IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO / FUNCIÓN CATASTRAL - Proceso administrativo especial de formación, actualización y conservación catastral / INFORMACIÓN REGISTRADA EN CATASTRO Y REALIDAD DEL INMUEBLE – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos acusados en la demanda, mediante los cuales, el municipio de Envigado determinó oficialmente por el sistema de facturación, el impuesto predial a cargo de Tierra Verde, respecto a los inmuebles con folios de matrículas inmobiliarias 001-1013864 y 001-1013861, por los años 2018 a 2022 en relación al primero, y por el año 2019 frente al segundo. En caso de hallarse acreditada la ilegalidad de la actuación oficial censurada, se procederá con el análisis del restablecimiento del derecho a que haya lugar en este caso.
Extracto: ( ) De esa manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido de tiempo atrás que el impuesto predial constituye un tributo de carácter real que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en la respectiva jurisdicción territorial, sin considerar la calidad del tenedor de un derecho real sobre dicho bien, por ende, “el derecho de las autoridades locales para el cobro del tributo no proviene de su inscripción sino de la existencia del inmueble”.
( ) Como se ve, para establecer los elementos del IPU, cuya causación es a primero de enero de cada año, deben tenerse en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios en ese momento. Por ende, tiene especial importancia el registro catastral, ya que este como se verá a continuación es la fuente principal de información sobre las características de los inmuebles.
( ) De manera que, la formación catastral es el proceso a través del cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico; la actualización de la formación catastral, es el conjunto de operaciones tendientes a renovar los datos de la formación catastral; y la conservación tiene por objeto reflejar los cambios catastrales en los factores de conocimiento de catastro que inciden en el valor del inmueble, con el fin de ser base para liquidar el impuesto predial y demás tributos que se sirvan del avaluó. En esta última etapa hay lugar a revisar y rectificar los errores cometidos en la formación o actualización, y también pueden presentarse las denominadas mutaciones catastrales, que son los cambios sobrevinientes respecto de los elementos físicos, jurídicos o económicos del predio, que deben ser informados por los propietarios o poseedores a las oficinas de catastro.
Al respecto, la Resolución 70 de 2011 del IGAC, dispone ( ). ( ) Siendo ello así, el contribuyente tiene la posibilidad de probar ante la administración tributaria las mutaciones o cambios de los elementos jurídicos, físicos o económicos del predio cuando la información catastral esté desactualizada o no corresponda con “las particularidades y características del predio”.
( ) Sin perjuicio de ello, como se desprende del marco normativo planteado supra, los propietarios o poseedores de terrenos, y de construcciones y/o edificaciones que no hayan sido incorporados al catastro, deben comunicar a la autoridad catastral correspondiente, la ubicación del terreno y de las construcciones y/o edificaciones, el área y valor, la escritura registrada o documento de adquisición, así como también la fecha de terminación de las edificaciones, con el fin de que dicha entidad catastral incorpore estos inmuebles al catastro.
( ) Es cierto, el impuesto predial constituye un tributo de carácter real que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en la respectiva jurisdicción territorial, por ende, la Administración puede perseguir el bien inmueble independientemente de quien ostente la calidad de poseedor o propietario, ya que el hecho generador de ese tributo corresponde a la existencia del predio.
Sin embargo, utilizar este argumento para liquidar el impuesto predial respecto a un inmueble que fue cedido a la misma Administración y cuya tradición se perfeccionó con la inscripción de la escritura pública, resulta un despropósito y se traduce, como bien lo argumentó la parte actora, en una evidente violación del principio constitucional de equidad en que se funda el sistema tributario.
( ) Todo lo anteriormente expuesto, lleva a la Sala a la conclusión de que el impuesto predial no podía ser determinado oficialmente sobre la totalidad del inmueble que originariamente estaba identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-101384, porque, se insiste, de este se segregó el predio con matrícula inmobiliaria 001-1271302 que pasó a ser de propiedad del municipio de Envigado.
Consecuentemente, con los actos demandados se impuso a Tierra Verde una carga tributaria inequitativa, pues pese a que cumplió con la carga urbanística comentada ligada a la función social de la propiedad, la entidad demandada ha insistido en liquidarle una obligación tributaria sobre el predio que le cedió gratuitamente y que ingresó al patrimonio del Municipio, pues como se ha dicho, la respectiva escritura pública de cesión fue registrada desde el año 2017.
Incluso, eso es así reconocido por el extremo pasivo de la Litis en su respuesta a la demanda, en los siguientes términos; ( ). MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG.
PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia Nº 031 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario Demandante Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación Demandado Municipio de Envigado – Antioquia Radicado 05001 23 33 000 2023 00295 al que fue acumulado el 05001 33 33 013 2022 00051 Decisión Concede parcialmente pretensiones de la demanda.
Condena en costas. Asuntos Impuesto predial unificado en el municipio de Envigado. Determinación oficial mediante el sistema de facturación. Existencia catastral del inmueble. Realidad del inmueble al momento de liquidar el tributo debe primar. Instancia Primera 1.
ANTECEDENTES Decide la Sala en primera instancia, las demandadas1 interpuestas por la Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación (en adelante Tierra Verde), a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter Tributario, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), contra el municipio de Envigado - Antioquia. 1.1.1.
Pretensiones Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Factura 1003783285, confirmada por la Resolución 0016921 del 3 de noviembre de 2022, por la cual se liquidó el impuesto predial por los años 2018 a 2022 respecto al inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013864; ii) Factura 1204171053, confirmada por la Resolución 0017802 del 12 de octubre del año 2021, por la cual se liquidó el impuesto predial por los años 2018 a 2020 frente al inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013864; y iii) Factura 1204171064, confirmada por la Resolución 0017822 del 12 de octubre del año 2021, por la cual se liquidó el impuesto predial por los años 2019 y 2020 en relación con el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013861.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se declare que la demandante no adeuda ninguna suma de dinero al municipio de Envigado por concepto del impuesto predial cobrado con los actos acusados, y en caso de que haya pagado alguna suma al momento del fallo, sea restituido junto con los intereses y correcciones monetarias a que haya lugar.
Que se condene al pago de las costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos 1 Mediante auto del 12 de julio de 2023 (doc. 33) se decretó la acumulación del proceso radicado N° 05001 33 33 013 2022 00051 00 en el proceso radicado N° 05001 23 33 000 2023 00295
00. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 3 Que Tierra Verde adquirió el inmueble con matrícula inmobiliaria 001–1013864 a título de restitución en fiducia mercantil, mediante escritura pública 1207 del 9 de mayo 2014 de la Notaría 26 de Medellín, registrada el 3 de junio 2014.
Posteriormente realizó una subdivisión material y jurídica del inmueble, por medio de la escritura pública 1763 del 9 de diciembre de 2016 de la Notaría Tercera de Envigado, registrada el 6 de marzo de 2017, fecha en la cual se cerró el folio 001 – 1013864. Que con ocasión de esa subdivisión se abrieron las matrículas inmobiliarias 001- 1271301 y 001-1271302.
Del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1271301 se segregaron las matrículas inmobiliarias 001-1185986 y 001-1185985. Este último fue desarrollado y del mismo surgieron 141 unidades inmobiliarias las cuales fueron entregadas a sus propietarios antes del año 2018. A su vez, el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1185986 se subdividió en las matrículas inmobiliarias 001-1247605 y 001-1247606, las cuales fueron desarrolladas y de ellas surgieron 312 unidades inmobiliarias que fueron entregadas a sus propietarios antes de 2018.
Por su parte, el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1271302, fue cedido al municipio de Envigado, tal como consta en la escritura pública 1763 del 9 de diciembre 2016 de la Notaría Tercera de Envigado. Que Tierra Verde también adquirió el inmueble con matrícula inmobiliaria 001 – 1013861 a título de restitución en fiducia mercantil, mediante la escritura pública 1207 del 9 de mayo 2014 de la Notaría 26 de Medellín, registrada el 3 de junio 2014, y lo subdividió por medio de la escritura pública 2601 del 28 de agosto de 2014, registrada el 24 de septiembre de 2014, fecha en la cual se cerró el folio 001 – 1013861.
Que con ocasión a lo anterior, se abrieron las matrículas inmobiliarias 001- 1185985 y 001-1185986. En la primera se construyó el Conjunto Residencial Montepiedra PH, del cual se originaron 141 unidades inmobiliarias entre apartamentos, cuartos útiles y parqueaderos. Para efectos jurídicos el inmueble fue sometido al régimen de propiedad horizontal mediante escritura pública 2601 del 28 de agosto de 2014 de la Notaría 26 de Medellín, en el cual se registran jurídicamente 141 inmuebles.
A su vez, la segunda fue subdividida por medio de la escritura pública 1377 del 15 de junio de 2016 de la Notaría 26 de Medellín, y de este resultaron los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001-1247605 y 001-1247606, en los cuales se desarrollaron otras etapas del Conjunto Residencial Montepiedra PH, que fueron sometidas al régimen de propiedad horizontal mediante escritura pública 559 del 23 de marzo de 2017 de la Notaría 26 de Medellín. Que, por consiguiente, para cuando el municipio de Envigado expidió las facturas del impuesto predial demandadas, Tierra Verde solo era propietaria del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1271301, y no de los demás inmuebles resultantes de las subdivisiones de las matrículas iniciales ni de las unidades residenciales que se desprendieron de las mismas.
Que, en derechos de petición radicados en los años 2017 y 2019, se solicitó ante las autoridades competentes la actualización catastral, sin embargo, a la fecha de emisión de las facturas no habían procedido de conformidad. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 4 1.1.3.
Normas vulneradas y concepto de la violación Se estimaron vulnerados los artículos: 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política; 13 y 14 de Ley 44 de 1990; 3 y 137 del CPACA; 65 de La ley 1579 de 2012; 354 de la Ley 1819 de 2016; 115, 116, 125 y 131 de la Resolución 70 del IGAC del 2011; 44 y 45 del Acuerdo 62 de 2008 del municipio de Envigado; 45 y 47 del Acuerdo 052 de diciembre de 2017 del municipio de Envigado.
En el concepto de violación se sustentaron los cargos que se resumen a continuación: -Imposibilidad jurídica de generarse el impuesto predial respecto de un predio inexistente. El municipio de Envigado desconoce que el impuesto predial se causa sobre los inmuebles ubicados en esa jurisdicción y se genera por la existencia de los mismos, ya que los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001- 1013864 y 001-1013861 dejaron de existir jurídica y materialmente antes de las vigencias que son objeto de cobro mediante las facturas demandadas, como consta en los respectivos certificados de libertad y tradición anexos a la demanda.
Además, uno de los inmuebles resultantes de la subdivisión de la matrícula inmobiliaria 001-1013864 pertenece al municipio de Envigado. -Tierra Verde no es sujeto pasivo del impuesto predial, porque no es posible ser propietario de inmuebles que no existen jurídica ni materialmente. Para ser sujeto pasivo del impuesto predial se requiere ser propietario o poseedor de un predio dentro del municipio respectivo, para este caso, el municipio de Envigado (artículos 13 y 14 de Ley 44 de 1990, artículo 45 del Acuerdo 052 de 2017 y artículo 44 del Acuerdo 62 de 2008).
Sin embargo, los inmuebles sobre los cuales se está cobrando ese tributo no existen jurídica ni materialmente, y no es dable ser sujeto pasivo de una obligación tributaria sobre un hecho generador que es imposible de cumplirse por no existir el inmueble. -Indefensión de Tierra Verde al tener que pagar un impuesto predial sobre predios inexistentes.
Nulidad por falta de aplicación de norma superior. Nulidad por falta de aplicación de norma superior. Violación de los artículos 65 de la Ley 1579 de 2012, 209 de la Constitución Política, 3 del CPACA y 125 de la Resolución 70 de 2011 del IGAC. Al momento de resolver los recursos de reconsideración, el municipio de Envigado ignoró lo previsto en el artículo 65 de la ley 1579 de 2012, al no tener en cuenta que la Oficina de Registro debe enviar dentro de los 10 días siguientes de cada mes, las actualizaciones relacionadas con las mutaciones de los predios de su competencia. Ahora, si la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no efectuó tal notificación o la autoridad predial no generó en tiempo la mutación catastral correspondiente, ese hecho no puede implicar que el ciudadano tenga que pagar un impuesto predial respecto de predios inexistentes y/o que no son de su propiedad.
Máxime en este caso, en el que se solicitó la realización de las mutaciones catastrales sin que se hubiera dado respuesta por parte del municipio de Envigado. El artículo 125 de la resolución IGAC 070 impone obligación a las oficinas catastrales de inscribir las mutaciones de segunda clase (ej: loteos) con la fecha MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 5 de la escritura.
Entonces, la escritura de loteo 1763 del 9 de diciembre de 2016 registrada el 6 de marzo 2017 sobre el inmueble con matrícula inmobiliaria 001- 1013864, debió empezar a surtir efectos en la oficina catastral a partir del abril de 2017. A su vez, la escritura de loteo 2601 del 28 de agosto de 2014 registrada el 24 de septiembre de 2014 sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 001-1013861, debió empezar a surtir efectos en la oficina catastral a partir del octubre de 2014.
Si ello es así y de acuerdo con los artículos 209 de la Constitución Política y 3 del CPACA, que obligan a la Administración pública para que actúe con eficiencia, celeridad y coordinación, de tal forma que no se deje a los contribuyentes en situación de vulnerabilidad, el municipio de Envigado no puede argumentar como fundamento del cobro del impuesto predial, que no es gestor predial y que solo se atiende a la información predial reportada por los entes encargados según el artículo 116 de la Resolución 70 del IGAC, pues esa postura es contraria al deber de coordinación que debe haber entre las autoridades públicas y a la interpretación que le ha dado la jurisprudencia del Consejo de Estado a esa norma en el sentido que cuando haya contradicción entre la realidad y la información catastral debe primar la realidad (se citó la sentencia del 24 de mayo de 2012, radicación: 250002327000200800045 01 (17715), ratificada en sentencia del año 2016, radicación: 25000-23-27-000-2011-00323-01(19866)).
En conclusión, la ineficiencia de la Administración no se puede ser una justificación para que la demandante se convierta en sujeto pasivo del impuesto predial de inmuebles y predios fantasmas. -Falsa motivación. El municipio de Envigado no valoró correctamente los hechos informados por la demandante en los recursos interpuestos, esto es, que los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001-1013864 y 001-1013861 no existían ni jurídica ni materialmente para los años 2018, 2019 y 2020 en los que se hicieron los cobros.
Ese hecho pudiera ser excusable puesto que la base catastral no estaba actualizada, pero no es de recibo que al momento de decidir el recurso y después de habérsele informado que los predios no existían, la Administración haya decidió permanecer en el error. -Inequidad, injusticia y violación de los principios de eficiencia y progresividad tributaria.
Artículo 363 (numeral 9) de la Constitución Política. No es posible cobrar el impuesto predial sobre inmuebles y áreas que no existen y de las que la demandante no es propietaria. De hecho, ese trato injusto e inequitativo es más evidente respecto del predio con matrícula inmobiliaria 001 – 1013864 ya que fue subdivido en dos matriculas inmobiliarias y una de ellas fue cedida al municipio de Envigado. -Trato desigual e inequitativo.
Violación del artículo 13 de la Constitución Política. Tierra Verde al ser gravada con el impuesto predial sobre predios que no eran de su propiedad está siendo puesta en una situación desigual frente a los actuales propietarios de los predios resultantes de las subdivisiones, pues se le está obligando a asumir una obligación que no le corresponde. -Violación directa por falta de aplicación del artículo 354 de la Ley 1819 de 2016, porque en las facturas de cobro no está identificando correctamente al MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 6 sujeto pasivo del impuesto predial y tampoco los inmuebles sobre los que es posible facturar el impuesto. 1.2.
Posición de la entidad demandada El municipio de Envigado por intermedio de sus apoderados judiciales, contestó las demandas (docs. 14, 15, 27), pronunciándose sobre cada uno de los hechos en los que se fundamentaron las pretensiones. Ahora bien, conforme a ese pronunciamiento, los antecedentes fácticos de este caso en relación con cada uno de los inmuebles que son objeto de cobro del impuesto predial mediante los actos demandados, se resumen así: (i) Respecto al inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013864, la Constructora Tierra Verde realizó la restitución en fiducia mercantil mediante la escritura pública 1207 del 9 de mayo 2014, del cual se segregaron o constituyeron los folios de matrículas inmobiliarias 001-1271301 y 001-1271302, y este figura bajo la titularidad del municipio de Envigado, según escritura pública 1763 del 9 de diciembre de 2016, que se inscribió en la oficina de registro de instrumentos públicos el 6 de marzo de 2017.
Al validarse con la autoridad catastral y/o gestor catastral en su sistema de información, y en el sistema de información tributario de la administración municipal, no se encontraron registros de las matrículas 001- 1271301 y 001-1271302, los cuales no han sido objeto de avalúo, porque la demandante no ha tramitado la totalidad de los requisitos para formar la ficha predial, el avalúo y establecer las vigencias, al existir diferencias de áreas referente al plano aportado para la división material del inmueble.
En consecuencia, se liquidó y cobró el impuesto predial unificado por los años 2018, 2019 y 2020 en relación con el folio matriz (001-1013864), teniendo en cuenta la información catastral vigente a la fecha, esto es, la Resolución 059 del 20 de diciembre de 2013 expedida por la autoridad catastral. (ii) En cuanto al inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013861, la Constructora Tierra Verde también hizo la restitución en fiducia mercantil por medio de la escritura pública 1207 del 9 de mayo 2014, del cual se segregaron o constituyeron los folios de matrículas inmobiliarias 001-1185985 y 001-1185986.
Por su parte, la Gerencia de Catastro del Departamento de Antioquia, emitió la Resolución 27871 del 26 de abril de 2019, en la cual determinó la vigencia fiscal de la base gravable (avalúo catastral) hasta el año 2019 para el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013861, y a partir del año 2020 para los bienes inmuebles con matrículas inmobiliarias 001-1185985 y 001- 1185986.
Además, del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1185986 se segregaron las matrículas inmobiliarias 001-1247605 y 001-1247606. Por ende, están inmersos en la liquidación y cobro sobre el predio de mayor extensión (001-1013861). Los apoderados de la entidad demandada enfatizaron, que acorde con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, la Resolución N° 070 de 2011 del IGAC, el Decreto Nacional 148 de 2020, artículo 2.2.2.2.7 y la Resolución N° 1149 de 2021 del IGAC, Tierra Verde tenía el deber legal de informar a la autoridad catastral de los cambios presentados en los folios de matrículas inmobiliarios antes relacionados, para que fueran incorporados y/o inscritos en la base de datos catastral y sirvieran de insumo para la liquidación del impuesto predial unificado.
Máxime, MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 7 porque el municipio de Envigado no tiene adoptado el sistema declarativo para el impuesto predial, sino el sistema de facturación, el cual toma como base los sistemas de información catastral y tributaria de la Entidad.
Al respecto explicaron, que la Ley 1819 de 2016, en su artículo 354, que modificó el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, reguló que los municipios pueden establecer la determinación oficial del impuesto predial unificado por el sistema de facturación, con el fin que constituya la determinación oficial del tributo y presten mérito ejecutivo.
Este sistema deja de lado la existencia jurídica del inmueble que obedece a la inscripción de la relación de propiedad y dominio sobre el bien inmueble en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, y se enfoca en la existencia física y/o material y la inscripción y/o incorporación en la base de datos catastral por parte de la autoridad catastral con su acto administrativo correspondiente, el que a su vez determina el avalúo catastral y la vigencia fiscal del mismo, con el fin que sirva de insumo a los entes territoriales (municipios) para la liquidación del impuesto predial unificado.
Luego de hacer una amplia exposición del marco normativo del impuesto predial y de la determinación oficial de los tributos territoriales por el sistema de facturación, afirmaron que los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001- 1013864 y 001-1013861 cuentan con la totalidad de los elementos para que la obligación tributaria exista, en virtud de las Resoluciones 059 del 20 de diciembre de 2013 y 27871 del 26 de abril de 2019, emitidas por la autoridad catastral, las cuales gozan de presunción de legalidad y fueron el insumo para la liquidación y cobro del impuesto predial unificado en relación con esos predios de mayor extensión, sin que Tierra Verde en caso de haber observado que existían inconsistencias en los datos catastrales o que estos no se encontraban en debida forma, hubiese acudido a la revisión, verificación y corrección de la información catastral, como lo prevé la Resolución N° 070 de 2011 del IGAC en sus artículos 133 al 140, y la Resolución N° 1149 de 2021 del IGAC en sus artículos 33 al 35, más aún porque es una Constructora y por ende, conoce los trámites que debe realizar y sus deberes de actualización de información catastral.
Estimaron que la demandante pretende sustraerse de su deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado con la omisión del pago de los tributos fijados en los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001- 1013861 y 001-1013864, ya que sobre esos inmuebles están acreditados todos los elementos de la obligación tributaria, además porque no se ha hecho cobro de impuesto predial sobre las matrículas inmobiliarias 001-1271301, 001- 1271302, 001-1185985, 001- 1185986, 001-1247605 y 001-1247606.
Concluyeron, que no existió violación a la constitución ni a la normatividad vigente, ya que la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado, al liquidar y resolver recursos con la información catastral que le fue suministrada, desplegó las obligaciones que la Constitución y la Ley le atribuyen, aplicando la normatividad vigente dentro de la órbita de sus competencias legales y conforme a los datos catastrales para la época.
Es que, para las fechas de la causación del impuesto predial en este caso (2018 a 2020), el municipio de Envigado no tenía competencia ni facultad catastral más allá de la recepción de la información, ya MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 8 que solo asumió como autoridad catastral hasta el 9 de febrero de 2021, mediante Resolución 095 de 2021 del IGAC, consecuentemente, estaba supeditado a lo que dispusiera la autoridad catastral, y teniendo en cuenta la firmeza, presunción de legalidad y carácter ejecutorio que recaen sobre los actos administrativos catastrales, aplicó y dio cumplimiento a lo resuelto en los mismos. 1.3.
Alegatos de conclusión 1.3.1. El apoderado de la entidad demandada (doc. 69) indicó que Tierra Verde no cumplió con los requisitos de Ley para acudir a este medio de control, ya que no agotó el procedimiento administrativo haciendo las correcciones a los planos del predio con matrícula inmobiliaria 001-1013864. Sostuvo que este predio existe material y jurídicamente, y que todas las resoluciones facturas emitidas por la administración municipal, por los años gravables 2018 a 2022, tienen como soporte jurídico, el avalúo establecido por catastro departamental para cada vigencia y las áreas ciertas e indiscutidas de la escritura pública en que se realizó la transferencia de dominio y su ficha predial, sin que sea dable efectuar correcciones por parte del Municipio mientras el contribuyente no actualice los planos y corrija las escrituras y anotaciones en RRIIP, dando lugar a las fichas prediales debidamente corregidas que permitan efectuar la determinación del tributo de manera individual a los predios identificados con las matrículas 00111271301 y 00111271302.
