TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: Reparación Directa-Apelación de Sentencia ACTORES: Gustavo Adolfo Camacho Sangregorio DEMANDADOS: Municipio de Curumaní (Cesar) RADICACIÓN: 20-001-33-33-008-2018-00520-01. MAGISTRADO PONENTE: MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO I.-ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha 11 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Valledupar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES PROCESALES. - 2.1.- HECHOS. – Narró el apoderado de la parte actora que, en el mes de octubre de 2014, su poderdante -Gustavo Adolfo Camacho Sangregorio- acordó con el Alcalde Municipal de Curumaní Cesar, dar en arriendo un inmueble de su propiedad ubicado en la calle 6 No. 14-36 del Barrio La Santísima Trinidad de dicha municipalidad, para el funcionamiento de la Secretaría de Salud Municipal, acordando para ese año (2014) un canon de arrendamiento mensual de $800.000, los cuales, según se indica en la demanda, se cancelaron cumplidamente hasta el 31 de diciembre de 2015.
Sostuvo, que el inmueble mencionado ha sido ocupado de manera ininterrumpida por el Municipio de Curumaní (Cesar) hasta la fecha de la presentación de la demanda, sin la existencia de un contrato formal; y que, además el precitado ente territorial le adeuda los cánones de arrendamiento desde el 01 de enero de 2016 hasta el momento en que radicó la demanda, es decir, 35 meses y 17 días.
Seguidamente indicó, que dicha deuda ha sido reconocida por el ente territorial, aduciendo falta de mecanismos legales para materializar el pago, configurándose - según se indica en la demanda- un enriquecimiento sin causa en favor del municipio demandado y un empobrecimiento del demandante. De igual forma, refirió que su poderdante ha requerido al Municipio de Curumaní (Cesar) en distintas ocasiones, a fin de este le pague los cánones de arrendamiento, pero que dichos requerimientos han sido infructuosos, teniendo en cuenta que no ha recibido respuesta positiva;
De otra parte, manifestó que el ente territorial demandado debe hacerse cargo del pago de los servicios públicos domiciliarios, que se encuentran pendientes por pagar y discriminó los valores adeudados de la siguiente manera: ➢ 27 facturas vencidas del servicio de energía eléctrica, para un valor de $739.230 Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 ➢ 43 facturas vencidas del servicio de agua, para un valor de $459.000 pesos correspondientes a 43 facturas vencidas de agua, Finalmente, solicitó que la demandada solucione el proceso administrativo adelantando por ELECTRICARIBE, por la supuesta energía dejada de facturar desde el mes de junio de 2016 hasta 2018, por una suma de $567.520. 2.2.- PRETENSIONES. – El representante judicial del actor pretende que se declare que el Municipio de Curumaní (Cesar), ha sufrido un enriquecimiento sin causa y que correlativamente su poderdante GUSTAVO ADOLFO CAMACHO SANGREGORIO ha sufrido un empobrecimiento, por el acuerdo de arrendamiento del inmueble de su propiedad que el mismo (demandante) hizo con el referido municipio sin la suscripción de contrato.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicita se ordene al Municipio de Curumaní (Cesar), reconocer y pagar en favor del demandante la suma de CINCUENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($52.500.000), con sus respectivos intereses en la forma prevista en el Decreto 679 de 1994 y demás normas aplicables. Por último, solicita que la condena sea actualizada y se cumpla, conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA; que se reconozcan los intereses de mora desde la ejecutoria de la sentencia y que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
III.-PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Octavo Administrativo de Valledupar, en sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda, argumentando que, en el sub examine no hubo coacción ni constreñimiento por parte del municipio demandado sobre el demandante que comprometieran su voluntad o autonomía y menos aún que lo obligara a permitir la ocupación de su inmueble para el funcionamiento de una dependencia de la alcaldía del referido municipio.
Señaló también, que, de conformidad con el material probatorio allegado al proceso, no se evidenció que la demandada se situó respecto del demandante en una posición de autoridad, por el contrario, adujo el a quo que el actor manifiesta que acordó verbalmente con el alcalde de turno, la ocupación del inmueble de su propiedad, bajo la figura del arrendamiento.
