REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO –Sala Segunda De Decisión– Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 8 de agosto del 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia - Quindío, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN 1.1. Objeto: Se plantearon en la demanda las siguientes pretensiones1: 1 Archivo 01, DEMANDA- ONEDRIVE Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda a) Que se declare terminado el contrato de arrendamiento Nro. 002/2016 celebrado el 17 de abril de 2016 entre Empresas Públicas de Armenia ESP como arrendadora y Norbey Uribe López, como arrendatario, sobre un predio para parqueadero ubicado entre las calles 22 y 23 y las carreras 16 y 17 de Armenia con matrícula inmobiliaria nro. 280-892, por incumplimiento en la obligación de restituir el inmueble al 17 de abril de 2019, obligación que está expresamente pactada en la cláusula décima segunda del contrato que habla de las causales de terminación del mismo. b) Se ordene al señor Norbey Uribe López restituir al demandante y propietario EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA ESP, el predio para parqueadero ubicado entre las calles 22 y 23 y las carreras 16 y 17 de Armenia, con matrícula inmobiliaria No. 280-892 el área entregada en arrendamiento es de aproximadamente 1.269.26 mts2. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora como sustento de las pretensiones narró en síntesis lo siguiente: 1) Que la demandante Empresas Públicas de Armenia E.S.P en adelante EPA, celebró mediante documento escrito de fecha 11 de abril de 2016, contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 con el demandando Norbey Uribe López sobre un predio para parqueadero ubicado entre las calles 22 y 23 y las carreras 16 y 17 de Armenia, con matrícula inmobiliaria nro. 280- 892 cuya área de arrendamiento es de aproximadamente 1.269.26 mts2 cuyos lindos son: NORESTE: En extensión de 54.00mts con la calle 22;
SURESTE: En extensión de 56.06 m aproximadamente con predio de EPA entregado en comodato a la Alcaldía de Armenia; NOROESTE: En extensión de 29.80 m aproximadamente con vía pública (carrera 17); SURESTE: En extensión de 32.60 m aproximadamente (carrera 16). La parte del lote de terreno que se entrega en arrendamiento, corresponde al ala o costado NORESTE del lote con freten sobre la calle 22 de Armenia.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda 2) Que el bien inmueble fue adquirido por EPA por medio de la escritura pública Nro. 3.142 del 15 de diciembre de 2000 otorgada por la Notaría Quinta del Circulo Notarial de Armenia. 3) Que el contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 se celebró por el término de 12 meses, contados a partir del 18 de abril de 2016, fecha de legalización, cuyo canon de arrendamiento fue el valor de ocho millones cuatrocientos setenta y seis mil ciento dieciocho pesos m/cte.
($8.476.118). 4) Que el arrendatario se obligó a restituir el inmueble a la terminación del contrato de arrendamiento, es decir el 18 de abril de 2017 y así quedó plasmado en la Cláusula Novena del Contrato, literal d) correspondiente a las obligaciones del arrendatario y en el literal a) de la cláusula décima segunda del contrato que establece las causales de terminación del mismo. 5) Que el contrato de arrendamiento fue renovado por un periodo igual al inicialmente pactado, es decir por el término de 12 meses, tal y como consta en oficio DJSG/089 del 10 de abril de 2017 suscrito por EPA.
Por lo anterior, se realizó un modificatorio al contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 por el valor del contrato y la duración del mismo. 6) Que de conformidad con lo establecido en el literal d) cláusula novena y literal a) de la cláusula décima segunda y sus modificatorios, EPA requirió con antelación al arrendatario con el fin de que restituyera el bien inmueble arrendado mediante oficio GG-0109 del 6 de marzo de 2019 en el cual señaló fecha de restitución para el día 18 de abril de 2019. 7) Que el demandado incumplió la obligación de restituir el bien inmueble arrendado a la fecha del vencimiento del término, manifestando no ser su intención la de restituir el bien. 8) Que el día 2 de abril de 2019 funcionarios de la unidad de gestión de recursos de EPA se hicieron presentes en el parqueadero carreras 16 y 17 calle 22 – Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda predio antigua Alcaldía, como consta en acta, con el fin de recibir el lote, sin embargo, el señor Norbey Uribe López no procedió con ello. 9) Que el contrato de arrendamiento feneció el día 17 de abril de 2019, razón por la cual, el arrendatario se encuentra en mora de entregar el bien, destacó que no le es aplicable lo dispuesto en el artículo 518 del código de comercio. 10) Que los actos proferidos por EPA por su naturaleza jurídica, son actos administrativos y los contratos son estatales por lo que la controversia debe ser conocida por la jurisdicción contenciosa administrativa.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1. NORBEY URIBE LÓPEZ2 Se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que no incumplió la obligación de restituir el bien, puesto que, una vez recibió la notificación, presentó solicitud a EPA en aras de poner en conocimiento las circunstancias modales y temporales acaecidas sobre el cumplimiento del contrato. Arguyó su calidad de comerciante y la protección jurídica que ello genera, resaltó la posibilidad de una prórroga tácita de conformidad con el artículo 518 del código de comercio. 3.
SENTENCIA APELADA3 El juzgado de instancia sostuvo que entre el demandante como arrendador -EPA- y el demandado como arrendatario -Norbey Uribe López- se celebró el contrato de arrendamiento 002 de 2016 el día 11 de abril de 2016, cuya duración fue pactada por el término de 12 meses contados a partir de la legalización del contrato y acta de inicio, en el expediente obra acta de inicio del día 18 de abril de 2016, motivo por el cual la fecha de finalización del contrato de arrendamiento sería el día 17 de abril de 2017. 2 Archivo 07, Contestación - ONEDRIVE 3 Archivo 011, Sentencia – SAMAI JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda No obstante, en el expediente contractual consta el oficio del 10 de abril de 2017 donde la Dirección Jurídica de EPA manifestó al arrendatario -Norbey Uribe López- la intención de renovación del contrato de arrendamiento por 12 meses más contados a partir del 18 de abril de 2017 y reposa el contrato “modificatorio” al contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 del día 12 de abril de 2018 mediante el cual se modificó el valor establecido de canon de arrendamiento y la duración del contrato, prorrogándolo en 12 meses contados a partir del 19 de abril de 2018 hasta el 18 de abril de 2019.
En ese orden, el juzgado estimó que la EPA mediante dichos actos, desconoció los principios de la función pública y administrativa, así como los fines esenciales de la contratación, ya que la intención de renovación del contrato no se materializa con el oficio expedido por la dirección jurídica de EPA, sino cuando es llevado a la suscripción de un contrato adicional o un contrato nuevo, situación que no aconteció, porque el contrato modificatorio al contrato de arrendamiento se llevó a cabo cuando el contrato de arrendamiento ya había fenecido, de manera que si lo que pretendía EPA era continuar con el arrendamiento del bien inmueble de su propiedad, debió suscribir nuevos contratos de arrendamiento por el periodo que a bien tuviere y de la forma como su manual de contratación vigente estableciera, dado que, la posibilidad de modificar el contrato sólo puede ejercerse durante su vigencia, no resulta viable jurídicamente realizar modificaciones sobre un contrato con un plazo contractual vencido.
Por tanto, el juzgado de instancia concluyó que la entidad demandante – EPA incurrió en serias equivocaciones al considerar que el oficio DJSG 089 del 2017.04.03 gozaba de eficacia y constituía el documento idóneo de prórroga de la vigencia del contrato de arrendamiento durante el periodo del 18 de abril de 2017 al 17 de abril de 2018, para luego, expedir el contrato modificatorio del día 12 de abril de 2018, donde además argumentó que ante la omisión de la empresa respecto a la terminación del contrato se entendía “renovado por un periodo igual al inicialmente pactado”, situación que hizo incurrir en una ilegalidad, razón por la cual, consideró pertinente la declaratoria de nulidad absoluta por objeto ilícito del contrato modificatorio, habida cuenta que el artículo 1519 del código civil establece que existe objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público y consecuente con Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda ello, el artículo 1741 del código civil determina que la nulidad producida por un objeto ilícito es absoluta.
En ese orden, dispuso la siguiente condena: “PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO la nulidad del contrato modificatorio al contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 suscrito el día 12 de abril de 2018 entre Empresas Públicas de Armenia ESP – EPA y el señor Norbey Uribe López por objeto ilícito, por los motivos expuestos.
SEGUNDO: ORDENAR LA RESTITUCIÓN del bien objeto del arrendamiento ubicado entre las calles 22 y 23 carreras 16 y 17 de la ciudad de Armenia a su propietaria Empresas Públicas de Armenia ESP – EPA una vez quede en firme la presente sentencia, en la forma señalada.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.”
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La parte accionada interpuso oportunamente recurso de apelación y expresó su inconformidad con la sentencia de instancia. Como argumentos para sustentar la alzada arguyó que los actos comerciales celebrados entre las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios y particulares se rigen bajo las normas civiles y comerciales vigentes.
En ese entendido, la aplicación de las normas civiles y comerciales se constituyen en el régimen jurídico principal de este tipo de empresas, al tiempo que el Estatuto General de Contratación y las reglas intrínsecas a él le son completamente ajenas. En esas condiciones, la valoración de los principios debe analizarse en cada caso concreto a partir de las reglas que son aplicables.
Es por ello que el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 remite en forma expresa a las normas civiles y comerciales en su inciso primero y, por ende, la cita de los mismos cuando se trata de aquellos contratos estatales con disposiciones especiales debe tenerse en cuenta esta característica tanto en la incorporación de los axiomas jurídicos de orden superior y legal, como en su interpretación. En el caso de empresas como la demandada, tiene una prevalencia significativa el principio de la consensualidad intrínseco a negocios 4 Archivo 020 – SAMAI JUZGADOS Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda comerciales y el de la buena fe, puesto que, el demandado ha cumplido con todas sus obligaciones convencionales tanto respecto del negocio jurídico inicial, como luego de prorrogado el mismo.
En ese orden, la prórroga en este caso tiene asidero legal, dado que, el artículo 518 del Código de Comercio prevé que ella opera cuando el arrendatario ha ocupado el inmueble por más de dos (2) años consecutivos con el respectivo establecimiento de comercio. Solamente con la duración del proceso en sede de primera instancia se encuentra consolidado este tiempo y, por tanto, el demandado cuenta con un derecho adquirido de orden legal.
No se demostró que con el vigente contrato de arrendamiento de local comercial se haya violentado alguna disposición de carácter superior o axioma alguno. Consecuentemente, pidió que la sentencia de primera instancia fuese revocada.
5. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA
5.1. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO5 Rememoró para el caso la norma que exige el pago de los cánones adeudados para que sea escuchado el arrendatario (Inciso 7º del art. 384 del C.G.P.), dado que, se trata una exigencia procesal contemplada en el proceso ordinario civil y que resulta aplicable al contencioso administrativo. Esta premisa se sostiene a pesar de que se trata de una exigencia procesal del derecho común que afecta el acceso efectivo a la administración de justicia para la parte demandada, ya que la restitución de inmueble arrendado debe ser expedita y permitir en el menor tiempo posible la recuperación del inmueble objeto de la controversia.
Por otro lado, precisó que las prórrogas automáticas en contratación estatal están prohibidas, motivo por el cual, las mismas provocan la nulidad absoluta. Por ende, pidió fuese confirmada la sentencia apelada. - No hubo manifestaciones de los demás sujetos procesales en esta instancia. 5 Archivo 10 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda II.
CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA. Igualmente, se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO Habida cuenta que son las razones concretas aducidas por la parte accionada en la sustentación de la apelación las delimitantes de la competencia funcional de esta Corporación, tal como lo dispone el artículo 328 del CGP6, deberá dilucidarse lo siguiente: • ¿Se debe revocar la decisión de primera instancia que declaró la nulidad absoluta del contrato modificatorio al contrato de arrendamiento No. 002 de 2016 suscrito el día 12 de abril de 2018 entre Empresas Públicas de Armenia ESP – EPA y el señor Norbey Uribe López por haber incurrido en objeto ilícito? Como problemas asociados deberá tenerse en cuenta lo siguiente: - ¿Todo contrato estatal se perfecciona y existe cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y ello se eleva a escrito? ¿Existe 6 “Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda prohibición legal de estimar dentro de los contratos estatales prórrogas o renovaciones automáticas o tácitas? - ¿Es factible considerar en el sub lite la ocurrencia de una prórroga o renovación tácita o automática del contrato de arrendamiento No. 002 de 2016 suscrito entre Empresas Públicas de Armenia ESP – EPA y el señor Norbey Uribe López por el término de 12 meses (igual al inicialmente pactado) porque el arrendatario ha ocupado el inmueble arrendado por la entidad pública por más de dos (2) años?
3. TESIS DE LA SALA El Tribunal confirmará la decisión de instancia al constatar que existió un pacto contractual contrario a normas de orden público, ya que, según nuestro orden jurídico vigente y la reiterada jurisprudencia sobre la materia, los contratos estatales solamente son pasibles de modificación cuando jurídicamente están vigentes, sin embargo, en el sub judice se contrariaron los principios de transparencia, publicidad entre otros y el cumplimiento de solemnidades de orden público al hacer querer pasar un pacto como una modificación contractual válida.
Adicionalmente, en la contratación estatal no es dable oponer a la entidad estatal la ocurrencia de renovaciones o prórrogas automáticas o tácitas, dado que, existe prohibición legal de que ello ocurra, aunado a que todo contrato estatal para considerarse existente debe estar formalmente perfeccionado con las solemnidades que ha reiterado la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, lo cual, no acaeció.
4. ANALISIS JURÍDICO – FÁCTICO Las razones que sustentan la tesis adoptada corresponden a las siguientes: 4.1. La aplicación de los principios de la función administrativa en la actividad contractual del Estado y el perfeccionamiento de todo contrato estatal. Por regla general, cuando las entidades estatales celebran contratos, dentro del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda Pública, deben cumplir las disposiciones del derecho privado (comerciales y civiles) que resulten aplicables, excepto en aquellas materias expresamente reguladas por el citado Estatuto y las normas que lo modifiquen o adicionen, verbigracia, los mecanismos de selección, los principios de transparencia, economía y responsabilidad, el deber de selección objetiva, las inhabilidades e incompatibilidades para contratar, los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del contrato, el equilibrio económico y financiero del contrato, las cláusulas excepcionales (interpretación, modificación y terminación unilaterales, caducidad, reversión y sometimiento de a las leyes nacionales), la imposición y efectividad de las multas y la cláusula penal pactadas, las garantías del contrato, las nulidades del contrato estatal, el silencio administrativo positivo y la liquidación del contrato, entre otras, así lo ha reiterado la jurisprudencia7.
Sobre las normas que gobiernan el contrato objeto de litigio y lo aludido en el recurso de alzada en cuanto al régimen aplicable, al ser el arrendador una empresa de servicios públicos domiciliarios, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha recalcado: “[…]. En este orden de ideas cabe anotar que el régimen aplicable a los contratos celebrados por los prestadores de servicios públicos domiciliarios es, por regla general, el establecido en la normatividad privada, pero, así mismo, es necesario concluir, tal como ya lo ha hecho el Consejo de Estado, que de conformidad con las excepciones dispuestas por la misma ley, dicho régimen debe catalogarse como “mixto”, pues está integrado tanto por derecho privado como por normas propias del derecho público […]” (…)8 (Resalta la Sala) En efecto, la Ley 142 de 1994, contempla un régimen jurídico mixto y prevalentemente privado para los prestadores de estos servicios, sin embargo, la jurisprudencia ha precisado: “(…) si bien es cierto que el Estatuto de Contratación Estatal excluyó de su aplicación a algunas entidades, también lo es que dicha exclusión no abarcó los principios constitucionales que rigen la función administrativa, 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS, 13 de mayo de 2021, Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00212- 00(2456) 8 Sentencia de 19 de noviembre de 2015, Número de Radicado: 05001-23-31-000-2006-02579- 01(43324), Sección Tercera, Subsección B, actor: Compañía Mundial de Seguros S.A, demandado: Empresas Públicas de Medellín, Consejera Ponente: Doctora Marta Nubia Velásquez Rico Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda a saber: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales están llamados a gobernar la actividad contractual de este tipo de entidades.
En otros términos, SIEMPRE QUE ESTÉ DE POR MEDIO LA CONTRATACIÓN ESTATAL, SIN PERJUICIO DEL RÉGIMEN NORMATIVO QUE APLIQUE AL NEGOCIO JURÍDICO, LA ENTIDAD PÚBLICA DEBE OBSERVAR Y ACATAR LOS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LOS ARTÍCULOS 209 Y 267 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, y aplicar las mismas inhabilidades e incompatibilidades del régimen general de la contratación estatal, según mandato expreso de la Ley 1150 de 2007.
Esta modificación persigue que la actividad contractual de tales entidades, las cuales forman parte de la Administración Pública, esté al servicio de los intereses generales, a fin de que se garantice el cumplimiento de los principios constitucionales que gobiernan la función administrativa, verdaderos regentes de la actividad del Estado en materia contractual, y con independencia del régimen de derecho que resulta aplicable.
Dichos principios coinciden en su mayoría con aquellos establecidos en la Ley 489 de 1998 y en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (art. 3). Lo ANTERIOR IMPLICA QUE LAS ENTIDADES EXCLUIDAS EN SU ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL RÉGIMEN GENERAL DE CONTRATACIÓN ESTATAL OBSERVEN Y RESPETEN LOS CITADOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, razón por la cual es necesario que armonicen su aplicación, conforme con su régimen legal especial, sin que por ello se desnaturalice la actividad comercial, mercantil, industrial o financiera que desarrolla ni su carácter.
De modo que las entidades sometidas a regímenes especiales deben regular en su manual de contratación los procedimientos de selección y establecer mecanismos que garanticen la aplicación de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 1150 de 20079.”10 (Resalta la Sala) En efecto, debido a la naturaleza pública de la entidad y de los recursos que involucran su actividad contractual y acuerdos de voluntades se rigen, de una parte, por las normas legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales y, de otra, por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal.
Adicionalmente, es pertinente recordar que todo contrato del Estado sea cual fuere su régimen jurídico aplicable, se perfecciona cuando se logra acuerdo sobre el 9 Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal. 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS, quince (15) de mayo de dos mil dieciocho (2018), Rad. 11001-03-06-000-2017- 00058-00(2335) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, de lo contrario, no existiría un acto jurídico susceptible de invocar derechos frente a una entidad pública.
Al respecto, se tiene decantado: “A diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica de este concepto, al disponer en su primer inciso que: “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” (…) De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se produce cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “ÉSTE SE ELEVE A ESCRITO” (elemento formal de la esencia del contrato).”11 (Resalta la Sala) En efecto, para aducir la existencia de un contrato con el Estado es perentorio el cumplimiento de las aludidas formalidades.
Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación profundizó: “de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas SON DE ORDEN PÚBLICO E IMPERATIVAS, y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios.
En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia.”12 (Resalta la Sala) 11 CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, treinta (30) de julio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 07001-23-31-000-1996- 00511-01(15079) 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012. Expediente: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda 4.2.
La modificación del contrato estatal. La posibilidad de modificar un contrato solo puede ejercerse durante su vigencia, así se trate de la simple prórroga del plazo, pues no resulta viable jurídicamente realizar modificaciones sobre un contrato con un plazo contractual vencido, así lo ha reiterado el Consejo de Estado: “… se pone de presente la necesidad de pacto expreso para prolongar el plazo de ejecución, sin que en ningún momento ello pueda suplirse por la conducta de las partes, con mayor razón del comportamiento unilateral de una de ellas13”.
(Resalta la Sala) Por consiguiente, en cuanto a la “ratione temporis” para celebrar una modificación contractual, en aplicación a este criterio, únicamente es viable jurídicamente mientras se encuentre vigente el contrato principal, entendido por el Consejo de Estado - Sección Tercera y la Sala de Consulta y Servicio Civil como la vigencia del plazo para la ejecución del contrato14.
La jurisprudencia además ha insistido15: “De conformidad con los artículos 30 y 40 de la Ley 80 de 1993, el simple consentimiento de las partes no es suficiente para perfeccionar la modificación de un contrato estatal, pues siendo el contrato principal de carácter solemne, lo serán los contratos modificatorios o adicionales”. 4.3. La prórroga o renovación automática del contrato estatal no goza de amparo legal en la contratación estatal De acuerdo con la Ley 80 de 1993 y, en especial, los principios que rigen la función administrativa y gestión fiscal, es ilegal la autorización o entender que la Administración Pública en el desarrollo de su contratación sea permitido pactar y mucho menos entender, prórrogas o renovaciones automáticas que favorezcan a un determinado contratista.
Sobre esta prohibición derivada de normas de orden público, la jurisprudencia ha resaltado: 13 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 31 de julio de 2014. Exp. 21184. 14 “2. Límites de orden temporal, entre los que están comprendidos: i) la vigencia del contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y ii) la prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia.” 15 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2263 de 2016.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda “(…) en vigencia de la Ley 80 de 1993, resulta abiertamente ilegal, en el primer evento, en virtud de la prohibición expresa de que trata el artículo 58 de la norma19, en el segundo, por cuanto, además de que en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública no existe norma alguna que autorice pactar prórrogas automáticas que favorezcan a un determinado contratista, resulta violatorio de los principios generales de libre concurrencia, de igualdad, de imparcialidad, de prevalencia del interés general y de transparencia que rigen todas las actuaciones contractuales de las entidades estatales, principios que se encuentran consignados positivamente tanto en la Constitución Política de 1991 - artículos 1, 2, 13, 209 - como en la Ley 80 de 1993 - artículos 24 y 25 -.
Al respecto, dada la claridad y pertinencia de las consideraciones hechas por la Sección Tercera de esta Corporación en providencia del 4 de diciembre de 2006 sobre la materia que ahora se estudia, la Sala considera oportuno traer a colación lo expresado en aquella oportunidad, así: “Oportuno resulta señalar que la mencionada prohibición legal [se refiere a la contenida en el artículo 58 del Decreto Ley 222 de 1983], encaminada a evitar que las partes de los contratos de derecho público pudieren convenir estipulaciones para evitar que sus contratos terminen y lograr así perpetuarlos en el tiempo, encuentra claro y evidente fundamento tanto en el principio democrático de libre concurrencia, como en los principios generales de igualdad, de imparcialidad, de prevalencia del interés general y de transparencia, entre otros, con arreglo a los cuales debe adelantarse toda actuación de índole contractual, en virtud de los cuales se debe permitir y garantizar, a toda persona que cumpla los requisitos establecidos para el efecto en las normas vigentes, la posibilidad cierta, efectiva y real de poder presentar sus ofertas ante las entidades públicas por manera que, en cuanto dichas propuestas consulten adecuadamente el interés general que esas entidades están en el deber de satisfacer y objetivamente sean las más favorables, también podrán acceder a la contratación correspondiente.
Salvo aquellos casos que expresamente autoricen las normas legales, hay lugar a destacar que por regla general la Administración no cuenta con facultad constitucional o legal alguna que le permita inventar, establecer o poner en práctica, en modo alguno, preferencias o ventajas a favor de unos determinados contratistas y en perjuicio de otros interesados o menos aun que mediante prórrogas automáticas o cláusulas de exclusividad pueda generar una especie de monopolio de hecho a favor de determinados particulares, generando con ello limitaciones en contra de los demás, puesto que por esa vía sólo conseguiría limitar, de manera indebida, los mencionados principios de libre concurrencia, igualdad, imparcialidad y transparencia, para que entonces sólo un reducido grupo de privilegiados tuviere la posibilidad de acceder a la contratación de determinadas entidades estatales, olvidando que en tales contrataciones se comprometen intereses y dineros de naturaleza pública.
La Sala considera propicia la oportunidad para puntualizar que los aludidos principios generales de libre concurrencia, igualdad, imparcialidad, prevalencia del interés general y transparencia, con arreglo a los cuales, entre otros, deben adelantarse y cumplirse todas las actuaciones contractuales de las entidades estatales -algunos de los cuales, incluso, se encuentran consignados positivamente en normas constitucionales o legales vigentes (artículos 1, 2, 13, 209 C.P. - 24 y 25 Ley 80)-, son principios que corresponden al diseño de democracia participativa (artículo 2, C.P.), que la Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda Carta Política adoptó para nuestro Estado Social y de Derecho (artículo 1 C.P.), por lo cual mantienen vigencia en la actualidad.
Así pues, aunque ya hubiere sido derogado el referido artículo 58 del Decreto- ley 222 de 1983, del contenido y alcance de los principios generales se desprende que, sin perjuicio de las particularidades que resulten del examen de cada caso concreto así como de la normatividad que debe aplicarse a cada asunto, por regla general en los contratos estatales sólo pueden estipularse válidamente prórrogas automáticas o cláusulas de exclusividad a favor de los particulares de manera excepcional, cuando para ello se cuente con expresa autorización legal, puesto que de lo contrario tales estipulaciones podrían resultar violatorias de la Constitución y de los principios que de ella emanan, así como también podrían resultar contrarias a los principios y finalidades de la Ley 80 y a los de la buena administración, todos los cuales constituyen límites expresamente señalados en el artículo 40 de la Ley 80, norma que se ocupa de regular el contenido de las cláusulas o estipulaciones que pueden incluirse en los contratos estatales.
Retomando la prohibición legal expresamente consagrada en el parcialmente transcrito artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983, cabe agregar que en cuanto la misma guarda relación directa con una de las modalidades de terminación de los contratos -la del vencimiento del plazo de duración-, para la Sala no existe duda de que la misma se aplica también a los contratos que, como el que aquí se examina, hubieren sido celebrados por los municipios, de conformidad con lo que al respecto dispuso el también transcrito inciso final del artículo 1 del Decreto-ley 222 de 1983”.
De conformidad con el aparte jurisprudencial transcrito queda claro que, AL MARGEN DEL RÉGIMEN JURÍDICO QUE RESULTE APLICABLE al contrato de arrendamiento No. 015 del 31 de diciembre de 1993, la cláusula segunda, en el aparte previamente resaltado, es ilegal, razón por la cual se impone declarar su nulidad absoluta por objeto ilícito, según se desprende de las siguientes disposiciones normativas: (…)16 (Resalta la Sala) En similar sentido, se ha dicho: “la cláusula de prórroga automática del contrato no es válida, salvo disposición legal que expresamente la autorice, porque contraviene normas y principios imperativos de la contratación estatal.
Por un lado, contraviene el principio de transparencia (Ley 80 de 1993, art. 24), en la medida que impide la libre concurrencia de proponentes y la selección objetiva del contratista al que se le concede el goce del inmueble, pues su aplicación genera una permanencia indefinida de la relación contractual, esto es, una especie de monopolio de hecho a favor de un particular en la explotación de un bien que le pertenece al Estado.
Por esta misma razón, la cláusula de prórroga automática implica un desconocimiento del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, que impide adicionar en más de un 50% el valor inicial del contrato. En esta línea, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han dicho que la prórroga del contrato estatal en sí misma no es inválida (…) 16 CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUBSECCION A, Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON, veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015).
Radicación número: 63001- 23-31-000-1999-01000-01(30834) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda Por otra parte, las disposiciones atinentes al derecho de renovación del arrendamiento de local comercial (Código de Comercio, art. 518) y a la tácita reconducción (Código Civil, art. 2014) no integran el régimen jurídico del contrato, pues se oponen a aspectos particularmente regulados en la Ley 80 de 1993.
La norma del Código de Comercio que consagra el derecho a la renovación del contrato en favor del arrendatario no se integra al régimen jurídico del contrato estatal, porque, como se ha dicho en reiterada jurisprudencia, a las entidades estatales no se les puede imponer una renovación obligatoria e indefinida, en la medida que esto riñe con el principio de selección objetiva.
La razón radica en que la explotación ininterrumpida de un establecimiento de comercio en un inmueble de propiedad de una entidad pública no es un factor de escogencia excluyente, ni constituye una excepción al principio de libre concurrencia de los proponentes que autorice la prolongación indefinida de la relación contractual. La disposición del Código Civil atinente a la tácita reconducción tampoco se integra al régimen del contrato estatal de arrendamiento porque se opone al artículo 41 de la Ley 80 de 1993, según el cual los contratos del Estado solo se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
El artículo 2014 del Código Civil dispone que el contrato se entiende renovado, esto es, que se perfecciona un nuevo contrato, si el arrendatario paga el canon después de la expiración del plazo pactado. Como se ve, este efecto legal –que se sustenta en el principio de consensualidad– no es aplicable en el campo de la contratación estatal, pues el perfeccionamiento de un nuevo contrato depende de que el acuerdo se eleve a escrito.” (Resalta la Sala) 4.4.
Hechos probados Para los efectos que interesan en la resolución del recurso de apelación, se encuentra probado lo siguiente: a) Que EPA es propietaria del bien inmueble ubicado entre las calles 22 y 23 y las carreras 16 y 17 de Armenia, identificado con la matrícula inmobiliaria nro. 280-892 desde el día 12 de noviembre de 201317. b) Que el señor Norbey Uribe López está inscrito ante la Cámara de Comercio de Armenia y del Quindío y figura como persona natural, propietario del establecimiento de comercio parqueadero la 22 con 16, matriculado desde el día 2 de agosto de 201618. 17 Archivo 1 ONEDRIVE, anexos, págs. 15-18 18 Archivo 07 ídem, pág.7.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda c) Que entre el demandante como arrendador -EPA- y el demandado como arrendatario - Norbey Uribe López- se celebró el contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016, el día 11 de abril de 2016 con las siguientes condiciones: “Entrega AL ARRENDATARIO y éste recibe a título de arrendamiento una parte del inmueble (…) de propiedad de EL ARRENDADOR ubicado según linderos generales entre las calles 22 y 23 carreras 16 y 17 de Armenia.
(…) Duración (…) 12 meses contados a partir de la legalización del contrato y del acta de inicio.”19 d) Que según acta de abril del 2016 el contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 inició el día 18 de abril de 2016 por el término de 12 meses con fecha de finalización el día 17 de abril de 201720. e) Que mediante oficio DJSG 089 del 10 de abril de 2017 la Dirección Jurídica de EPA manifestó al arrendatario -Norbey Uribe López- la intención de renovación del contrato de arrendamiento por 12 meses más contados a partir del 18 de abril de 201721. f) Que el día 12 de abril de 2018 se suscribió contrato modificatorio al contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 mediante el cual se modificó el valor establecido de canon de arrendamiento y la duración del contrato prorrogándolo en 12 meses contados a partir del 19 de abril de 2018 hasta el 18 de abril de 201922. g) Que el día 8 de marzo de 2019 el señor Norbey Uribe López fue notificado sobre la NO renovación del contrato de arrendamiento, solicitando la restitución del bien inmueble arrendado para el día 18 de abril de 201923. h) Que mediante escrito fechado el día 27 de marzo de 2019 el arrendatario -Norbey Uribe López- se opuso a la restitución del bien inmueble 19 Archivo 01, págs. 19 a 23 20 Archivo ídem, pág. 24 21 Archivo ídem, pág. 25 22 Archivo 07 ídem, págs. 16-17 23 Archivo 01 ídem, pág. 26 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda arrendado, indicó que la EPA al regirse por el derecho privado, habría omitido los presupuestos establecidos en el artículo 518 y siguientes del código de comercio, por lo que debe garantizársele la renovación del contrato en mención24. i) Que se llevó a cabo el día 2 de abril de 2019 visita especial al predio arrendado, que consta en acta de visita donde se expresó por parte de funcionarios de EPA la intención de recibir el predio, no obstante, el predio no fue restituido por el arrendatario25. j) Que el arrendatario -Norbey Uribe López- canceló los cánones de arrendamiento desde el mes de abril de 2016 a febrero de 2022 conforme obra en los recibos de pago allegados, y las certificaciones de paz y salvo expedidas por EPA26. 4.5.
Caso concreto Para la Sala, la decisión de instancia debe confirmarse. En ese orden, se observa que el “contrato modificatorio” del día 12 de abril de 2018 al contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016, al ser un pacto o acto suscrito por una entidad pública, independientemente de que el régimen aplicable a los contratos celebrados por los prestadores de servicios públicos domiciliarios es, por regla general, el establecido en la normatividad privada, las causales de nulidad aplicables a todo contrato estatal están consagradas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1992, así: “Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1o.
Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; 2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; 3o. Se celebren con abuso o desviación de poder; 4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la 24 Archivo ídem, págs. 27-31 25 Archivo ídem, págs. 32-35 26 Archivo 7 ídem, págs. 56-68 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda reciprocidad de que trata esta ley”.
Es más, estas causales de nulidad coinciden con las del derecho común. Adicionalmente, sobre la declaración de nulidad en sede judicial, la jurisprudencia ha reiterado: “En efecto, el artículo 1742 del Código Civil (subrogado por el artículo 2 de la Ley 50 de 1936), al abordar el tema de la nulidad absoluta de los contratos, prescribe que, en caso de existir nulidad absoluta, ésta “…debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede así mismo pedirse su declaración por el Ministerio Público en el interés de la moral o de la ley…”27.
Ahora bien, de acuerdo con las pruebas recaudadas en el proceso, se verifica que efectivamente entre las partes de este asunto, se suscribió un documento el día 12 de abril de 2018, es decir, cuando el contrato de arrendamiento nro. 002 de 2016 ya no estaba vigente porque el mismo había finalizado 17 de abril de 2017, haciéndolo pasar las partes, como si fuese un contrato modificatorio, lo cual, evidentemente trastoca normas de orden público ya que toda modificación de un contrato estatal para que sea jurídicamente válida debe pactarse durante su vigencia, como lo ha destacado la jurisprudencia ya citada, lo cual, no ocurrió. Además, todo contrato estatal únicamente puede ser adicionado o modificado de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 “pero su monto no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato”, sin embargo, en el sub lite se hizo por el 100%.
Dichas actuaciones de la entidad estatal trastocaron y vulneraron principios que guían la función administrativa y la gestión fiscal, teniendo en cuenta que, ese pacto no es válido frente al derecho común y público, no fue debidamente publicitado e imparcial frente a otros posibles contratistas que pudieron presentar una mejor propuesta de contrato o favorable al interés general, lo cual, al ser una actuación manifiestamente anómala y contraria al derecho público vigente habilita la declaratoria de nulidad absoluta de dicho pacto.
Debe acotarse que no es válido 27 CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUB. A, C.P CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA, treinta (30) de enero de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-23-26-000- 1996-02128-01(19083) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda generar mediante actuaciones no transparentes una especie de monopolio de hecho a favor de determinados particulares o permitir ciertos favoritismos.
De otra parte, no es de recibo lo argüido en la alzada sobre la posibilidad de oponer a la entidad pública prórrogas automáticas o tácitas, habida cuenta que en todo contrato del Estado están expresamente prohibidas, en razón a que el contrato estatal para considerarse existente, válido y perfecto debe cumplir las solemnidades de orden público ya rememoradas en esta providencia. Es más, la reciente jurisprudencia ya citada fue explícita en precisar que la norma del Código de Comercio que consagra el derecho a la renovación del contrato en favor del arrendatario no se integra al régimen jurídico del contrato estatal, lo que ratifica la prohibición legal ilustrada en la jurisprudencia al margen del régimen jurídico que resulte aplicable al contrato de arrendamiento en estudio.
EN CONCLUSIÓN, el Tribunal confirmará la sentencia apelada.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA, 365 y 366.8 del CGP no se impondrán al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío de fecha 8 de agosto del 2023.
SEGUNDO: Sin lugar a costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2019-00237-01 Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Empresas Públicas de Armenia E.S.P - EPA Demandado: Norbey Uribe López Instancia: Segunda Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Ordinaria de Decisión según Acta No. 12 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”