notificado en forma extemporánea el 24 de enero de 2020. Por tanto, deberá entenderse que, una vez transcurridos 67 días hábiles posteriores a la expedición del acto, sin que se haya verificado el pago de las cesantías, se causa el derecho a recibir la sanción por mora, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo. 4 4.
Recurso de apelación El Municipio de Manizales solicitó revocar la condena en su contra, por cuanto no fue quien dio lugar a la configuración del silencio negativo toda vez que, el 26 de septiembre de 2022 a través de oficio S.E-F.P.S.M 1800, se trasladó por competencia la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, a la Directora de Prestaciones Económicas de Fiduprevisora y mediante oficio S.E-F.P.S.M 1801 de la misma fecha, se informó al apoderado del demandante el envío de la reclamación administrativa.
Por lo expuesto solicita, aclarar el ordinal tercero de la sentencia en el sentido que no fue el municipio quien generó el silencio administrativo, ya que atendiendo las funciones que son de su competencia, desplegó de manera estricta las actuaciones que tenía que hacer para remitirle al competente la reclamación del accionante y si este no lo hizo, la responsabilidad no puede recaer en una entidad que cumplió con su parte dentro del proceso.
Solicita además se revoque el ordinal cuarto del fallo en el que se impone al Municipio el reconocimiento y pago de 12 días de la mora comprendida entre el 1° de abril de 2020, inclusive, y el 19 de mayo de 2020, inclusive, por cuanto, el municipio remitió el Acto Administrativo a la Fiduprevisora de manera oportuna, inmediatamente la docente se notificó del Acto Administrativo y renunció a términos, el 24 de enero de 2020, máxime cuando se citó para ser notificado del acto a desde el 30 de diciembre de 2019, pero compareció a la diligencia 17 días hábiles después, (24-enero-2020).
Y si existe o no extemporaneidad en esta parte del trámite no puede ser imputable al municipio, porque se encontraba supeditada a la actuación de un tercero (es decir, del accionante) a que se notificara y renunciara a términos para poder remitir la documentación a Fiduprevisora. II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, se centran en establecer: ¿el acto ficto negativo configurado el 6 de diciembre de 2022, se ocasionó por el silencio de la Secretaría de Educación de Manizales? y ¿la Secretaría de Educación de Manizales incurrió en mora en el trámite de notificación y remisión del acto de reconocimiento de las cesantías a la accionante? Para resolver los interrogantes planteados se analizará: i) al marco jurídico sobre la sanción moratoria en el pago de las cesantías y la entidad obligada al pago de la sanción moratoria; y ii) el caso concreto. 2.
Marco jurídico 2.1. Reconocimiento de la sanción por mora 5 La Ley 1071 de 2006 en su artículo 4º consagra los términos dentro de los cuales la administración debe resolver las peticiones que eleven sus empleados para el reconocimiento y pago de las cesantías, así: “Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo (…)”.
(Se resalta) La mencionada ley, en su artículo 5, reguló lo concerniente a la sanción moratoria: “Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. De esta manera, una vez presentada la solicitud de pago de las cesantías definitivas la entidad cuenta con un término de quince (15) días para expedir el acto de reconocimiento. Además, en el evento de que la solicitud esté incompleta el empleador debe manifestarlo así al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen pueda proferir el acto que reconozca la prestación en el término inicialmente indicado.
Así, (i) el plazo con el que cuenta la entidad pagadora para el desembolso de las cesantías definitivas o parciales comienza a computarse desde la firmeza del acto administrativo que lo dispuso, y desde ese instante, la administración tiene el término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo de la norma en cita, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago. 6 En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado1 sostuvo que, la administración cuenta con 45 días hábiles para el pago de la prestación social, contados a partir del momento en que adquiere firmeza el acto administrativo que la reconoce, y agregó que dicho término solo se puede contar desde la ejecutoria del acto administrativo que dio respuesta a la petición y no desde que se radicó. Así lo interpretó la Sala al indicar que: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria (…).
En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria”.
En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 20182, el Consejo de Estado reafirmó la postura precitada y la complementó en el sentido de precisar que la firmeza del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías surge a partir de su notificación en los términos dispuestos por el CPACA, como se indica a continuación: “97.
