SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, cinco (5) de abril del año dos mil veinticuatro (2024) AUTO RESUELVE APELACION Proceso: EJECUTIVO Radicación: 23001333300220140014502 Demandante: MARYS EMELDA PARRA PATRÓN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Tipo de providencia: Auto Temas: Condiciones sustanciales del título ejecutivo Decisión: Confirma I. ASUNTO Se pronuncia el Tribunal en torno al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia proferida el 11 de julio del 2023, por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería a través de la cual resolvió reponer la decisión contenida en la providencia del 10 de diciembre de 2020, en consecuencia, declarar probada la excepción de inexistencia de título ejecutivo y revocar el mandamiento de pago en ella contenida.
II.
ANTECEDENTES La señora Marys Emelda Parra Patrón mediante apoderado judicial interpuso demanda ejecutiva, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP1, por medio de la cual pretende el pago integral de la sentencia judicial proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, confirmada por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
Mediante auto del 10 de diciembre de 2020, el a quo libró mandamiento de pago por la suma de “SIETE MILLONES NOVECIENTOS VEINTUN MIL DOSCIENTOS DIECINUEVE PESOS ($7.921.219), más los intereses moratorios desde el 17 de junio de 2018 hasta cuando se efectúe el pago”, providencia notificada el 1 de febrero del 2021. A través de memorial allegado el día 4 de febrero del 2021, la UGPP interpuso recurso de reposición contra el auto que libra mandamiento de pago.
Por medio de auto calendado 11 de julio del 2023, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería decide reponer la decisión contenida en la providencia del 10 de diciembre de 2020, en consecuencia, declara probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo y revoca el mandamiento de pago. Aduce que si bien en las sentencias objeto de ejecución ordenaron la reliquidación pensional del demandante y descontar el monto de los aportes no realizados con base en los nuevos factores incluidos, no se señalaron las fórmulas aritméticas, periodos y normas aplicables al caso, por lo tanto, el proceso ejecutivo no resulta idóneo para controvertir las Resoluciones RDP 015549 del 30 de abril de 2018. 1 En adelante UGPP.
Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 2 CO-SC5780-99 En ese orden, no existe una obligación clara, expresa y exigible toda vez que, hay una fluctuación acerca del monto de los aportes, por ende, surge un debate sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP que dan cumplimiento a las sentencias ejecutadas.
III. DEL RECURSO DE APELACIÓN 3.1 Argumentos del recurrente Expresa que la sentencia ejecutada si contiene una obligación clara, expresa y exigible. A continuación, se transcribe su postura: “• Es una obligación EXPRESA, por cuanto: De la sentencia del 23 de junio de 2016 proferida por este despacho, Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Montería, confirmada por el Honorable Tribunal Administrativo de Córdoba en fallo de fecha 10 de agosto de 2017, en la parte motiva y resolutiva artículo 2º de la sentencia de primera instancia, dispuso lo siguiente: “La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP, realizará el descuento de los aportes correspondientes a los factores cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal …..” (El subrayado es nuestro).
Lo anterior denota sin asomo de duda alguna, que la obligación que se pretende ejecutar es expresa en la sentencia referida y que se exhibe como título ejecutivo. • Es una obligación CLARA por cuanto: La orden referida en el numeral anterior, establece e impone a la entidad ejecutada, que el cálculo de aportes autorizado debe obedecer a los siguientes parámetros: - Si existiere factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal, esto es, no haya cotizado.
Para ello la UGPP antes de efectuar un cálculo de aportes, debió tener a su disposición el certificado de factores de salario que expida el ente nominador público, que garantice que el factor se devengó en todo o en algún periodo de la vida laboral de este trabajador, el momento en que fue pagado, la proporción pagada y la indicación que sobre el mismo no se hizo deducción legal alguna. - Ese caculo de aportes en caso de resultar probado que no se aportó, debe efectuarse en los términos del artículo 99 del decreto 1848 de 1969 y el literal b) del artículo 2º de la ley 4º de 1966.
