TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 088 Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00136-00 Demandantes: Juan Manuel Llano Uribe y otros Demandada: Procuraduría General de la Nación Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 023 del 26 de abril de 2024 Manizales, veintiséis (26) de abril de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo dispuesto por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas procede a dictar sentencia en primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Juan Manuel Llano Uribe y otros contra la Procuraduría General de la Nación. LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 3 de abril de 20182, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1.
Que se declare la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos el 31 de mayo de 2016 por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública y el 5 de septiembre de 2017 por la Sala Disciplinaria, con los cuales, en su orden, se declaró disciplinariamente responsable al 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo nº 002 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 41 a 44 del archivo nº 003 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 2 señor Juan Manuel Llano Uribe, imponiéndole sanción de destitución e inhabilidad general por un término de 15 años, y se confirmó dicha determinación. 2. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a pagar a favor del señor Juan Manuel Llano Uribe, las sumas de $300’000.000 y $1.344’000.000 por concepto de daño emergente y lucro cesante, respectivamente. 3.
Que se condene a la entidad accionada a pagar a favor de cada uno de los demandantes, los siguientes montos por concepto de perjuicios morales y de daño a la salud: DEMANDANTE CALIDAD EN QUE CONCURRE PERJUICIOS MORALES (s.m.l.m.v.) DAÑO A LA SALUD (s.m.l.m.v.) Juan Manuel Llano Uribe Sancionado 100 300 Josefina Uribe de Llano Madre 100 - Julia Leonor Valencia Botero Cónyuge 100 - Marcelo Llano Valencia Hijo 100 - Mariana Llano Valencia Hija 100 - Clara Inés Llano Uribe Hermana 50 - María Carolina Llano Uribe Hermana 50 - María Teresa Llano Uribe Hermana 50 - Carlos Eduardo Llano Uribe Hermano 50 - José Ignacio Llano Uribe Hermano 50 - María del Pilar Llano Uribe Hermana 50 - Jimena Restrepo Llano Sobrina 35 - Juanita Herrera Llano Sobrina 35 - Valentina Uribe Llano Sobrina 35 - Camilo Gallego Sobrino 35 - Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 3 Llano Simona Gallego Llano Sobrina 35 - Santiago Herrera Llano Sobrino 35 - Manuela Uribe Llano Sobrina 35 - 4.
Que se condene en costas a la entidad demandada. 5. Que se ejecute la sentencia en los términos señalados en el Capítulo VI del Título V del CPACA. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente4: 1. El señor Juan Manuel Llano Uribe fue elegido alcalde del Municipio de Manizales por el período comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011. 2.
Para cuando el señor Juan Manuel Llano Uribe llegó a la Alcaldía de Manizales, ya se había creado la Empresa Industrial y Comercial del Estado denominada Transporte Integrado de Manizales (TIM)5 S.A., constituida como sociedad anónima con participación exclusiva de las entidades públicas: INFIMANIZALES, Municipio de Manizales, Municipio de Villamaría, INVAMA y Caja de la Vivienda Popular.
El objeto de la empresa creada sería el de gestión, organización y planeación del Sistema Integrado de Transporte Público Masivo y Multimodal de Manizales. 3. La empresa TIM se conformó como una respuesta a una política pública de transporte masivo para la ciudad de Manizales y atendiendo a una política nacional en dicho sentido. Dentro de las razones para la constitución del TIM, se consideraron las diferentes condiciones del transporte público colectivo de Manizales, el cual se encontraba basado en un esquema que fomentaba la guerra del centavo (mayor número de vehículos que los requeridos; capacidad transportadora superior a la 4 Páginas 11 a 40 del archivo nº 003 del cuaderno 1A del expediente digital. 5 En adelante, TIM.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 4 requerida; sistema de rutas insuficiente; incentivos al incumplimiento de la normalidad). 4. La citada empresa fue capitalizada por sus socios el 16 de julio de 2010 con $4.093’000.000. 5. A partir de un estudio de movilidad contratado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales antes de la llegada a la Alcaldía del señor Juan Manuel Llano Uribe, se evidenció un sistema de transporte público con sobre oferta y estructura de rutas desactualizada, lo que generaba subutilización de equipos y bajo índice de pasajeros por kilómetro, traduciéndose en alto costo de pasajero por kilómetro, baja rentabilidad para el sector transportador y problemas de mantenimiento. 6.
Con el Acuerdo 508 de 2001 (POT de Manizales) se estableció que el sistema integrado de transporte privilegiaría un sistema masivo, digno y eficiente con base en una red integral, multimodal y complementaria en sus niveles, que utilizara apropiados y modernos equipos para movilidad de pasajeros. 7. Mediante Acuerdo 617 de 2005, se adoptó el plan de desarrollo del municipio para 2005 – 3007, en donde se previó la consolidación de un sistema integral de transporte urbano rural para contribuir al mejoramiento de la movilidad. 8.
Al momento del empalme con el antecesor del señor Juan Manuel Llano Uribe, se le indicó la importancia de continuar con el proyecto de transporte, por ser una política nacional, y además por cuanto ya había unas inversiones del municipio y de INFIMANIZALES. 9. Ciudadanos de oposición política presentaron una acción popular ante el Tribunal Administrativo de Caldas, el cual decretó medida cautelar tendiente al restablecimiento de las rutas de transporte urbano de pasajeros como venían funcionando antes de la entrada en operación del sistema estratégico de transporte, así como a la suspensión de la venta de tarjetas para el pago. 10.
El 10 de octubre de 2011, el señor Juan Manuel Llano Uribe, en compañía de los miembros de la junta directiva de INFIMANIZALES, tomaron la decisión de capitalizar la empresa TIM para salvar la operación futura de la misma y, por supuesto, las inversiones ya realizadas con anterioridad por otras administraciones, y así lograr la tasa de retorno que se había planteado en el análisis que sirvió de base para dar inicio al proyecto.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 5 11. Para aquella época, superado el impase y aclaradas las inquietudes del Tribunal Administrativo de Caldas, era claro que el TIM entraría en funcionamiento, pues seguía siendo un proyecto con alta rentabilidad financiera y social. 12. El señor Juan Manuel Llano Uribe nunca hizo inversión alguna, e incluso INFIMANIZALES sólo pagó una parte de la capitalización en el año 2011. 13.
La nueva administración en enero de 2012 tomó la decisión de no continuar con el proyecto del TIM, pese a la viabilidad de éste; circunstancia que no puede endilgársele al demandante. 14. La nueva administración continuó con la capitalización y terminó de pagar un porcentaje muy alto de la misma, sin que la Procuraduría llamara a responder disciplinariamente a ningún funcionario o a algún miembro de la junta directiva de ese período. 15.
Con oficio del 30 de octubre de 2012, la Contraloría General del Municipio de Manizales trasladó a la Procuraduría Provincial de Manizales un hallazgo presuntamente disciplinario, por la capitalización autorizada en la junta directiva de INFIMANIZALES el 10 de octubre de 2011. 16. Mediante Oficio nº OCP 2753 del 20 de noviembre de 2012, la Procuraduría Provincial de Manizales remitió el expediente a la Personería Municipal de Manizales. 17.
La Personería Municipal de Manizales a través de auto del 27 de noviembre de 2012, ordenó la apertura de una indagación preliminar contra el señor Álvaro Vélez, sin advertirse en el expediente por qué se dirigía contra aquél. 18. Pese a haberse vencido el período de 6 meses desde la apertura de la indagación preliminar, la Personería siguió tomando decisiones de diligencias a practicar. 19.
Después de más de 15 meses de iniciada la indagación preliminar, la Personería de Manizales decidió mediante auto del 14 de marzo de 2014, remitir el expediente a la Procuraduría General de la Nación Regional Caldas, por encontrar que de las pruebas allegadas se desprendía que en la decisión de capitalización había participado el señor Juan Manuel Llano Uribe.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 6 20. Pese a que en el auto de indagación preliminar se ordenó notificar a quienes surgieran como presuntos responsables de los hechos investigados, lo cierto es que nunca se le notificó al señor Juan Manuel Llano Uribe la existencia del proceso. 21. Por auto del 1º de abril de 2014, la Procuraduría Regional de Caldas remitió el asunto por competencia a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá, sin que el señor Juan Manuel Llano Uribe conociera la existencia de la indagación preliminar. 22.
Mediante auto del 23 de mayo de 2014, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa remitió el expediente por competencia a la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública. 23. No obstante que no tenía competencia por tratarse de un funcionario de elección popular, con auto del 24 de junio de 2014, la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública abrió investigación disciplinaria contra el señor Juan Manuel Llano Uribe y otros ex funcionarios. 24.
Al señor Juan Manuel Llano Uribe nunca se le entregó comunicación alguna sobre la existencia del proceso. 25. Mediante edicto fijado el 28 de agosto de 2014 y desfijado el 1º de septiembre de 2014, se notificó la apertura de la investigación, pese a no haberle sido enviada citación alguna al señor Juan Manuel Llano Uribe. 26. El 17 de octubre de 2014, la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública profirió auto de cierre de la investigación, sin constatar si en realidad se había notificado en debida forma al señor Juan Manuel Llano Uribe. 27.
El 12 de noviembre de 2014, la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública profirió pliego de cargos contra los investigados, dentro de los cuales estaba el señor Juan Manuel Llano Uribe. 28. En el expediente no obra prueba de que se hubiera remitido citación al señor Juan Manuel Llano Uribe, por lo que éste no compareció ni otorgó poder a abogado alguno. Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 7 29.
La Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública no designó apoderado de oficio sino que solicitó al Consultorio Jurídico de la Universidad Externado de Colombia, nombrar a un estudiante de derecho, el cual presentó descargos el 6 de marzo de 2015. 30. Mucho después de haberse vencido la oportunidad para presentar descargos, el señor Juan Manuel Llano Uribe fue enterado por el señor Álvaro Vélez sobre la existencia del proceso y el estado del mismo, por lo cual aquél procedió a otorgar poder a un abogado. 31.
El cargo por el cual se le formuló pliego de cargos al señor Juan Manuel Llano Uribe fue por incurrir en la falta disciplinaria gravísima descrita en el numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, al haber autorizado, en su calidad de Alcalde de Manizales y miembro de la junta directiva de INFIMANIZALES, la inversión de recursos de esta entidad en la empresa TIM, el 10 de octubre de 2011, sin existir condiciones que garantizaran necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.
Se endilgó violación de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo 08 de 2010 expedido por INFIMANIZALES, que contenía las políticas de inversión permanente de la entidad. 32. Mediante auto del 4 de noviembre de 2015, la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública corrió traslado para alegatos, pese a que no se habían practicado todas las pruebas solicitadas. 33.
La Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública dictó fallo de primera instancia, con el cual sancionó al señor Juan Manuel Llano Uribe con destitución e inhabilidad de 15 años. 34. Contra el anterior fallo, el señor Juan Manuel Llano Uribe interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente el 5 de septiembre de 2017 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. 35.
El fallo de segunda instancia fue notificado por edicto desfijado el 29 de septiembre de 2017. 36. Con ocasión de los fallos disciplinarios ampliamente publicitados en los medios nacionales y regionales, el señor Juan Manuel Llano Uribe sufrió una serie de perjuicios por la afectación al prestigio y al buen nombre que gozaba en la ciudad de Manizales y en el país. Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 8 37.
El señor Juan Manuel Llano Uribe ha sufridos diversos quebrantos de salud física y mental. En efecto, ha presentado síntomas de depresión, se ha alejado de su núcleo familiar y de sus amigos, dejó de asistir a los clubes sociales a los que pertenece, fue excluido de diferentes negociaciones, cerrándose completamente su círculo y oportunidades de negocios. 38.
La depresión del señor Juan Manuel Llano Uribe se incrementó con la muerte de su padre, quien no aguantó ver a su hijo preferido en esas condiciones, razón por la cual aquél se culpa. 39. Los familiares del señor Juan Manuel Llano Uribe también se han visto afectados con los fallos disciplinarios, pues ya no se reúnen a celebrar cumpleaños, navidades y Feria de Manizales. 40.
La madre del señor Juan Manuel Llano Uribe ha sufrido intensamente por la situación de su hijo, con las implicaciones que ésta ha traído. 41. Con la decisión de la Procuraduría General de la Nación se ha truncado la carrera política del señor Juan Manuel Llano Uribe, pues estaba haciendo preparativos para presentarse al próximo debate electoral para Cámara de Representantes.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes disposiciones6: Constitución Política: artículos 15, 29, 40 y 315; Ley 734 de 2002: artículos 4 a 6, 8, 9, 13 a 15, 18, 20, 23, 43, 48, 94, 128, 129, 141 y 142; Convención Americana de Derechos Humanos aprobada por la Ley 16 de 1972: artículo 23;
Ley 412 de 1997: artículo 6; Acuerdo 292 de 1997 expedido por el Concejo de Manizales: artículos 15 y 16; Acuerdo 08 de 2010 expedido por la junta directiva de INFIMANIZALES: artículo 3 –numerales 1 a 3–; y CPACA: artículos 138, 155 y 161 a 163. Sostuvo que el proceso disciplinario es irregular, como quiera que se adelantó sin competencia, aplicando erróneamente las normas y desconociendo el derecho al debido proceso del sancionado.
Explicó que la Procuraduría no puede investigar a un servidor de elección popular en casos relacionados con temas meramente administrativos, como fue la capitalización del TIM. Adujo que así lo sostuvo el Consejo de Estado 6 Páginas 50 a 65 del archivo nº 003 del cuaderno 1A del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 9 en sentencia del 15 de noviembre de 2017 (radicado número: 11001-03-25- 000-2014-00360-00(1131-2014)), en la que señaló que la única causa sería por actos de corrupción. Señaló que el señor Juan Manuel Llano Uribe nunca fue citado debidamente para darle a conocer la existencia del proceso, por lo que no se notificó de la indagación preliminar, de la apertura de la investigación disciplinaria adelantada en su contra ni del pliego de cargos.
Aseguró que sólo se enteró del proceso disciplinario cuando otro de los investigados se lo informó, y ello ocurrió mucho después del vencimiento del término para presentar descargos. Indicó que lo anterior generó que su defensa fuera asumida por un estudiante de derecho que ni siquiera solicitó pruebas. Estimó que fue ilegal que, pese a haber vencido los seis meses de apertura de indagación preliminar, la Personería continuara tomando decisiones de diligencias a practicar.
Cuestionó que se hubiera corrido traslado para alegar sin haberse practicado todas las pruebas decretadas. Expuso que la Procuraduría no cumplió en el pliego de cargos ni en los fallos con la debida subsunción típica o adecuación típica de la conducta y, por tanto, no demostró la tipicidad de la conducta del sancionado, violando el principio de legalidad.
En efecto, señaló que autorizar no es igual a efectuar inversión; lo que significa que la mera autorización para la capitalización, que no es la que la ordena como tal, no encuadra en el tipo disciplinario contenido en el numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pues éste se refiere a la inversión de excedentes de liquidez, eso es, cuando se invierte en carteras colectivas, TES, CDT y en toda clase de portafolios que trae el mercado financiero.
Precisó que ese es el entendimiento que le ha dado la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública en otros fallos disciplinarios, de los cuales trajo apartes. Afirmó que la entidad no demostró que los acuerdos supuestamente violados estuvieran publicados y que, por lo tanto, tuvieran plena eficacia y fueran obligatorios.
En otras palabras, sostuvo que el Acuerdo 008 de 2010, como no se demostró que estaba publicado, es ineficaz. Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 10 Manifestó que, en todo caso, ese Acuerdo 008 de 2010 no exigía para la capitalización la existencia de un estudio, como lo pretende hacer ver la Procuraduría, sino que bastaba el amplio debate que se dio en la sesión de la junta.
Alegó que la Procuraduría inventó unas exigencias que no estaban en el Acuerdo 008 de 2010 para la capitalización de entidades que ya estaban en marcha; y que además aplicó normas para inversiones de excedentes de tesorería y para cuando se va a iniciar un proyecto, pese a que se trataba de un caso de aumento de capital de una empresa ya constituida.
Adujo que uno de los principales argumentos de la Procuraduría para sancionar al señor Juan Manuel Llano Uribe fue la posterior liquidación del TIM, pero jamás probó dicha liquidación, ya que pese a mencionar un acuerdo al respecto, éste no hace parte del acervo probatorio y tampoco se cumplió lo previsto por el artículo 167 del CPACA.
Mencionó que aun cuando la entidad accionada asimiló indebidamente la autorización con la inversión, nunca vinculó a los miembros de la junta directiva de INFIMANIZALES ni a sus funcionarios que a partir del 1º de enero de 2012 continuaron pagando lo que faltaba de capitalización. Afirmó que se aplicaron erróneamente el numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y los Acuerdos 292 de 1997 y 008 de 2010; y que se desconoció la favorabilidad en materia de prescripción en fallos disciplinarios.
Indicó que la entidad no valoró integralmente las pruebas, como quiera que desconoció que en oficio de enero de 2012, la gerente del TIM planteó a la nueva administración que la empresa se encontraba lista para reiniciar actividades. Manifestó que la parte accionada no tuvo en cuenta que el TIM hacía parte del plan de desarrollo de los gobiernos anteriores, y que de no capitalizar en ese momento, iba a perderse todo lo avanzado y, en especial, lo ya capitalizado.
Aseguró que se le atribuyó responsabilidad objetiva, sin existir plena prueba de un dolo o culpa. Expuso que en la sanción impuesta no hay proporcionalidad ni razonabilidad frente a la misma, y que tampoco se hicieron los análisis del caso para llegar a tal dosimetría. Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 11 Refirió que la entidad no hizo el análisis que exige el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 en relación con los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, sino que sólo hizo apreciaciones subjetivas sin ningún respaldo probatorio y que no tuvo en cuenta el fin perseguido para la comunidad en general.
Finalmente sostuvo que, pese a que los sujetos investigados no habían comparecido, la Procuraduría se aprovechó de tal situación para no desplegar mayor actividad probatoria y acelerar el proceso sin el más mínimo interés de llegar a la verdad real. Acotó que las escasas pruebas que decretó ni siquiera las practicó. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando oportunamente, la entidad accionada contestó la demanda promovida7, en los siguientes términos. Respecto de los hechos, la Procuraduría General de la Nación tuvo como ciertos unos, otros como falsos, frente a algunos manifestó no constarle lo allí expuesto, y aclaró lo siguiente en relación con los demás: 1.
La decisión de capitalizar TIM no fue producto de un análisis concienzudo, pues la autorización no tuvo en cuenta ningún estudio de viabilidad debidamente soportado. 2. Según las pruebas que obran en el expediente disciplinario, el señor Juan Manuel Llano Uribe autorizó, como miembro de la junta directiva de INFIMANIZALES, que se hiciera la inversión. 3.
Las notificaciones en el proceso disciplinario se realizaron atendiendo las ritualidades del caso, esto es, conforme a la Ley 734 de 2002. 4. La Procuraduría estaba en legítimo ejercicio del poder disciplinario que le asiste para investigar a servidores públicos. Se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la Procuraduría General de la Nación actuó de conformidad con la Constitución y la ley para efectos de adelantar el proceso disciplinario contra el demandante, garantizando el derecho de defensa del mismo. 7 Páginas 5 a 63 del archivo nº 008 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 12 Expuso que en el proceso disciplinario adelantado se acreditó que el sancionado promovió la inversión de recursos del Estado sin tener en cuenta la optimización de los mismos, y además aquellos fueron orientados para pagar acreencias laborales sin que correspondiera a una política de inversión. En efecto, explicó que el demandante en su calidad de alcalde del Municipio de Manizales y miembro de la junta directiva de INFIMANIZALES, aprobó una capitalización y autorizó el giro de recursos a la empresa TIM el 10 de octubre de 2011, sin hacer una evaluación previa, ni demostrar los criterios de seguridad, rentabilidad y beneficio social.
Indicó entonces que la falta cometida está plenamente contemplada en el ordenamiento jurídico como una infracción a directrices que eran de obligatorio cumplimiento en su calidad de servidor público, específicamente en el numeral 3 del artículo 315 de la Constitución Política, en el numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y en los numerales 1 a 3 del artículo 3 del Acuerdo 08 de 2010 expedido por el Consejo Directivo de INFIMANIZALES.
Señaló que la ilicitud sustancial se configuró en el proceso disciplinario, toda vez que la conducta del sancionado afectó sustancialmente su deber funcional, atentando contra el buen funcionamiento del Estado y, por ende, contra sus fines. Afirmó que se configuró culpa gravísima en tanto el disciplinado incurrió en una violación manifiesta de reglas que le eran de obligatorio cumplimiento, como quiera que tenía a su cargo la dirección administrativa no sólo de la entidad territorial sino de propiciar y garantizar que su gestión estuviera acorde con los intereses de INFIMANIZALES.
Manifestó que la entidad se ciñó a las directrices que en materia de notificaciones previó el legislador en el Código Disciplinario Único, garantizando el derecho de defensa y contradicción del señor Juan Manuel Llano Uribe, al punto que siempre estuvo asistido por un defensor de oficio hasta el momento en que confirió poder a un abogado de confianza.
En lo que respecta a la competencia de la Procuraduría, precisó que el hecho que un investigado disciplinariamente sea elegido por voto popular, no significa que éste sea inamovible, o que con la acción disciplinaria se atente contra derechos políticos. Aseguró que las medidas disciplinarias que contempla la Constitución Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 13 Política de ninguna manera se oponen al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, pues éste en su artículo 30 permite que las leyes nacionales que prescriban restricciones al ejercicio de los derechos y libertades se hagan atendiendo razones de interés general, como acontece con el derecho disciplinario.
Refirió que existen antecedentes jurisprudencias en relación con la competencia de la Procuraduría para investigar y sancionar a servidores públicos de elección popular que incurran en falta disciplinaria, acompasando el orden jurídico y legal interno con el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Al respecto, citó apartes de sentencias del Consejo de Estado del 15 de noviembre de 2018 (radicado: 63001-23-33-000-2014-00049-01) y del 23 de agosto de 2018 (radicados: 11001- 03-25-000-2012-00276-00 y 05001-23-33-000-2013-00127-01); así como de la Corte Constitucional (C-028 de 2006, C-500 de 2014 y SU-712 de 2013).