Finalmente, manifestó que no se acreditó alguna circunstancia que permitiera excusar la voluntad del demandante de prestar sus servicios, teniendo conocimiento que se encontraba sin el amparo contractual; así como también, descartó que se estuviera ante una urgencia manifiesta. IV.-RECURSO DE APELACIÓN. – 4.1.- El apoderado de la parte actora, en su escrito de apelación1 solicitó la revocatoria del fallo apelado, argumentando que, en el expediente quedó acreditado de forma suficiente la ocupación en el inmueble de su poderdante. 1 Ver apelación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=20001333300820180052001200 0123 Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 Sostuvo, que la sentencia apelada desconoce la supremacía de la Constitución e impide el acceso del ciudadano a la administración de justicia, favoreciendo el enriquecimiento de la administración quien también desconoció las normas contractuales; y que, además, la providencia recurrida desconoce que los particulares no tienen mecanismos para la protección de sus patrimonios frente a los daños de la administración. De igual forma, refirió, que la actual posición jurisprudencial del Consejo de Estado ha generado que, al establecer como regla general que el enriquecimiento sin causa no puede aplicarse a situaciones que desconocen la normatividad sobre contratación administrativa, se anula la eficacia de la actio in rem verso, ya que, a su juicio, se desconoce el principio de la buena fe que debe guiar las relaciones entre la administración y los particulares estipulado en el artículo 83 de la Constitución Política, y que además se deja a los particulares sin una herramienta para restablecer el equilibrio de su patrimonio; negándosele al mismo la aplicación del principio constitucional de la igualdad ante la ley consagrado en el artículo 13 superior.
Presentó varios argumentos en contra de la postura que actualmente tiene el Consejo de Estado frente al enriquecimiento sin causa, por considerar que la misma viola el principio de buena fe y confianza legítima y; solicitó, se de aplicación a la clausula constitucional de la buena fe, mediante la valoración del comportamiento del empobrecido en aquellas situaciones en las cuales la confianza y la aceptación de la administración, induce a la ejecución de una obra, prestación de un servicio o suministro de un bien sin que exista o se perfeccione el contrato estatal.
Por último, señaló que su poderdante -Gustavo Adolfo Camacho Sangregorio- sufrió un empobrecimiento sin causa a cargo del municipio de Curumaní Cesar, el cual, mediante acta suscrita por el comité de conciliación reconoció que la obligación no ha sido cancelada por falta de presupuesto. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. - 5.1. No se presentaron alegatos en esta instancia. 5.2.
El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, no rindió concepto en el presente caso. VI - CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Prelación de fallo. Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa; tópico respecto del cual, el Consejo de Estado de forma unificada sentó precedente vinculante y obligatorio2, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada. 6.2.- Problema Jurídico.
En esta oportunidad la Sala determinará si la falta de formalización del contrato de arrendamiento suscrito entre el demandante y el Municipio de Curumaní - Cesar, encuadra en alguna de las excepciones que habilita el reconocimiento indemnizatorio por enriquecimiento sin justa causa, cuando no media contrato estatal. En caso de que la premisa anterior resulte afirmativa, se procederá con el análisis de responsabilidad y la consecuente liquidación de perjuicios.
Tesis de la Sala: La Sala advierte que en el presente asunto no hay lugar a la reparación o indemnización por enriquecimiento sin justa causa en el entendido que no se cumplió con la solemnidad de elevar el correspondiente contrato por escrito. Asimismo, se sostendrá, que no se encontraron acreditadas las excepciones dispuestas por la ley para la procedencia de la actio in rem verso. 6.3.- Fundamentos jurídicos. 6.3.1.- Solemnidad del contrato estatal La ley 80 de 19933, en sus artículos 39 y 41, establece, respecto de la forma del contrato estatal que, todos los contratos que celebren las entidades estatales deberán constar por escrito, sin que sea necesario elevarlos a escritura pública, a excepción de los que la ley disponga que deben cumplir con dicha formalidad.
A su vez, el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, indica que, las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales, lo que implica que, ningún contrato se podrá celebrar sin formalidades plenas. El Consejo de Estado en sentencia de fecha 04 de mayo de 19984 indicó, respecto de las formalidades del contrato estatal, que para entenderse válido y eficaz debe obrar por escrito, pues es requisito de existencia del contrato estatal, y agregó: “Recuérdese, por lo demás, que el contrato celebrado por la administración con los particulares es de carácter solemne, es decir, que para su eficacia, de acuerdo con el régimen jurídico de derecho público al cual está sometido, se requiere que se eleve a escrito la manifestación de voluntad, de manera que la ausencia de este conlleva la inexistencia del negocio jurídico e impide el nacimiento de los efectos jurídicos pretendidos por las partes, toda vez que éstas no tienen libertad de forma, “…pues la solemnidad escrituraría hace parte de la definición del tipo negocial por razones de 2 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 3 Estatuto General de Contratación Pública. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 4 de mayo de 1998, C.P. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, exp. 11.422. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 seguridad y certeza en razón a que se trata de una normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”.
Igualmente, por sabido se tiene que esta solemnidad según la cual esta clase de contratos deben constar por escrito, constituye un requisito ad substantiam actus, esto es, sin el cual el negocio no existe y, por tanto, carece de efectos en el mundo jurídico; ello implica que la falta del documento que contiene el acto o contrato no pueda suplirse con otra prueba, pues en aquellos negocios jurídicos en los que la ley requiere de esa solemnidad, la ausencia del documento escrito implica a que se miren como no celebrados y su omisión de aportarlos en legal forma dentro de un proceso judicial impide que se puedan hacer valer o reconocer los derechos y obligaciones - efectos jurídicos- que en nombre o a título de él se reclaman.”5 -Énfasis de la Sala- De igual forma, en sentencia del 26 de mayo de 20106 la Sección Tercera reiteró lo señalado por la jurisprudencia de esa Corporación frente a la ausencia de “formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico”; concluyendo lo siguiente respecto a la carga para el administrado que contrata con una entidad estatal: “…Sobre este punto la Sala se ha manifestado en el sentido de que la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico, categoría ésta que se opone a la pretendida eficacia perseguida por el demandante en el presente asunto, pues se parte de la base que las disposiciones del Código Distrital, aplicables al negocio que pretendieron celebrar las partes, constituyen normas imperativas y en ellas la ausencia de suscripción por escrito del convenio, comportaban una ineficacia negocial, en el entendido de que dicha formalidad contiene la voluntad contractual de las partes y sin ella no puede hablarse, se reitera de la existencia del contrato, pues en este aspecto sabido se tiene que para las partes no opera el principio de la libertad de forma, pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en atención a que se trata de la disciplina normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”. -Énfasis de la Sala- 6.3.2.- Procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin justa causa La actio in rem verso es la figura entendida por la jurisprudencia, para aquellas pretensiones que tienen por fundamento la ejecución de trabajos o la prestación de servicios sin la existencia de un contrato.
La jurisprudencia del Consejo de Estado establece que, la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa no procede en eventos de ejecución de un trabajo o servicio sin contrato escrito, entendiéndose ésta como la regla general. Postura que ha sido reiterada en diferentes pronunciamientos, y en sentencia de unificación de fecha 19 de noviembre de 2012, exp.
(24897)7, donde se concluyó que “… de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta…” 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de fecha 02 de mayo de 2007. Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01123-01(16211). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Radicación número: 25000-23- 26-000-2003-00616-01(29402). 7 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 Frente a la anterior solemnidad del contrato estatal, en la sentencia de unificación8 se estableció lo siguiente: “No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios” (Subrayas fuera de texto original).
Y, en virtud de esta exigencia, “los destinatarios, es decir los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia”9. (Énfasis de la Sala).
Explica el Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes citada que ante la ausencia de otro medio procesal para demandar la actuación de la administración y buscar la reparación del empobrecimiento sufrido, lo que procede es la actio in rem verso, señalando que esa acción se centra en que el empobrecimiento se produce sin una causa que lo justifique, por lo que, se encuentra explicación a que “…no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución…” e indicó: “Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohibe enriquecerse a expensas de otro.
Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más”.
Sin embargo, en ese pronunciamiento de unificación10, se plantearon una serie de excepciones a esta regla general, y por tanto la misma no es absoluta, porque “la misma providencia precisó que hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca, pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley”.
(Subraya fuera de texto). Y continuó: “Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y 8 Ibídem 9 Ibídem 10 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó”11. -Énfasis de la Sala-.
Por tanto, ante la eventualidad de prestación de servicios sin contrato escrito, es posible reconocer el pago si, en efecto, se prestó el servicio porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca, en los siguientes casos: “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”.
Finalmente, precisó el Consejo de Estado que, por regla general, el enriquecimiento sin justa causa y, en consecuencia, la actio in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de servicios o prestaciones ejecutadas sin la previa celebración de un contrato estatal que lo justifique. Lo anterior, obedece a que dicha acción requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa de derecho.
Por lo que, dijo la sentencia de unificación: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia76 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83177 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la 11 Ibídem Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia” La postura jurisprudencial adoptada por el Consejo de Estado, apunta a que todos los particulares o personas jurídicas que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito – solemnidad- para perfeccionarlo, sin que sea admisible obviar tal condición como excusa para su inobservancia. Posición que sería reafirmada, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 2017, Exp.
No. 25000-2326-000- 2001-02906- 01(36943), C.P. Danilo Rojas Betancourth. En dicha oportunidad el Consejo de Estado, subrayó: “…Se resalta en la providencia de unificación que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, es decir, de obligatorio cumplimiento. Y que, en materia de contratación estatal, el principio de la buena fe que debe obrar en el iter contractual, es la buena fe objetiva, consistente en la observancia de un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección. Por ello, la creencia de estar actuando de acuerdo al ordenamiento jurídico no enerva los mandatos imperativos de la ley ni justifica su elusión ” Bajo el anterior marco jurídico, esta Corporación abordará el estudio del fondo del presente asunto. 6.4.- Caso concreto y solución al problema jurídico.
El demandante, persigue la declaratoria de responsabilidad de la entidad territorial demandada -Municipio de Curumaní, Cesar- por el presunto enriquecimiento sin causa del mismo, al haber omitido pagar a aquel los cánones de arrendamiento de 35 meses y 17 días, en que al parecer dicho municipio ocupó un inmueble de propiedad del demandante para el funcionamiento de la Secretaría de Salud Municipal, sin que se suscribiera contrato de arrendamiento alguno. El juzgado de primera instancia profirió sentencia negando las pretensiones de la demanda, argumentando que, no se encontraron acreditadas las condiciones exigidas para la procedencia de la denominada actio in rem verso.
Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado del demandante, interpuso recurso de apelación, manifestado principalmente que, el hecho de que el juez de primera instancia hubiera acogido la postura que actualmente tiene el Consejo de Estado frente al enriquecimiento sin causa, vulnera los principios de buena fe y confianza legítima de su prohijado; por lo que, considera se debe dar aplicación a la cláusula constitucional de la buena fe y revocar el proveído recurrido.
Al plenario se allegaron como pruebas las siguientes: Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 - Copia del certificado catastral Nacional, por medio del cual, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi certificó que el demandante -Gustavo Adolfo Camacho Sangregorio-, se encuentra inscrito en la base de datos catastral del IGAC con el predio identificado con el numero predial 01-01-00-00-0016- 0002-5-00-00-0001 que se encuentra ubicado en la calle 6 14-46 del municipio de Curumaní, Cesar12. - Copia del certificado de fecha 17 de agosto de 2016, por medio del cual, la Alcaldía Municipal de Curumaní (Cesar), dejó constancia que dicho ente territorial adeuda al demandante la suma de $6.400.000, por concepto de 8 meses de arrendamiento del inmueble ubicado en la Calle 6 No. 14-36, donde funciona una de las secretarías de dicha municipalidad13. - Copia del certificado de fecha 01 de mayo de 2017, por medio del cual, la Alcaldía Municipal de Curumaní (Cesar), dejó constancia que dicho ente territorial adeuda al demandante la suma de $12.800.000, por concepto de 16 meses de arrendamiento del inmueble ubicado en la Calle 6 No. 14-36, donde funciona una la Secretaría de Salud de ese municipio14. - Copia del certificado de fecha 26 de octubre de 2017, por medio del cual, la Alcaldía Municipal de Curumaní (Cesar), dejó constancia que dicho ente territorial adeuda al demandante la suma de $18.400.000, por concepto de 23 meses de arrendamiento del inmueble ubicado en la Calle 6 No. 14-36, donde funciona una la Secretaría de Salud de ese municipio15. - Copia del certificado de fecha 22 de enero de 2018, por medio del cual, la Alcaldía Municipal de Curumaní (Cesar), dejó constancia que dicho ente territorial adeuda al demandante la suma de $21.250.000, por concepto de 28 meses de arrendamiento del inmueble ubicado en la Calle 6 No. 14-36, donde funciona una la Secretaría de Salud de ese municipio16. - Copia de la declaración extraprocesal de fecha 20 de junio de 2017, rendida por Leidy Quintero Ríos, ante la Notaria Única del Circulo de Curumaní Cesar, en la cual refirió17: “BAJO LA GRAVEDAD DEL JURAMENTO MANIFESTO QUE CONOZCO DE VISTA.
TRATO Y COMUNICACIQN DESDE HACE VARIOS AÑOS AL SENOR GUSTAVO ADOLFO CAMACHO SANGREGORIO IDENTIFICADO CON LA GEDULA DE CIUDADANIA NUMERO 18.967.107 EXPEDIDA EN CURUMANI - CESAR Y DEL CONOCIMIENTO DIRECTO QUE DE EL TENGO ME CONSTA QUE ES DUENO DESDE HACE (22) AÑOS DE UNA CASA UBICADA EN EL MUNICIPIO DE CURUMANI - CESAR. EN LA CALLE 6 No. 14 - 36 BARRIO LA SANTISIMA TRINIDAD DONDE FUNCIONA LA SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL.
DESDE OCTUBRE DEL 2014.” -sic- - Copia de la declaración extraprocesal de fecha 25 de septiembre de 2018 rendida por Omaira Chávez Gutiérrez, ante la Notaria Única del Circulo de Curumaní Cesar, en la cual refirió18: 12 Ver folio 14 del archivo pdf 009_ED_01EXÉDIENTEESCANEAD.pdf que se encuentra en SAMAI (primera instancia). 13 Ver folio 15 ibidem. 14 Ver folio 16 ibidem 15 Ver folio 17 ibidem 16 Ver folio 18 ibidem 17 Ver folios 21 y 22 ibidem. 18 Ver folios 19 y 20 ibidem.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 “BAJO LA GRAVEDAD DEL JURAMENTO MANIFIESTO-QUE EN CONDICION DE EXSECRETARIA DE LA SECRTARIA DE SALUD DEL MUNICIPIO DE CURUMANI DURANTE EL PERIODO COMPRENDIDO DEL 27 DE JUNIO DE 2012 AL 6 DE ABRIL DE 2016. QUE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL. EN CABE^ DE JESUS ESTEBAN GARCIA PEDR020, COMO ALCALDE MUNICIPAL, ACORDQ VERBALMENTE CON EL SENQR GUSTAVO ADOLFO CAMACHO SANGREGORIO.
PARA QUE ESTE LE CEDIERA UN BIEN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD UBICADO EN EL PERIMETRQ URBANO DE CURUMANI. ESPECIFICAMENTE EN LA CALLES NO. 14 - 36 BARRIO LA SANTISIMA TRINIDAD. PARA QUE LA SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL. PRESTASE SUS SERVICIOS A LA COMUNIDAD, RECIBIENDO COMO CONTRAPRESTACION UNA MENSUALIDAD DE ($800.000), POR LA OCUPACION TEMPORAL DE DICHO BIEN LOS CUALES ERAN CANCELADOS OPORTUNAMENTE POR PARTE PE LA ADMINISTRACION HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DEL AÑO 2015 COMO DE IGUAL FORMA LOS SERVICIOS PUBLICOS.” -sic- - Copia de los siguientes recibos o estados de cuenta de los servicios públicos del inmueble ubicado en la calle 6 No. 14-0919. - Copia del oficio No. 201830094857 de fecha 13 de septiembre de 2018, emitido por Electricaribe en el que se indica lo siguiente20: Señora;
YUMIS CAMACHO SANGREGORIO CALLE 6 No. 14-36, BARRIO LA SANTISIMA TRINIDAD, CURUMANI - CESAR NIC: 5831378 ASUNTO: Recurso de Reposición en subsidio el de apelación No RE3150201801907 Estimada Señora Yumis: En atención al Recurso de Reposición y en Subsidio de Apelación presentado en nuestro centro de Atención Presencial el 27 de Agosto de 2018, Interpuesto contra la decisión con Consecutivo No. 201830058342 de fecha 08 de agosto de 2018, donde le fueron concedidos los recursos por el cobro de energía consumida dejada de facturar en el mes de julio de 2018, al respecto le informamos lo siguiente: Al hacer el análisis de los requisitos de procedibilidad del recurso de reposición y en subsidio de apelación, hemos verificado que a la fecha presenta una deuda, de la cual no cancelo las sumas no objeto de reclamo, correspondiente a las facturas de junio de 2016 a agosto de 2018 por valor de $567,520, solo por concepto de energía, el anterior valor no fue cancelado por usted previamente a la interposición del recurso en mención (…) - Copia del Acta No. 06 de 2018, del comité de conciliación y defensa judicial del Municipio de Curumaní Cesar, en la que se señaló lo siguiente21: “Así las cosas, el municipio de Curumaní hará los siguientes reconocimientos: 1.
Que se le adeudan al Señor Gustavo Adolfo Camacho Sangregorio, el tiempo transcurrido entre el 6 de abril de 2016 fecha en que fue posesionado como alcalde el Dr. JORGE LUIS CELIZ CARVAJAL la fecha de la audiencia de conciliación (18 de noviembre de 2018), sin embargo, se tendrá que discutir el valor del canon de arrendamiento. 19 Ver folios 23 a 26 ibidem. 20 Ver folios 27 al 29 ibidem. 21 Ver folios 34 a 36 ibidem.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 2. Que al estar el bien inmueble ocupado por empleados públicos del municipio se considera que el pago de las facturas de servicios públicos estará a cargo de esta entidad territorial, las cuales deberán quedar a paz y salvo. (…) De acuerdo a Io anterior y a los reconocimientos hechos, el municipio de Curumaní, acepta que está obteniendo un beneficio por el cual, desde la fecha indicada, no ha pagado y aunque se quisiera proceder al pago total de Io reconocido, previo a acuerdos con el convocante, por el presente fiscal del municipio se hace imposible, al no contar con los recursos necesarios.
El Comité de Conciliación y Defensa Judicial del municipio de Curumaní, atendiendo a que es un requisito indispensable tener Disponibilidad Presupuestal para el pago de I0o acordado, NO conciliara en esta oportunidad, sin embargo, manifiesta que se le dará prioridad a este proceso para que una vez se tenga la disponibilidad presupuestal se procesa a revisar el precio de los cánones de arrendamiento presentado por el Convocante y poder llegar a un acuerdo de pago.
(…)” Teniendo en cuenta el problema jurídico planteado en esta instancia, y, analizadas las pruebas aportadas al proceso, encuentra la Sala que, como lo indicó el a quo, en el presente asunto no hay razón para acceder a las pretensiones de la demanda, por las razones que pasan a exponerse: Para comenzar, el recurrente manifiesta, que el a quo se equivocó al dar aplicación a la sentencia de fecha 19 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, mediante la cual unificó jurisprudencia respecto de los requisitos de procedencia de la actio in rem verso; debido a que, considera que dicha sentencia desconoce la supremacía de la constitución e impide el acceso a la administración justicia, en el sentido de exigir la suscripción de un contrato al administrado y no a la administración. Sobre el particular, esta Corporación no hará mayores apreciaciones, pues considera que no le asiste razón al apelante, ya que, la referida sentencia de unificación no estableció como requisito que los contratos estatales deben constar por escrito; sino que, -como se dijo párrafos atrás- se encargó de establecer o indicar los casos excepcionales en que procede la actio in rem verso cuando no se ha suscrito un contrato estatal, debido a que la exigencia de la solemnidad del contrato estatal la creó el Estatuto General de Contratación Pública, esto es, la Ley 80 de 1993.
De otra parte, es importante precisar que, el Consejo de Estado ha sido claro al señalar que las sentencias de unificación son precedente obligatorio para los jueces de inferior jerarquía, porque provienen de órganos de cierre que se han encargado de poner fin a diversidad de interpretaciones sobre un tema específico. Por ende, considera el máximo Tribunal de lo Contencioso que el juez está atado a sus decisiones y, en específico, a las de sus superiores jerárquicos, es decir, al precedente vertical que es el que tiene la capacidad de vincular las decisiones judiciales futuras a casos análogos sobre los cuales ya ha habido un pronunciamiento22.
En ese sentido, para la Sala, es claro que, al encontrarse el a quo frente a un asunto en el que se invoca la prestación de un servicio sin la existencia de contrato, debía 22 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de fecha 11 de febrero de 2016, radicado 11001-03-15-000- 2015-03357-00. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 -como en efecto lo hizo- dar aplicación a la referida sentencia de unificación, ya que, dicha providencia se encargó de articular la jurisprudencia respecto de una pluralidad de posiciones que -para el momento en que se profirió- generaban ambigüedad e inseguridad, marcando así el derrotero que debe seguirse en los casos donde se alegue enriquecimiento sin causa.
De esta manera, esta Corporación -como lo hizo la primera instancia- analizará el sub judice, teniendo en cuenta las reglas y subreglas fijadas por el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida el 19 de noviembre de 2012 dentro del proceso identificado con el radicado 24.897. Ahora bien, las pruebas aportadas al plenario, dan cuenta que, en efecto, en el inmueble de propiedad del demandante ubicado en la Calle 6 No. 14-46 del municipio de Curumaní Cesar, funciona desde el año 2014 la Secretaría de Salud de dicha municipalidad23; asimismo, dan cuenta que dicho municipio le adeuda al demandante una suma de dinero por concepto de arrendamiento del susodicho inmueble.
Sin embargo, a su vez, advierte la Sala que entre el demandante y la demandada -como se aseguró en la demanda y en el recurso- no se ha celebrado contrato de arrendamiento alguno. Así, teniendo en cuenta que el servicio de arrendamiento prestado por el demandante en favor de la demandada, estuvo desprovisto de contrato; para la Sala, como lo estableció la primera instancia, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar; comoquiera que, no puede soslayarse -como ya se dijo- que el contrato estatal es solemne, es decir, se requiere que medie por escrito, so pena de la inexistencia del mismo.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, que consagra que para el perfeccionamiento de un contrato estatal se exige la solemnidad del escrito, a menos de que se esté frente a un contrato que haya sido celebrado en eventos de urgencia manifiesta, caso en el que, ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad el contrato se torna consensual (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En relación con lo anterior, recuerda la Sala que, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sido enfático al indicar que la actio in rem verso, no procede en los eventos en que se haya prestado un servicio a una entidad, y no se haya celebrado el contrato (escrito), -como en el sub examine-, por lo que, lo argumentado por el recurrente resulta insuficiente para la prosperidad de las pretensiones de la demanda, ya que, el mismo admite la ausencia de contrato estatal debido a la buena fe con que obró su poderdante.
Sobre este punto (el de la buena fe con que obró el demandante), precisa esta Corporación que, contrario a lo afirmado por el recurrente las actuaciones de aquel no se ciñeron al principio de buena fe objetiva (que es el que aplica en casos como el que ocupa la atención de la sala), ya que – en el sentir de la Colegiatura - el mismo era consciente del incumplimiento de las normas contractuales, pero esperaba que dicha ilegalidad se sorteara exitosamente con el pago mensual de los cánones de arrendamiento, con la suscripción de un nuevo contrato o un documento que justificara un pago para sus servicios (buena fe subjetiva).
Sobre el particular, indica la sentencia de unificación (arriba citada): 23 Así lo admitió el municipio demandado en diversas certificaciones. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 “Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.”-Subrayas de la Sala- Ahora bien, es importante precisar que, como ya lo ha hecho en casos similares este Tribunal que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, existen unas circunstancias o situaciones excepcionales, que permiten la procedencia de la actio in rem verso sin que medie contrato estatal, esto es: el constreñimiento al contratista, la afectación a la salud y la urgencia manifiesta.
De este modo, contrastadas la causales -antes referidas- con las pruebas que reposan en el expediente y con los argumentos esbozados en el recurso de apelación, no encuentra la Sala que en el sub examine haya existido una imposición en virtud de la supremacía o autoridad de la demandada, ni mucho menos constreñimiento, todo lo contrario, se observa que el demandante aceptó entregar el inmueble a la demandada bajo la figura de “arrendamiento” a sabiendas que sobre dicho inmueble no se había suscrito contrato de arrendamiento alguno. De igual forma, la Sala no encuentra configuradas las demás excepciones planteadas por la muchas veces referida SU, estas son la afectación a la salud y la urgencia manifiesta, pues, aunque el apelante manifestó que la urgencia o necesidad de ocupación del inmueble se materializó con el hecho de que se requería para el funcionamiento de la Secretaría de Salud, la jurisprudencia dispone que dicha urgencia y necesidad deben aparecer de manera objetiva y manifiesta, además estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo.
Sin embargo, estas situaciones no se presentaron en el sub examine -o por lo menos no se acreditó su configuración-. En ese orden de ideas, para la Sala, la inexistencia de un acuerdo de voluntades elevado a escrito demuestra que la entidad no contrajo ninguna obligación formal con el demandante, por lo que, no puede esta Corporación prohijar la tesis de que en este caso no sea exigible el contrato de arrendamiento por escrito debido a que el demandante actuó de buena fe y cobijado bajo el principio de confianza legítima.
Se itera, entonces, que, tratándose de un contrato estatal, deben aplicar aquellos requisitos que procuren la materialización de los principios constitucionales de la función administrativa y la gestión fiscal (artículos 209 y 267 de la Constitución Política), dentro de las cuales se encuentra el de que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
Destaca la Sala que, la mencionada sentencia de unificación dispone que, las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios, así estos, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-008-2018-00520-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Colorario de lo expuesto, para este Tribunal de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, y, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, quien pretenda que se declare la responsabilidad de un daño a cargo de la Nación, deberá demostrar la ocurrencia del mismo y su imputación al Estado por acción u omisión, situación que no ocurrió en el sub examine; pues, pese a que se al plenario se probó que el municipio demandado ocupó el inmueble del demandante desde el año 2014 sin celebrar el respectivo contrato de arrendamiento y sin pagar los cánones correspondientes a los años 2016 y 2017, no acreditó la parte actora encontrarse inmersa en alguna de las circunstancias excepcionales en que procede la reparación, indemnización o compensación por enriquecimiento sin justa causa.
Las consideraciones aquí expuestas se estiman suficientes para confirmar la providencia impugnada, acogiendo los pronunciamientos que sobre la materia ha emitido el Consejo de Estado. 7.- Condena en costas Finalmente, referente a las costas se recuerda que el artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte a quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Como en el presente asunto no existe prueba de que las mismas se hubieren causado, no hay lugar a condena en costas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de fecha 11 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Valledupar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No. 037. Notifíquese y cúmplase. MANUEL F. GUERRERO BRACHO DORIS PINZÓN AMADO Presidente Magistrada CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Magistrada