En cuanto a la liquidación del impuesto predial por los años 2019 y 2020 del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013861, anotó, que la demandante aportó la Resolución 20230015107 del 25 de agosto de 2023, en la cual se determinó que no es sujeto pasivo de ese tributo por los años 2020, 2021 y 2022, pero sí por la vigencia 2019. En ese estado de cosas, pidió, que se emita sentencia desfavorable a los intereses del extremo activo de la contienda, ya que no acreditó la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, y por el contrario se evidencia que sus reparos o inconformidades están relacionadas con información o datos catastrales que son objeto de las resoluciones emitidas por la autoridad catastral, o por errores en la tradición y transferencia del dominio, ya que no ha hecho la corrección de los planos conforme a lo ordenado por la Ley, y en tal sentido, no puede alegar a su favor su propia culpa (“Nemo auditur propriam turpitudinem allegans”). 1.3.2.
Por su parte, el apoderado de la demandante (doc. 71) hizo un recuento de los hechos probados en el proceso, los cuales se concretan en que, los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001–1013864 y 001 – 1013861 no existían jurídica ni físicamente para el momento en que el municipio de Envigado liquidó y cobró el impuesto predial objeto de discusión en este proceso.
Refirió, que la actualización catastral además de no ser responsabilidad de la Constructora Tierra Verde no se ha realizado por causas imputables a la Alcaldía de Envigado y la Gobernación de Antioquia, no obstante, para que procedieran de conformidad, Tierra Verde radicó derechos de petición ante la Alcaldía de Envigado que no fueron contestados, pero esta entidad y la Gobernación de Antioquia sí se cruzaron comunicaciones, como consta en el expediente, de las que se desprende que “las autoridades competentes no se hicieron la actualización debida porque no se tenían los planos, hecho bastante suigéneris MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 9 porque los mismos están protocolizados, por exigencia legal, tanto en las escrituras de subdivisión como en las que se somete los predios al régimen de propiedad horizontal los desarrollos urbanísticos”; comunicaciones que no fueron puestas en conocimiento de Tierra Verde, y por ende no puede exigírsele que hiciera algo que no le había sido solicitado.
Además, dejó constancia de que el 17 de marzo 2023, Tierra Verde para evitar el cobro predial injustificado que está haciendo el municipio de Envigado, radicó nuevamente derecho de petición en el que pidió la actualización de la información catastral, y en respuesta, la entidad demandada le pidió que enviara copia de unas escrituras públicas, las cuales se allegaron el 2 de mayo de 2023.
Advirtió que lo señalado en los alegatos de conclusión del municipio de Envigado sobre la supuesta diferencia en metros en la matrícula inmobiliaria 001-1013864, es un asunto que no hace parte del objeto de esta Litis y que, en todo caso, no está probado. Por último, reprodujo los cargos de violación sustentados en la demanda y pidió que se acceda a sus pretensiones, comoquiera que el impuesto predial se está cobrando incorrectamente, ya que los inmuebles no existen física ni jurídicamente bajo las condiciones en las que están creados en el catastro municipal de Envigado.
Dicho de otro modo, los inmuebles tienen realidades físicas y jurídicas que exigen que no sean gravados con ese tributo. 1.3.3. En esta etapa procesal, el Agente del Ministerio Público se abstuvo de conceptuar.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia En virtud de lo dispuesto en el artículo 152 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en primera instancia del presente medio de control. 2.2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos acusados en la demanda, mediante los cuales, el municipio de Envigado determinó oficialmente por el sistema de facturación, el impuesto predial a cargo de Tierra Verde, respecto a los inmuebles con folios de matrículas inmobiliarias 001-1013864 y 001-1013861, por los años 2018 a 2022 en relación al primero, y por el año 2019 frente al segundo. En caso de hallarse acreditada la ilegalidad de la actuación oficial censurada, se procederá con el análisis del restablecimiento del derecho a que haya lugar en este caso. 2.1.1.
Tesis de la Sala La tesis que se sostendrá argumentativa por esta Corporación se concreta en acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, comoquiera que la entidad demandada no atendió a la realidad de los inmuebles al momento de determinar oficialmente el impuesto predial. Por ello, se declarará la nulidad parcial de los actos acusados de ilegalidad y se dispondrá, en relación con el MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 10 inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 001-1013864, que el municipio de Envigado realice una nueva liquidación y devuelva las sumas pagadas de más por la demandante, de haber efectuado el pago; y respecto al inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 001-1013861, que Tierra Verde no está obligada a pagar la suma liquidada por el año 2019 y en caso de que la haya pagado también se ordenará que le sea devuelta. 2.3.
Impuesto Predial Unificado En la Ley 44 de 1990 “Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias” se fusionó el gravamen sobre la propiedad raíz con el impuesto de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, para convertirlo en uno solo denominado "Impuesto Predial Unificado", estableciéndose como un gravamen del orden municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios.
De conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990, quien ostente la calidad de propietario o poseedor del bien inmueble dentro del municipio o distrito, tiene la obligación de declarar y pagar el IPU anualmente respecto de dicho bien. De esa manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido de tiempo atrás que el impuesto predial constituye un tributo de carácter real que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en la respectiva jurisdicción territorial, sin considerar la calidad del tenedor de un derecho real sobre dicho bien, por ende, “el derecho de las autoridades locales para el cobro del tributo no proviene de su inscripción sino de la existencia del inmueble”2.
La naturaleza real del impuesto predial fue ratificada por el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad” que dispone que el tributo recae sobre bienes raíces y puede hacerse efectivo con el respectivo predio, de manera que la Administración puede perseguir el bien inmueble independientemente de quien ostente la calidad de poseedor o propietario, toda vez que, se repite, el hecho generador del impuesto predial corresponde a la existencia del predio.
De ello se sigue, de la existencia del bien inmueble en la jurisdicción municipal nace la obligación tributaria al margen de la naturaleza jurídica del sujeto que ejerce la propiedad, posesión, usufructo o tenencia sobre el mismo. En aplicación de la Ley 44 de 1990, el municipio de Envigado mediante el Acuerdo Municipal 052 de 2017 modificado por los Acuerdos Municipales 044 de 2020 y 036 de 2022, expidió la normativa sustantiva tributaria, y en relación con el IPU, dispuso que es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces ubicados en el municipio de Envigado que se genera por la existencia del predio y se causa el primero de enero de la respectiva vigencia fiscal, pero cuando sobre los inmuebles se efectúen mutaciones catastrales durante la respectiva vigencia fiscal “la causación del 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 25 de julio de 2013. Exp. 19420. C.P. Martha Teresa Briceño De Valencia. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 11 impuesto será a partir de la resolución que expida Catastro Departamental donde se determine su vigencia fiscal” (artículos 45 y 48).
Asimismo, previó que la base gravable del impuesto está constituida por el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando el propietario haya optado o poseedor haya optado por él, previa aprobación del Gestor Catastral (artículo 43). Como se ve, para establecer los elementos del IPU, cuya causación es a primero de enero de cada año, deben tenerse en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios en ese momento.
Por ende, tiene especial importancia el registro catastral, ya que este como se verá a continuación es la fuente principal de información sobre las características de los inmuebles. 2.3.1. La función catastral y el proceso administrativo especial de formación, actualización y conservación catastral La Ley 14 de 1983 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” reguló aspectos concernientes al catastro, el impuesto predial y otros impuestos, tendientes a fortalecer el erario de las entidades territoriales.
En cuanto a la gestión catastral, esa ley diferenció las etapas de formación, actualización y conservación, así: “Artículo 5. Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de siete (7) años, en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales de mercado inmobiliario.
(…) Artículo 9°. El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando se demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación”.
Por su parte, el Decreto 3496 de 1983 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones”, definió el catastro como el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares que tiene por objeto su correcta identificación física, jurídica y económica (artículo 2).
Acorde con los artículos 3 a 7 ídem, la clasificación y actualización de los inmuebles en la que se concreta la función catastral comprende cuatro aspectos, a saber, i) el físico, que consiste en la identificación de los linderos y las edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotográficos y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno; ii) el jurídico, que consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales de la relación entre el sujeto activo del derecho y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio; iii) el fiscal, que comprende la preparación y entrega a los municipios y a la autoridad tributaria nacional de los avalúos sobre los que ha de calcularse el impuesto predial y los demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral; y iv) el económico, que corresponde a la determinación del avalúo catastral, que consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigaciones y análisis estadístico del mercado inmobiliario.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 12 El Decreto 3496 de 1983 también prevé que la función catastral está a cargo de las autoridades a las que se designen las labores de las etapas de formación, conservación y actualización de los catastros, tendientes a la correcta identificación de los inmuebles.
Y, esas etapas las define así: “Artículo 11. Formación catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.
El proceso de formación termina con la resolución por predio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9° de la Ley 14 de 1983.
Artículo 12. Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”.
Artículo 13. Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elemento físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.
La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5° de la Ley 14 de 1983 y el artículo 11 del presente Decreto. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes.
El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9° de la Ley 14 de 1983”.
El director general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC- expidió la Resolución 70 de 4 de febrero de 20113-por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral- en cuyo artículo 8° definió el avalúo catastral de la siguiente manera: “Artículo 8°.
Avalúo catastral. El avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario. El avalúo catastral de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos. 3 Derogada por el artículo 72 de la Resolución 1149 de 2021.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 13 Las autoridades catastrales realizarán los avalúos para las áreas geoeconómicas, dentro de las cuales determinarán los valores unitarios para edificaciones y para terrenos. Para la determinación del avalúo catastral las autoridades catastrales se apoyarán en la información que provean los observatorios inmobiliarios.
Parágrafo 1°. Conforme al artículo 11 de la Ley 14 de 1983, en ningún caso los inmuebles por destinación constituirán base para la determinación del avalúo catastral. Parágrafo 2°. El avalúo catastral es el valor asignado a cada predio por la autoridad catastral en los procesos de formación, actualización de la formación y conservación catastral, tomando como referencia los valores del mercado inmobiliario, sin que en ningún caso los supere.
Para el efecto, las autoridades catastrales desarrollarán los modelos que reflejen el valor de los predios en el mercado inmobiliario de acuerdo a sus condiciones y características. Parágrafo 3°. En el avalúo catastral no se tendrá en cuenta el mayor valor por la utilización futura del inmueble en relación con el momento en que se efectúe la identificación predial asociada a los procesos catastrales.
Parágrafo 4°. En el avalúo catastral no se tendrán en cuenta los valores histórico, artístico, afectivo, good will y otros valores intangibles o de paisaje natural que pueda presentar un inmueble”. Frente a cada una de las etapas del catastro, la Resolución del ICAG, en armonía con el Decreto 3496 de 1983, estableció: “Artículo 76. Formación catastral.
La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información de los terrenos y edificaciones, en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. La información obtenida se registrará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.
Parágrafo. En este proceso se obtiene la información correspondiente de cada uno de los predios de la unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base los aspectos antes referidos, con el fin de lograr los objetivos generales del catastro. Artículo 77. Actividades de la formación. La Formación del Catastro conlleva: 1. Expedición y publicación de la resolución que ordena la iniciación del proceso de formación del catastro en la unidad orgánica catastral. 2.
Programación, alistamiento de la información básica requerida para su realización y cronograma de realización del proceso. 3. Hacer la investigación jurídica, mediante consulta directa en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. 4. Identificación de cada uno de los predios. 5. Ubicación y numeración del predio dentro de la carta catastral. 6.