Esas normas lo que indican es que el aporte es de obligatorio acatamiento sobre el salario devengado y en un porcentaje del 5% de ese salario, situación que permitía efectuar un cálculo de lo adeudado por aportes, en la forma indicada en la demanda ejecutiva. • Es una obligación EXIGIBLE por cuanto: Efectivamente la ejecutoria de este fallo, respecto de la exigibilidad de la obligación, supera en gran medida los diez (10) meses, sin sobrepasar los cinco (5) años de la prescripción ejecutiva de la acción.” –sic- Afirma el ejecutante que aportó junto con la demanda los certificados de salario expedidos en legal forma por el empleador público, donde se indica si el factor al que se pretendía el aporte se había devengado, el momento, la proporción pagada y si sobre este se habría o no efectuado la deducción legal, también aporta el acto administrativo por el cual la UGPP pretende dar cumplimiento a la decisión judicial.
Manifiesta el ejecutante que la unidad de previsión realizó una deducción excesiva e ilegal de aportes adeudados, “la metodología actuarial usada por la entidad, pues como se evidencia tal calculo resulta desproporcionado y se aparta de lo ordenado en la sentencia, por cuanto la garantía de la indexación debe beneficiar tanto al demandante, quien tiene derecho a Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 3 CO-SC5780-99 percibir las diferencias de las mesadas actualizadas, como la parte ejecutada, a quien se le faculta descontar los aportes pensionales sobre los factores no cotizados, en atención al derecho fundamental de igualdad”.
Refiere que anteriormente radicó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones RDP 015549 del 30 de abril de 2018 y RDP 006576 del 12 de marzo de 2021, proferidas por la UGPP, las cuales dan cumplimiento a las sentencias judiciales que sirven como título ejecutivo dentro del presente proceso, correspondiéndole el reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería bajo el radicado de 23001333300420220077400, el cual mediante providencia de fecha 16 de febrero de 2023, rechazó la demanda indicando que el medio de control idóneo para controvertir los excesivos descuentos por supuestos aportes a pensión no efectuados es el proceso ejecutivo.
En virtud de lo anterior, solicita revocar la providencia de fecha 11 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mantener incólume el auto de fecha 10 de diciembre de 2022 y dar continuidad el trámite del proceso ejecutivo. 3.2. Decisión del a quo El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería por medio de auto fechado 22 de septiembre de 2023, concede el recurso de apelación promovido en el efecto suspensivo.
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un juez administrativo, esto, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De manera concordante, el numeral 1 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo subrogado por el artículo 62 de la ley 2080 de 2021. en su parágrafo 2, dispone: “en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan.
(…)”, por lo que remitiéndonos al Código General del Proceso el cual regula el proceso ejecutivo, en su artículo 438 dispone que “El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. (…).” 4.2. Problema jurídico Determinar si las sentencias judiciales base de la ejecución y los documentos aportados como constitutivos del título ejecutivo, contienen de manera clara, expresa y exigible la obligación de pagar a la señora Marys Emelda Parra Patrón, lo correspondiente a la diferencia entre el mayor valor liquidado y el deducido por aportes no efectuados al Sistema General de Pensiones.
En consecuencia, establecer se se ajusta a derecho la decisión de negar el mandamiento ejecutivo deprecado por el ejecutante. Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 4 CO-SC5780-99 Para tal efecto, se realizará un breve análisis jurídico sobre los aspectos generales del título ejecutivo, para luego determinar si los documentos aportados por la parte ejecutante cumplen las exigencias normativas de constituir título ejecutivo. 4.2.1 Aspectos generales del título ejecutivo -fundamento normativo y jurisprudencial- Doctrinalmente, el título ejecutivo ha sido definido como aquel en el cual consta una obligación que puede ser de dar, de hacer o de no hacer, que debe ser clara, expresa y actualmente exigible y proveniente del deudor2; o como: “el documento, o la serie de dos o más documentos conexos, que por mandato legal o judicial o por acuerdo de quienes lo suscriben, contiene una obligación de pagar una suma de dinero, o dar otra cosa, o de hacer o no hacer a cargo de una o más personas y a favor de otra y otras personas, que por ser expresa, clara, exigible y constituir plena prueba, produce certeza judicial necesaria para que pueda ser satisfecha mediante el proceso de ejecución respectivo”3 A su turno, el artículo 442 del Código General del Proceso dispone que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. En uniforme jurisprudencia, se ha sostenido que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustanciales4.
Particularmente, en providencia del 11 de octubre de 20065, se señala que las formales consisten en que el documento o el conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el Juez o tribunal o de cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforme a la Ley.
Por su parte, aquellas sustanciales hacen referencia a que las obligaciones que se acreditan a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles. En ese sentido, se entiende que una obligación es expresa cuando aparece precisa y manifiesta en la redacción misma del título; es decir que, en el documento que contiene la obligación, deben constar, en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado; de manera que se declaran expresamente estas dos situaciones sin que, para ello, sea necesario acudir a lucubraciones o suposiciones.
Es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título, esto es, que debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. Y, es exigible cuando puede requerirse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición, o bien porque estos se hubieren cumplido. De otro lado, los títulos ejecutivos se clasifican como singulares y complejos, siendo los primeros los contenidos en un solo documento y los segundos, integrados por un conjunto de documentos. 2 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando.
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. El concepto de título ejecutivo. Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 5ª Ed. p. 53 3 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Los procesos ejecutivos y medidas cautelares. 13ª Ed. Editorial Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Medellín, 2006. p. 47. 4 Al respecto, puede verse: Corte Constitucional.
Sentencia del 10 de diciembre de 2018. Expediente T-6.609.035. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 30 de noviembre de 2017. Magistrado Ponente: Lus Armando Tolosa Villabona. Radicación: 11001-22-03-000-2017-02586-01. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Auto del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 68001-23-31-000-2002-01616-01(0957-15). Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 5 CO-SC5780-99 Ahora, respecto de los procesos ejecutivos cuya fuente se desprende de sentencias o providencias judiciales, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que constituyen título ejecutivo: “1.
Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible”.
El Consejo de Estado ha sostenido que, en general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla, caso donde el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta.
No obstante, por excepción el título ejecuto es simple y se integra únicamente con la sentencia o la respectiva providencia, verbi gracia, cuando la administración no ha proferido el acto para dar cumplimiento a la obligación constituida en la decisión judicial6. Además, doctrinalmente se ha precisado que “para que la sentencia dictada por la jurisdicción administrativa preste mérito ejecutivo, la obligación en ella declarada debe ser clara, expresa y exigible”7, criterio adoptado también por el Consejo de Estado, al considerar que: “[las] sentencias allegadas como título de ejecución contienen una obligación expresa, [cuando] el crédito del ejecutante y la deuda del ejecutado se manifiestan en la redacción de las sentencias, sin necesidad de suposiciones o elucubraciones.
Igualmente debe señalarse que la obligación es clara, en tanto está determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un sentido unívoco”8 En este orden, procede la Sala a determinar si en el caso concreto, las sentencias judiciales y los demás documentos allegados por el ejecutante contienen de manera clara, expresa y exigible la obligación reclamada por la ejecutante, y si en ese sentido hay lugar a librar mandamiento ejecutivo. 4.2.2 Caso concreto En el presente asunto, la parte ejecutante solicita que se revoque la providencia de fecha 11 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, donde se decidió revocar el auto que libra mandamiento de pago.
Se aduce en la decisión la inexistencia del título ejecutivo, en tanto, la demanda carece de un documento en el que conste una obligación de pago de manera clara, expresa y exigible, por lo tanto, no se dan los presupuestos exigidos por el artículo 422 del Código General del Proceso. La parte ejecutante manifiesta su inconformidad señalando que la obligación que se pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, puesto que está plasmada en la sentencia que se pretende ejecutar y que la ejecutoria de dicho fallo supera los 10 meses sin sobrepasar los 5 años de la prescripción ejecutiva de la acción, asimismo, 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Auto del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 68001-23-31-000-2002-01616-01(0957-15). 7 BETANCOUR JARAMILLO, Carlos. Citado por RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 5ª Ed. p. 262. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 17 de junio de 2013.
Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 25000-23-25-000-2008- 00793-01(1511-11). Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 6 CO-SC5780-99 argumenta que el cálculo de los aportes debió efectuarse en los términos del artículo 99 del decreto 1848 de 1969 y el literal b) del artículo 2 de la Ley de 1966.