Debe partirse de la base que se está ante el acto administrativo escrito que reconoció la cesantía, expedido dentro de los 15 días que se tienen para resolver el asunto. Es de considerar, que este acto al ser de naturaleza particular debe ser notificado personalmente en los términos del artículo 67 del CPACA, para lo cual el ente gubernativo tuvo que consultar el contenido de la petición sobre el particular, esto es, sí el peticionario habilitó la notificación por medio de electrónico, en cuyo caso, se surtirá a través de este medio; o si por el contrario deberá acometerse conforme a la norma procesal. 98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de marzo de 2007. Número interno: 2777-2004. 2 Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018. 7 informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. 99. En el segundo evento, el ente gubernativo debió remitir citación al interesado dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía con el propósito de notificarlo personalmente conforme al artículo 68 del CPACA, y si éste no concurrió dentro de los 5 días posteriores al recibo de la notificación, correspondía hacerlo por aviso remitido a la misma dirección del requerimiento de comparecencia atendiendo la previsión del canon 69 ibidem; en cuyo caso, el acto se entendió notificado al día siguiente de su recibo.
Para esta situación, la ejecutoria del acto se computará pasado el día siguiente al de entrega del aviso, o de la notificación personal si el interesado concurrió a ella. 100. Como conclusión a lo anterior, ha de indicar la Sala de Sección que los términos que tiene la administración para llevar al conocimiento del interesado el contenido de su acto administrativo, esto es, para notificarlo, no pueden computarse como días de sanción moratoria, pues es evidente y así lo previó el legislador que la notificación por regla general ocurre después de proferida la decisión, y que además es la circunstancia que refleja el deber de la entidad de informarla a su destinatario. 101.
Ha de ser así, pues la producción de los efectos del acto administrativo exige de su publicidad, de manera que solo son oponibles las decisiones de la administración que son conocidas por las personas llamadas a su cumplimiento o afectadas con su ejecución; situación que perfectamente encaja en el cómputo de la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía, que consulta o se causa por el paso del tiempo, a donde no concurre el término que tiene el empleador para notificar el acto expreso que reconoce la mencionada prestación. 102.
Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados”. De esa suerte, y, en este primer escenario (pronunciamiento en tiempo de la administración), es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías parciales o definitivas, lo que determina el momento en que se causa la sanción moratoria y, en esa misma medida, la instancia en donde surge el derecho a su reclamación. Sin embargo, y en procura de analizar los diferentes supuestos que pueden presentarse en la expedición y notificación del acto administrativo que reconoce y ordena el pago del auxilio de cesantías, la sentencia en comentó sentó jurisprudencia en los siguientes términos: “3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 8 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley3 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto”. Conforme a lo anterior, es claro que el segundo escenario respecto del cual se verifica la ocurrencia de la penalidad moratoria contempla la no manifestación de voluntad de la administración a través de un acto administrativo conferido bajo los términos planteados en el primer escenario, o la expedición del mismo de manera inoportuna y contraria a los lapsos que para los efectos ha definido la ley.
En otras palabras, cuando el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas no es proferido o se emite con posterioridad a los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se hace exigible pasados 70 días hábiles contados desde la fecha de radicación de la petición, siempre que la misma haya sido presentada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden, el término a partir del cual es exigible la sanción moratoria dependerá de si el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas fue expedido dentro del tiempo legalmente previsto para ello, esto es, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud. La sentencia en comento además ilustró sobre la forma en que se debe realizar el conteo de la sanción moratoria con el siguiente cuadro: 3 Artículos 68 y 69 CPACA.
Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición 9 En cuanto al salario base de liquidación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, señaló: “3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo”. 2.2.
Entidad obligada al pago de la sanción moratoria 4 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 4 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 10 La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).
A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 señalaba que, las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado5 sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.
En cuanto a la responsabilidad de la entidad territorial por la remisión del acto de reconocimiento de las cesantías, el Decreto 1075 de 20156, modificado por el Decreto 1272 de 2018, artículo 2, señala: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin”. Y respecto a la entidad obligada al pago de la sanción moratoria establecía: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.” 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23- 33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. 6 Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 11 El artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 20197 y en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: ARTÍCULO 57º.
EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales? FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los 7 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad. 12 mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Se resalta) Así, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.
Por su parte, el Decreto 942 del 1 de junio de 20228 dispuso: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas. … ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 13 de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”.
Por lo tanto, a partir del 1 de junio de 2022, la Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 942 del 1 de junio de 2022. 3.
Análisis del caso concreto Se encuentra acreditado que: -. La accionante solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías, el 10 de diciembre de 2019.9 -. Mediante Resolución 865 del 23 de diciembre de 2019 la Secretaría de Educación territorial, en nombre y representación del Fomag, reconoció las cesantías solicitadas. 10 -.
Dicho acto fue notificado personalmente a la accionante, el 24 de enero de 202011, quien en la misma fecha renunció a términos. -. Según certificación de pago de cesantía, estas quedaron a disposición del accionante desde el 20 de mayo de 2020.12 -. La accionante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora, el 6 de septiembre de 2022.13 -.
El municipio de Manizales, el 26 de septiembre de 2022, a través de oficio S.E-F.P.S.M 1800, traslado por competencia a la Directora de Prestaciones Económicas de Fiduprevisora, 9 F. 1 Archivo digital: 02 10 F. 39-41 Archivo digital: 02 11 F. 41 Archivo digital: 02 12 F 42-43 Archivo digital: 02 13 FL 44-45 Archivo digital: 02 14 la reclamación administrativa de la accionante.
Y a través de oficio S.E-F.P.S.M 1801 de la misma fecha, se informó al apoderado del demandante el envío de la reclamación administrativa. De acuerdo con los hechos acreditados, en cuanto al primer problema jurídico planteado es claro que, se configuró el silencio administrativo negativo frente a la petición del reconocimiento y pago de la sanción por mora, presentada por la accionante, el 6 de septiembre de 2022, pues frente a ella, las accionadas no han emitido respuesta de fondo.
Además, es evidente que el municipio incumplió los mandatos contenidos en el artículo 21 del CPACA14 que establece que, si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito y dentro del término señalado remitir la petición al competente, por cuanto solo lo efectuó el 26 de septiembre de 2022.
No obstante este incumplimiento, quien debía resolver la solicitud de pago de la sanción moratoria era la Nación - Ministerio de Educación – Fomag, a través de la Fiduprevisora, al tenor del articulo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018, vigente para la época de los hechos, que señala: “El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible”.
Por lo anterior, independiente de a quien se atribuye la configuración del silencio administrativo, se aclarará el ordinar tercero de la sentencia recurrida para señalar que, se declara “la nulidad del acto ficto negativo configurado el 6 de diciembre de 2022, con ocasión al silencio administrativo frente a reclamación administrativa presentada por la señora Ana María Lenis Gallego el 6 de septiembre de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la indemnización por mora en el pago de las cesantías”.
En cuanto al segundo problema jurídico planteado referente a los días de mora imputados al municipio, se tiene que, como la solicitud de pago de cesantías fue radicada el 10 de diciembre 14 Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente. 15 de 2019, el término para emitir el acto de reconocimiento vencía el 2 de enero de 2020; como quiera que este fue expedido el 23 de diciembre de 2019, se tiene que fue emitido oportunamente. 16 Ahora, en cuanto a la notificación del acto, los artículos 68 y 69 del CPACA15 establecen el término para que la entidad intente notificar el acto personalmente, así, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
En el caso concreto, el municipio envió la citación para notificación de la Resolución 865, el 30 de diciembre de 2019, esto es, dentro del término de los 5 días siguientes a la expedición del acto, por lo que la accionante tenía hasta el 8 de enero para comparecer. Como la accionante no compareció, a partir del día siguiente la administración contaba con 1 día para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio; y a partir del día siguiente se computaría el término de ejecutoria del acto administrativo, el cual vencería el 24 de enero de 2020.
Como quiera que, la accionante compareció el 24 de enero de 2020, y en esa fecha se le notificó personalmente y de forma extemporánea el acto y que en esta fecha renunció a términos, se concluye que, en ambas situaciones el acto quedaría ejecutoriado en esa fecha. Se evidencia que el a quo erro en el cómputo de los términos de notificación y ejecutoria por cuanto, si bien la administración tenía hasta el 13 de enero de 2020 para notificar la Resolución que reconoció y liquidó las cesantías, a partir de esa fecha debían contarse los 10 días de ejecutoria del acto y luego los 45 días para el pago de las cesantías.
Al respecto, el Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación, precisó: 15 ARTÍCULO 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal.
El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días.
ARTÍCULO 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal. 16 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 16 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto 17 Ahora, como el acto de reconocimiento de las cesantías fue expedido el 23 de diciembre de 2019 y quedó ejecutoriado el 24 de enero de 2020, el municipio debía remitirlo inmediatamente a la Fiduprevisora para su pago, al tenor del Decreto 1075 de 201517, modificado por el Decreto 1272 de 2018, artículo 2, que señala: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26.
Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin”.
Al respecto se encuentra acreditado que, la Secretaría de Educación Territorial mediante oficio S.E-F.P.S.M 87- del 24 de enero de 2020, remitió a la Fiduprevisora el acto de reconocimiento de las cesantías a la accionante18 por lo tanto ello fue realizado oportunamente. Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que no existe mora en el reconocimiento de las cesantías de la accionante ni en la remisión del acto parte del municipio de Manizales a la Fiduprevisora, por lo que en este sentido es necesario modificar el fallo apelado.
Continuando con el computo de la mora, como el acto de reconocimiento de las cesantías quedó ejecutoriado el 24 de enero de 2020, los 45 días que tenía el Fondo para pagar, vencieron el 30 de marzo de 2020. De acuerdo con la certificación de pago de las cesantías queda demostrado que las cesantías fueron consignadas a ordenes de la accionante en entidad bancaria, quedando a su disposición desde 20 de mayo de 2020, se concluye que se generó una mora, entre el 31 de marzo de 2020 inclusive hasta el 19 de mayo de 2020, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por tanto, en este aspecto resulta igualmente necesario modificar el fallo apelado. 4. Conclusión Por lo tanto, prosperan parcialmente los argumentos expuestos por el municipio de Manizales en su apelación, en consecuencia, se modificara el ordinal tercero de la sentencia para precisar que, se declara “la nulidad del acto ficto negativo configurado el 6 de diciembre de 2022, con ocasión al silencio administrativo frente a reclamación administrativa presentada por la señora Ana María Lenis Gallego el 6 de septiembre de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la indemnización por mora en el pago de las cesantías”.
Además, se revocará el ordinal cuarto para en su ligar declarar probada la excepción… propuesta por el municipio de Manizales, y se modifica el ordinal quinto para precisa que la mora en el pago de las cesantías se generó entre el 31 de marzo de 2020 inclusive hasta el 19 de mayo de 2020, y su pago corresponde a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo 17 Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones 18 F. 37 Archivo digital: 06 Contestación demanda Municipio. 18 Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 5.
Costas en esta instancia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas en esta instancia por cuanto no se encuentra acreditada su causación. En mérito de lo expuesto la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: Se modifica el ordinal Tercero de la sentencia del 18 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Manizales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ana María Lenis Gallego contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Manizales, el cual quedará así:
TERCERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto negativo configurado el 6 de diciembre de 2022, con ocasión al silencio administrativo frente a reclamación administrativa presentada por la señora Ana María Lenis Gallego el 6 de septiembre de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la indemnización por mora en el pago de las cesantías.
SEGUNDO: Se revoca el ordinal Cuarto de la referida sentencia, en su lugar: Se declara que el municipio de Manizales no incurrió en mora en el reconocimiento de las cesantías a que tenia derecho la accionante.
TERCERO: Se modifica el ordinal Quinto de la sentencia, el cual quedará así:
QUINTO: CONDENAR la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a reconocer y pagar a favor de la señora ANA MARÍA LENIS GALLEGO, la sanción por mora de que trata el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo, por la mora comprendida entre el 31 de marzo de 2020, inclusive, y el 19 de mayo de 2020, inclusive.
La sanción será liquidada con base en el salario devengado por la demandante en el año 2020. La suma total de la sanción moratoria que resulte a favor del demandante, deberá actualizarse conforme al artículo 187 del CPACA, para lo cual, la entidad demandada tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Se confirma en lo demás la sentencia apelada. 19 QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 19 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado