TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-002-2015-00100-01 DEMANDANTE: ALCIDES JOSÉ TAPIA MEZA DEMANDADO: MUNICIPIO DE COROZAL - SUCRE M. DE CONTROL: NULIDAD Y REST.
DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el Recurso de Apelación, interpuesto por el demandante contra la sentencia de fecha 31 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. Pretensiones: El señor ALCIDES JOSÉ TAPIA MEZA, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el MUNICIPIO DE OVEJAS - SUCRE, para que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 17 de diciembre de 2013, por medio del cual, se negó el reconocimiento y pago de ciertos emolumentos salariales y prestacionales.
A título de restablecimiento del derecho solicita el demandante, se declare la existencia de un contrato de trabajo entre él y el municipio demandado y en consecuencia, se le ordene el pago de las cesantías, primas de navidad, primas de vacaciones, vacaciones o indemnización de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 vacaciones, auxilio de transporte, sanción o indemnización moratoria por no pago de las cesantías, hasta que efectivamente se realice al pago y aportes a la seguridad social en pensión y salud, correspondiente al periodo de tiempo en que laboró a favor del municipio de Ovejas, Sucre, como Técnico Agrícola en la Unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria de Ovejas Sucre (UMATA), por intermedio de la Corporación para el Desarrollo Social Ambiental Cultural y Económico de Sucre (CORDESAES).
Subsidiariamente, pide que se condene a la Corporación para el Desarrollo Social Ambiental Cultural y Económico de Sucre (CORDESAES), a pagarle el valor de los salarios y prestaciones sociales anteriormente señaladas. 1.2.- Hechos de la demanda: El municipio de Ovejas suscribió los contratos estatales Nos. MO - CD -SP -03 -2011 de fecha 19 de enero de 2011 y MO.CDPS- 03-2011 de fecha 28 de junio de 2011, con la Corporación para el Desarrollo Social Ambiental Cultural y Económico de Sucre (CORDESAES), cuyo objeto era la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria y ambiental a pequeños productores del Municipio de Ovejas (Sucre), a través de la Unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria de Ovejas (UMATA), dependencia que forma parte de la administración municipal de Ovejas.
A raíz de lo anterior, la citada Corporación, por autorización del alcalde de Ovejas vinculó de manera verbal al señor ALCIDES JOSÉ TAPIA MEZA, para que prestara sus servicios como técnico agropecuario en la Unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria de Ovejas Sucre (UMATA). El demandante realizó sus labores de técnico agropecuario, durante el período comprendido entre el 2 de enero a diciembre 31 de 2011, de lunes a viernes, cumpliendo un horario de trabajo de 08:00 am a 12:00 a.m. y de 02:00 p.m. a 05:00 p.m. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 La labor se realizó de manera personal e ininterrumpida, bajo estrictas órdenes u orientaciones del Director de la Unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria de Ovejas Sucre (UMATA) y recibiendo como salario la suma de $ 500.000.oo.
A la fecha de desvinculación, el contratista CORDESAES no le pagó la totalidad de los salarios correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2011, es decir, la suma de $1.000.000.oo. El demandante ha realizado las diligencias necesarias para que el representante legal de CORDESAES, le pague los salarios y prestaciones adeudadas y le ha sido imposible ubicarlo, dado que dicha Corporación no tiene oficinas funcionando de atención al público, ni dirección para notificaciones.
Las demandadas han omitido pagarle, no solo el valor de los meses de salario adeudados, sino también el valor de las prestaciones sociales, auxilio de transporte y bonificaciones. Mediante peticiones de fechas 8 de noviembre de 2013 y 1º de abril de 2014, el demandante solicitó al municipio de Ovejas y a CORDESAES, le cancelaran el valor de los salarios y prestaciones sociales.
El municipio de Ovejas mediante comunicación de fecha 17 de diciembre de 2013, negó lo pretendido, alegando que no se suscribió contrato laboral con el demandante. CORDESAES, por su parte, no dio respuesta. Como normas violadas, se citaron las siguientes normas: Ley 6ª de 1945, Decreto 1848 de 1968, Decreto 3135 de 1968, Decreto Ley 3135 de 1968 y demás reglamentarios, Ley 100 de 1993 y Ley 244 de 1995.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 En el concepto de la violación, la parte demandante indicó que el acto acusado estaba falsamente motivado, por cuanto se negaba a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que legalmente le correspondían, en virtud de la relación laboral surgida del contrato de prestación de servicios, pues, aunque el contrato se suscribió entre el municipio de Ovejas y la Corporación CORDESAES, el servicio se prestó a favor del municipio y por ello, es este el verdadero empleador.
También adujo, que hubo violación a la Ley, por cuanto el municipio de Ovejas, al ser el verdadero empleador y negarse a reconocer la relación laboral a través del contrato de trabajo, vulneraba todos sus derechos laborales y prestacionales. 1.3. Contestación de la Demanda. El Municipio de Ovejas, Sucre y la Corporación CORDESAES no contestaron la demanda. 1.4.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de 31 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: “… se advierte que la parte demandante no demostró que laboró el período señalado, dado que no allegó al plenario los contratos de prestación de servicios que se requieren para demostrar tal vinculación, que resulta ser, la carga mínima que debe cumplir la parte demandante cuando pretende el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de una relación laboral, que se disfrazó en uso del contrato de prestación de servicio, por lo que las certificaciones allegadas no constituyen plena prueba de tal situación. /…/ Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 A su vez, se encuentra demostrado que La parte demandante mediante Derecho de Petición de 2 de noviembre de 2013 dirigido al Municipio de Ovejas y petición de fecha 1° de abril de 2014 dirigido a CORDESAES, solicitó a los ahora demandado, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas a su favor, por haber ejercido las funciones de secretaria administrativa del despacho del alcalde.
De manera que, la parte demandante incumplió la carga probatoria que le asistía de demostrar que trabajó como técnico agropecuarios en la unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria de Ovejas Sucre - UMATA de forma personal, recibiendo un remuneración y de forma subordinada, último elemento, para el cual, era necesario allegar pruebas que dieran cuenta que cumplió órdenes de sus superiores, un horario de trabajo, que desempeñó sus labores con elementos de trabajo que le brindaba el Municipio de Ovejas-Sucre, que estaba llamada a solicitar permiso para ausentarse de sus funciones y que sus superiores le realizaron llamados de atención. Tesis que se refuerza al observar que la parte demandante ni siquiera acreditó el tiempo en que trabajó como técnico agropecuario en la unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria de Ovejas Sucre - UMATA de forma personal y mucho menos que sus funciones eran idénticas a las desplegadas por los empleados del Municipio de Ovejas.
Así pues, a falta de testimonios, NO logra probarse el elemento de la subordinación del contrato celebrados entre las partes, dado que, la parte demandante en el trámite del proceso no logró demostrar la configuración de un contrato realidad en el que se evidenciara el cumplimiento de un objeto contractual con falta de autonomía, acatando un horario de trabajo, órdenes impartidas por sus superiores y el deber de solicitar permiso para ausentarse de su sitio de trabajo.
Lo anterior, se itera en vista que la parte actora no allegó al proceso pruebas que den certeza de la forma en que cumplió las funciones de técnico agropecuario en la unidad de Asistencia Técnica Agropecuaria de Ovejas Sucre - UMATA” 1.5.- Recurso. La parte demandante recurrió la decisión de primer grado, con el fin que fuera revisada y revocada en esta instancia y en su lugar, se concedieran las pretensiones de la demanda.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 Argumentó el recurrente: “La decisión del despacho no es compartida toda vez que en primer lugar el señor ALCIDEZ TAPIA MEZA fue contratado de manera verbal por iniciativa del Alcalde municipal de Ovejas y no a través de contrato de prestación de servicio por escrito, como mal se pretende hacer creer.
Cabe agregar que en el expediente visible folio 21 se encuentra una certificación expedida por el señor VICTOR MANUEL BARRETO MARTINEZ Director en ese entonces de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), a través de la cual el mencionado señor da fe de que el demandante trabajo como Técnico Agropecuario cumpliendo un horario laboral de 8:00m - 12:00 pm y de 2:00 pm - 5:00 pm desde el 2 de enero al 31 de diciembre del 2011, Cabe destacar que en dicha certificación se indica que el demandante cumplió un horario laboral de 8:00m - 12:00 pm y de 2:00 pm -5:00 pm desde el 2 de enero al 31 de diciembre del 2011, lo que se infiere sin mayores razonamientos de que efectivamente el demandante realizo su laboral de manera personal y bajo órdenes de su empleador - municipio de Ovejas Sucre, como efectivamente lo es.