Propuso como medio exceptivo el que denominó “Innominada o Genérica”, respecto de todo supuesto de hecho que resulte acreditado en el proceso y que constituya una excepción. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante8 Intervino para manifestar que los fundamentos de hecho y de derecho planteados en la demanda fueron demostrados, de modo que debe accederse a las súplicas de la demanda.
En efecto, indicó que está acreditado que la Procuraduría no tenía competencia para investigar al accionante en su condición de alcalde elegido por voto popular, por un tema de política pública; que el demandante sólo conoció del proceso disciplinario después de que un abogado de oficio presentó los descargos, pues antes de ello, no sabía de la existencia del asunto; que la entidad accionada no le permitió al defensor de confianza designado notificarse del pliego de cargos, quedando obligando a asumir la defensa en el estado en que estaba el proceso; que se aplicaron normas de manera errónea y mediante una indebida interpretación, como lo es el numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 del 2002, el Acuerdo 292 de 1997 expedido por el Concejo de Manizales, y el Acuerdo 08 de 2010 expedido por la junta directiva de INFIMANIZALES; que se corrió traslado para alegar de conclusión sin que se hubieran recaudado todas las pruebas 8 Archivo nº 048 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 14 decretadas; y que la Procuraduría no hizo una apreciación integral de las pruebas y, por ello, sólo mostró en el pliego y en los fallos los elementos que le permitían acompañar sus argumentos para fallar con sanción. Acotó que los perjuicios reclamados también se demostraron en el curso del proceso con los testimonios recaudados.
Parte demandada9 La Procuraduría se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, y en los antecedentes administrativos que dieron origen al proceso, por lo cual, en conjunto con las pruebas recaudadas, solicitó negar las súplicas del libelo. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II Administrativo emitió concepto en este asunto10, a través del cual solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos acusados por violación del debido proceso y el principio de tipicidad, accediendo solamente a la indemnización de perjuicios morales.
Inicialmente, precisó que, contrario a lo sostenido por la parte actora, de acuerdo con los pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, e incluso de este mismo Tribunal Administrativo, la Procuraduría General de la Nación sí tiene competencia disciplinaria respecto de los funcionarios elegidos por voto popular.
A continuación, el señor Agente del Ministerio Público sostuvo que se demostró la ausencia de una debida notificación al investigado, que impidió que oportunamente y desde el comienzo de la investigación ejerciera su derecho de defensa. Lo anterior, en la medida en que no existe prueba clara e indubitable en el expediente administrativo que se hubiera remitido al accionante, por un medio eficaz, la respectiva citación o comunicación para que se presentara a notificarse de las decisiones adoptadas.
Consideró que la situación referida no es baladí, ya que omitir el deber jurídico de desplegar con diligencia y eficacia los medios para que el presunto infractor se entere de la investigación en su contra, vicia la actuación y deslegitima la investigación disciplinaria. 9 Archivo nº 049 del cuaderno 1A del expediente digital. 10 Archivo nº 047 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 15 Adujo que el vicio de comunicar por un medio eficaz el inicio de la investigación para que el investigado se aprestara a notificarse formalmente, trajo, sin duda, consecuencias jurídicas negativas para sus derechos fundamentales de defensa y contradicción, siendo la más evidente aquella que no conociera el inicio del proceso disciplinario y no pudiera otorgar poder a un apoderado idóneo que desde el comienzo ejerciera su defensa, con toda la multiplicidad de actuaciones que podía desplegar en un proceso de este tipo, tales como: interponer recursos, pedir pruebas, intervenir en las diligencias, invocar nulidades, etc.
Precisó que, como lo ha señalado el Consejo de Estado, la notificación por edicto no es una notificación principal, sino subsidiaria, es decir, que opera cuando no es posible la notificación personal, misma que no fue realizada correctamente en este asunto. En cuanto al segundo cuestionamiento por vulneración del debido proceso hecho por el demandante en relación con el procedimiento disciplinario adelantado en su contra, el Ministerio Público estimó que sí existió una inadecuada subsunción típica, por cuanto no se demostró la tipicidad de la conducta, lo cual origina una infracción del principio de legalidad.
En efecto, explicó que para el caso del TIM, en la reunión del consejo directivo de INFIMANIZALES que se cuestionó en el proceso disciplinario, no se hizo una inversión, sino una capitalización de la empresa que existía en ese momento y que tenía un beneficio social; sin que pueda usarse en contra del investigado la decisión posterior de liquidar la empresa.
Afirmó que es preocupante que la Procuraduría incurriera en una interpretación extensiva del concepto de “inversión” contemplado en el numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, para incluir la acción de “capitalizar”, que fue lo que realmente hizo el Consejo Directivo de INFIMANIZALES. Añadió que en aras de las garantías que rigen en este tipo de procedimientos, no es admisible una analogía in malam partem en contra del investigado, sobre todo si la analogía se hace para imputarle una falta gravísima que contempla la sanción disciplinaria más severa.
Refirió que aunque en el expediente se advierte que no se hicieron estudios suficientes para valorar la conveniencia de la capitalización de la empresa, lo cierto es que esta falta debió encuadrarse en otro tipo disciplinario, y no en el que generaba las consecuencias más graves para el investigado, adicionalmente, por cuanto en este asunto no aparecen pruebas o evidencias que la conducta del señor Juan Manuel Llano Uribe y de la junta hubiese sido dolosa, esto es, con el conocimiento y voluntad de generar un Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 16 detrimento patrimonial de la entidad pública.
Indicó que la conducta de capitalizar una entidad no está expresamente contemplada en el numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por lo cual se debe respetar el principio de legalidad del tipo disciplinario contemplado en el artículo 4 ibidem. De otra parte y en lo que respecta a los perjuicios reclamados en la demanda, el señor Agente del Ministerio Público manifestó que tanto el daño material como el relativo a la salud física y mental, no habían sido probados; siendo únicamente demostrado el perjuicio moral para el núcleo familiar más cercano (cónyuge, hijos y padres), el cual debía ser reconocido con el 5% de lo pedido.
TRÁMITE PROCESAL Reparto. Para conocer del asunto, el expediente fue repartido al Tribunal el 3 de abril de 201811, y allegado el 29 de mayo del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia12. Admisión, contestación y traslado de excepciones. Por auto del 17 de enero de 2019 se inadmitió la demanda13. Contra dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición14.
Sin perjuicio de lo anterior, se allegó escrito de subsanación15. Con auto del 16 de octubre de 201916, se repuso parcialmente el auto inadmisorio y se admitió el libelo. Una vez notificada la demanda, ésta fue contestada oportunamente por la entidad accionada17. No se corrió traslado de excepciones, teniendo en cuenta que no se propuso formalmente alguna.
Medida cautelar. Trámite. Por auto del 9 de noviembre de 202018 se corrió traslado a la entidad demandada en relación con la solicitud de medida cautelar hecha por la parte actora. Dentro del término previsto, la Procuraduría se pronunció frente a la suspensión provisional de los actos demandados19. Por auto del 14 de enero de 202120, el suscrito Magistrado 11 Archivo nº 002 del cuaderno 1 del expediente digital. 12 Archivo nº 006 del cuaderno 1 del expediente digital. 13 Archivo nº 007 del cuaderno 1 del expediente digital. 14 Archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 15 Archivo nº 003 del cuaderno 1A del expediente digital. 16 Archivo nº 004 del cuaderno 1A del expediente digital. 17 Archivo nº 008 del cuaderno 1A del expediente digital. 18 Archivo nº 014 del cuaderno 1A del expediente digital. 19 Archivo nº 016 del cuaderno 1A del expediente digital. 20 Archivo nº 018 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 17 Ponente negó el decreto de la medida cautelar solicitada. Contra dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación21. A través de auto del 3 de febrero de 202122, se negó por improcedente el recurso de apelación y, al darle el trámite del recurso que correspondía, se denegó la reposición. Audiencia inicial.
El 16 de febrero de 2021 el proceso ingresó a Despacho para fijar fecha para audiencia inicial23, la cual se llevó a cabo el 3 de marzo de 202124 y finalizó con decreto de pruebas. Audiencia de pruebas. El 9 de agosto de 2021 tuvo lugar la audiencia prevista por el CPACA para el recaudo de las pruebas solicitadas y decretadas25. Alegatos y concepto del Ministerio Público.
Considerando innecesario citar a audiencia de alegaciones y juzgamiento, el Magistrado ponente del proceso ordenó la presentación de alegatos por escrito, para dictar sentencia posteriormente. Durante el término conferido, ambas partes se pronunciaron26. El Ministerio Público emitió concepto27. Paso a Despacho para sentencia. El 27 de agosto de 2021 el proceso ingresó a Despacho para sentencia28, la que se dicta en seguida atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Pretenden los demandantes que por parte de esta Corporación se declare la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos el 31 de mayo de 2016 por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública y el 5 de septiembre de 2017 por la Sala Disciplinaria, con los cuales, en su orden, se declaró disciplinariamente responsable al señor Juan Manuel Llano Uribe, imponiéndole sanción de destitución e inhabilidad general por un término de 15 años, y se confirmó dicha determinación. 21 Archivo nº 020 del cuaderno 1A del expediente digital. 22 Archivo nº 023 del cuaderno 1A del expediente digital. 23 Archivo nº 025 del cuaderno 1A del expediente digital. 24 Archivos nº 030 y 031 del cuaderno 1A del expediente digital. 25 Archivos nº 042 a 046 del cuaderno 1A del expediente digital. 26 Archivos nº 048 y 049 del cuaderno 1A del expediente digital. 27 Archivo nº 047 del cuaderno 1A del expediente digital. 28 Archivo nº 050 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 18 Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitan los accionantes que se condene a la entidad demandada a pagar perjuicios morales, materiales (daño emergente y lucro cesante) y por daño a la salud; así como las costas del proceso. Problema jurídico Conforme se estableció en la fijación del litigio, el problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿La Procuraduría General de la Nación tenía competencia para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general al señor Juan Manuel Llano Uribe, quien tenía la calidad de funcionario de elección popular, a la luz del ordenamiento jurídico interno y de la Convención Americana de Derechos Humanos? ▪ ¿Los actos sancionatorios atacados fueron expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa? ▪ En el evento que la decisión sancionatoria hubiera sido expedida con falta de competencia, con infracción de las normas en que deberían fundarse o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, ¿hay lugar al reconocimiento y pago de los perjuicios solicitados en la demanda? Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) trámite del proceso disciplinario adelantado contra el accionante; ii) sobre los perjuicios supuestamente causados con ocasión de la investigación disciplinaria; iii) análisis integral del proceso disciplinario; y iv) examen del caso concreto.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que a la luz del ordenamiento jurídico interno y de la Convención Americana de Derechos Humanos, la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general al señor Juan Manuel Llano Uribe, quien tenía la calidad de funcionario de elección popular, por cuanto con aquella le restringió derechos políticos sin ser la autoridad competente para ello. 1.
Trámite del proceso disciplinario adelantado contra el accionante Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 19 A continuación, procede la Sala a reseñar las actuaciones surtidas en desarrollo de la investigación disciplinaria adelantada contra el señor Juan Manuel Llano Uribe, y que concluyó con la sanción que se debate en este proceso: a) Traslado de hallazgo presuntamente disciplinario Con Oficio nº CGM 1405 del 30 de octubre de 201229, el director de planeación y control fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales trasladó a la Procuraduría Provincial de Manizales un hallazgo presuntamente disciplinario, detectado en auditoría desarrollada en la vigencia 2011 en INFIMANIZALES.
Informó que, no obstante la crítica situación financiera de la empresa TIM, en la que las pérdidas a diciembre de 2011 habían alcanzado la suma de $7.509’000.000, superando el capital autorizado y presentando un patrimonio negativo de $2.899’000.000, la junta directiva de INFIMANIZALES había autorizado en acta nº 186 de 2011, una capitalización de $800’000.000, lo cual resultaba violatorio de las políticas de inversión de la entidad, máxime cuando no se habían realizado estudios previos a la autorización de la capitalización, con el fin de demostrar los beneficios de la nueva inversión. b) Remisión del hallazgo presuntamente disciplinario por falta de competencia Mediante auto del 20 de noviembre de 201230 y de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la Procuraduría Provincial de Manizales ordenó remitir el expediente a la Personería Municipal de Manizales, aduciendo que las presuntas irregularidades habían sido cometidas por servidor público.
Con Oficio nº OCP 2753 del 20 de noviembre de 201231, se remitió el asunto a la Personería Municipal de Manizales. c) Apertura indagación preliminar Por auto del 27 de noviembre de 201232 y con fundamento en el artículo 150 de 29 Páginas 7 a 10 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 30 Páginas 5 y 6 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 31 Página 4 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 32 Páginas 11 y 12 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 20 la Ley 734 de 2002, la Personería Municipal de Manizales abrió indagación preliminar contra el señor Álvaro Vélez Gómez, en su condición de gerente general de INFIMANIZALES para la época de los hechos. Comisionó a la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria para que durante el término de seis meses, decretara y practicara las pruebas que considerara necesarias para el esclarecimiento de los hechos. d) Notificación de la apertura de la indagación preliminar El 29 de noviembre de 2012, la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria envió citación al señor Álvaro Vélez Gómez para la notificación personal del inicio de la indagación preliminar en su contra33.
El 6 de diciembre de 2012, el señor Álvaro Vélez Gómez compareció a la Secretaría del Área para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria de la Personería Municipal de Manizales para notificarse del auto con el cual se inició indagación preliminar en su contra34. e) Actuaciones adelantadas por parte de la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria A través de auto del 27 de noviembre de 201235, la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria asumió la comisión conferida por la Personería Municipal de Manizales y, en consecuencia, ordenó la práctica de pruebas tales como: oficiar al director de planeación y control fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales para que remitiera copia de la documentación recaudada en la auditoría, y escuchar en versión libre al señor Álvaro Vélez Gómez.
Atendiendo el requerimiento hecho por la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria36, el 19 de febrero de 2013, el director de planeación y control fiscal de la Contraloría General del Municipio de Manizales remitió la documentación requerida37, dentro de la cual se observa el Acuerdo 008 del 1º de diciembre de 201038, el Acta nº 0186-2011 del 10 de 33 Páginas 15 y 16 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 34 Página 19 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 35 Páginas 13 y 14 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 36 Páginas 17 y 18 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 37 Páginas 21 a 88 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 38 Páginas 27 a 37 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 21 octubre de 201139, certificación del patrimonio de la empresa TIM40, y pagos realizados a TIM por concepto de capitalizaciones en el año 201241. Con auto del 1º de abril de 201342, la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria solicitó a INFIMANIZALES, informar si la entidad había realizado estudios previos a la autorización de la capitalización. Según consta en oficio de la misma fecha43, la referida decisión fue comunicada al señor Álvaro Vélez Gómez.
Dando cumplimiento al requerimiento hecho, con oficio del 23 de abril de 201344, INFIMANIZALES informó que de acuerdo con el manual de funciones de la entidad, el análisis de conveniencia o no de la capitalización del TIM correspondía al gerente general; y adicionalmente remitió copia del análisis realizado por el representante legal45, así como documentos de soporte presentados por la empresa para su capitalización46. f) Citación versión libre El 17 de mayo de 2013, la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Disciplinaria libró citación al señor Álvaro Vélez Gómez para escucharlo en versión libre47; diligencia que se aplazó en tres oportunidades por solicitud del investigado48. g) Remisión por competencia Con auto del 14 de marzo de 201449, la Personería Municipal de Manizales remitió el proceso disciplinario a la Procuraduría Regional de Caldas, al constatar en la información remitida por la Contraloría General del Municipio de Manizales, que el señor Juan Manuel Llano Uribe, en calidad de alcalde de esta ciudad, hacía parte de los miembros del Consejo Directivo de INFIMANIZALES y, por lo tanto, no podía ser investigado por esa agencia del Ministerio Público. 39 Páginas 38 a 48 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 40 Página 49 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 41 Páginas 50 a 88 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 42 Página 1.308 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 43 Página 89 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 44 Página 90 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 45 Página 91 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 46 Páginas 92 a 140 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 47 Página 141 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 48 Páginas 142, 149 y 152 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 49 Páginas 156 y 157 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 22 Con oficio del 20 de marzo de 201450, se remitió el asunto a la Procuraduría Regional de Caldas. De la remisión del proceso se informó al señor Álvaro Vélez Gómez51. El 1º de abril de 2014, la Procuraduría Regional de Caldas remitió la actuación a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, de conformidad con el artículo 25 del Decreto 262 de 2000, al tratarse de un alcalde de capital de departamento52.
A su vez, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa remitió la investigación el 23 de mayo de 2014 a la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, atendiendo el tema de la investigación53. h) Apertura investigación disciplinaria Con auto del 24 de junio de 201454, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública abrió investigación disciplinaria contra los señores Álvaro Vélez Gómez (gerente general de INFIMANIZALES), Juan Manuel Llano Uribe (alcalde del Municipio de Manizales), María Elena Gómez Ramírez (secretaria de hacienda municipal), y Roberto Arias Aristizábal (secretario de planeación del municipio).
Lo anterior, con el objeto de verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si era constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta, y la responsabilidad disciplinaria de los investigados, de conformidad con el artículo 153 de la Ley 734 de 2002.
Ordinó notificar la decisión a los investigados y decretó la práctica de pruebas. i) Notificación de la apertura de la investigación disciplinaria En relación con la notificación a los investigados respecto de la apertura de la investigación disciplinaria, se observa que el 7 de julio de 2014, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública dejó 50 Página 158 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 51 Página 159 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 52 Página 161 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 53 Página 163 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 54 Páginas 166 a 171 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 23 constancia55 de que no notificaría a los disciplinados sino hasta que se allegaran al proceso las direcciones solicitadas de los mismos56. Consta en el expediente que se remitieron las últimas direcciones registradas por los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal57.
Se observa en el proceso que el 14 de julio de 2014, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública al parecer comisionó a la Procuraduría Regional de Caldas para que efectuara las notificaciones58. Según consta en Oficio nº PRC 1725 del 4 de septiembre de 201459, la Procuraduría Regional de Caldas devolvió la comisión, informando que había obtenido la última dirección registrada por los investigados; que los había citado y notificado del auto de apertura de la investigación. Aportó oficios de citación dirigidos a cada uno de los investigados60 y, particularmente al señor Juan Manuel Llano Uribe a la dirección: carrera 24 # 75A-10, apartamento 301, Tejares del Bosque61, sin advertirse el envío y el recibido de las respectivas comunicaciones; así como la constancia de notificación del señor Álvaro Vélez Gómez el 12 de agosto de 201462, y la notificación por edicto fijado el 28 de agosto de 2014 y desfijado el 1º de septiembre de 2014 en relación con los demás investigados63. j) Cierre de la investigación disciplinaria Mediante auto del 17 de octubre de 201464, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública cerró la investigación, al constatar que se habían recaudado las pruebas para evaluar el mérito de la investigación. Ordenó notificar la decisión a los implicados. k) Notificación del cierre de la investigación disciplinaria Respecto de la notificación a los investigados del cierre de la investigación disciplinaria, obran en el expediente oficios del 20 de octubre de 2014, 55 Página 180 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 56 Páginas 177 y 178 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 57 Páginas 324, 325 y 352 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 58 Página 176 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 59 Página 376 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 60 Páginas 383 a 387 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 61 Página 384 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 62 Página 389 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 63 Página 390 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 64 Páginas 398 y 399 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 24 dirigidos a cada uno de los disciplinados, sin constancia del envío y de la respectiva entrega65, así como la constancia de la notificación por estado el 31 de octubre de 201466. l) Pliego de cargos Mediante auto del 12 de noviembre de 201467, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública formuló cargos contra los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal.
En lo que respecta al señor Juan Manuel Llano Uribe, se observa que la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública le imputó como cargo único el de haber autorizado, como miembro de la junta directiva de INFIMANIZALES en su condición de alcalde, la inversión de recursos a la empresa TIM el 10 de octubre de 2011. Indicó la entidad que lo anterior constituía falta disciplinaria gravísima conforme al numeral 27 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, relativa a “Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado”.
Adujo la Procuraduría que la determinación de inversión para INFIMANIZALES, según el Acuerdo 008 de 2010, exigía que se realizara considerando en todo caso criterios de rentabilidad y proyección del negocio, fundado en estudios de viabilidad financiera; lo cual no ocurrió en este caso, al punto que la empresa TIM fue liquidada al año siguiente de culminar la inversión. Alegó la entidad que con el comportamiento desplegado por el señor Juan Manuel Llano Uribe, se habían incumplido los principios de economía y eficiencia previstos por los artículos 209 de la Constitución Política, 3 de la Ley 489 de 1998 y 3 del Código Contencioso Administrativo.
Precisó que la falta gravísima había sido realizada con culpa gravísima. m) Notificación del pliego de cargos 65 Páginas 400 a 404 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 66 Página 407 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 67 Páginas 411 a 432 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 25 Tal como se observa en el pliego de cargos68 y en el respectivo despacho comisorio69, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública comisionó a la Procuraduría Regional de Caldas para notificar a los investigados, precisando que en caso de no lograr la notificación personal, se debía notificar por edicto, como lo dispone el Código Disciplinario Único.
Según se mencionó en dos correos electrónicos enviados por el secretario de la Procuraduría Regional de Caldas a la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública70, los investigados fueron citados, pero al no comparecer para la notificación personal, salvo el señor Álvaro Vélez Gómez, los demás fueron notificados por edicto fijado el 10 de diciembre de 2014 y desfijado el 16 de diciembre de 201471.
Consta en el expediente las citaciones fechadas el 28 de noviembre de 2014 con destino a todos los disciplinados para notificación personal72, sin que se advierta el envío y recibido de las mismas. De igual forma, obra en la actuación la diligencia de notificación personal del señor Álvaro Vélez Gómez73. n) Respuesta al pliego de cargos Tal como se observa en el expediente74, sólo los señores Álvaro Vélez Gómez75 y María Elena Gómez Ramírez76 contestaron el pliego de cargos formulado en su contra. o) Solicitud designación apoderados de oficio Obran en el expediente oficios fechados el 13 de enero de 201577, con los cuales la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública solicitó a la directora general del consultorio jurídico de la Universidad Externado de Colombia, designar con carácter urgente apoderados de oficio para representar a los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe y Roberto Arias Aristizábal.
Lo anterior, con fundamento en que no había podido surtirse la notificación personal conforme lo prevé la Ley 734 de 68 Página 432 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 69 Páginas 433 y 434 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 70 Páginas 435 y 455 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 71 Páginas 456 a 464 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 72 Páginas 492 a 496 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 73 Página 497 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 74 Página 581 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 75 Páginas 500 a 580 y 582 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 76 Páginas 443 a 454 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 77 Páginas 465 a 467 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 26 2002. Como resultado de la anterior solicitud, el 10 de febrero de 201578 y el 19 de febrero de 201579, se les reconoció personería a dos estudiantes de derecho de la Universidad Externado de Colombia, para que actuaran como apoderados de oficio de los señores Juan Manuel Llano Uribe y Roberto Arias Aristizábal. p) Contestación al pliego de cargos a través de apoderados de oficio Tal como se observa en el expediente, actuando a través de apoderados de oficio, los señores Juan Manuel Llano Uribe80 y Roberto Arias Aristizábal81 presentaron descargos al pliego formulado en su contra. q) Comparecencia del señor Juan Manuel Llano Uribe a la investigación disciplinaria El 16 de marzo de 2015, el abogado José Fernando Calle Trujillo, quien manifestó ser apoderado del señor Juan Manuel Llano Uribe, solicitó ante la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, revisar el expediente disciplinario82. r) Decreto de pruebas Con auto del 27 de marzo de 201583, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública decretó la práctica de pruebas solicitadas y negó algunas requeridas por las partes.
Para la notificación del contenido de dicha decisión, se comisionó a la Procuraduría Regional de Caldas84. Contra el auto que decretó pruebas, la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal85 interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, solicitando el decreto de las pruebas solicitadas en los descargos. 78 Página 583 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 79 Página 611 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 80 Páginas 616 a 626 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 81 Páginas 589 a 609 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 82 Página 627 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 83 Páginas 633 a 637 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 84 Páginas 637 y 641 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 85 Páginas 642 a 650 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 27 Tal como se advierte en la actuación, con oficios del 28 de abril de 201586, dirigidos a los señores Álvaro Vélez Gómez y Juan Manuel Llano Uribe y a sus apoderados, la Procuraduría Regional de Caldas los citó para que se notificaran personalmente de la decisión contenida en el auto del 27 de marzo de 2014, con el cual se decretaron pruebas.
Consta en el expediente que del auto que decretó pruebas se notificaron personalmente la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal y los apoderados de la señora María Elena Gómez Ramírez87 y del señor Álvaro Vélez Gómez88. Por lo demás, el auto del 27 de marzo de 2015 se notificó por estado el 6 de mayo de 201589. Mediante auto del 12 de junio de 201590, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública resolvió el recurso de reposición interpuesto por la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal, reponiendo parcialmente el auto que decretó pruebas, y concedió la apelación. En relación con la notificación del referido auto, obran en el expediente los oficios de citación para notificación personal dirigidos a los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal y a los apoderados que algunos tenían constituidos91; sin que se advierta prueba del envío y recibido de los mismos.
Sin perjuicio de lo anterior, se advierten constancias de notificación personal de la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal92, así como del apoderado de la señora María Elena Gómez Ramírez93. Por lo demás, se observa que la providencia se notificó por estado el 26 de junio de 201594. Mediante auto del 8 de octubre de 201595, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal contra el auto que decretó pruebas. 86 Páginas 663 a 666 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 87 Página 651 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 88 Página 667 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 89 Página 668 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 90 Páginas 670 a 673 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 91 Páginas 680 a 686 y 694 a 696 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 92 Páginas 677 y 689 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 93 Página 687 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 94 Página 688 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 95 Páginas 1.438 a 1.442 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 28 La citada decisión fue comunicada a la interesada, según consta en oficio visible en el expediente96. s) Nueva solicitud de designación de apoderado de oficio Teniendo en cuenta la renuncia de la estudiante de derecho que venía representando al señor Roberto Arias Aristizábal97, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública no sólo le informó tal situación al investigado, según consta en comunicación del 5 de agosto de 201598, sino que además le solicitó al consultorio jurídico de la Universidad Externado de Colombia, designar nuevo defensor de oficio99.
Como resultado de la anterior solicitud, el 10 de agosto de 2015100, se le reconoció personería a un nuevo estudiante de derecho de la Universidad Externado de Colombia, para que actuara como apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal. t) Traslado de alegatos Mediante auto del 4 de noviembre de 2015101, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública corrió traslado para alegatos.
De la notificación del referido auto, obran en el expediente los oficios de citación para notificación personal dirigidos a los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal y a los apoderados que algunos tenían constituidos102; sin que se advierta prueba del envío y recibido de los mismos.
Por lo demás, se observa que la providencia se notificó por estado el 30 de noviembre de 2015103. La apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal se notificó personalmente de la mencionada decisión104. Consta en el expediente que la apoderada de oficio del señor Roberto Arias 96 Página 1.443 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 97 Páginas 697 y 698 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 98 Página 699 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 99 Página 700 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 100 Página 701 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 101 Página 701 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 102 Páginas 704 a 711 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 103 Página 712 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 104 Página 930 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 29 Aristizábal105, así como los apoderados de los señores Álvaro Vélez Gómez106 y María Elena Gómez Ramírez107, alegaron de conclusión. u) Solicitudes de nulidad El abogado del señor Juan Manuel Llano Uribe se abstuvo de alegar de conclusión y, en su lugar, presentó solicitud de nulidad por vulneración del derecho a la defensa del también disciplinado Roberto Arias Aristizábal108.
Consta además que en el escrito de alegatos del señor Álvaro Vélez Gómez, se adujo también la violación al debido proceso. Con auto del 13 de enero de 2016109, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública negó la nulidad propuesta por el abogado del señor Juan Manuel Llano Uribe. Se observa que se expidieron oficios de citación para la notificación personal de dicho auto, dirigidos a los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal y a los apoderados que algunos tenían constituidos110; sin que se advierta prueba del envío y recibido de los mismos.
Sólo se notificaron personalmente la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal111 y el señor Juan Manuel Llano Uribe112. Por lo demás, se observa que la providencia se notificó por estado el 28 de enero de 2016113. De otro lado, mediante auto del 29 de febrero de 2016114, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública negó también la nulidad presentada por el abogado del señor Álvaro Vélez Gómez.
Para la notificación personal de dicho auto se expidieron oficios de citación dirigidos a los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal y a los apoderados que 105 Páginas 713 a 728 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 106 Páginas 731 a 737 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 107 Páginas 742 a 752 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 108 Páginas 738 a 740 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 109 Páginas 753 a 755 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 110 Páginas 756 a 763 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 111 Página 764 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 112 Página 766 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 113 Página 767 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 114 Páginas 770 a 773 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 30 algunos tenían constituidos115; sin que se advierta prueba del envío y recibido de los mismos. Sólo se notificó personalmente la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal116. Por lo demás, se observa que la providencia se notificó por estado el 18 de marzo de 2016117. v) Fallo de primera instancia El 31 de mayo de 2016, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública profirió fallo en primera instancia118, a través del cual declaró probados los cargos formulados contra los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal y, en consecuencia, los sancionó con destitución e inhabilidad, la cual correspondió a un término de 15 años en el caso del aquí accionante.
Como fundamento en lo anterior, la entidad adujo que el señor Juan Manuel Llano Uribe promovió la inversión de recursos del Estado sin tener en cuenta la optimización de los mismos, llevando a INFIMANIZALES a una entrega en condiciones de inseguridad, tan así que a los pocos meses de autorizar el giro de los recursos, ya se hablaba de detrimento patrimonial y de causal de liquidación de la empresa TIM.
Manifestó que los recursos se orientaron al pago de acreencias laborales y no en virtud de política de inversión, desnaturalizando y orientando los recursos a un propósito para el cual no estaban dispuestos. Consideró que la sustancialidad de la infracción se evidencia en la afectación de las arcas de INFIMANIZALES con el no retorno de los recursos como inversión. Sostuvo que el comportamiento del disciplinado había sido desplegado en la modalidad de culpa gravísima por violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, tales como los numerales 1, 2 y 3 del artículo 3 del Acuerdo 008 de 2010 de INFIMANIZALES, que contenían las políticas de inversión permanente, y que como miembro de la junta directiva y como alcalde municipal le correspondía actuar en defensa de los intereses de la 115 Páginas 775 a 780 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 116 Página 774 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 117 Página 781 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 118 Páginas 790 a 839 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 31 entidad territorial. Calificó la falta como gravísima, realizada con culpa gravísima. Resolvió sancionar al señor Juan Manuel Llano Uribe con destitución e inhabilidad de quince años, con fundamento en que no registraba antecedentes disciplinarios ni fiscales, en que su proceder no se había ajustado a la diligencia ni eficiencia, que su comportamiento no estaba atribuido a terceros, que no hubo confesión ni reparación, que la afectación social era trascedente por tratarse de una situación que involucra recursos públicos, que su papel en la toma de la decisión fue determinante, y que tenía conocimiento del impacto, como quiera que fue quien respondió a las inquietudes de la señora María Elena Gómez Ramírez. w) Notificación del fallo disciplinario de primera instancia Según consta en el expediente, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública expidió citaciones para notificación personal a los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal y a los apoderados que algunos tenían constituidos119; sin que se advierta prueba del envío y recibido de los mismos.
Sólo se notificaron personalmente la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal120 y el apoderado de la señora María Elena Gómez Ramírez121. El señor Álvaro Vélez Gómez se notificó por correo electrónico122. Por lo demás, se observa que la providencia se notificó por edicto fijado el 21 de junio de 2016 y desfijado el 23 de junio de 2016123. x) Recurso de apelación Contra el fallo disciplinario, la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal124, el señor Roberto Arias Aristizábal actuando directamente125, el señor Álvaro Vélez Gómez a través de apoderado126, el señor Juan Manuel 119 Páginas 840, 842, 844, 846, 848, 850, 852 a 854 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 120 Página 855 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 121 Página 857 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 122 Páginas 862 y 870 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 123 Páginas 985 y 986 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 124 Páginas 872 a 892 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 125 Páginas 893 a 928 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 126 Páginas 932 a 946 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 32 Llano Uribe por intermedio de abogado127, interpusieron recurso de apelación. Tales recursos de apelación fueron concedidos por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública a través de auto del 30 de junio de 2016128; situación que fue comunicada a los interesados129. y) Fallo de segunda instancia El 5 de septiembre de 2017, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación emitió fallo en segunda instancia130, con el cual denegó la solicitud de nulidad invocada por el abogado del señor Álvaro Vélez Gómez; confirmó parcialmente el fallo apelado, en tanto dispuso que la suspensión en el ejercicio del cargo del señor Álvaro Vélez Gómez debía ser por el término de 10 meses; y mantuvo incólume la decisión frente a la señora María Elena Gómez Ramírez por no haberla recurrido.
Expuso que los miembros de la junta directiva de INFIMANIZALES sí incurrieron en la falta gravísima imputada, cuando en la sesión del 10 de octubre de 2011 dieron por aprobada la posibilidad de capitalización de TIM, sin contar con los estudios que les permitiera evaluar los criterios de inversión y que arrojaran como resultado su viabilidad, pues era en ese órgano colegiado en quien recaía la atribución de tomar la decisión de efectuar las inversiones permanentes teniendo en cuenta estos criterios.
Acotó que el momento determinante para establecer si la inversión se realizaría en condiciones que garantizaran liquidez, seguridad, rentabilidad y beneficio social era en la sesión en la que la junta directiva deliberaría y aprobaría la correspondiente decisión. Manifestó que capitalización e inversión no son dos conceptos diferentes, ya que fue el mismo consejo directivo de INFIMANIZALES el que clasificó las inversiones en el Acuerdo 008 de 2010, y puntualizó frente a las inversiones permanentes que implicaban, entre otros, incrementos de capital en las empresas en las cuales la entidad tuviera participación accionaria.
En ese sentido, adujo que como INFIMANIZALES era accionista de TIM, la capitalización autorizada en la sesión del 10 de octubre de 2011 fue una inversión permanente. 127 Páginas 949 a 965 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 128 Páginas 1.022 a 1.024 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 129 Páginas 1.065 a 1.072 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 130 Páginas 1.085 a 1.122 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 33 Consideró que la ilicitud sustancial se concretó cuando los miembros de la junta directiva aprobaron la capitalización sin consultar los criterios de inversión para entonces disponibles, como quiera que no contaron con los estudios previos exigidos en esos casos por la misma entidad. Estimó que no resulta posible invocar el principio de confianza y buena fe como causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, habida cuenta que los servidores públicos no deben confiar ciegamente en los demás, sino asegurarse de que su comportamiento sea efectivamente correcto.
Precisó que para que dicha confianza libere de responsabilidad, tendría que ser legítima, lo cual no sucede en este caso, ya que no agotaron ni siquiera una previsión básica frente a decisiones que involucran inversión de recursos públicos. Refirió que lo que aquí se evidenciaba era una desatención elemental del disciplinado, al no realizar lo que resultaba obvio e imprescindible de hacer antes de tomar la decisión de aprobar la capitalización de TIM, y que cualquier otro miembro de junta directiva en su lugar hubiera hecho, esto es, contar con los estudios y demás soportes que arrojaran el análisis efectuado sobre la capitalización que iba a ser tratada en la reunión. Compartió la graduación de la sanción impuesta a los funcionarios sancionados que apelaron la decisión, excepto en lo que respecta al señor Álvaro Vélez Gómez, ya que en relación con éste se le absolvió del primer cargo formulado en su contra, incidiendo esto en la destitución e inhabilidad. z) Notificación del fallo disciplinario de segunda instancia Según consta en el expediente, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública expidió citaciones para notificación personal a los señores Álvaro Vélez Gómez, Juan Manuel Llano Uribe, María Elena Gómez Ramírez y Roberto Arias Aristizábal y a los apoderados que algunos tenían constituidos131; sin que se advierta prueba del envío y recibido de los mismos.
Sólo se notificaron personalmente la apoderada de oficio del señor Roberto Arias Aristizábal132 y el apoderado del señor Álvaro Vélez Gómez133. Por lo 131 Páginas 1.123 a 1.130, 1.135, 1.136, 1.141 y 1.146 a 1.149 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 132 Página 1.134 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 133 Página 1.138 y 1.140 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 34 demás, se observa que la providencia se notificó por edicto fijado el 27 de septiembre de 2017 y desfijado el 29 de septiembre de 2017134. aa) Registro de la sanción disciplinaria El 5 de octubre de 2017, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública registró la sanción disciplinaria impuesta al señor Juan Manuel Llano Uribe135.
El 19 de octubre de 2017, la referida sanción fue registrada en el formulario del Grupo SIRI136. Tal como se advierte en el certificado ordinario de antecedentes, al señor Juan Manuel Llano Uribe le figura la sanción disciplinaria impuesta137. 2. Sobre los perjuicios supuestamente causados a los accionantes con ocasión de la sanción disciplinaria En relación con el acaecimiento de perjuicios materiales e inmateriales en virtud de la sanción impuesta al señor Juan Manuel Llano Uribe, obran en el expediente las siguientes pruebas: a) Publicación de la sanción en la prensa Con la demanda, se allegaron varias publicaciones en medios escritos en relación con la sanción disciplinaria impuesta al señor Juan Manuel Llano Uribe138. b) Declaraciones recibidas en el proceso En la actuación se recaudaron los testimonios de las siguientes personas, que dan cuenta de lo que también se indica en seguida: ▪ Roberto Arias Aristizábal139: 134 Páginas 1.142 y 1.143 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 135 Página 1.152 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 136 Página 1.161 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 137 Página 1.162 del archivo nº 009 del cuaderno 1 del expediente digital. 138 Páginas 39 a 47 del archivo nº 002 del cuaderno 2 del expediente digital. 139 Minuto 13:18 a 49:33 del archivo nº 043 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 35 - Estuvo vinculado también al proceso disciplinario, por haber hecho parte de la junta directiva de INFIMANIZALES en su calidad de secretario de planeación. - El señor Juan Manuel Llano Uribe se enteró de la investigación disciplinaria adelantada en su contra por intermedio de quien fuera gerente de INFIMANIZALES, señor Álvaro Vélez; y aquel, a su vez, fue quien le contó al testigo que también estaba vinculado. - Cuando se enteraron, el proceso disciplinario ya estaba muy adelantado. - La empresa TIM requería capitalizarse, y para adoptar esta decisión, se realizaron estudios previos y se recibió asesoría que demostraban que el sistema era rentable. ▪ Juan Hernando Ramos Gómez140: - Compartió con el señor Juan Manuel Llano Uribe en la junta directiva del club Manizales, cuando éste era presidente de dicha junta y el testigo era el gerente del club.
Con el tiempo se volvieron muy amigos. - Tuvo conocimiento de la sanción impuesta por la Procuraduría al demandante, porque fue un hecho público y además su amigo le contó en su momento. - A partir de 2010 o 2011, el señor Juan Manuel Llano Uribe se encerró en su casa con su familia, no salía, ya no visitaba restaurantes o bares, entró en depresión. Dicha situación se extendió hasta hace un mes (julio de 2021) cuando le archivaron el último proceso que tenía en la Fiscalía. - Las investigaciones afectaron mucho al señor Juan Manuel Llano Uribe, por los señalamientos que le hacían en la sociedad a raíz de lo que se publicaba en los medios de comunicación. - Muchas veces el testigo tuvo que defender al demandante en reuniones sociales en las que era señalado (le decían ladrón, que había cometido indelicadeces). - Conoce a la familia del demandante y sabe el dolor que ha padecido por lo acaecido: el padre estaba muy triste por la situación de su hijo; la madre se la pasaba llorando según le comentaban; y sus hermanos estaban muy preocupados por el aislamiento del actor y por la situación por la que éste atravesaba. - Después de la finalización de su mandato como alcalde, el demandante se dedicó a brindar asesorías a través de una empresa 140 Minuto 1:02:10 a 1:40:05 del archivo nº 043 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 36 que tiene para ello, y cree que volvió a los negocios que tenía antes, al parecer en el sector textil y metalmecánico. ▪ Álvaro Vélez Uribe141: - Conoció sobre la sanción que le fue impuesta al señor Juan Manuel Llano Uribe y las consecuencias que ella generó y que calificó como problemas de convivencia social, en la medida en que le cancelaron la visa a Estados Unidos y no pudo concretar una oportunidad económica que tenía allá; no obtuvo el préstamo que requería para un negocio que iba a realizar en Chinchiná, pues aparecía como investigado; no volvió a asistir a reuniones ni a restaurantes, porque le hacían bulling.
Todo lo anterior ocasionó indirectamente la muerte de la madre del actor, por el sufrimiento de ver a su hijo en esa situación. - Conoce a la familia del accionante desde la infancia. Ha sido muy cercano a ellos y sabe que han sufrido por lo ocurrido. - El señor Juan Manuel Llano Uribe ha sido un emprendedor nato de empresas, y tiene que estar construyendo empleos permanentemente; esa es casi su vocación. Sabe que ha tratado de tener negocios de aguacates y de call centers, pero ha tenido inconvenientes para la financiación de los mismos. - No sabe cuál es la ocupación exacta del accionante. - Con el proceso disciplinario, el actor se volvió una vergüenza pública, por lo que sufrió afectivamente por eso. ▪ Santiago González López142: - Fue conductor del señor Juan Manuel Llano Uribe cuando éste fungía como alcalde, y en la actualidad también lo es y, además, es asistente del accionante (hace trámites de salud, de impuestos, bancarias, mercado, etc.). - Se dio cuenta del proceso disciplinario que se adelantó contra el señor Juan Manuel Llano Uribe, ya que una vez éste se encontró con el ex gerente de INFIMANIZALES, quien le comentó que le habían iniciado una investigación por el TIM; y a los pocos días, le contaron sobre la sanción, lo cual lo dejó altamente afectado. - Antes de la sanción disciplinaria, el señor Juan Manuel Llano Uribe era una persona muy comercial y social, iba a muchos eventos, pero la situación se empezó a poner difícil porque lo insultaban y 141 Minuto 7:30 a 25:28 del archivo nº 044 del cuaderno 1A del expediente digital. 142 Minuto 26:56 a 48:45 del archivo nº 044 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 37 lo trataban de agredir y no pudo volver a asistir a nada; no pudo volver a ir al club, al estadio o a la plaza de toros. Ya no es la persona que era, mantiene muy bajo de ánimo, no volvió a reunirse con la familia como antes, no sale casi. El cambio ha sido muy drástico. - Conoce a toda la familia del accionante.
Los papás de éste tenían achaques, pero por el tema empezaron a afectarse más, lo que a su vez influyó también en el actor. - Ha visto que la sanción le ha afectado la salud al señor Juan Manuel Llano Uribe, ya que le han diagnosticado problemas de presión arterial y sabe que estuvo en psiquiatría, pero no tiene mayor conocimiento sobre esos temas. ▪ Luis Emilio Sierra Grajales143: - Conoce al señor Juan Manuel Llano Uribe y a su familia hace 50 años. - En 2005 o 2006 invitó al actor a que se vinculara al partido del que hace parte el testigo (Movimiento de Salvación Nacional), y lograron que en el año 2011 el señor Juan Manuel Llano Uribe pudiera ser alcalde de Manizales. - El partido del testigo estaba en el proceso de búsqueda para obtener una curul en la Cámara de Representantes para el período 2018 – 2022; se encontraba contemplando varios nombres para ello, dentro de los cuales estaba el del señor Juan Manuel Llano Uribe; pero una vez sobrevino el fallo de la Procuraduría que inhabilitó a éste, se dio al traste su aspiración, por lo que el movimiento político terminó postulando a otro candidato. - La postulación para el Congreso de la República era apenas una intención, ya que no se avanzó a formalizar esa aspiración. - Consideró que el señor Juan Manuel Llano Uribe era una buena opción para el Congreso de la República y hubiera podido lograr ser representante a la cámara, porque había sido alcalde de Manizales con una buena gestión, y tenía mayor reconocimiento. ▪ María Cristina Uribe Arango144: - Para los años 2008 a 2011 suscribió un contrato con el señor Juan Manuel Llano Uribe como persona natural para asesorarlo en unos asuntos de importancia. 143 Minuto 1:00 a 30:50 del archivo nº 045 del cuaderno 1A del expediente digital. 144 Minuto 32:45 a 1:28:11 del archivo nº 045 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 38 - Tuvo conocimiento de la sanción impuesta al actor y estuvo relacionada con la decisión de capitalizar el TIM en el último año de la administración del accionante (2011). - El proyecto del TIM venía de la administración anterior, estaba previsto en el plan de desarrollo, y el señor Juan Manuel Llano Uribe lo replicó igualmente en su plan de desarrollo. - Con el fin de avanzar poco a poco en el sistema integrado de transporte, tanto la testigo, como la secretaria jurídica del Municipio de Manizales y el gerente del TIM de ese entonces, hicieron un análisis juicioso sobre la medida cautelar decretada en una acción popular por el TIM, producto de lo cual recomendaron a la alcaldía que la única salida para reactivar el sistema era a través de una capitalización que no era de mucha monta (1.000’000.000), y con eso lograban salvaguardar todas las inversiones que se venían haciendo por otras entidades públicas que habían participado en la creación de esa empresa. - Aunque la medida cautelar desvertebró el sistema integrado de transporte, la alcaldía de Manizales estaba empeñada en lograr que funcionara así fuera de manera mixta. - La nueva administración tomó la decisión de desmontar todas las tecnologías que se habían vuelto a poner en funcionamiento en los buses.
Como no se le dio trámite a todo el proyecto del TIM, ello llevó al Concejo de Manizales a liquidar la sociedad TIM. - Es absurdo pretender que la inversión del TIM fuera rentable, ya que se trataba de una inversión social. - La inversión no fue de los excedentes, como lo cree la Procuraduría, sino que se trató de una capitalización en un proyecto social. - El sistema integrado de transporte era perfectamente viable, sólo requería hacer unos ajustes administrativos acompañados de los recursos de capitalización bajo las órdenes de la medida cautelar. - Para el momento, era más viable capitalizar al TIM que liquidarlo, porque podrían poner en funcionamiento el sistema, lo que permitía tener unos ingresos fijos concebidos inicialmente para el TIM. - Para tomar la decisión de capitalizar se tuvieron en cuenta estudios anteriores y la situación que en ese momento se presentaba.
Todos los análisis quedaron contenidos en el acta de 2011 que adoptó la decisión. ▪ Jorge Enrique Pava Quiceno145: 145 Minuto 0:25 a 26:24 del archivo nº 046 del cuaderno 1A del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 39 - Tuvo una relación contractual indirecta con el municipio, relacionada con pautas publicitarias en medios de comunicación. - Supo de la sanción de la que fue objeto el señor Juan Manuel Llano Uribe en 2016 o 2017. - Con ocasión de dicha sanción, el actor se alejó de sus amigos, entre ellos del testigo; se le cerraron puertas en la actividad política (Congreso de la República) y comercial; ya no era un sujeto bien recibido en el ámbito comercial y financiero; no pudo materializar la intención que tenía de montar call centers, para lo cual tenía incluso dotados ya unos establecimientos de comercio; y fue afectado por la prensa por los comentarios generados en la misma. - Todas las administraciones tienen oposición, pero en la del actor hubo una supremamente descarnada que trascendió a los medios de comunicación en una forma sesgada. - Al señor Juan Manuel Llano Uribe le iniciaron 27 procesos y fue absuelto en todos, excepto en el de la Procuraduría. ▪ Javier Llanes Garrido146: - Tuvo y tiene relaciones comerciales con el señor Juan Manuel Llano Uribe hace casi 30 años, en el sector de servicios de tecnología y de call centers. - Hace 3 o 4 años tuvo conocimiento de la sanción, porque el accionante le contó, y ha comentado con éste las consecuencias que aquella generó para él, su familia y sus actividades económicas. - Si bien la sanción no le provocó al señor Juan Manuel Llano Uribe una depresión, lo cierto es que sí tuvo que hacerse a un lado en ciertos temas. - La actividad comercial que venía manteniendo el demandante se vio afectada por la desconfianza que se genera con el tema de la sanción. - Conoce a la familia cercana del accionante.
Se han sentido perjudicados. - Actualmente el actor no tiene una actividad profesional tan permanente como antes. Supone que gestiona alguno de los negocios familiares que tiene (café e inversiones). 3. Análisis integral del proceso disciplinario De conformidad con sentencia de unificación del Consejo de Estado147, el 146 Minuto 26:45 a 47:09 del archivo nº 046 del cuaderno 1A del expediente digital. 147 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Dr. Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 40 control que ejerce el Juez de lo Contencioso Administrativo sobre los procesos disciplinarios debe ser integral, bajo los parámetros que se indican a continuación: (…) 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.
En providencia del 26 de julio de 2018148, el Consejo de Estado precisó cuál debe ser el análisis que debe realizar el Juez de conocimiento en asuntos disciplinarios: Así entonces, el control de legalidad integral de los actos disciplinarios, conlleva implicaciones para el juez de lo contencioso administrativo, que lo habilitan para lo siguiente: 1.
Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto demandado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva. 2. Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción. Así como verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) El análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa;
(ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) comprobar si el acto fue debidamente motivado. William Hernández Gómez (E). Sentencia del 9 de agosto de 2016. Radicación número: 11001-03- 25-000-2011-00316-00(SU). 148 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 26 de julio de 2018. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00134-00(0552-12). Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 41 3. Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia. 4.
Que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y la graduación que prevé la ley. 5. Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional, así como las justificaciones expuestas por el disciplinado. 4.
Examen del caso concreto Atendiendo el precedente jurisprudencial referido, así como el recuento del trámite llevado a cabo dentro del proceso disciplinario adelantado contra el señor Juan Manuel Llano Uribe, esta Sala de Decisión pasa a establecer si aquel se surtió conforme a la normativa y principios que rigen dicha materia. Ahora, aun cuando el análisis habría de partir de las causales de nulidad invocadas en la demanda, lo cierto es que este Tribunal advierte que en este caso debe verificarse si los actos acusados se sujetan a la normativa que rige en materia de restricción de los derechos políticos y las garantías judiciales, a la luz de lo establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Para lo anterior, esta Sala de Decisión se fundamenta en recientes sentencias del Consejo de Estado149, en las cuales el Alto Tribunal, en aplicación del control de convencionalidad, ha estimado que la Procuraduría General de la Nación no es competente para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general a servidores públicos elegidos popularmente, a la luz del ordenamiento jurídico interno y de la Convención Americana de 149 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) 8 de febrero de 2024 (Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación número: 11001-03-25-000-2011-00198-00(0672-2011)); ii) 30 de noviembre de 2023 (Subsección B, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, radicación número: 76001-23-33-000- 2014-00891-00(2447-2022)); iii) 23 de noviembre de 2023 (Subsección B, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, radicación número: 15001-23-33-000-2017-00665-01 y 15001-23-33-000- 2018- 00253-00(4130-2019)); iv) 3 de agosto de 2023 (Subsección B, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, radicación número: 18001-23-33-000-2015-00321-02(2849-2019)); v) 27 de julio de 2023 (Subsección B, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, radicación número: 76001-23-33-000- 2017-00351-01 (5471-2019)); vi) 29 de junio de 2023 (Subsección B, Consejero Ponente: Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar, radicación número: 11001-03-25-000-2013-00561-00(1093-2013)); y vii) 15 de noviembre de 2017 (Subsección B, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, radicación número: 11001-03-25-000-2014-00360-00(IJ)).
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 42 Derechos Humanos. Lo anterior, con fundamento en los aspectos que se destacan en seguida. 4.1 Competencia de la Procuraduría General en materia disciplinaria Ha señalado el Consejo de Estado en las providencias mencionadas que los artículos 277 –numeral 6– y 278 –numeral 1– de la Constitución Política asignan al Procurador General de la Nación, como parte de sus funciones, las de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” y “[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.
La Ley 734 de 2002, con la cual se expidió el Código Único Disciplinario, vigente para la época en que ocurrieron los hechos que se investigaron y que dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al demandante, otorgó a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, la facultad de “(…) iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
(…)” (artículo 3). Producto de lo anterior, el ente de control fue facultado para imponer las sanciones a que alude el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, dentro de las cuales está la destitución e inhabilidad general para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima (numeral 1), descritas a su vez en el artículo 48 ibidem, de las que se destaca la contemplada en el numeral 27, imputada al aquí accionante y relativa a “Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado”. 4.2 Derechos políticos y sus restricciones El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho de los ciudadanos a “(…) participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, para lo cual pueden, entre otros, “[e]legir y ser elegido[s]”; derecho Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 43 éste que en todo caso no es ilimitado, toda vez que encuentra restricciones relacionadas con la pérdida o suspensión del ejercicio de la ciudadanía, la comisión de delitos, la nacionalidad y la edad (artículos 98, 122, 172, 177 y 171 ibidem).
Las sanciones de destitución e inhabilidad general que contempla en numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, son claras restricciones a los derechos políticos, pues implican la separación o terminación de la relación del servidor público con la administración, entre otros, de los elegidos popularmente, y la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, aún de elección popular.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Colombia a través de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en materia de derechos políticos, estableció lo siguiente: Artículo 23. Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal. (Negrilla fuera de texto) 4.3 Incompatibilidad entre los artículos 44.1 de la Ley 734 de 2002 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Ha sostenido el Consejo de Estado que la facultad de investigar y sancionar a los infractores de la ley disciplinaria, incluso a aquellos de elección popular, en cuyo ejercicio puede imponerse sanciones tales como la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, riñe con la garantía de derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular, en los términos previstos en el numeral 2 del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conforme a la interpretación que la Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 44 Corte Interamericana de Derechos Humanos le ha dado a tal normativa, toda vez que la limitación o restricción taxativa de tales derechos tan sólo procede por parte de un juez competente, no sólo en el marco de un proceso penal, sino también en otros tipos de procesos de carácter judicial, como por ejemplo la pérdida de investidura.
Para llegar a la anterior conclusión, la Sección Segunda del Consejo de Estado en cada una de las providencias referidas, realiza un estudio comparado entre las previsiones de la Constitución Política y de la Ley 734 de 2002 con las de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en torno a la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular, encontrando que la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos conlleva una limitación no permitida en el texto convencional, teniendo en cuenta que se impone por una autoridad administrativa en el curso de un proceso administrativo sancionatorio.
Así pues, el Alto Tribunal ha estimado que la Procuraduría General de la Nación, como autoridad autónoma, tiene intactas sus atribuciones para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, siempre que la sanción impuesta no implique la restricción de derechos políticos, o no conlleve la suspensión o inhabilitación del ejercicio de derechos políticos, en tanto, por una parte, implica la terminación de la relación jurídica del servidor público con la administración y, por la otra, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función por el término señalado en el acto administrativo sancionatorio. 4.4 Conclusión frente al caso concreto En el asunto bajo examen se advierte que a través de las decisiones disciplinarias emitidas por la Procuraduría General de la Nación, se impuso en contra del señor Juan Manuel Llano Uribe, la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 15 años para desempeñar cargos públicos, producto de una conducta que se reprochó en su condición de Alcalde del Municipio de Manizales, consistente en haber autorizado la capitalización de la empresa TIM por parte de INFIMANIZALES, empresa esta última de la cual el sancionado formaba parte de su junta directiva.
De conformidad con lo señalado anteriormente, y atendiendo la postura que sobre el particular ha sostenido el Consejo de Estado en recientes providencias, este Tribunal considera que la imposición de la referida sanción al accionante es incompatible con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que prevé como causal permitida de Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 45 restricción de derechos políticos aquella impuesta por condena, por juez competente en proceso penal u otro de naturaleza judicial.
Por consiguiente, la Sala de Decisión declarará la nulidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, en la medida en que ese órgano de control no tenía competencia para imponer una sanción que restringiera el ejercicio de los derechos políticos del actor; facultad que, según el criterio antes expuesto, está reservada a las autoridades judiciales competentes.
Al disponerse que los actos administrativos sancionatorios están viciados de nulidad por falta de competencia de la autoridad disciplinaria, este Tribunal se sustrae de resolver los demás problemas jurídicos planteados. 4.5 Restablecimiento del derecho Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los fallos disciplinarios, la parte actora solicitó condenar a la entidad demandada a pagar a favor del señor Juan Manuel Llano Uribe, las sumas de $300’000.000 y $1.344’000.000 por concepto de daño emergente y lucro cesante, respectivamente, causadas en su criterio por los gastos de transporte, honorarios de abogados, desplazamientos, asesorías, entre otros, y por el salario que hubiera devengado como congresista.
Adicionalmente, pidió el reconocimiento y pago de perjuicios morales a favor de cada uno de los demandantes, y de daño a la salud sólo para el afectado, en cuantía de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Inicialmente, este Tribunal debe precisar que aunque la sanción impuesta al señor Juan Manuel Llano Uribe constituyó una restricción para que el actor accediera a empleos públicos durante el lapso de la inhabilidad, lo cierto es que tal circunstancia, como lo ha manifestado el Consejo de Estado150, no vulnera el derecho al trabajo, en tanto que dicha limitación se presenta solamente en la esfera del empleo público, razón por la cual no puede decirse que toda decisión disciplinaria conlleva la materialización de perjuicios materiales y morales; requiriéndose entonces que el interesado los demuestre al tenor de lo dispuesto por el artículo 167 del CGP.
Otra situación que es necesario aclarar radica en que para cuando se profirieron los fallos disciplinarios atacados, el señor Juan Manuel Llano 150 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 8 de febrero de 2024. Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00198-00(0672-2011).
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 46 Uribe ya había finalizado su período constitucional (2008 a 2011151), lo que quiere decir que la decisión censurada no fue la que dio origen a su desvinculación del servicio. Hechas las precisiones anteriores, y en relación con los perjuicios materiales, esta Sala considera que los mismos son evidentemente improcedentes, habida cuenta que, de un lado, el lucro cesante es hipotético, en tanto no está acreditado que de no haberse proferido sanción en su contra, el señor Juan Manuel Llano Uribe hubiera obtenido aval de algún partido político, tal como el Movimiento de Salvación Nacional, que le permitiera participar en las elecciones para el Congreso de la República para el período 2018 – 2022, y menos que hubiera sido elegido como representante a la cámara.
De otra parte, ninguna prueba allegó el interesado para demostrar los supuestos gastos en los que incurrió con ocasión de la investigación disciplinaria y que, en su criterio, ascienden a la suma de $300’000.000. Conviene anotar que respecto de los honorarios de abogados, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó los criterios en torno al reconocimiento y a la liquidación del perjuicio material en ese aspecto152, precisando que la prueba idónea del pago radica en la respectiva factura que debe expedir el profesional del derecho.
Para el caso concreto, no sólo la ley no obliga al investigado a acudir con abogado al proceso disciplinario153, sino que tampoco hay prueba alguna del pago de tales honorarios, como quiera que no se allegó el contrato de prestación de servicios profesionales, ni la factura o prueba alguna que acreditara los servicios del abogado que lo representó en la investigación disciplinaria.
Ahora, frente a los perjuicios inmateriales que las decisiones disciplinarias cuestionadas le causaron supuestamente al actor y a su familia, este Tribunal considera que tampoco habrán de ser reconocidos, en tanto no se acreditaron de manera suficiente. Se explica. Obran algunas declaraciones en las que se afirma que la sanción disciplinaria significó un duro golpe para el accionante y su familia cercana, debido a los señalamientos públicos que afectaron el buen nombre del 151 Páginas 124 y 125 del archivo nº 002 del cuaderno 3 del expediente digital. 152 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Sentencia del 18 de julio de 2019. Radicación número: 73001-23-31-000-2009-00133-01 (44.572). 153 El artículo 155 de la Ley 734 de 2002 dispone que “(…) se debe informar al investigado que tiene derecho a designar defensor”.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 47 demandante, lo que produjo que éste se abstuviera de continuar realizando las actividades que normalmente desarrollaba, que no pudiera vincularse en el sector público, que le cerraran puertas en el sector privado, y que incluso entrara en depresión por lo ocurrido. Dichos testimonios no refieren tener una especialidad médica que les permita diagnosticar enfermedades mentales, por lo que, al no existir en el expediente un diagnóstico en tal sentido, esta Sala de Decisión no puede suponer que hubo un daño a la salud para el afectado.
De otra parte, y según se desprende de lo narrado por los testigos, para el momento en que se adelantaba la investigación disciplinaria y se impuso la sanción, el demandante se encontraba siendo investigado en varios procesos penales y de responsabilidad fiscal, en total fueron 27, según lo anotó uno de los declarantes, lo que impide determinar si su estado de ánimo bajo correspondía únicamente a las decisiones que aquí se cuestionan o, en general, a la dura oposición de la que fue víctima de conformidad con las declaraciones recibidas en este proceso.
En lo que respecta a la afectación al buen nombre y/o a la honra, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que para que aquella se configure es necesario que, “(…) sin fundamento alguno, se propague entre la comunidad, ya sea de manera directa o a través de los medios de comunicación, informaciones falsas o erróneas que distorsionen el concepto público que se tiene de una persona, y afecte el prestigio y la confianza que lo caracteriza en el entorno social en el que actúa, o que, de cualquier forma, se manipule la opinión general para desdibujar la imagen del sujeto”154.
De las publicaciones en medios de comunicación que obran en el expediente no puede extraerse que la entidad accionada emitiera algún comunicado de prensa o suministrara información falsa o errónea a algún periódico, con el fin de distorsionar el concepto público que se tenía respecto del demandante, y afectar su prestigio y confianza.
El solo hecho que la decisión de la Procuraduría hubiera sido conocida, no permite establecer una lesión al buen nombre del señor Juan Manuel Llano Uribe, en la medida en que para ese momento específico, la situación se compadecía con la realidad material de los hechos y, por tal razón, las consecuencias que ello pudiera acarrear para el accionante no fueron resultado de un desbordamiento de las competencias de la entidad. 154 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Consejero Ponente: Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia del 7 de septiembre de 2020. Radicación número: 19001-23-31-000-2009-00333-01(49446). Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 48 Tampoco se precisó la afectación concreta que el señor Juan Manuel Llano Uribe supuestamente vivenció en sus relaciones comerciales con ocasión del fallo disciplinario.
Por lo demás, no hay prueba específica de que los demás demandantes que integran la parte actora sufrieran algún tipo de dolor, congoja, angustia, tristeza o aflicción. Finalmente, no puede perderse de vista que todos los servidores públicos están en la obligación de soportar la carga de asumir las investigaciones disciplinarias que se adelanten en su contra para vigilar y sancionar su conducta, y aunque esto pueda generar molestias a quienes son objeto de aquellas, tal circunstancia no se traduce per se en un daño. En atención a lo anterior e independientemente de que no se solicitara en la demanda, esta Sala de Decisión considera necesario ordenar a la Procuraduría General de la Nación, como restablecimiento del derecho, que registre esta decisión y que elimine de sus bases de datos y sistemas de información, los antecedentes disciplinarios que fueron registrados a nombre del señor Juan Manuel Llano Uribe, como consecuencia de la decisión sancionatoria que aquí se anula.
Conclusión De conformidad con lo expuesto en esta providencia, se declarará la nulidad de los actos atacados, por haber sido expedidos sin competencia por la autoridad disciplinaria. En atención a lo expuesto se declarará infundada la excepción “Innominada o Genérica”, propuesta por la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación que registre esta decisión y elimine de sus bases de datos y sistemas de información, los antecedentes disciplinarios registrados a nombre del señor Juan Manuel Llano Uribe, como consecuencia de la decisión sancionatoria que aquí se anula.
Se negarán las demás súplicas de la demanda, específicamente lo relativo al reconocimiento de perjuicios materiales e inmateriales, por no haber sido acreditados debidamente en este asunto. Costas Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 49 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 5 del artículo 365 del CGP, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE infundada la excepción “Innominada o Genérica”, propuesta por la Procuraduría General de la Nación. Segundo. DECLÁRASE la nulidad de los fallos disciplinarios del 31 de mayo de 2016 y del 5 de septiembre de 2017, proferidos por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, y por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, con los cuales, en su orden, se declaró disciplinariamente responsable al señor Juan Manuel Llano Uribe, imponiéndole sanción de destitución e inhabilidad general por un término de 15 años, y se confirmó dicha determinación. Tercero. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la Procuraduría General de la Nación que registre esta decisión y elimine de sus bases de datos y sistemas de información, los antecedentes disciplinarios registrados a nombre del señor Juan Manuel Llano Uribe, como consecuencia de la decisión sancionatoria que aquí se anula.
Cuarto. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda, específicamente las relacionadas con el reconocimiento de perjuicios materiales e inmateriales. Quinto. La Procuraduría General de la Nación dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición mencionada.
Sexto. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 50 brevemente expuesto. Séptimo. RECONÓCESE personería jurídica a la abogada ANDREA LYSETH LONDOÑO RESTREPO, identificada con la cédula de ciudadanía nº 1.060’268.509 expedida en Pácora, y portadora de la tarjeta profesional nº 269.290 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada de la parte demandada, conforme al poder que obra en el expediente digital155.
Octavo.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Noveno. Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere, y ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala 155 Archivo nº 053 del cuaderno 1A del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2018-00136-00 51 Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.