Analizadas las probanzas allegadas al expediente se destaca lo siguiente: - Mediante sentencia de fecha 23 de junio de 2016 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, confirmada por este tribunal con sentencia del 10 de agosto de 2017, se resolvió lo que sigue9(se escribe literal): “PRIMERO.- Declárese la nulidad parcial de la Resolución 2083 del 11 de abril de 2003 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E, por medio de la cual se revoca la resolución que reconoce una pensión de jubilación y ordena reconocer y pagar una pensión de jubilación a la señora Marys Emelda Parra Patrón. SEGUNDO.- Declárese la nulidad de la Resolución RDP 037210 del 13 de agosto de 2013, expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de vejez a la actora.
TERCERO. - Declárese la nulidad de la Resolución RDP 037210 del 13 de agosto de 2013, expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, por medio de la cual se resolvió recurso de apelación negando la reliquidación de pensión de vejez de la señora Parra Patrón. CUATRO.- Ordénese a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, reliquidar la pensión de la señora Marys Emelda Parra Patrón en la suma que corresponda al 75% de los valores percibidos durante el última año de servicios, incluyendo además de la asignación básica, prima de antigüedad y bonificación por servicios ya reconocidas, las doceavas de los valores causados por concepto de prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, y el subsidio de alimentación y transporte.
La entidad demandada deberá efectuar los descuentos de los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado la deducción legal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. QUINTO.- Condénese a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP a pagarle a la parte demandante la diferencia entre los valores que le reconoció y los que le debe reconocer por concepto de mesadas pensionales según la declaración anterior.
SEXTO. - Declárese probada de la excepción de prescripción, de aquellos derechos causados con la anterioridad al veintinueve (29) de abril de 2010 que pudieran resultar de esta reliquidación y el valor de la pensión reconocida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP. SÉPTIMO.- Condénese en costas a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, conforme al artículo 188 del C.P.A.C.A, en un cincuenta por ciento (50%) de las causadas dada la prosperidad parcial de la acción, por Secretaria realícese la liquidación de conformidad con los artículos 365 y 366 del C.G.P.; igualmente, fíjense como agencias en derecho el valor de un salario mínimo legal mensual, teniendo en cuenta las diversas actuaciones desplegadas por el apoderado de la parte actora.
(…)”. –sic- - Por Resolución RDP 015549 del 30 de abril de 2018, la UGPP da cumplimiento a las órdenes impartidas en los fallos mencionados y descuenta de las mesadas 9 Ver expediente digital folios 1 a 56 del archivo 02Anexos_54.pdf en la carpeta C01PrimeraInstancia. Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 7 CO-SC5780-99 reliquidadas la suma de nueve millones ciento cuarenta y ocho mil cuatrocientos ochenta y dos pesos ($9.148.482)10. - A través de petición elevada por la ejecutante ante la UGPP en fecha de 9 de mayo de 2018, se solicita modificar o ajustar la liquidación de aportes según los estipulado en las sentencias C – 177 de 1998, C- 711 de 2001 y C – 895 del 2009 proferidas por la Corte Constitucional, asimismo, solicita la expedición de una certificación y/o liquidación detallada de la forma en que fueron calculados los aportes para pensión de factores de salario no efectuados, junto con los soportes de los cuales los nominadores certificaron aquellos factores pagados por anualidad y mensualmente, desde la fecha de ingreso de la ejecutada 22 de agosto de 1967 hasta la fecha de su retiro definitivo 30 de diciembre de 1993.
También solicitó discriminar la metodología aplicada para el cálculo de cotizaciones al sistema general de pensiones, en el caso concreto de la ejecutada y las fórmulas aportadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito11. - La entidad ejecutada en oficio con radicado 20184302325231 del 15 de mayo de 2018, da respuesta a la petición incoada por la ejecutante, manifestando que dichas sumas fueron liquidadas de conformidad al acta No. 1362 del 20 de enero de 201712.
De lo anterior se destaca que las obligaciones reclamadas por vía ejecutiva consisten en el pago: (i) de la diferencia de las sumas descontadas por concepto de aportes para pensión de factores salariales no efectuados y ordenados mediante sentencia del 23 de junio de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, decisión confirmada por el Tribunal y (ii) de los intereses moratorios causados sobre esa suma de dinero.
El ejecutante considera que la entidad demandada se excedió en la suma descontada por los aludidos aportes, y ese mayor descuento implicó el pago incompleto de las diferencias entre las mesadas pensionales devengadas y las reliquidadas en virtud de las sentencias judiciales. En este asunto, si bien los documentos allegados como base de la ejecución cumplen con las condiciones formales, en tanto se trata de sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, según constancia expedida el 22 de agosto de 2021 por la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Córdoba13, no ocurre lo mismo con aquellas condiciones sustanciales, toda vez que las obligaciones específicamente reclamadas, carecen del requisito de claridad y expresividad, circunstancia que impide tener por configurado el título ejecutivo, como pasa a verse: 1.
Al confrontar la condena contenida en la providencia judicial con el acto administrativo proferido en virtud del cumplimiento de la sentencia, no emerge con claridad de dichos documentos la obligación de pagar a la demandante lo deducido por exceso en la liquidación de los aportes pensionales no efectuados, por cuanto en las referidas decisiones judiciales – por no ser el asunto objeto de controversia en ese momento- no se declaró la existencia de un mayor valor descontado a la ejecutante, que debiera ser devuelto; de manera que, para determinar hoy los valores a reintegrar a la señora Marys 10 Ver expediente digital folios 57 a 65 del archivo 02Anexos_54.pdf en la carpeta C01PrimeraInstancia. 11 Ver expediente digital folio 73 del archivo 02Anexos_54.pdf en la carpeta C01PrimeraInstancia. 12 Ver expediente digital folios 74 a 82 del archivo 02Anexos_54.pdf en la carpeta C01PrimeraInstancia. 13 Ver expediente digital folio 1 del archivo 02Anexos_54.pdf en la carpeta C01PrimeraInstancia. Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 8 CO-SC5780-99 Emelda Parra Patrón, como se reclama, debe tenerse certeza respecto la deducción por concepto de aportes a pensión de factores salariales no efectuados y ordenados mediante sentencia de fecha 23 de junio de 2016, proferida por el Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito de Montería. Para arribar a tal conclusión y liquidar los montos que debieron ser descontados a la demandante –hoy ejecutante- al momento del cumplimiento de la condena y a partir de allí determinar la suma que se adeuda por los valores descontados, la Sala tendría que acudir a suposiciones o elucubraciones o a efectuar interpretaciones jurídicas, las cuales se escapan de la órbita del juicio ejecutivo, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda, Subsección B. en auto del 26 de julio de 2018.
Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación: 41001-23-31-000- 2010-00139-01(0490-16), al señalar que no es viable hacer una interpretación de las normas aplicadas por el juez que resolvió el proceso declarativo, pues ello desconoce los requisitos esenciales que debe tener el título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo para librar el mandamiento de pago. 2.
En igual sentido, la obligación reclamada no es expresa en los documentos aportados como base de la ejecución, siendo necesario para ello que en los documentos aportados para integrar el título, se consigne en forma cierta y concisa que la ejecutante tiene derecho al pago de los conceptos que se reclaman, los cuales deben ser saldados por la entidad ejecutada; sin embargo, como se expuso, las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, nada dijeron sobre el particular, pues para ese momento, no había surgido la controversia sobre el presunto monto que se dedujo en exceso del pago de la condena.
En el sub lite, el descuento por aportes a pensión realizado por la ejecutante, ocurrió a través de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad - Resolución RDP 015549 del 30 de abril de 2018-, el cual no ha sido desvirtuado en sede judicial, a partir de lo cual no es posible afirmar en trámite ejecutivo, que los aludidos descuentos no corresponden a la realidad o trasgreden el ordenamiento jurídico; siendo necesario que en el juicio de legalidad que se efectúe contra dicho acto administrativo, se determine si la ejecutante tiene derecho a lo pretendido.
Ahora, si bien por regla general los actos administrativos de ejecución –como aquellos mediante los cuales se da cumplimiento a una sentencia judicial- no son susceptibles de control jurisdiccional. Existe una excepción, esto es, a menos que ese acto administrativo al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en la sentencia a la que se pretenda dar cumplimiento, creen una situación jurídica nueva y particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción14.
En un asunto de similares supuestos fácticos al presente, en donde el Consejo de Estado analizó la eventual vulneración de derechos fundamentales al negarse el mandamiento de pago pretendido por los descuentos en exceso con destino a pensión, salud y solidaridad pensional, realizados sobre el pago de una condena de reliquidación pensional por inclusión de nuevos factores salariales, la Corporación concluyó que no se configuró un defecto sustantivo cuando los tribunales administrativos enjuiciados consideraron que lo reclamado en vía ejecutiva debía discutirse en un proceso declarativo para que allí se determinara si había lugar a ello.
Concretamente, en la providencia se dijo: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 24 de agosto de 2020. Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 25000-23-42-000-2019- 00695-01 (1699-20) Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 9 CO-SC5780-99 “[…]en estricto sentido la decisión del Tribunal que se cuestiona, no desconoció ninguna de las normas que cita el accionante, pues como queda dicho, su argumento estuvo dirigido fue a las pretensiones que se formularon en el proceso ejecutivo y a la posibilidad de que pese a que el acto que dio cumplimiento a la sentencia es de ejecución, de considerarse que excedió la orden impartida en la providencia respectiva, este sea susceptible de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Cuando se discute si el acto de cumplimiento de la sentencia desborda lo ordenado en la misma, y es ésta la que sirve de título de ejecución, la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha considerado que aun tratándose de un acto de ejecución, es susceptible de control jurisdiccional cuando crea o modifica una situación jurídica concreta. […] Por las razones que han quedado expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por considerar que las decisiones judiciales cuestionadas no incurrieron en los defectos alegados por la parte actora”.15 La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en determinar que la ausencia de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en los documentos aportados para la ejecución, conlleva a la inexistencia del título ejecutivo, siendo improcedente librar el mandamiento deprecado.
Lo anterior, en los siguientes términos: “Así las cosas, es claro que la suma que se pretende cobrar en el presente asunto, no se desprende de manera clara, expresa y exigible de los documentos aportados, sino que se basa en el razonamiento que efectúa el demandante […]. Cabe anotar que para que proceda la expedición del correspondiente mandamiento de pago por parte de la autoridad judicial, se debe evidenciar que la parte demandada incumplió con el pago de la obligación dineraria, la cual como se expuso, debe estar determinada de forma clara, expresa y exigible, sin que se requiera acudir a elucubraciones como la manifestada en el presente caso por el recurrente.
En este orden de ideas, se concluye que no existe título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible a cargo del municipio de Santiago de Cali, y por tanto, no es procedente librar mandamiento de pago en su contra”16. Concretamente en relación con los descuentos por aportes no efectuados, reclamados mediante ejecución de las sentencias judiciales que autorizaron a la entidad de previsión pensional su realización, el Consejo de Estado señaló: “De lo anterior, se desprende que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se abstuvo de librar mandamiento de pago, en razón a que consideró que los documentos aportados para la demanda ejecutiva no permitían concluir que existiera claridad en la obligación que reclama el ejecutante, toda vez que la sentencia no estipuló si los aportes debían calcularse sobre el último año de servicios o sobre toda la vida laboral. […] Analizado lo anterior, se tiene que la obligación fijada en la providencia judicial debe emitirse de forma nítida, para que el juez a quien corresponde la ejecución de la sentencia no tenga que efectuar mayores consideraciones sobre su claridad y expresividad.
Bajo esa línea de pensamiento, es correcto afirmar que la orden impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desarrolló un procedimiento preciso para que la UGPP realizara los descuentos por aportes no efectuados, pues se advierte que en el ordinal primero de la sentencia del 23 de febrero de 2017 la precitada corporación judicial dejó a disposición de la entidad de previsión la posibilidad de realizar los descuentos. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 27 de junio de 2019. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2019-01763- 00(AC). 16Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del 20 de agosto de 2020. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01039-01 (25258).
Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 10 CO-SC5780-99 Por lo anterior, no puede colegirse que la obligación contenida en la decisión judicial sea clara, expresa y exigible sobre la forma en que debían efectuarse los descuentos” 17 Dicho criterio ha sido reiterado por la alta Corte en otras providencias en sede de tutela18: (…) “Con fundamento en los documentos relacionados, era dable concluir, como lo hicieron los demandados, que no existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, pues el título ejecutivo no indicó los períodos sobre los cuales se deberían hacer las correspondientes deducciones al sistema general de seguridad social en salud y pensiones y, en esa medida, no era procedente librar mandamiento de pago contra la aludida entidad en los términos reclamados en el trámite ejecutivo, es decir, que los aludidos descuentos únicamente se realizaran sobre los nuevos factores incluidos en la reliquidación pensional (subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo de desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios prestados y primas de navidad y de vacaciones) y por un período determinado, mas no por todo lo devengado durante su vida laboral, como quiera que para obtener la diferencia económica pretendida se debe realizar un análisis adicional que no es propio del aludido proceso.
A guisa de pedagogía judicial, se precisa que como la actora está inconforme con la determinación adoptada por la UGPP en Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, por cuyo conducto dio cumplimiento a los referidos fallos de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017, respecto de las deducciones que se le realizaron por concepto de aportes al sistema general de pensiones, pues, a su juicio, no le correspondía asumir el valor que allí se estableció, se encuentra en la posibilidad de promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo, con el propósito de cuestionar su legalidad, lo anterior, por cuanto si bien es cierto que, en principio, los actos administrativos de ejecución, tales como el que acata una sentencia, no son susceptibles de juzgamiento ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, también lo es que, en casos excepcionales, como cuando aquellos se apartan de su alcance, modifican o extinguen la situación jurídica del beneficiario, inmediatamente cambia su categoría y resultan ser objeto de control judicial.” (…) Basándose en lo anterior, y actuando en congruencia con las decisiones del Consejo de Estado se considera que no es procedente la pretensión de ejecución del valor de los descuentos por aportes pensionales efectuado por la entidad ejecutada, al no ser una obligación, clara, expresa, ni exigible, y por tal razón, no es calculable a través de una operación aritmética, como lo plantea el artículo 424 del Código General del Proceso.
El recurrente esgrime que anteriormente radicó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones RDP 015549 del 30 de abril de 2018 y RDP 006576 del 12 de marzo de 2021, proferidas por la UGPP, correspondiéndole el reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería bajo el radicado de 23001333300420220077400, el cual mediante providencia de fecha 16 de febrero de 2023, rechazó la demanda indicando que el medio de control idóneo para controvertir los excesivos descuentos por supuestos aportes a pensión no efectuados es el “proceso ejecutivo”.
En primer lugar, la situación descrita no se encuentra demostrada, pero en tal caso, como se explicó, dicha decisión judicial resulta desacertada porque no está conforme con la línea que sobre el particular ha desarrollado el órgano de cierre de esta jurisdicción, por esta razón lo procedente era cuestionar lo decidido en primera instancia a través de los recursos contemplados en la ley. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2020.
Consejo Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-15-000- 2019-04626-01 (AC). 18 Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter, Radicado: 11001-03-15- 000-2021-05130- 00(AC), providencia de fecha siete (7) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Proceso: Ejecutivo Expediente Nº. 23001333300220140014502 Demandante: Marys Emelda Parra Patrón Demandado: UGPP 11 CO-SC5780-99 Siendo así y en virtud de lo ya mencionado, se procede a confirmar el auto recurrido fechado 11 de julio de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 11 de julio de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, enviar el expediente al juzgado de origen, previa las anotaciones del caso. Se deja constancia que esta providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA DIVA CABRALES SOLANO19 Magistrada Ponente Magistrada 19 Se deja constancia que mediante Acuerdo 046 de 5 de marzo 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó a la magistrada Diva María Cabrales Solano, presidenta del Tribunal Administrativo de Córdoba, de las funciones del despacho del doctor Luis Eduardo Mesa Nieves a quien se le aceptó la renuncia conforme el artículo primero del citado acto administrativo.