A lo anterior se suma que visible folio 23 del expediente se encuentra igualmente la declaración jurada del señor VICTOR MANUEL BARRETO MARTINEZ, en la cual indica que el demandante laboro en el periodo de tiempo 2 de enero al 31 de diciembre del 2011, y que este rendía informe de sus labores y recibía órdenes, lo que acredita aún más de que efectivamente el demandante presto sus servicio de manera personal durante el periodo de tiempo indicado anteriormente y la labor la realizó de manera subordinada.
Igualmente, en el expediente está acreditado que las partes demandadas no contestaron la demanda, lo que se tienen por cierto los hechos plasmados en la misma, conforme lo dispone el artículo 97 del Código General del Proceso e inciso 3° de artículo 31 del Código de Procedimiento laboral y de la Seguridad Social. Lo anterior reafirma de que efectivamente el accionante presto sus servicios de manera personal a favor del municipio demandado y bajo su subordinación, tal como se indicó en la demanda y registra en las pruebas anexas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 Cabe destacar que, al estar acreditado la prestación personal del servicio por parte del demandante y la subordinación, se evidencia la configuración del elemento remuneración. En cuanto a la remuneración se tiene que toda relación de trabajo genera para el trabajador el derecho al pago de su salario, el cual a ante la no acreditación en el expediente como lo considera el despacho, se tiene por establecido entonces el salario mínimo legal mensual vigente para la época, tal como lo tiene señalado las altas cortes y el honorable Consejo de Estado.
Conforme a este orden de ideas no existe la menor duda que en el presente caso, el Despacho debe declarar la nulidad del acto acusado y consecuentemente la existencia el contrato de trabajo y, con ello librar en efecto las consecuentes condenas contra el municipio de Ovejas, respecto al pago de las acreencias laborales y pensionales adeudas al actor, como quiera que en el caso en concreto se está frente a un contrato laboral convenido de manera vernal y a no través de prestación de servicio por escrito, lo cual da derecho al demandante a recibir el pago de sus salarios, prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y demás emolumentos laborales a que haya derecho.
Ahora como se puede apreciar de la certificación y declaración juramentada del señor VICTOR MANUEL BARRETO MARTINEZ en su calidad de director de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), la labor que realizó el demandante lo fue por un extenso periodo de tiempo y no de tipo ocasional o esporádica” 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. -.
Mediante auto de 17 de enero de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.- CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema Jurídico. Conforme los argumentos esbozados en el recurso de apelación, que sirven de marco decisorio para resolver la alzada, el problema jurídico a desatar se circunscribe en determinar, si para la configuración de la figura de contrato realidad alegada por la parte actora, se encuentran demostrados los elementos de la relación laboral, en especial, la subordinación y como consecuencia de esto, reconocer el pago de las prestaciones sociales a favor de la parte actora.
Igualmente, atendiendo a que se aduce en la demanda, la existencia de un contrato verbal producto del contrato de prestación de servicios suscrito entre el municipio de Ovejas y la Corporación CORDESAES, deberá establecer la Sala, si hay lugar a la declaratoria de la figura del funcionario de hecho, en el período comprendido entre el 2 de enero al 31 de diciembre de 2011, para efectos del reconocimiento y pago de emolumentos laborales y prestacionales pretendidos por la parte actora. 2.2.
Análisis de la Sala. 2.2.1.- Materialización del contrato realidad - elementos que caracterizan una relación laboral. La Constitución Política de 1991, en atención al nuevo marco sustancial, definido por la categorización de un Estado Social de Derecho, se preocupó en consolidar la garantía y protección de los derechos fundamentales, de nuestra organización política y social.
Bajo este paradigma, el constituyente, estableció una serie de catálogos, que buscaron definir, cuáles bienes jurídicos, son de especial protección, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 con miras a dar preeminencia, a las situaciones que ameritan la mayor atención del Estado y sus asociados, para efectos de concretar una relación justa y adecuada a las exigencias del contexto contemporáneo.
Dentro de dicha tutela, se erige el derecho al trabajo, el cual ha sido protegido, desde sus múltiples aristas de concretización e interpretación, destacándose en esta oportunidad, la valoración ínsita en el principio de la primacía de la realidad sobre la forma1, en la contratación de servicios laborales. Sobre este último aspecto y conforme a la jurisprudencia de la Corte constitucional2, es claro, que la materialización del contrato realidad está supeditada a la acreditación de los elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental, cuando se compruebe la subordinación o dependencia respecto al empleador, evento en el cual, surge el derecho al pago de las prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas, en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución, independientemente de la denominación jurídica, que se le haya dado a dicha relación. Ahora bien, la jurisprudencia contenciosa administrativa, mediante 1 Constitución Política Art. 53.
Sobre su naturaleza la Corte Constitucional en Sentencia C- 665 de 1998 con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara indico “Conforme lo establece el artículo 53 de la Carta Fundamental, el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, implica un reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleadores, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples formalidades.
Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de una evidente relación laboral, resultando por consiguiente inequitativo y discriminatorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica”. 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-154-97 del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 20213, destaca la protección de las garantías laborales y el respeto por la relación asumida en los artículos 25 y 53 de la Constitución Nacional: “95.
Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.
Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política” Así mismo, dicha Corporación resalta la configuración de una verdadera relación laboral, en los eventos en que es acreditado, fehacientemente, la existencia de los tres elementos de un contrato de trabajo, que son a saber: la prestación del servicio, la remuneración y la subordinación: “2.3.3.2.
Subordinación continuada. 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y 3 Expediente radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz;
Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 someterlo a su poder disciplinario. No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103.
La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado” 2.2.2.- Funcionario de hecho.
El artículo 122 de la Constitución Política, dispone que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (…) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”.
La anterior preceptiva normativa, desde su contenido esencial implica que “(i) no hay empleo público sin funciones; (ii) Todo empleo público debe estar contemplado en la respectiva planta de personal; (iii) Sus emolumentos deben estar previstos en el presupuesto correspondiente4; (iv) La titularidad para ejercer el empleo se adquirirá sólo a partir de la posesión del mismo”5.
A su vez, se tiene que el empleo público es “el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado”6. 4 Característica concordante con lo dispuesto en los numerales 14 del artículo 189, 7 del artículo 305, y 7 del artículo 315 de la Constitución Política. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 13 de febrero de 2014. Expediente con radicación interna 23-00 12. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Ver también sentencia del 15 de agosto de 2013. Expediente 1622-12. Del Consejero en cita. 6 Art 19 Ley 909 y 2004 y sobre las características del concepto aludido, señala: “El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 Teniendo en cuenta lo señalado, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido distintas modalidades de vinculación a la función pública, ya sea i) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); ii) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y iii) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal)7.
Sin embargo, se presentan casos, en los cuales una persona desempeña un cargo público sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para el efecto, es decir, se sustrae de las distintas aquiescencias de las vinculaciones ajustadas a la Ley, lo que conlleva, a raíz de garantizar ciertos derechos de orden prestacional, a la concretización y consolidación de la figura del funcionario de hecho.
Figura que se asume, por fuera de los lineamientos en la provisión de un empleo público8 y “no solo se requiere que el cargo esté creado en la planta de personal de la entidad y legalmente previstas sus funciones en el reglamento de ella, sino que también surge, cuando una persona ejerce funciones públicas, con anuencia de las autoridades encargadas de controlar, permitir o impedir este tipo de situación, ello en aras de garantizar los derechos laborales de quienes se encuentran en situaciones de esa naturaleza, haciendo prevalecer el principio de la realidad sobre las formas9. las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales. 7 Supra, nota 13. 8 De allí que es excluyente con otras pretensiones de orden laboral, como lo es el contrato realidad en materia de contratos de prestación de servicios, ya que un evento no puede ser dos cosas a la vez. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2014. Expediente con radicación interna 1943-12. C.P Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Así mismo en providencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero del 18 de septiembre de 2001, Radicado 11001-03-15-000-2000-0472 01 (S-472), se indicó: “Conclusión de lo expuesto, es que el funcionario de hecho es aquel que tiene una investidura irregular pero que está ejerciendo en un cargo que figura en la respectiva planta de personal, cargo que tiene funciones detalladas en ley o reglamento y para el cual se encuentra designada una partida presupuestal específica.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 Por consiguiente, el reconocimiento y declaratoria del funcionario de hecho, desde la configuración de una línea jurisprudencial sólida, amerita la correspondencia de ciertos requisitos esenciales, esto es que exista de jure el cargo y la función ejercidas irregularmente y que el cargo se haya ejercido en la misma forma y apariencia como si lo hubiese desempeñado un empleado vinculado en debida forma10.
(Subraya, negrilla y cita del texto). Caso contrario, es la aplicación del mismo principio (primacía de la realidad sobre la forma), a aquellos eventos en los cuales, la relación es meramente de hecho, esto es, sin el cumplimiento de los requisitos atrás señalados, lo cual, en aras de reparar el daño, la actividad del particular, evidentemente, permite considerar la constitución de la relación laboral, pero bajo los términos propios de la misma, esto es, con sujeción a los requisitos que la integran (subordinación, remuneración y prestación del servicio) y su respectiva reparación11.
Resulta evidente, que esta última postura, debe ser alegada desde el mismo libelo genitor y ratificada al momento de fijarse el litigio en audiencia inicial, sin duda alguna, pues, una cosa es alegar la existencia de un contrato realidad y otra muy distinta, la configuración de una relación laboral, sin 10, Supra, nota 13. Ver también Sentencia de 29 de marzo de 2012.
Sección Segunda, Subsección “B”, C.P: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación número: 50001-23-31-000-2005- 10496-02(1146-10), Actor: Himelda Pulido Moreno, Demandado: E.S.E. Policarpa Salavarrieta - En Liquidación. 11 Es de tal importancia esta apreciación, que como ha dicho el Consejo de Estado, los derechos que se reconocen, se ordenan “no a título de indemnización (…) sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales, junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos estos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05. C. P. Dra. BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PÁEZ. Nótese, que para estos eventos, no se trata de mutar o de fingir la existencia de un contrato realidad, para efectos indemnizatorios, sino de reconocer la existencia de una relación laboral.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 sujeción a vínculo alguno, pues, aquel parte de la existencia de un contrato formalmente existente y esta, de la mera relación de hecho. 3.- Caso concreto. En el presente asunto, se allega prueba del contrato de prestación de servicios No. MO - CD - PS- 03- 2011, suscrito entre el municipio de Ovejas, Sucre y la Corporación para el Desarrollo Social, Ambiental y Económico de Sucre (CORDESAES), de fecha 19 de enero de 2011, el cual tenía como objeto la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria y ambiental a pequeños productores del municipio de Ovejas, por un valor de $59.000.000.oo, con una duración de 12 meses12.
También se aporta prueba de la declaración juramentada rendida ante la Notaría Única de Ovejas, por parte del señor Víctor Manuel Barreto Martínez, quien señaló haberse desempeñado como Director de la UMATA entre los años 2008 y 2011, afirmando conocer al señor Alcides José Tapia Meza como técnico agropecuario en esa entidad, desde el 2 de enero al 31 de diciembre de 2011, quien cumplía un horario de trabajo de 08:00 a.m. a 12:00 m y de 02:00 p.m. a 05:00 p.m., de lunes a viernes, rindiendo informes diarios de su labor13.
Asimismo, se aporta certificación suscrita por el Director de la UMATA de fecha 30 de diciembre de 2011, donde hace constar que el señor Alcides José Tapia Meza trabajó como técnico agropecuario en esa entidad desde el 2 de enero al 31 de diciembre de 2011, quien cumplía un horario de trabajo de 08:00 a.m. a 12:00 m y de 02:00 am a 05:00 pm14. 12 Folios 162 - 167 del cuaderno de primera instancia 13 Folio 168 14 Folio 169 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 Pues bien, en punto del contrato realidad alegado, de tales pruebas se advierte que en el contrato No. MO - CD - PS- 03- 2011, no se hace mención específica del nombre del aquí demandante.