Diligenciamiento de la ficha predial, bien sea en medio análogo o digital, fechada y firmada por la persona autorizada. 7. Investigación del mercado inmobiliario. 8. Determinación de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas. 9. Determinación del valor de los terrenos y construcciones y/o edificaciones. 10. Resolución que aprueba el Estudio de Zonas Homogéneas Físicas y Geoeconómicas y Valores Unitarios por Tipo de Construcción. 11.
Conformación de la base de datos catastral. 12. Liquidación del avalúo catastral para cada predio. 13. Elaboración de documentos cartográficos catastrales, estadísticos, lista de propietarios o poseedores en medios análogos o digitales y 14. Expedición y publicación de la resolución que ordena la inscripción en la base de datos catastral de los predios que han sido formados, con indicación de su vigencia. (…) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 14 Artículo 97.
Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.
(…) Artículo 104. Clausura de la Actualización de la Formación Catastral. El proceso de actualización de la formación catastral termina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1° de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados, según lo determina el artículo 8° de la Ley 14 de 1983.
Para dar aplicación a los principios de transparencia y publicidad, esta providencia debe ser publicada, sin que por este hecho pierda su carácter de acto de trámite y sin que se afecte la vigencia fiscal de los avalúos. Para el caso del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” la publicación se hará en el Diario Oficial, y para las demás autoridades catastrales se hará en el medio autorizado por la ley.
(…) Artículo 105. Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales correspondientes a los predios, de conformidad con los cambios que experimente la propiedad inmueble en sus aspectos físico, jurídico, económico y fiscal. La conservación se inicia al día siguiente en el que se inscribe la formación o la actualización de la formación del catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad inmueble.
Parágrafo. La realización de las labores del proceso de actualización de la formación catastral no interrumpe las actividades de conservación catastral. Artículo 106. Objetivos de la conservación catastral. La conservación del catastro tiene los siguientes objetivos: 1. Mantener al día los documentos catastrales y la base de datos catastral de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad inmueble; 2.
Asegurar la debida conexión entre Notariado y Registro y el Catastro; 3. Establecer la base para la liquidación del impuesto predial unificado y de otros gravámenes y tasas que tengan su fundamento en el avalúo catastral; 4. Proporcionar la información que sobre los recursos básicos se posea, para la promoción del desarrollo económico y social de los municipios y del país. 5.
Apoyar los procesos de protección de bienes inmuebles de la población en riesgo de desplazamiento o en desplazamiento forzado.”. De manera que, la formación catastral es el proceso a través del cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico; la actualización de la formación catastral, es el conjunto de operaciones tendientes a renovar los datos de la formación catastral; y la conservación tiene por objeto reflejar los cambios catastrales en los factores de conocimiento de catastro que inciden en el valor del inmueble, con el fin de ser base para liquidar el impuesto predial y demás tributos que se sirvan del avaluó. En esta última etapa hay lugar a revisar y rectificar los errores cometidos en la formación o actualización4,y también pueden presentarse las denominadas mutaciones catastrales, que son los cambios sobrevinientes respecto de los elementos físicos, jurídicos o económicos del predio, que deben ser informados por los propietarios 4 Artículo 179 del Decreto 1333 de 1986.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 15 o poseedores a las oficinas de catastro. Al respecto, la Resolución 70 de 2011 del IGAC, dispone “Artículo 110.
Predios o mejoras no incorporadas al catastro. Los propietarios o poseedores de terrenos, y de construcciones y/o edificaciones que no hayan sido incorporados al catastro, deberán comunicar a la autoridad catastral correspondiente, directamente o por intermedio de la tesorería municipal donde no hubiere oficina de catastro, con su identificación ciudadana o tributaria, la ubicación del terreno y de las construcciones y/o edificaciones, el área y valor, la escritura registrada o documento de adquisición, así como también la fecha de terminación de las edificaciones, con el fin de que dicha entidad catastral incorpore estos inmuebles al catastro.
(…) Artículo 114. Mutación catastral. Se entiende por mutación catastral todo cambio que sobrevenga respecto de los aspectos físico, jurídico o económico de los predios de una unidad orgánica catastral, cuando dicho cambio sea debidamente inscrito en el Catastro. Artículo 115. Clasificación de las mutaciones. Para los efectos catastrales, las mutaciones se clasificarán en el orden siguiente: a) Mutaciones de primera clase: Las que ocurran respecto del cambio de propietario o poseedor; b) Mutaciones de segunda clase: Las que ocurran en los linderos de los predios, por agregación o segregación con o sin cambio de propietario o poseedor.
Igualmente, cuando por cualquier causa se modifiquen los coeficientes de copropiedad, en predios bajo el régimen de propiedad horizontal. También, cuando se trate de englobe de una mejora por construcción o edificación en terreno ajeno o en edificación ajena, en razón a que el propietario o poseedor de la mejora pasa a convertirse en propietario o poseedor del terreno o de la edificación sobre la que hizo la construcción o, viceversa; c) Mutaciones de tercera clase: Las que ocurran en los predios por nuevas construcciones o edificaciones, demoliciones, y modificación de las condiciones y características constructivas.
También, los cambios que se presenten respecto del destino económico de los predios; d) Mutaciones de cuarta clase: Las que ocurran en los avalúos catastrales de los predios de una unidad orgánica catastral por renovación total o parcial de su aspecto económico, ocurridos como consecuencia de los reajustes anuales ordenados conforme a la ley y las autoestimaciones del avalúo catastral debidamente aceptadas; e) Mutaciones de quinta clase: Las que ocurran como consecuencia de la inscripción de predios o mejoras por edificaciones no declarados u omitidos durante la formación catastral o la actualización de la formación catastral.
(…) Artículo 125. Inscripción catastral de las mutaciones de segunda clase. La inscripción en el catastro de las mutaciones de segunda clase, se hará con la fecha de la escritura pública registrada o del documento de posesión en el que conste la agregación o segregación respectiva. (…) Artículo 131. Vigencia de la inscripción catastral y vigencia fiscal de los avalúos catastrales.
Las inscripciones catastrales entrarán en vigencia desde la fecha señalada en el acto administrativo motivado que 19 la efectúe, de acuerdo con los Artículos 124 a 130 de esta resolución. La vigencia fiscal del avalúo catastral será a partir del 1 de enero del año siguiente a su fijación, es anual, y va hasta el 31 de diciembre del correspondiente año.”.
En conexión con las disposiciones transcritas, los artículos 655 y 666 de la Ley 5 “Artículo 65. Información registro-catastro. Las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos estarán obligadas a suministrar a las autoridades catastrales competentes, dentro de los diez (10) primeros días de cada mes a través de medios técnicos o electrónicos que ofrezcan seguridad y agilidad, los documentos o títulos relativos a las mutaciones y/o modificaciones de la descripción física de los bienes inmuebles, de las cuales toman nota las autoridades catastrales para efectos de las facultades a ellas asignadas.”. 6 “Artículo 66.
Números catastrales. Las autoridades catastrales informarán a las de Registro la asignación de los números catastrales correspondientes a los predios que generan una nueva ficha predial. Asimismo, cuando exista, enviarán el plano del respectivo inmueble con destino al archivo del registro. Si el certificado catastral contiene los linderos del inmueble objeto de transferencia, constitución o limitación del MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 16 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones” consagran la interrelación entre las oficinas de registro de instrumentos públicos y el registro catastral, ya que las primeras están obligadas a suministrar a las autoridades catastrales los documentos o títulos relativos a las mutaciones y/o modificaciones, de tal modo que el catastro modifique y adecúe la información jurídica de los predios con base en lo trasmitido por la ORIP. 2.3.2.
Divergencias entre información registrada en catastro y realidad del inmueble. Postura jurisprudencial Como antes se abordó, el IPU se causa el 1° de enero de cada año, lo que implica que se deben tener en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios a ese momento, para así identificar los elementos del tributo.
En ese entendido, la autoridad tributaria debe acudir al catastro para establecer las circunstancias particulares de los predios sujetos al tributo, de modo que tal registro constituye la principal fuente de información para determinar los elementos del tributo. No obstante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado de tiempo atrás que cuando las circunstancias reales del inmueble difieren de las registradas por catastro al momento de la causación del tributo, deben primar las primeras.
Veamos: “Como se advirtió previamente, el impuesto predial es anual y se causa el 1° de enero del respectivo año gravable, lo que implica que se deben tener en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios para ese momento, a efectos de identificar los elementos del tributo, de tal manera que, para determinar las circunstancias particulares de cada uno de los predios sujetos al gravamen al momento de su causación, es imperativo acudir al catastro, pues tanto la destinación, que determina la tarifa, como el avalúo, con el que se establece la base gravable, aparecen en el registro catastral7.
En el mismo sentido, la Sala ha señalado que, cuando se presenten mutaciones catastrales, pueden ser acreditadas ante el fisco dentro del proceso de determinación del impuesto predial, pero en estos eventos, la carga probatoria le corresponde a quien esté interesado en demostrar que la información catastral no está actualizada o es incorrecta8.
De lo anterior se colige que para efectos del impuesto predial, si bien es cierto el catastro da cuenta de las circunstancias que determinan los elementos del tributo y, por esa razón, constituye la principal fuente a la que se acude para cuantificar el gravamen, ante una divergencia entre la información que reporta el catastro y las circunstancias reales que revisten al inmueble al momento de su causación, deben primar las particularidades y características del predio, observables al 1º de enero, sobre la información catastral que, como se advierte, puede resultar desajustada a la realidad, bien sea por errores de la entidad competente o por desactualización de la información que tiene la misma.”9. derecho real de dominio, estos se identificarán en la escritura en la forma señalada en aquel.
En caso de que los linderos descritos en la escritura no coincidan con los del certificado catastral expedido para tal fin de conformidad con la normatividad que lo regule o reglamente, el Registrador de Instrumentos Públicos, no la inscribirá. En adelante en todos los folios de matrícula deberán consignarse los datos relativos a la descripción, cabida y linderos del predio de que se trate, los cuales se transcribirán en su totalidad a excepción de los inmuebles derivados del régimen de propiedad horizontal donde bastará la cita de la escritura pública que los contenga.”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Bogotá, 3 de octubre de 2007. 8 Op. Cit. Sentencia del 3 de octubre de 2007. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de mayo de 2012. Radicado N° 25000-23-27-000-2008-00045-01(17715). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Reiterada entre otras en las sentencias del 11 de junio de 2020, exp. 23287, C.P. Stella Jeanette Carvajal Basto; del 23 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 17 Siendo ello así, el contribuyente tiene la posibilidad de probar ante la administración tributaria las mutaciones o cambios de los elementos jurídicos, físicos o económicos del predio cuando la información catastral esté desactualizada o no corresponda con “las particularidades y características del predio”. 2.4.
El caso concreto En el presente asunto se debate la legalidad de los actos administrativos en los cuales el municipio de Envigado liquidó el impuesto predial a cargo de Tierra Verde respecto de los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001-1013864 y 001- 1013861, por los años 2018 a 2022 en relación al primero, y el año 2019 frente al segundo. Para la parte actora, había imposibilidad jurídica de generarse el impuesto predial y también de que Tierra Verde pueda considerarse sujeto pasivo de ese tributo, porque los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001-1013864 y 001- 1013861 dejaron de existir jurídica y físicamente con anterioridad a las vigencias que son objeto de cobro en las facturas demandadas.
Destacó, que el artículo 65 de la Ley 1579 de 2012 le impone la obligación a las oficinas de registro de instrumentos públicos de reportar las actualizaciones de las mutaciones de los predios dentro de los 10 primeros días de cada mes sobre los inmuebles que tuvo conocimiento, y que Tierra Verde solicitó la realización de las mutaciones catastrales sin que el municipio de Envigado hubiese dado respuesta.
Por ende, no es de recibo el argumento de la entidad demandada de que no era gestor predial, y que solo se atenía a la información predial reportada por los entes encargados según el artículo 116 de la Resolución 70 del IGAC, pues tal posición es contraria al deber de coordinación que debe haber entre las autoridades públicas y desconoce la interpretación que le ha dado la jurisprudencia del Consejo de Estado a esa norma en el sentido que si hay contradicción entre la realidad del inmueble y la información catastral debe primar la primera, máxime, teniendo en cuenta que todas las mutaciones que tuvieron los inmuebles, entre ellas, que el predio con matrícula inmobiliaria 001 – 1013864 fue subdivido en dos matrículas inmobiliarias y una de ellas fue cedida al municipio de Envigado, fueron puestas en conocimiento de este en los recursos de reconsideración interpuestos contra las facturas en las que se liquidó el tributo, sin embargo, al resolverlos se omitió esa información. En ese estado de cosas, argumentó que Tierra Verde fue puesta en una situación de indefensión y vulnerabilidad jurídica al facturarle y cobrarle el impuesto predial sobre bienes que no existen jurídica ni físicamente, con lo que también se le dio un trato inequitativo y desigual.
Derivado de ello, estimó que las facturas impugnadas están falsamente motivadas, y que son violatorias de los principios de equidad, eficiencia, justicia y progresividad del sistema tributario. Además, de que en las mismas se desconoció el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016, ya que no se identificó correctamente al sujeto pasivo de la obligación tributaria como tampoco los inmuebles sobre los que era dable facturar el impuesto predial. de marzo de 2023, exp. 26267, C.P. Milton Chaves García; y del 16 de noviembre de 2023, exp. 27656, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 18 Por el contrario, el extremo pasivo de la Litis, en consonancia con la motivación de las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración que presentó Tierra Verde contra las facturas del impuesto predial, aseguró, que esta no puede sustraerse de su deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado omitiendo el pago del impuesto predial, ya que los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001- 1013864 y 001-1013861 cuentan con la totalidad de los elementos para que la obligación tributaria exista, en virtud de las Resoluciones 059 del 20 de diciembre de 2013 y 27871 del 26 de abril de 2019, emitidas por la Gerencia de Catastro del Departamento de Antioquia; además, porque no se ha efectuado cobro del tributo sobre las matrículas inmobiliarias 001-1271301, 001-1271302, 001-1185985, 001- 1185986, 001- 1247605 y 001-1247606.
Para el efecto, fue insistente en el deber legal de Tierra Verde de informar a la autoridad catastral de los cambios presentados en los folios de matrículas inmobiliarias, para que fueran incorporados y/o inscritos en la base de datos catastral y sirvieran de insumo para la liquidación del impuesto predial unificado (citó: Ley 14 de 1983, Resolución N° 070 de 2011 del IGAC, Decreto Nacional 148 de 2020 y Resolución N° 1149 de 2021 del IGAC).
Asimismo, enfatizó en que el municipio de Envigado no tiene adoptado el sistema declarativo para el impuesto predial, sino el sistema de facturación, el cual toma como base los sistemas de información catastral y tributaria de la Entidad; y que para las fechas de causación del tributo (2018 a 2020) no tenía competencia ni facultad catastral más allá de la recepción de la información, ya que solo asumió como autoridad catastral hasta el 9 de febrero de 2021, mediante Resolución 095 de 2021 del IGAC.
Con las pruebas obrantes en el expediente, especialmente las allegadas con las demandas y las contestaciones a las mismas (carpeta 37, subcarpetas 2 y 16; carpeta 29; carpeta 20; carpeta 4), la Sala verifica la acreditación de los siguientes supuestos fácticos relevantes en los que se sustentan las pretensiones de la demandante y que, incluso, fueron aceptados por la entidad demandada cuando se pronunció sobre los mismos.
Veamos: -Inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013864: i) Tierra Verde lo adquirió mediante la escritura pública 1207 del 9 de mayo 2014 de la Notaría 26 de Medellín, registrada el 3 de junio 2014; ii) fue subdividido mediante la escritura pública 1763 del 9 de diciembre de 2016 de la Notaría Tercera de Envigado, registrada el 6 de marzo de 2017, fecha en la cual se cerró el folio de matrícula inmobiliaria 001 – 1013864; iii) de esa subdivisión se constituyeron las matrículas inmobiliarias 001-1271301 y 001-1271302; iv) el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1271301 es de propiedad de Tierra Verde; y v) el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1271302 fue cedido al municipio de Envigado, mediante la escritura pública 1763 del 9 de diciembre 2016 de la Notaría Tercera de Envigado, la cual se registró el 6 de marzo de 2017. -Inmueble con matrícula inmobiliaria 001- 1013861: i) Tierra Verde lo adquirió mediante la escritura pública 1207 del 9 de mayo 2014 de la Notaría 26 de Medellín, registrada el 3 de junio 2014; ii) fue subdividido mediante la escritura pública 2601 del 28 de agosto de 2014 de la Notaría 26 de Medellín, registrada el 24 de septiembre de 2014, fecha en la cual se cerró el folio de matrícula MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 19 inmobiliaria 001 – 1013861; iii) de esa subdivisión surgieron las matrículas inmobiliarias 001- 1185985 y 001-1185986; iv) en el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1185985 se construyó el Conjunto Residencial Montepiedra PH, sometido a reglamento de propiedad horizontal (RPH) mediante escritura pública 2601 del 28 de agosto de 2014, registrada el 24 de septiembre de 2014; v) el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1185986 fue subdividido mediante la escritura pública 1377 del 15 de junio de 2016 de la Notaría 26 de Medellín y resultaron los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001-1247605 y 001- 1247606; vi) en ambos inmuebles (001-1247605 y 001-1247606) se desarrollaron otras etapas del Conjunto Residencias Montepiedra PH, que se sometieron al RPH mediante la escritura pública 559 del 23 de marzo de 2017 de la Notaría 26 de Medellín, registrada el 9 de mayo de 2017.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala empezará con el estudio de legalidad de los actos de determinación oficial del impuesto predial del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013864, esto es, la Resolución Factura 1204171053, confirmada por la Resolución 0017802 del 12 de octubre del año 2021, en la cual se liquidó el impuesto predial por los años 2018, 2019 y 2020; y la Resolución Factura N° 1003783285, confirmada por la Resolución 0016921 del 3 de noviembre de 2022, en la cual se liquidó el impuesto predial, por los años 2018 a 2022.
En esta última resolución, la Secretaría de Hacienda municipal de Envigado, expresó lo siguiente: “(…) De acuerdo al acto solemnizado y registrado, se concluyó que del folio de matrícula inmobiliaria N° 001-1013864, se crean jurídicamente y no catastral, las matrículas inmobiliarias N° 001-1271301 y 001-1271302. (…) Por lo anterior, jurídicamente el folio de matrícula inmobiliaria N° 001-1013864 fue cerrado por la Oficina de Registro de Instrumento Público de la Zona Sur, producto de la división, reloteo y/o segregación mediante el acto denominado Escritura Pública N° 1763 del 09 de diciembre de 2016, registrada en la Oficina de Registro de Instrumento Públicos de la Zona Sur (…) (…) De acuerdo a la normatividad legal vigente, la CONSTRUCTORA TIERRA VERDE LTDA (…) tenía como deber legal, la obligación de informar a la autoridad catastral, para la época de los hechos, Gerencia de Catastro del Departamento de Antioquia, de los cambios físicos y jurídicos presentados en el folio de matrícula inmobiliaria N° 001-1013864, tal y como lo establece el artículo 19 de la Ley N° 14 de 1983 (…) la Resolución N° 070 de 2011 (…) el Decreto Nacional N° 148 de 2020 (…) Resolución N° 1149 de 2021 (…) (…) Por consiguiente, la CONSTRUCTORA TIERRA VERDE LTDA (…) tenía el deber legal en el año 2017 y siguientes, de suministrar dicha información a la autoridad catastral para su inscripción y/o incorporación a la base de datos catastral por primera vez, y no lo hizo, por razones que la administración municipal desconoce, dejando de tributar sobre los bienes inmuebles distinguidos con folios de matrículas inmobiliarias N° 001-1271301 y 001-1271302, a razón que no se encuentran inscritos y/o incorporados en la base de datos catastral.
(…) Se validó en el sistema catastral, y el folio de matrícula inmobiliaria N° 001-1013864 sigue vigente y activo con sus características física y catastrales a la fecha del presente escrito, por consiguiente, el último titular (sujeto pasivo), es quien debe honrar el pago de la obligación tributaria del impuesto predial unificado, pues no se puede alegar que por la existencia jurídica, no procede el cobro o el pago, dado que el tributo sobre la propiedad raíz recae sobre la existencia física, cuando confluyen todos los elementos de la obligación tributaria.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 20 Además se verificó en nuestro sistema de información, y no existen registros catastrales de los folios de matrículas inmobiliarias N° 001-1271301 y 001-1271302, por consiguiente, tampoco liquidación ni pagos por parte del sujeto pasivo, es decir, de la CONSTRUCTORA TIERRA VERDE LTDA (…).
(…)” (carpeta 29). Como antes se verificó, el folio de matrícula inmobiliaria 001-103864 se cerró el 6 de marzo de 2017 cuando se registraron los inmuebles resultantes de la subdivisión jurídica y material del inmueble, con matrículas inmobiliarias 001- 1271301 y 001-1271302; misma fecha en la que se inscribió la escritura pública 1763 del 9 de diciembre 2016 de la Notaría Tercera de Envigado, por la cual se cedió al municipio de Envigado el inmueble con matrícula inmobiliaria 001- 1271302.
Recuérdese, al tenor de lo dispuesto en Resolución 070 del IGAC, para los efectos catastrales, las mutaciones se clasifican en cinco clases. En este caso, interesa las mutaciones de segunda clase, que son las que ocurren en los linderos de los predios, por agregación o segregación con o sin cambio de propietario o poseedor; o cuando se modifiquen los coeficientes de copropiedad, en predios bajo el régimen de propiedad horizontal; o cuando se trate de englobe de una mejora por construcción o edificación en terreno ajeno o en edificación ajena.
Estas mutaciones de segunda clase se inscriben en catastro con la fecha de la escritura pública registrada o del documento de posesión en el que conste la agregación o segregación respectiva. Ahora bien, los artículos 65 y 66 de la Ley 1579 de 2012, consagran la interrelación entre las oficinas de registro de instrumentos públicos y el registro catastral, ya que las primeras están obligadas a suministrar a las autoridades catastrales, dentro de los 10 primeros días de cada mes, a través de medios técnicos o electrónicos que ofrezcan seguridad y agilidad, los documentos o títulos relativos a las mutaciones y/o modificaciones, de tal modo que el catastro modifique y adecúe la información jurídica de los predios con base en lo trasmitido por la ORIP.
Sin perjuicio de ello, como se desprende del marco normativo planteado supra, los propietarios o poseedores de terrenos, y de construcciones y/o edificaciones que no hayan sido incorporados al catastro, deben comunicar a la autoridad catastral correspondiente, la ubicación del terreno y de las construcciones y/o edificaciones, el área y valor, la escritura registrada o documento de adquisición, así como también la fecha de terminación de las edificaciones, con el fin de que dicha entidad catastral incorpore estos inmuebles al catastro.
Así, entonces, contrario a lo sostenido de forma reiterada por la entidad demandada, Tierra Verde era la única responsable de informar a la autoridad catastral sobre los cambios en los aspectos físico y jurídico que tuvieran el predio con matrícula inmobiliaria 001-1013864 para que fueran inscritos en el catastro, a fin de que se actualizara la formación catastral.
De hecho, tal obligación estaba primigeniamente, en cabeza de la oficina de instrumentos públicos donde quedaron registradas las escrituras públicas mediante las cuales se hizo la segregación de la matrícula matriz, y en la que se inscribió la escritura pública en la que Tierra Verde cedió gratuitamente uno de los predios resultantes de esa MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 21 segregación al municipio de Envigado.
Lo anterior, sin perjuicio, claro está, de que Tierra Verde tuviese el deber legal de poner en conocimiento de la Gerencia de Catastro del departamento de Antioquia, que era la autoridad catastral para ese entonces, los cambios en los aspectos jurídicos y físicos del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013864, para que se renovaron los datos de la formación catastral y, por ende, se reflejaran en el valor del predio, esto es, en el avalúo catastral.
En todo caso, lo cierto es que la actualización de la formación catastral del predio con matrícula inmobiliaria 001-1013864 no se había producido para cuando el municipio de Envigado determinó oficialmente (mediante el sistema de facturación) la obligación tributaria a cargo de Tierra Verde por el impuesto predial de los años 2018 a 2022.
No obstante, el hecho de que en los sistemas de información catastral no constaran los cambios jurídicos y físicos que tuvo la matrícula matriz, de manera alguna significa que no hayan existido, tampoco se traduce en que el municipio de Envigado, como autoridad tributaria municipal y luego gestor catastral habilitado mediante la Resolución 95 del 2021 del IGAC, pudiese desconocer las pruebas que aportó Tierra Verde para acreditar esos cambios, bajo el pretexto de que no habían sido objeto de verificación por parte de la Gerencia de Catastro del departamento de Antioquia.
En punto a ello, basté con reiterar la postura jurisprudencial traída a colación supra, acogida por esta Sala, de conformidad con la cual, la autoridad tributaria debe acudir al catastro para establecer las circunstancias particulares de los predios sujetos al impuesto predial, empero, cuando las circunstancias reales del inmueble difieren de las registradas por catastro al momento de la causación del tributo, deben primar las primeras.
Esto se traduce, entonces, en que el contribuyente tiene la posibilidad de probar ante la administración tributaria las mutaciones o cambios de los elementos jurídicos, físicos o económicos del predio cuando la información catastral esté desactualizada; posibilidad que no puede verse condicionada a que el contribuyente previamente haya pedido la revisión del avalúo catastral o informado sobre los cambios del predio a la autoridad catastral.
En palabras del órgano de cierre de esta jurisdicción: “para efectos del impuesto predial, si bien es cierto el catastro da cuenta de las circunstancias que determinan los elementos del tributo y, por esa razón, constituye la principal fuente a la que se acude para cuantificar el gravamen, ante una divergencia entre la información que reporta el catastro y las circunstancias reales que revisten al inmueble al momento de su causación, deben primar las particularidades y características del predio, observables al 1º de enero, sobre la información catastral que, como se advierte, puede resultar desajustada a la realidad, bien sea por errores de la entidad competente o por desactualización de la información que tiene la misma.”10 (negrilla intencional de la Sala).
En el asunto sub examine, es claro que Tierra Verde cumplió con la carga de acreditar ante la autoridad tributaria municipal que el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013864 había sido objeto de división jurídica y material, de la que surgieron las matrículas inmobiliarias 001-1271301 y 001-1271302, y que 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 24 de mayo de 2012. Radicado N° 25000-23-27-000-2008-00045-01(17715). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Reiterada entre otras en las sentencias del 11 de junio de 2020, exp. 23287, C.P. Stella Jeanette Carvajal Basto; del 23 de marzo de 2023, exp. 26267, C.P. Milton Chaves García; y del 16 de noviembre de 2023, exp. 27656, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 22 este segundo predio que era el de mayor extensión había sido cedido al mismo municipio de Envigado, cuya escritura fue debidamente inscrita desde marzo de 2017, fecha en la cual se perfeccionó la tradición, y este pasó a ser dueño del mismo.
Nótese, de la motivación de la resolución que resolvió uno de los recursos de reconsideración interpuestos por Tierra Verde antes transcrita, no existe duda en que la Secretaría de Hacienda municipal de Envigado tenía pleno conocimiento de la existencia de las respectivas escrituras de subdivisión jurídica y material y también de la de cesión de uno de los predios resultantes de esa segregación, así como de la inscripción de las respectivas escrituras públicas en la oficina de instrumentos públicos, no obstante, hizo caso omiso a esa realidad del inmueble que pretendía gravar y se limitó a indicar que las matrículas inmobiliarias 001- 1271301 y 001-1271302 no estaban creadas catastralmente, y por lo tanto “el folio de matrícula inmobiliaria N° 001-1013864 sigue vigente y activo con sus características física y catastrales a la fecha del presente escrito, por consiguiente, el último titular (sujeto pasivo), es quien debe honrar el pago de la obligación tributaria del impuesto predial unificado, pues no se puede alegar que por la existencia jurídica, no procede el cobro o el pago, dado que el tributo sobre la propiedad raíz recae sobre la existencia física, cuando confluyen todos los elementos de la obligación tributaria”.
Es cierto, el impuesto predial constituye un tributo de carácter real que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en la respectiva jurisdicción territorial, por ende, la Administración puede perseguir el bien inmueble independientemente de quien ostente la calidad de poseedor o propietario, ya que el hecho generador de ese tributo corresponde a la existencia del predio.
Sin embargo, utilizar este argumento para liquidar el impuesto predial respecto a un inmueble que fue cedido a la misma Administración y cuya tradición se perfeccionó con la inscripción de la escritura pública, resulta un despropósito y se traduce, como bien lo argumentó la parte actora, en una evidente violación del principio constitucional de equidad en que se funda el sistema tributario.
En relación con lo anterior, conviene señalar que el artículo 363 de la Constitución Política prevé “El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Estos principios buscan la justicia y evitar que la norma tributaria sea arbitraria o afecte derechos fundamentales. En tal sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-643 del 2002 señaló que los principios de equidad, eficiencia y progresividad “constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”, y en la sentencia C-734 del 2002 explicó que la equidad del sistema tributario “es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados.
Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión.”. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 23 Es que, con la cesión gratuita del predio con matrícula inmobiliaria 001-1271302 al municipio de Envigado, Tierra Verde cumplió con las cargas urbanísticas previstas por la Ley (Ley 388 de 199711) y el plan de ordenamiento territorial de ese momento, en aras de contribuir con el desarrollo del espacio público que beneficia a la comunidad.
Ahora bien, la Corte Constitucional en la sentencia C 495 de 199812 consideró, que las cesiones gratuitas constituyen una “contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios” y que “Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden; se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público” (negrilla y subraya intencional de la Sala) Todo lo anteriormente expuesto, lleva a la Sala a la conclusión de que el impuesto predial no podía ser determinado oficialmente sobre la totalidad del inmueble que originariamente estaba identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001- 101384, porque, se insiste, de este se segregó el predio con matrícula inmobiliaria 001-1271302 que pasó a ser de propiedad del municipio de Envigado.
Consecuentemente, con los actos demandados se impuso a Tierra Verde una carga tributaria inequitativa, pues pese a que cumplió con la carga urbanística comentada ligada a la función social de la propiedad, la entidad demandada ha insistido en liquidarle una obligación tributaria sobre el predio que le cedió gratuitamente y que ingresó al patrimonio del Municipio, pues como se ha dicho, la respectiva escritura pública de cesión fue registrada desde el año 2017.
Incluso, eso es así reconocido por el extremo pasivo de la Litis en su respuesta a la demanda, en los siguientes términos: “El SUJETO PASIVO del tributo asignado al predio identificado con la matrícula inmobiliaria N° 001-1013864 no ha cambiado desde el año 2013, ESTA MATRÍCULA A SU VEZ SE SUBDIVIDIÓ EN DOS MATRÍCULAS y las mismas no han sido objeto de la actualización catastral: • 00111271301 2.905.97 M2 LOTE PROYECTO 4-3 • 00111271302 10.204.42 M2 LOTE NUEVA ÁREA VERDE 3 El primer lote sigue siendo propiedad del demandante y el segundo es un lote cedido al Municipio de Envigado mediante escritura 1763 del 9 de diciembre de 2016, corresponde a la matrícula 00111271302 con 10.204.42 M2 LOTE NUEVA ÁREA VERDE 3.
El acto se inscribió en la oficina de registro de instrumentos públicos el 6 de marzo de 2017, actuación con la que se concluye el proceso de tradición y que una vez el contribuyente termine el procedimiento administrativo, será con esa fecha que se hará la respectiva mutación según lo señalado anteriormente y se le devolverá el valor de lo pagado en exceso.
Por tal razón, la administración Municipal de Envigado-Secretaría de Hacienda una vez el propietario cumpla con los presupuestos legales, entregar PLANOS y copia de la resolución de la autoridad catastral, procederá a realizar la revisión y reliquidación del impuesto predial asignado a la matrícula N° 001-1013864 desde 2018 a la fecha, toda vez que el predio propiedad de la constructora representa el 28.48 % y el cedido al Municipio de 11 La Ley 388 de 1997 previó en su artículo 37: “Espacio público en actuaciones urbanísticas.
Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el capítulo XI de esta ley.
(…)”. 12 En esta sentencia la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del aparte “con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general” del artículo 37 de la Ley 388 de 1997. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 24 Envigado el 71.52 %.
Sin embargo, no se cuenta con el avalúo actualizado de los mismos para proceder a liquidar la obligación tributaria a los propietarios, así el Municipio esté exento del tributo. Sin el acto administrativo de la GERENCIA DE CATASTRO DEPARTAMENTAL o ahora MUNICIPAL no es posible liquidar a prorrata el tributo, toda vez que las características físicas, económicas y jurídicas de los inmuebles son diferentes y existen diferencias en los planos del loteo, advertidos por la autoridad catastral.” (págs. 42 y 43, doc. 14.
Contestación rdo. 2023-00295). En cuanto a ese argumento de que, por las supuestas diferencias de áreas referente al plano aportado para la división material del inmueble, se sigue liquidando y cobrado el impuesto predial por los años 2018 a 2022 en relación con el folio matriz (001-1013864) y teniendo en cuenta la información catastral vigente a la fecha, esto es, la Resolución 059 del 20 de diciembre de 2013 expedida por la autoridad catastral, la Sala considera que ello de manera alguna puede ser el fundamento para que el municipio de Envigado como autoridad tributaria municipal y desde el año 2021 también autoridad catastral en su jurisdicción, continúe imponiéndole a Tierra Verde la obligación de pagar un impuesto sobre un predio que pertenece al patrimonio del Municipio.
Además, y sin perjuicio de lo inaceptable que resulta esa situación, lo relativo a la entrega material del predio y su incidencia con la determinación oficial del impuesto, no fue ni siquiera mencionado en los actos administrativos por los que se resolvieron los recursos de reconsideración interpuestos por Tierra Viva, por lo tanto, no hacen parte de la motivación de esos actos y, en tal sentido, no se trata de un aspecto que la demandante tuviera que desvirtuar en este proceso, y que en todo caso, escapa del objeto del mismo.
De manera que, si bien para los periodos fiscales en los que el municipio de Envigado determinó oficialmente mediante el sistema de facturación el impuesto predial del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 001-1013864 -cerrado desde el año 2014-, los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001-1271301 y 001-1271302 que fueron segregados de ese predio matriz, no existían catastralmente, lo cierto es que Tierra Verde cumplió con la carga de acreditar cuando interpuso los recursos de reconsideración, que tales inmuebles sí existían jurídicamente y más importante aún, que el segundo de ellos era de propiedad de la misma autoridad tributaria.
De ello se sigue, que el municipio de Envigado debió atender a las circunstancias reales del predio en el que se hizo la subdivisión jurídica y material, para determinar los elementos del tributo, excluyendo de la base gravable todo lo relativo al inmueble que le había sido cedido gratuitamente desde el año 2017 (el identificado con el folio matrícula inmobiliaria 001- 1271302).
Lo anteriormente considerado está en plena sintonía con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre el tema en estudio. Veamos: “Ahora bien, dado que la base imponible del IPU corresponde al avalúo catastral o el autoavalúo, según sea el caso (artículos 3.º Ley 44 de 1990 y 17 del Acuerdo 52 de 2013), la información relativa a este elemento del hecho generador dependerá de la autoridad catastral, cuya función consiste en el censo actualizado que permita la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles, mediante los procesos de formación, actualización y conservación catastral (artículos 1.º, 2.º, 76, 97 y 105 de la Resolución nro. 70 de 2011, emitida por el director del Igac por atribuciones legales).
En armonía con estas disposiciones, los artículos 65 y 66 de la Ley 1579 de 2012 establecen la interrelación entre las oficinas de registro de instrumentos públicos y el registro catastral, ya que las primeras están obligadas a suministrar a las autoridades MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 25 catastrales los documentos o títulos relativos a las mutaciones y/o modificaciones, de tal modo que el catastro modifique y adecúe la información jurídica de los predios con base en lo trasmitido por la ORIP.
Sin perjuicio de ello, los propietarios o poseedores de terrenos, construcciones o edificaciones que no hayan sido incorporadas al catastro, podrán comunicarlas a la respectiva autoridad catastral, junto con la escritura pública registrada o el documento de adquisición, de ser necesario (art. 110 Resolución nro. 70 de 2011, modificada por la Resolución nro. 1055 de 2012, también emitida por el director del Igac).
Así, la información que permitirá verificar la conjugación de los elementos del hecho generador del IPU al uno de enero de cada anualidad, en particular, el relativo a la cuantificación de este, podrá reposar de forma interrelacionada entre estos dos tipos de registro, no obstante de que «ante una divergencia entre la información que reporta el catastro y las circunstancias reales que revisten al inmueble al momento de su causación, deben primar las particularidades y características del predio, observables al 1.º de enero, sobre la información catastral que, como se advierte, puede resultar desajustada a la realidad, bien sea por errores de la entidad competente o por desactualización de la información que tiene la misma» (entre otras, sentencia del 24 de mayo de 2012, exp. 17715, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).
(…) En ese sentido, para la Sala resulta pertinente anotar que aun cuando la actora y el tribunal concordaron en que los actos demandados liquidaron el impuesto sobre áreas comunes —hecho que no ha sido desvirtuado por la apelante—, revisados los medios de prueba obrantes en el expediente, el municipio no consultó la información actualizada al uno de enero de 2015 sobre la realidad física, jurídica, económica y fiscal del inmueble matriz, puesto que al haberse conformado una propiedad horizontal sobre la totalidad del predio, debió encauzar el recaudo del tributo respecto de los copropietarios tanto por los bienes privados como por los bienes comunes.
Como se anotó, debe prevalecer la realidad del inmueble al momento de causación del tributo sobre las divergencias de los boletines catastrales o de la información municipal consultada, sin que para ello la carga probatoria del sujeto obligado deba reducirse a la actualización o solicitud de revisión de la información catastral, puesto que, como sucedió en el sub lite, los medios de prueba allegados y valorados permitieron comprobar la improcedencia del impuesto determinado en los actos acusados, habida consideración de la conformación de la propiedad horizontal sobre el folio de matrícula identificado en la liquidación demandada y la configuración del hecho generador que para esos casos preceptúa el parágrafo 1.° del artículo 16 de la Ley 675 de 2001.”13 (negrilla intencional de la Sala).
En conclusión, como se argumentó en el concepto de violación de las demandas, Tierra Verde acreditó que no podía ser sujeto pasivo del impuesto predial en relación con el inmueble de propiedad del municipio de Envigado, y al sostenerse lo contrario en los actos demandados, estos están inmersos en la causal de nulidad de falsa motivación14, comoquiera que “la Administración (…) omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente”15.
Además, resultan 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado N° 25000-23-37-000-2016-01023-01(23918). 14 En relación con la falsa motivación, el Consejo de Estado ha considerado, que para que se configure esta causal de nulidad, es menester verificar que el acto administrativo esté motivado, y que haya divergencia entre la realidad fáctica o jurídica que induce a la expedición del acto y los motivos de hecho o de derecho que la Administración tuvo en cuenta para adoptar la decisión. En ese sentido, el demandante tendrá que acreditar: “(a) error de hecho: (i) porque los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa o (ii) porque esta omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente o (b) error de derecho ante el desconocimiento de los supuestos jurídicos que debían fundamentar la decisión, ya sea, (i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad administrativa, (ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión o (iii) por errónea interpretación”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 7 de octubre de 2021. Radicado N° 20001-23-33-000-2014- 00337-01(23797). C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 15 Ídem. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 26 violatorios del principio constitucional de equidad del sistema tributario, al imponer a la demandante una carga desproporcionada e injusta.
Conclusión supra que no se extiende al otro inmueble segregado del predio matriz, el que está identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-1271301, porque sí es de propiedad de Tierra Verde. Luego, sí tenía la obligación de pagar el impuesto predial en el municipio de Envigado en los años que fueron liquidados en los actos demandados, pero no por las sumas determinadas por la Administración, porque evidentemente no atienden a las características reales del inmueble.
En ese orden de ideas, se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, por los cuales el municipio de Envigado liquidó el impuesto predial a cargo de la demandante en relación con el predio con matrícula inmobiliaria 001-1013864. A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada hacer una nueva liquidación en la que atienda a la realidad física, jurídica, económica y fiscal del inmueble luego de la división jurídica y material que tuvo en el año 2016, y de cara únicamente al predio resultante de esa segregación, el identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-1271301.
Asimismo, se dispondrá que en caso de que la demandante haya pagado los valores liquidados en los actos que se declararán nulos, la entidad accionada proceda a devolverle las sumas que haya pagado de más en relación con la nueva liquidación que hará, debidamente actualizadas desde el momento en que hizo el pago y hasta que se haga efectiva la devolución, dando aplicación a la siguiente formula: R = Rh x Índice Final Índice Inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo pagado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se hizo el pago, por el vigente a la fecha de la devolución. Sigue la Sala con el estudio de legalidad de los actos administrativos relacionados con el inmueble con matrícula inmobiliaria 001- 1013861, esto es, la Resolución Factura 120417106, en la que se liquidó el impuesto predial por los años 2019 y 2020 y la Resolución 0017822 del 12 de octubre del 2021, en la que se reconsideró el valor liquidado del año 2020, y se mantuvo el valor liquidado del año 2019, toda vez que: “la Gerencia de Catastro del Departamento de Antioquia, expide el acto administrativo denominado Resolución N° 27871 del 26 de abril de 2019, cuyo trámite es “SEGREGACIÓN (DESENGLOBE)”, en donde se elimina catastralmente el folio de matrícula inmobiliaria N° 001-104143861, y se inscriben y formalizan catastralmente los folios de matrículas inmobiliarias N° 001-1185985 y 001-1185986, con una vigencia fiscal del avalúo catastral a partir del 01-01-2020.
De acuerdo con lo anterior, el Municipio de Envigado en cabeza de la Secretaría de Hacienda al estar supeditados a lo que disponga la autoridad catastral, no le queda más que aplicar la liquidación del Impuesto Predial Unificado y demás conceptos con la MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 27 información que tiene la autoridad catastral, pues no tiene competencia para realizar, modificar o tomar decisiones frente a los trámites, información y procesos catastrales.
Con base en lo anteriormente expuesto, en la Resolución Factura N° 1204171064 se liquidó el Impuesto Predial Unificado y demás conceptos sobre el bien inmueble objeto de este recurso por los años 2019 y 2020, de la cual, la liquidación del año 2020 no procedía, mientras en la liquidación del periodo gravable del año 2019 que se encuentran acordes con la información catastral actual dispuesta así por la autoridad catastral mediante el acto administrativo denominado Resolución N° 27871 del 26 de abril de 2019” (carpeta 37, subcarpeta 16).
En cuanto al impuesto predial sobre bienes inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 675 de 2001, dispone que el gravamen causado por cada bien privado debe incorporar el correspondiente a los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción al coeficiente de copropiedad respectivo.
Con base en esta norma, el Consejo de Estado16 ha considerado que el sujeto pasivo del impuesto predial causado sobre el bien privado también lo es respecto de la fracción del área de los bienes comunes que le corresponda. Ahora bien, dada la naturaleza de administración de los bienes comunes, el artículo 52 de la Ley 1579 de 2012 prevé que al constituirse la propiedad horizontal se mantendrá el registro catastral y el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al edificio general “para lo relativo a los bienes de uso común”, mientras que respecto de las unidades privadas que se deriven de la edificación el registrador deberá abrir los correspondientes folios de matrículas inmobiliarias y, por su parte, las autoridades catastrales adelantarán los registros catastrales, ambos segregados del registro y folio general.
De suerte que, como lo ha explicado la citada Corporación: “aun cuando los folios de matrícula inmobiliaria de las propiedades horizontales permanezcan activos para los efectos de los bienes comunes, esta información, que se espera esté concordante con la certificación catastral, no significará que sobre dicho predio se conserven derechos de dominio sobre el inmueble que ya fue sometido a reglamento de propiedad horizontal previamente inscrito en la ORIP, del cual se hayan segregado en predios de copropiedad, pues tanto los bienes privados como los de uso común tributarán por el IPU de forma independiente y en relación con los nuevos inmuebles identificados con la nueva foliatura abierta por el respectivo registrador.
(…) En ese sentido, para la Sala resulta pertinente anotar que aun cuando la actora y el tribunal concordaron en que los actos demandados liquidaron el impuesto sobre áreas comunes —hecho que no ha sido desvirtuado por la apelante—, revisados los medios de prueba obrantes en el expediente, el municipio no consultó la información actualizada al uno de enero de 2015 sobre la realidad física, jurídica, económica y fiscal del inmueble matriz, puesto que al haberse conformado una propiedad horizontal sobre la totalidad del predio, debió encauzar el recaudo del tributo respecto de los copropietarios tanto por los bienes privados como por los bienes comunes (…) habida consideración de la conformación de la propiedad horizontal sobre el folio de matrícula identificado en la liquidación demandada y la configuración del hecho generador que para esos casos preceptúa el parágrafo 1.° del artículo 16 de la Ley 675 de 2001.”17 (negrilla intencional de la Sala). 16 Ídem. 17 Ídem.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 28 En lo que atañe al inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013861 se acreditó, recuérdese, fue subdividido mediante la escritura pública 2601 del 28 de agosto de 2014, registrada el 24 de septiembre de 2014, fecha en la cual se cerró ese folio de matrícula inmobiliaria.
De dicha subdivisión surgieron los folios de matrículas inmobiliarias 001-1185985 y 001-1185986. En el inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1185985 se realizó una subdivisión de la cual se constituyeron otros bienes inmuebles de un conjunto residencial sometido a RPH mediante la escritura pública 2601 del 28 de agosto de 2014, registrada el 24 de septiembre de 2014.
El inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1185986 también fue subdividido y resultaron los inmuebles con matrículas inmobiliarias 001- 1247605 y 001-1247606, en los cuales se desarrollaron varias unidades inmobiliarias que se sometieron al RPH por medio de la escritura pública 559 del 23 de marzo de 2017 de la Notaría 26 de Medellín, registrada el 9 de mayo de 2017.
Atendiendo a dichas mutaciones catastrales de segunda clase, la Gerencia de Catastro del departamento de Antioquia, emitió los siguientes actos administrativos (ver carpeta 20): i) Resolución 27871 del 26 de abril de 2019, por la cual se llevó a cabo la segregación de la matrícula inmobiliaria 001-1013861 de la cual se derivaron los folios de matrículas inmobiliarias 001-1185985 y 001- 1185986; ii) Resolución 41404 del 19 de junio de 2019, por la cual se realizó el trámite catastral de segregación (desengloble) de la matrícula inmobiliaria 001- 1185986 de la cual se derivaron los folios de matrículas inmobiliarias 001- 1247605 y 001-1247606; iii) Resolución 44323 del 28 de junio de 2019, por la cual se efectuó la inscripción del reglamento RPH – Montepiedra del folio 001- 1185985; iv) Resolución 68177 del 10 de octubre de 2019, por la cual se hizo el trámite de inscripción del reglamento RPH - Montepiedra del folio 001-1247605; v) Resolución 32761 del 17 de junio de 2020, por la cual se realizó el trámite de inscripción del reglamento RPH Montepiedra del folio 001-1247606.
En la Resolución 27871 del 26 de abril de 2019 se determinó que la vigencia fiscal del avalúo catastral para la matrícula inmobiliaria 001-1013861 era desde el 1 de enero de 2019 y para los bienes que se derivaron de esta con folios de matrículas inmobiliarias 001-1185985 y 001-1185986 a partir del 1 de enero de 2020. Siendo con base en esto, que la entidad demandada mantuvo la liquidación del impuesto predial por el año 2019 del inmueble con matrícula inmobiliaria 001-1013861, ya que, según motivó en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la Secretaría de Hacienda del municipio de Envigado “al estar supeditados a lo que disponga la autoridad catastral no le queda más que aplicar la liquidación del Impuesto Predial Unificado y demás conceptos con la información que tiene la autoridad catastral, pues no tiene competencia para realizar, modificar o tomar decisiones frente a los trámites, información y procesos catastrales”.
Es cierto, la autoridad tributaria no podía modificar las decisiones de la autoridad catastral, sin embargo, esto no implica que sea esta quien tenga a su cargo la determinación oficial del impuesto predial, como al parecer lo entendió la entidad demandada. Recuérdese, acorde con la Resolución 70 de 2011 del IGAC –vigente para el año 2019- el avalúo catastral es el valor asignado a cada predio por la autoridad catastral en los procesos de formación, actualización de la formación y conservación catastral.
Luego, es con base en ese avalúo catastral que la MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 29 autoridad tributaria municipal, en este caso, el municipio de Envigado, cuantifica el impuesto, es decir establece la base gravable, a la cual aplicará la tarifa que haya sido fijada por el Concejo municipal, dependiendo, claro está, de las características del inmueble.
No obstante, como ya se estudió en esta providencia, al momento de liquidar el tributo, la entidad territorial lo debe hacer teniendo en cuenta las características reales del inmueble, de manera que, si el contribuyente prueba que estas difieren de las que están registradas catastralmente, deben primar, incluso, en lo relativo al valor del predio.
Ahora, en lo que atañe a la matrícula inmobiliaria 001-1013861, el debate no surge frente al avalúo catastral, sino respecto a si Tierra Verde es o no sujeto pasivo del impuesto predial para el año 2019, asunto que se antepone a la determinación de la base gravable del tributo y, por ende, la valoración de ese avalúo. Y, frente a ese cuestionamiento, la respuesta de esta Corporación es negativa, pues como se abordó supra, en este proceso está acreditado que dicho folio de matrícula raíz se cerró desde el 24 de septiembre de 2014, cuando se hizo una subdivisión jurídica y material de la que surgieron los folios de matrículas inmobiliarias 001-1185985 y 001-1185986 y de este a su vez los folios de matrículas inmobiliarias 001-1247605 y 001-1247606, en los cuales se construyeron varias etapas del Conjunto Residencial Montepiedra PH, las cuales sumaron un total de 312 unidades inmobiliarias entre apartamentos, parqueaderos y cuartos útiles, que fueron sometidas a régimen de propiedad horizontal mediante escrituras públicas que se registraron el 24 de septiembre de 2014 (001-1185985) y el 9 de mayo de 2017 (001-1247605 y 001-1247606).
La entidad demandada en ningún momento discutió que la totalidad del predio haya sido sometido a propiedad horizontal, es decir, el área total superficiaria de 8.396.40 m2 haya tenido como destino la edificación de copropiedades y las áreas restantes al acceso y a las zonas comunes. Por el contrario, la razón por la que reconsideró la liquidación del impuesto predial a cargo de Tierra Viva por el año 2020, permite inferir, dada la insuficiente motivación del acto administrativo, que partió de ese planteamiento, lo que se ve reforzado con la motivación de la Resolución 20230015107 del 25 de agosto de 2023 allegada al expediente, por medio de la cual, el Secretario de Hacienda del municipio de Envigado resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la factura que liquidó el impuesto predial por los años 2019 a 2022 frente a la matrícula inmobiliaria 001-1013861, disponiendo “reconsiderar la factura N° 100383296 del 9 de agosto de 2022 FRENTE AL COBRO DEL PERIODO GRAVABLE DEL AÑO 2020, 2021 y 2022 expedidas a cargo de la sociedad CONTRUCTORA TIERRA VERDE LTDA “EN LIQUIDACIÓN” (…) frente a la matrícula inmobiliaria N° 001- 1013861, el cual, no es el sujeto pasivo obligado a honrar el pago del impuesto predial unificado y demás conceptos” (doc. 50).
Resolución en la que se mantuvo la liquidación del impuesto por el año 2019, con base en la misma razón aducida en el acto demandado en este asunto: la vigencia fiscal del avalúo catastral. Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad con precedente jurisprudencial antes traído a colación, resulta forzoso concluir, que una vez inscritos en los folios de matrículas inmobiliarias los reglamentos de propiedad horizontal, se recuerda en los años 2014 y 2017, el predio matriz conservó el registro catastral para los MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 30 efectos de los bienes comunes, y si ello es así, acorde con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 675 de 2001, son los copropietarios quienes tienen la titularidad sobre los bienes comunes, en proporción a su coeficiente de copropiedad, de suerte que el impuesto predial se causa y determina en cada unidad inmobiliaria y no sobre el predio matriz, pese a mantener su vigencia activa para el año 2019 en el registro catastral.
De surte que, es claro que la entidad demandada desechó la información al 1° de enero de 2019 acreditada por la demandante respecto a la realidad física, jurídica, económica y fiscal del inmueble matriz, ya que, debido a la conformación de la propiedad horizontal sobre el predio matriz, debió tener como sujetos pasivos del tributo a los copropietarios tanto por los bienes privados como por los bienes comunes, conforme a lo dispuesto en el antes citado parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 675 de 2001 (supuesto de configuración del hecho generador), y al no hacerlo, como se argumentó en la demanda, no solo se incurrió en falsa motivación por el error de hecho frente a la determinación del hecho generador y sujeto pasivo del impuesto predial, sino que además, se puso a Tierra Verde “en una situación desigual frente a los actuales propietarios de los predios resultantes de las subdivisiones, pues se está obligando a asumir a Constructora Tierra Verde una obligación que no le corresponde” (doc. 01).
Corolario de lo anterior, se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados en los que se liquidó el impuesto predial del año 2019 respecto al matrícula inmobiliaria 001-1013861. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se dispondrá que en caso de que la demandante haya realizado algún pago por concepto de los actos que se declararán nulos, la entidad demandada proceda a devolver las sumas pagadas debidamente actualizadas, dando aplicación a la formula antes indicada, se repite: R = Rh x Índice Final Índice Inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo pagado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se hizo el pago, por el vigente a la fecha de la devolución. 2.5.
Costas El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, regula: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 31 Por su parte, el artículo 365 del CGP, prevé: “Artículo 365.
Condena en Costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201618, que ha sido reiterada por la misma Corporación en recientes providencias19, respecto de la condena en costas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó, que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, por cuanto se consagra que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, porque se requiere que el Juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022, radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de la anterior Sala Cuarta de Decisión de esta Corporación, en la que se había condenado en costas de segunda instancia y, ordenó, realizar el aludido análisis valorativo de la causación de costas.
Además, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso20. En efecto, en reciente sentencia del 23 de febrero de 2023, radicado N° 41001-23-33-000-2021-00201- 01 (26831), se reiteró que “La Sala precisa que no condena en costas en esta instancia conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen” (negrilla intencional de la Sala).
Así las cosas, esto es, acorde con el numeral 8° del artículo 365 del CGP y acogiendo el precedente jurisprudencial del órgano de cierre de esta jurisdicción del que se viene de hacer referencia, la Sala condenará en costas a la entidad 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016. C.P. William Hernández Gómez.
Radicado N° 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado N° 88001-23-33-000-2017-00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado N° 17001-23- 33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado N° 68001-23-33-000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado N° 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2013- 01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre muchas otras.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 32 demandada, toda vez que con la demanda se allegó copia del contrato de prestación de servicios suscrito entre la demandante y su apoderado judicial para que la representara en este proceso.
Costas que serán liquidadas en los términos dispuestos por los cánones 365 y 366 del Código General del Proceso. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. SE DECLARA la nulidad parcial de la Resolución Factura 1204171053, confirmada por la Resolución 0017802 del 12 de octubre del año 2021, y de la Resolución Factura N° 1003783285, confirmada por la Resolución 0016921 del 3 de noviembre de 2022, en las que se liquidó el impuesto predial del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 001-1013864.
SEGUNDO. SE DECLARA la nulidad parcial de la Resolución Factura 120417106, modificada por la Resolución 0017822 del 12 de octubre del 2021, en la que se liquidó el impuesto predial del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 001- 1013861.
TERCERO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos que liquidaron el impuesto predial del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 001-1013864, a título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA al municipio de Envigado realizar una nueva liquidación del impuesto predial que atienda a la realidad física, jurídica, económica y fiscal del inmueble luego de la división jurídica y material que tuvo en el año 2016, y de cara únicamente al predio resultante de esa segregación, el identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 001-1271301.
Asimismo, en caso de que la Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación haya pagado los valores liquidados en los actos declarados parcialmente nulos, el municipio de Envigado le devolverá las sumas que haya pagado de más en relación con la nueva liquidación que hará, debidamente actualizadas desde el momento en que hizo el pago y hasta que se haga efectiva la devolución, dando aplicación a la formula señalada en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos que liquidaron el impuesto predial del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 001-1013861, a título de restablecimiento del derecho, SE DISPONE que la Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación no está obligada a pagar las sumas liquidadas por el impuesto predial del año 2019 referido a ese inmueble, y en caso de que las haya pagado, SE ORDENA a la entidad demandada que proceda a efectuar la devolución de las sumas pagadas debidamente actualizadas, dando aplicación a la formula señalada en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO. SE CONDENA en costas al municipio de Envigado, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario RADICADO: 05001-23-33-000-2023-00295-00 acumulado DEMANDANTE: Constructora Tierra Verde Ltda. en liquidación DEMANDADO: Municipio de Envigado – Antioquia 33 SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la fecha, consta en acta N° 019. Las Magistradas: (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmada electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Jenvil Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co