Y en la certificación, no se describe la forma de vinculación del demandante con la entidad; por tanto, no existe documento alguno que indique a la Sala una vinculación contractual directa, suscrita entre el municipio de Ovejas y el señor Tapia Meza; como tampoco que su vinculación se haya dado con anuencia del Alcalde del municipio de Ovejas.
De ahí que no se pueda pregonar, la existencia de un contrato realidad, dado que no se demuestra la vinculación contractual en comento, elemento a partir del cual, se pueda probatoriamente traducir en noción de contrato realidad para efectos de lo pretendido. Ahora bien, si se toma como cierta la prestación personal del servicio para los efectos del contrato realidad, debe tenerse en cuenta, que el elemento esencial de la relación laboral y la teoría del contrato realidad es la subordinación, la cual tampoco encuentra sustento probatorio en este expediente.
Ello es así, toda vez que no existen en el plenario pruebas tendientes a acreditar la subordinación, más allá de la declaración extrajuicio rendida ante la Notaría Única de Ovejas sin citación de contraparte por el señor Víctor Manuel Barreto Martínez, que expuso textualmente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 Declaración que no ofrece total certeza de la subordinación en comento, pues, si bien se dice que existían órdenes impartidas por el declarante, para entonces Director de la UMATA, su afirmación no indica cuáles eran tales órdenes; si las mismas se relacionaban con las actividades desarrolladas por el demandante o si en realidad se trataban de aspectos relacionados con la coordinación de las actividades efectuadas.
En tal sentido, la sola afirmación hecha en la declaración extraproceso, per se, no alcanza a probar la subordinación, como se viene manifestando. En ese orden, no encuentra la Sala elemento de prueba tendiente a concluir con certeza que se encuentra probada la subordinación en medio de la prestación del servicio del demandante; siendo carga probatoria que le incumbía para efectos de la prosperidad de las pretensiones, pues, conforme lo previsto en el inciso final del artículo 103 del C.P.A.C.A: “Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”.
Así mismo, conforme el artículo 167 del C. G. del P., “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 que ellas persiguen”. Siendo así, queda claro que la carga de probar los hechos demandados, la tenía el demandante y no lo hizo, por tanto, deberá correr con las consecuencias del incumplimiento de esa carga.
Ahora bien, no pasa por alto la Sala, que la parte actora sustenta sus pretensiones afirmando la existencia un vínculo con la entidad a través de contrato verbal, por lo que, se podría asumir que la relación alegada se subsume en la de un funcionario de hecho; no obstante, tal pretensión NO fue incluida dentro de la demanda y la reclamación presentada al municipio de Ovejas se hizo con el fin de que se reconociera la existencia de un contrato de trabajo (noción de contrato realidad cuando más) más no de funcionario de hecho).
Aunado a lo anterior, en el presente asunto no existen pruebas documentales y/o escritas de la existencia del cargo de “Técnico agropecuario de la UMATA” del municipio de Ovejas, Sucre y si en gracia de discusión las mismas hubiesen existido, no tendrían la vocación de dar cuenta de tal situación administrativa, ya que, solo podría haberse evidenciado mediante el acto de nombramiento de quien lo ocupara o el acto general con que se fijó la estructura y planta administrativa del organismo convocado, pues, tampoco se acreditan evidencias que demuestren los requisitos que se exigen para que se configure la figura alegada.
Debe recordarse, que para la prosperidad de la figura del funcionario de hecho, es necesario que el cargo esté creado de conformidad con las normas legales en la planta de personal del ente territorial, que sus funciones se encuentren previstas en el reglamento del Municipio y que aquel, se hubiese ejercido en la misma forma y apariencia como si lo hubiese desempeñado un empleado vinculado en debida forma o en su defecto, que no existiendo tales condiciones, se demuestre la subordinación, la que ya se ha dicho, se echa de menos en este asunto.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 4. Condena en costas - Segunda instancia. No hay condena en costas en segunda instancia, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas.
En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-002-2015-00100-01 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS