TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01. ACCIÓN: TUTELA. ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES.
VINCULADO: NUEVA EPS S.A. TEMA: DERECHO DE PETICIÓN, DEBIDO PROCESO, VIDA DIGNA Y SEGURIDAD SOCIAL. 0043-002-2024 I. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones- contra el fallo proferido el 13 de febrero del 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, dentro de la acción constitucional de la referencia, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el actor.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos1. El señor José Francisco Lagos Pérez actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra Colpensiones por considerar que dicha entidad estaba transgrediendo sus derechos al debido proceso, vida digna, seguridad social y de petición, por cuanto se estaba negando a realizar un trámite de su competencia. En ese contexto, expuso que en el mes de diciembre del año 2023 radicó solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral -en adelante PCL- ante la Nueva EPS S.A. y con posterioridad, dicha promotora de salud emitió concepto de rehabilitación desfavorable, remitiendo el documento en cuestión a Colpensiones para dar continuidad al procedimiento.
Manifestó que como respuesta a lo anterior, en enero del año 2024 Colpensiones le solicitó allegar el formulario de determinación de pérdida de capacidad laboral diligenciado, copia de la cédula de ciudadanía y su historia clínica actualizada, razón por la cual, en el mismo mes atendió el requerimiento enviando a través de correo certificado el formulario en cuestión, copia de la cédula de ciudadanía, el concepto de rehabilitación proferido por la Nueva EPS S.A., la historia clínica emitida por Coomeva -incluyendo las valoraciones por psicología y psiquiatría en CD debido a la cantidad-, así como las últimas historias clínicas proferidas por la Nueva EPS S.A. impresas y la única certificación de incapacidades que existía. Además, sostuvo que el 26 de enero del año en curso, Colpensiones le contestó (sin requerimiento complementario) que debía acercarse de manera presencial a sus instalaciones para suministrarle una respuesta clara y de fondo.
Seguidamente, resaltó que en su historia clínica podía constatarse que recientemente había sido diagnosticado con “enfermedad renal crónica”, “síndrome ascítico en estudio por sospecha de compromiso paraneoplásico” y “anemia normocítica normocrómica”, por lo que debía tenerse en cuenta que la accionada no estaba tramitando una solicitud de estudio sino que le estaba exigiendo atender un requerimiento, pese a que en el escrito por medio del cual se remitió la documentación que se le había peticionado explicó bajo la gravedad de juramento que presentaba imposibilidad de desplazamiento, y tales circunstancias en su criterio resultaban ilegales, dilatorias, caprichosas, pues no era dable suspender un trámite por no agotarlo de manera presencial, máxime cuando su delicado estado de salud denotaba la urgencia del mismo, la documentación solicitada se allegó de manera idónea, legible, actualizada e incluso en físico y la entidad se abstuvo de gestionar el dictamen por considerar que ya resolvió de fondo la petición. Como colofón de lo descrito, deprecó tutelar los derechos fundamentales vulnerados y como consecuencia, ordenar a Colpensiones que proceda a tramitar con celeridad su calificación PCL de forma integral y ajustada al “MUCI” (Manual Único de Calificación), cumpliendo así 1 SAMAI Archivo 003Tutela(.pdf) NroActua 2- Juzgado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01.
ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. con los parámetros del debido proceso a efectos de determinar el origen, porcentaje y fecha de estructuración de su enfermedad. III. Actuación de la primera instancia. 3.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a la entidad accionada. La Juez de instancia mediante auto del 1 de febrero de 20242 -notificado en debida forma3- admitió la acción de tutela en contra de Colpensiones y dispuso la vinculación de la Nueva EPS S.A. al evidenciar su intervención en el procedimiento objeto de censura, corriéndoles traslado para que dentro del término de tres (3) días contados a partir de la comunicación de la providencia, se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la acción, allegaran los documentos que quisieran hacer valer así como las pruebas que sustentaran su defensa. 3.2.
Contestaciones 3.2.1. Colpensiones4: A través de memorial radicado el 05 de febrero del 2024, Colpensiones se pronunció señalando que lo pretendido por el actor, desnaturalizaba el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional, por cuanto el asunto no se había sometido a los procedimientos ordinarios idóneos para su resolución. A su vez, manifestó que al consultar el expediente administrativo del señor Lagos Pérez se evidenció que mediante los radicados 2024_1175372 del 22 de enero de 2024 y 2024_1178634 de la misma fecha, el afiliado presentó solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral, pero la misma no había superado el filtro de orientación y asesoría, por lo que el interesado podía dirigirse nuevamente a la entidad para presentar su trámite acatando las siguientes pautas: i.) acercarse al Punto de Atención al Ciudadano (PAC) de Colpensiones, habilitado para su ciudad, ii) solicitar y diligenciar el formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral, iii.) aportar fotocopia de su documento de identidad ampliado al 150% y iv.) aportar copia de la historia clínica completa y actualizada.
Paralelamente, argumentó que hasta esa fecha no se advertía la radicación de una nueva petición con la documentación requerida al accionante y por consiguiente, se colegía que la entidad había obrado de forma responsable, siguiendo los parámetros legales y sin vulnerar los derechos ciudadanos, resultando indispensable que en el caso concreto se agotaran los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin y no acudir a la vía de la tutela en tanto esta solo procedía ante la inexistencia de otro mecanismo judicial.
Más adelante, precisó que el área encargada de atender el trámite de calificación fue la Dirección de Medicina Laboral a cargo del Dr. Santiago López Borja y su superior jerárquico era el Dr. Javier Hernán Parga Coca como Gerente de Determinación de Derechos, y para las posibles órdenes que pudieran darse, solicitó tener en cuenta dicha información. Luego, reiteró que de conformidad con lo consagrado en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela se tornaba improcedente en razón a que la controversia suscitada debía resolverse por el juez natural, pues tal como se previó en numeral 45 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, aquellos eran competentes para definir los conflictos relativos a la prestación de los servicios de seguridad social que surgieran entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y los empleadores, las entidades administradoras o prestadoras, ratificándolo así la Corte Constitucional en la sentencia T- 427 de 2018.
En tal sentido, estimó que decidir de fondo las pretensiones, excedía las competencias del juez constitucional e invadía la órbita del juez ordinario y su autodominio. En armonía con lo descrito, afirmó que la protección tutelar transitoria sólo debía darse ante la existencia de un perjuicio irremediable, el cual, en su criterio no se configuraba en el sub examine debido a que estaba condicionado a que: i) la persona hubiera agotado los recursos en sede administrativa y la entidad mantuviera su decisión de negar el derecho, ii.) se hubiera acudido a la jurisdicción respectiva dentro de la oportunidad o en caso contrario, su omisión estuviera justificada en motivos ajenos a la voluntad del peticionario, y, iii.) se tratara de una persona de la tercera edad, se demostrara la amenaza inminente, la afectación a su subsistencia en condiciones dignas, salud, mínimo vital o la existencia de lazos de conexidad con derechos fundamentales, o la gravedad de agotar los trámites ordinarios; siendo necesario que en cualquier evento, las narraciones estuvieran sustentadas en fundamentos 2 SAMAI Archivo 00 005AutoAdmisorio(.pdf) NroActua 4- Juzgado 3 SAMAI Archivo Soporte notificación Auto admite tutela d(.pdf) NroActua 5 y Archivo 007SoporteNotificacion(.pdf) NroActua 5- Juzgado 4SAMAI- Archivo 7_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 6- Juzgado 5 “(…) Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos (…)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01.
ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. fácticos que den cuenta de las condiciones materiales del presunto afectado, pues de lo contrario el asunto adquiría un carácter estrictamente litigioso ajeno a la competencia del juez de tutela. Por otro lado, hizo referencia a la inexistencia de un hecho vulnerador, en tanto no era posible jurídica ni materialmente endilgar a Colpensiones una acción u omisión que afectara las garantías del actor, porque el interesado acudió a esta instancia sin haberlo hecho antes a la entidad y esto se evidenciaba en que no se tenía ninguna petición pendiente de resolver en su favor; para los efectos pertinentes; apoyó las razones de su dicho en lo discurrido por la Corte Constitucional en la sentencia T-134 de 2014.
Igualmente, aludió al artículo 40 del CPACA en el que se determinó que durante la actuación administrativa, las entidades están facultadas para aportar, pedir y practicar pruebas, de oficio o a petición del interesado y hasta antes de proferir la decisión de fondo, resaltando que en el asunto examinado, se habían requerido algunos documentos al interesado con la única finalidad de consolidar su expediente pensional, por cuanto los mismos eran necesarios, procedentes y conducentes para adoptar la decisión de fondo de acuerdo con lo que efectivamente se hubiera acreditado.
Así mismo, explicó que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 y lo dicho en la sentencia T– 596 de 2015 proferida por la Corte Constitucional, estaba en cabeza del peticionario superar los requisitos formales de las solicitudes y sanear las peticiones incompletas, empero, dicha diligencia no se demostró por el accionante pues pese a enterársele sobre la falta/inconsistencia de documentos, no asumió una actitud diligente y de ello, daba cuenta la verificación de los aplicativos, en los que se confirmó que no se habían radicado los documentos solicitados al señor Lagos Pérez para proceder al estudio de la calificación de pérdida de la capacidad laboral, siendo necesario que hiciera lo propio dentro de la mayor brevedad posible, so pena de tener por desistido el proceso y proceder a su archivo.
En ese orden de ideas, concluyó que la entidad estaba facultada para requerir al peticionario a efectos de consolidar el expediente pensional cuando se necesitara un documento indispensable, no obstante, estaba en imposibilidad de resolver de fondo la solicitud por cuanto la desidia del actor lo había impedido, y por tanto, en manera alguna podía estimarse que era responsabilidad de Colpensiones lo ocurrido, pues de haberse acatado el requerimiento, ya se habría resuelto la solicitud.
Con todo, solicitó denegar la acción de tutela por contener pretensiones abiertamente improcedentes al no cumplir los requisitos del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 y la ausencia de acreditación de vulneración de derechos. Adicionalmente, solicitó que conforme a la estructura organizacional de Colpensiones, se vinculara a los funcionarios competentes, a fin de que desarrollaran las actividades a su cargo.
Como anexos, aportó oficio con radicado BZ2024_1206928-0203178 del 25 de enero de 2024 dirigido al accionante a través del cual se le informó -entre otras cosas- que como sus peticiones no superaron el filtro de orientación para proceder a la calificación del estado de invalidez, debía acercarse a un punto de atención al ciudadano personalmente, por intermedio de apoderado o a través de un tercero, con el formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral diligenciado, una fotocopia de su cédula y copia de su historia clínica actualizada.
También, se agregó oficio BZ2024_1178634-0198100 del 22 de enero de 2024, por medio del cual se comunicó al accionante que una vez revisada la documentación entregada, se concluyó que debían subsanarse los errores, haciéndose referencia únicamente al “formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral, ocupacional y revisión del estado de invalidez” pero sin explicar en que se basa la inconsistencia. 3.2.1.
Nueva EPS S.A.: Guardo silencio. 3.3. Decisión de primera instancia6. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia mediante fallo del 13 de febrero del 2024 resolvió: “(…) FALLA “(…)
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de petición, debido proceso, vida digna, seguridad social del señor JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. 6SAMAI- Archivo 009SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 7- Juzgado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01.
ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A.
SEGUNDO: ORDENAR a COLPENSIONES, a través del Dr. SANTIAGO LÓPEZ BORJA como Director de Medicina Laboral de dicha entidad - dar estricto cumplimiento a lo aquí señalado, es decir, que disponga lo pertinente para que el señor JOSE FRANCISCO LAGOS PEREZ sea valorado por medicina laboral de la entidad, teniendo en cuenta su historial clínico –que fue aportado en sede administrativa- se emita calificación de pérdida de capacidad laboral, el porcentaje de la misma y fecha de estructuración, para los fines que él estime pertinentes.
Lo anterior deberá realizarse en un término no superior a quince (15) días, término dentro del cual deberá surtirse la citación, realizarse la evaluación, emitirse la calificación y notificarse personalmente al señor JOSE FRANCISCO LAGOS PEREZ. La omisión a lo indicado dará lugar a iniciar el respectivo incidente de desacato”
TERCERO: Prevenir al ente tutelado que en caso de incumplimiento a las órdenes aquí impartidas, se harán acreedores a las sanciones previstas en las normas legales reguladoras de la acción de tutela.
CUARTO: Desvincular a la NUEVA EPS, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)”. Como sustento de las anteriores determinaciones, la Juez de Instancia trajo a colación el marco general de la acción de tutela y verificó la legitimación por activa y por pasiva en el caso concreto; enseguida, respecto de la subsidiariedad, precisó que acorde con la jurisprudencia constitucional, este mecanismo era procedente cuando: i.) no existían otros instrumentos de defensa para la protección del derecho amenazado, ii.) existiendo otros medios, los mismos no fueran eficaces o idóneos para salvaguardar las garantías deprecadas, y, iii.) la intervención del juez constitucional fuera imprescindible para evitar un perjuicio irremediable.
A continuación, recabó en que, si bien por regla general para la protección del derecho a la seguridad no debía acudirse a la vía de la tutela, lo cierto era que algunas situaciones excepcionales, merecían especial estudio y protección constitucional al estar involucradas por ejemplo personas de la tercera edad, con disminuciones físicas o sensoriales y menores, según lo contempló la Corte Constitucional en la sentencia T–533 de 2010.
Con base en estos postulados y específicamente en relación a la eficacia del mecanismo ordinario, anotó que para este tipo de asuntos, el mismo se tornaba desproporcionado por la condición de la persona que invocaba el amparo ante la posibilidad de llevarla a una situación incompatible con la dignidad humana y, dentro de ese marco, concluyó que en el caso debatido, la tutela era procedente por cuanto los medios ordinarios de defensa resultaban ineficaces ante el estado de salud del actor que lo convertía en un sujeto de especial protección, se estaba persiguiendo el reconocimiento de una prestación periódica para su subsistencia y atención médica, en tanto sus patologías le impedían emplearse en algún oficio y obligarlo a acudir a un proceso ordinario para obtener los objetivos trazados resultaría excesivo.
Respecto al fondo del asunto, dilucidó que no podía atribuirse al accionante las omisiones de la entidad, porque en el oficio BZ2024_1178634-0198100 del 22 de enero de 2024, no se le informó de manera específica y clara cuál era la falencia que tenía el formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral/ocupacional/ y revisión del estado de invalidez, sin consignar datos adicionales que le permitieran comprender al peticionario lo que debía subsanar.
En ese sentido, rememoró que según se estipuló en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015, la administración tenía la carga de requerir al interesado la información, documentación o los trámites necesarios para adoptar una decisión de fondo, y por tanto, dado que aquel remitió lo solicitado, no había lugar a que lo conminaran para aportar información que ya reposaba en su expediente.
A partir de esto, esbozó que tal situación vulneraba de manera flagrante no solo el derecho de petición sino el debido proceso por cuanto los requerimientos de la entidad no estaban justificados y de contera, se afectaba la vida digna y la seguridad social al imponer al actor la obligación de acercase presencialmente a un punto de atención de Colpensiones cuando el ordenamiento jurídico dotaba de diversas posibilidades a los usuarios para elevar sus solicitudes a través de medios tecnológicos, otorgándoles la posibilidad de acceder a los canales de atención habilitados para dichos efectos, siendo obligatorio tramitar la petición como si se hubiera radicado en físico.
Concomitante con esto, se refirió a lo preceptuado en la Ley 962 de 2005, que impulsa la modernización de la administración pública, propendiendo por la reducción y eliminación de trámites innecesarios con apoyo de las TIC (Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y establece como obligación de las entidades atender los trámites y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01.
ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. procedimientos que sean de su competencia a partir de cualquier medio tecnológico o documento electrónico; añadió que el Departamento de Planeación Nacional profirió el Documento CONPES 3072 el 9 de febrero de 2000 consignando los lineamientos para el uso de las TIC como una herramienta de desarrollo económico, político y social del Estado y con similar propósito se expidió el Decreto 019 de 2012, donde se estipuló que las autoridades debían incentivar el uso de las TIC´s en los procesos administrativos, permitiendo que cualquier petición se presente por medios electrónicos cuando el usuario residiera en una ciudad diferente a la sede de la entidad.
Bajo esos parámetros, estimó que dada la imposibilidad de acercarse al punto de atención de Colpensiones por parte del interesado -por su estado de salud- y la viabilidad de hacer uso de los canales tecnológicos para los fines perseguidos, Colpensiones estaba dilatando de manera injustificada los trámites que le concernían resultando necesario el amparo de los derechos. 3.4.
Argumentos de la impugnación7. Dentro del término oportuno para ello8, la Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones controvirtió la decisión, precisando en primer lugar que las pretensiones estaban dirigidas únicamente a que se ordenara a tramitar la calificación de pérdida de la capacidad laboral, y no a que se valorara al actor por el área de medicina laboral.
Enseguida, insistió en que tras revisar el expediente administrativo del afiliado y las bases de datos de la entidad, se observó que las solicitudes presentadas por el interesado no superaron el filtro de orientación y asesoría, por lo que se le requirió aportar algunos documentos a fin de iniciar el trámite de calificación, debiendo radicarlos en un punto de atención de Colpensiones, recabando en que para dar continuidad a los procedimientos, la entidad siempre efectuaba una validación de la documentación y en caso de que no se superaran los filtros, era competencia del peticionario completar lo que fuera necesario.
Por tal motivo, discrepó de las actuaciones adelantadas por el señor Lagos Pérez, pues en lugar de complementar la documentación y adelantar el respectivo trámite administrativo, presentó acción de tutela, evidenciándose además que no obraba medio probatorio a partir del cual se controvirtiera este hecho y por el contrario persistía la omisión en sanear las inconsistencias advertidas, dando lugar a colegir que no se configuró ningún hecho vulnerador en la medida en que el derecho reclamado fue negado siguiendo parámetros legales y jurisprudenciales, y por tanto, de pretenderse la emisión de la calificación de pérdida de la capacidad laboral el interesado debía acercarse a cualquier sede para la radicación de documentos.
También, estimó que lo ordenado por el juzgado de instancia no era admisible a través de esta vía constitucional, al no ser el mecanismo idóneo para hacer dicha reclamación por versar sobre derechos prestacionales, desdibujándose así el requisito de subsidiariedad que rige la tutela. Más adelante, ratificó los argumentos expuestos en la contestación atinentes a: i.) el carácter subsidiario del trámite de calificación por vía de tutela -recordando que dirimir este tipo de conflictos en principio estaba en cabeza del juez ordinario-, ii.) las peticiones incompletas y la obligación de los afiliados de remitir toda la documentación necesaria para su estudio, iii.) la ausencia de configuración de un perjuicio irremediable y por tanto la improcedencia transitoria de la tutela, iv.) la incuria de las partes para referirse a la negligencia y descuido del accionante al no haber acudido en tiempo al proceso ordinario, y v.) la órbita de competencia del juez constitucional, que dista de la resolución de conflictos como discutido en el sub examine.
Siendo así, solicitó conceder la alzada y revocar la decisión de instancia, como quiera que en su sentir la acción de tutela no cumplía con los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 y además, tampoco se demostró que Colpensiones vulnerara los derechos reclamados. 3.5. Concesión de la impugnación9. 7 SAMAI Archivo 7_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 6 -Juzgado 8 Teniendo en cuenta que la impugnación se presentó el 14 de febrero de 2024 y el fallo se notificó el 13 de febrero del 2024 (SAMAI Archivo 011AcusesNotificacion(.pdf) NroActua 8), e acuerdo con lo establecido en el Decreto 806 de 2020 con vigencia permanente dada por la Ley 2213 de 2022, el cómputo de los tres (3) días hábiles para presentar la impugnación inició pasados dos (2) días siguientes al envío de la comunicación electrónica, por tanto, el término oportuno para presentar la impugnación fenecióel 21 de febrero de 2024. 9 SAMAI Archivo 013AutoOrdenaRemisionAlTAQ(.pdf) NroActua 10- Juzgado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01.
ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. Al verificar que la impugnación se interpuso en tiempo, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito por medio de auto del 21 de febrero del año que transcurre, concedió el recurso, correspondiéndole por reparto el asunto, al Despacho Segundo de esta Corporación. 3.6.
Concepto del Ministerio Público. El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación no rindió concepto. IV. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA. 4.1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación. De conformidad con lo previsto en los artículos 8610, 116 inciso 1º11 de la Constitución Política; 3212 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 333 de 202113 esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal como Juez constitucional resolver lo siguiente: ¿Debe revocarse la sentencia proferida el día 13 de febrero de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales invocados y, se ordenó Colpensiones valorar al accionante por medicina laboral de la entidad y emitir dentro de un término perentorio la calificación de pérdida de capacidad laboral, determinando el porcentaje y la fecha de estructuración de la misma? Precisa la Sala que el problema jurídico, se resolverá aplicando en concreto las normas que regulan el asunto, así como la jurisprudencia constitucional, no sin antes revisar los presupuestos de procedencia de la acción de tutela. 4.3.
El asunto examinado supera los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. En efecto, la Sala encuentra acreditado que el asunto tiene relevancia constitucional al tratarse de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición14 y el debido proceso15, los cuales están catalogados como tal en los artículos 23 y 29 de la Constitución Política; por su parte, la seguridad social16, se encuentra instituida en el artículo 48 ibídem y la Corte Constitucional de manera reiterada ha precisado su carácter fundamental en tanto es un “derecho irrenunciable” que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional17 y un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, 10 “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. 11 “ARTICULO 116. <Artículo modificado por el artículo del Acto Legislativo No. 3 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> <Inciso modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”. 12 “ARTICULO
32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. 13 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 14 El artículo 23 de la Constitución Política “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales” 15 El artículo 29 de la constitución Política “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable” 16 El artículo 48 de la Constitución Política “la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley…” 17 Sentencias T-427 de 2018 y T-144 de 2020.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01. ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. coordinación y control del Estado por entidades públicas o privadas18; a su turno, el derecho a la salud ostenta dicha connotación de acuerdo con lo previsto en el artículo 49 ibídem en consonancia con la Ley Estatutaria 1751 de 2015 y los diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional donde se le reconoce como un derecho fundamental autónomo19 y la dignidad humana ha sido definida por esa misma Corporación como un valor superior y principio fundante que justifica la existencia del Estado20, así como un derecho fundamental autónomo21.
Del mismo modo, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, también se cumplen entendiéndose en su orden, que quien acudió a la tutela es el titular del derecho deprecado, en tanto es la persona que está adelantando los trámites para obtener la calificación de pérdida de la capacidad laboral y el destinatario de las respuestas emitidas por Colpensiones; a su vez, la parte accionada corresponde a la entidad causante de la presunta omisión que está generando la afectación de los derechos por negarse de manera injustificada a proferir la calificación de pérdida de la capacidad laboral, pese a que se le remitió toda la documentación pertinente para adoptar una decisión de fondo sobre el particular.
La inmediatez, comprendida como la razonabilidad del lapso trascurrido entre la supuesta vulneración del derecho fundamental invocado y acudir al juez constitucional22, también se acredita, pues entre el inicio de la acción de tutela -31 de enero de 202423- y el hecho generador del daño alegado, esto es, la emisión del oficio a través del cual se informó al actor que debía acercarse de manera presencial a las instalaciones de Colpensiones para continuar con el procedimiento – que data del 25 de enero del 202424- solo transcurrieron 6 días.
En relación a la subsidiariedad, es preciso referir que esta exige “que no exista otro medio de defensa que sea idóneo, o cuando existiéndolo no sea expedito u oportuno o sea necesario el amparo para evitar un perjuicio irremediable”25. En ese orden de ideas y conforme a la jurisprudencia constitucional que se ha proferido en torno a este tema, el presupuesto de subsidiariedad también debe analizarse de una manera flexible, cuando así lo amerite el caso concreto, escenario en el cual, la Corte Constitucional con fundamento en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, ha determinado que existen dos excepciones que justifican la procedibilidad23 de la acción de tutela, aún en aquellos eventos en que exista otro medio de defensa judicial, así26: (i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia; escenario en el que el amparo es procedente como mecanismo definitivo; y, (ii) Cuando, a pesar de existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable; circunstancia en la que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio25.
Las anteriores subreglas implican entonces que en el evento de verificar la existencia de otros medios de defensa judiciales, debe realizarse en cada caso una evaluación de la idoneidad y eficacia del mecanismo propuesto, para determinar si dicho medio tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados, para lo cual, el Órgano Límite de la Jurisdicción Constitucional en la Sentencia T-040 de 2016, estableció que la idoneidad hace referencia a que el medio “debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales” y la eficacia significa que “esté diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”, enfatizando además que, este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal.
Con respecto a la idoneidad del medio de defensa judicial al alcance del afectado, debe decirse, además, que “esta no puede determinarse en abstracto, sino que, por el contrario, la 18 Sentencia T-045 de 2022 M.P Paola Andrea Meneses Mosquera 19 T-859 de 2003 y T-760 de 2008 20 Sentencia C-143 de 2015 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 21 Sentencia T- 881 de 2002, reiterada en sentencia T-436 de 2012, T-143 de 2015, SU-696 de 2015 y T-291 de 2016. 22 Sentencia T-160 de 2021 “2.3.
Inmediatez. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar que la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es por ello, que el principio de inmediatez dispone que, aunque la acción de tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe darse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.
Para definir el plazo razonable, se considera el tiempo transcurrido entre el momento en el que se produjo la vulneración o amenaza a un derecho fundamental y la interposición de la acción. De manera que no se vea afectada la naturaleza propia de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata y urgente22 de derechos fundamentales.
De allí, que le corresponda al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de inmediatez” 23SAMAI Archivo 002ActaReparto(.pdf) NroActua 2 – Juzgado. 24SAMA IArchivo 003Tutela(.pdf) NroActua 2 Página 46 – Juzgado. 25 Sentencia T-571 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 26 Corte Constitucional. Sentencia T-247 de 2021.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01. ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. aptitud para la efectiva protección del derecho debe evaluarse en el contexto concreto, pues podría advertirse que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional o tomar las medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados27.
Aunado a lo descrito, la Corte Constitucional de manera sistemática ha reconocido que el requisito de subsidiariedad debe abordarse con una mayor flexibilidad cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, y bajo ese criterio, si la solicitud de amparo es promovida por “niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, aunque no menos rigurosos”28.
Para estos eventos, la jurisprudencia ha sostenido que, el juez de tutela debe brindar un tratamiento diferencial al accionante y verificar si este se encuentra en la posibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de condiciones al común de la sociedad29, pues de esa valoración dependerá establecer si el requisito de subsidiariedad se cumple o no, en cada situación concreta.
Entonces, siguiendo estos criterios y en aras a despejar el primer cargo de la impugnación propuesta por Colpensiones, atinente a que el accionante debe acudir ante el juez natural para salvaguardar los derechos materia de análisis, esta Corporación consonante con lo advertido por la A-quo y los postulados traídos a colación, estima que si bien, prima facie este tipo de controversias deben ser resueltas por el juez ordinario en tanto el numeral 430 artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevé que las disputas relativas a los servicios de seguridad social son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, lo cierto es que el Órgano Límite de la Jurisdicción Constitucional recientemente en la sentencia T-402 de 2022 abordó un asunto con similares pretensiones reafirmando la procedencia excepcional para resolver de fondo el litigio cuando “la falta de reconocimiento de una prestación afecta o amenaza de manera directa los derechos fundamentales de las personas (…)”31, al determinar que las circunstancias particulares del tutelante incidían en la idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario.
De cara a lo anterior, es dable colegir que acudir al juez ordinario para que se ordene a Colpensiones proceder a calificar la pérdida de la capacidad laboral del actor, no se ajusta a los criterios de idoneidad y eficacia establecidos como pilares para descartar la procedencia de la acción de tutela, ante la configuración las siguientes circunstancias a saber: i.) de la historia clínica32 emerge que el señor Lagos Pérez tiene antecedentes de hipertensión arterial, diabetes tipo II, hipotiroidismo y se le diagnosticó una enfermedad renal crónica siendo necesario iniciarle procedimiento de hemodiálisis reemplazando la terapia renal; así mismo, en el concepto de pronóstico de rehabilitación33 emitido por la Nueva EPS S.A. se consignó que la insuficiencia renal terminal se encontraba demostrada desde el 09 de mayo de 2019, ii.) el señor José Francisco Lagos Pérez tiene 70 años de edad34, por lo que integra la categoría de adultos mayores35 y por tanto, una persona especialmente protegida por el ordenamiento jurídico36 iii.) tal como lo precisó la primera instancia y se constata en el proceso, el accionante acreditó haber radicado de manera completa y legible la documentación solicitada por Colpensiones para que procediera a efectuar la calificación PCL y si bien la entidad demostró que contestó la petición requiriéndole al interesado sanear una inconsistencia, lo cierto es que allí no se especificó cuál era el presunto error detectado en el 27 Sobre el particular, la Corte ha establecido que “el medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales.
Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”. Sentencia T-040 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 28 27 Ver entre otras, las Sentencias T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-163 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-328 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-136 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras. 29 Sentencias T-662 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-527 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 30 ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 31 Corte Constitucional, sentencias T-427 de 2018 y T-301 de 2021. 32 SAMAI- Archivo 003Tutela(.pdf) NroActua 2-Pagina 10 a 14- Juzgado. 33 SAMAI- Archivo 003Tutela(.pdf) NroActua 2-Pagina 10 – Juzgado. 34SAMAIArchivo 003Tutela(.pdf) NroActua 2, Página 9 – Juzgado. 35 Sentencia T-013 de 2023: “Conviene precisar que el término “persona de la tercera edad” y el concepto “adulto mayor”, que a menudo se usan indistintamente, no pueden ser empleados como sinónimos.
El concepto “adulto mayor” fue definido en la Ley 1276 de 2009. En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”.
Por su parte, la calidad de “persona de la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor, sino que ha superado la esperanza de vida. No todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor. 36 Sentencias T- 282 de 2008 (M.P Mauricio González Cuervo), T- 252 de 2017 (M.P (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo), T- 1178 de 2008 (M.P Humberto Sierra Porto)., T-066 de 2020.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01. ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. “formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral”, sino que simplemente se consignó que no cumplía requisitos, incurriendo así en un exceso ritual manifiesto que afecta sin justificación alguna el curso normal del trámite, iii.) en comunicaciones posteriores y de las contestaciones allegadas, se advierte que la accionada está imponiendo una carga desproporcionada al tutelante exigiéndole que se presente a uno de los puntos de atención al ciudadano para dar continuidad y/o reiniciar los trámites a que haya lugar, pese a que no hay ninguna previsión específica que establezca la necesidad de realizar las gestiones de forma presencial, máxime cuando las pruebas que requiere recaudar para iniciar la calificación según se deduce de sus pronunciamientos son meramente documentales, las condiciones de salud del solicitante constituyen una limitante para su desplazamiento y se acreditó el envió de la totalidad del expediente, y iv.) el hecho de estar buscando una calificación PCL, permite suponer razonadamente que el actor está adelantando las diligencias para acceder eventualmente al reconocimiento de una pensión de invalidez y en ese escenario, no pueden privilegiarse obstáculos de tipo administrativo que impidan la satisfacción de los beneficios de la prestación en cuestión. Todo lo expuesto, demuestra que la situación particular en la que se encuentra el actor debido a las múltiples patologías padecidas -que han menguado ostensiblemente su salud- y su avanzada edad, lo convierten en un sujeto de especial protección y además habilita la intervención del juez constitucional para determinar si se presenta o no afectación a los derechos fundamentales.
Dicho esto, como quiera que se acreditan de manera concurrente los requisitos de procedibilidad de la acción y que además por las razones expuestas, hay lugar a desestimar las inconformidades propuestas por Colpensiones sobre este aspecto, se pasará a estudiar el fondo del asunto. 4.4. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío confirmará el fallo por encontrarlo ajustado a derecho, adicionando algunas previsiones respecto al saneamiento de las falencias documentales que pudieron presentarse en el trámite.
De acuerdo con las actuaciones adelantadas, se evidencia que lo pretendido en el proceso, es que se ordene a Colpensiones dar trámite a la calificación PCL sin dilaciones, para determinar el origen del diagnóstico del accionante, así como el porcentaje y la fecha de estructuración de su enfermedad. A este respecto, cabe precisar que la Corte Constitucional en sentencia T-427 de 2018 explicó que la calificación de la pérdida de la capacidad laboral “es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social, ya que a través de esa vía se puede acceder a otro tipo de derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social.
Esto, pues la calificación de la PCL permite establecer si una persona puede o no acceder a otras prestaciones económicas o asistenciales que el sistema consagra para las personas que llegan al estado de invalidez, en los términos de la Ley 100 de 1993.”. En el mismo pronunciamiento, se subrayó que “(…) atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda.
(…)” (Resaltado fuera del texto original). Siguiendo esa línea, en la sentencia T-402 de 2022, la misma Corporación sintetizó las siguientes reglas relacionadas con las calificaciones PCL: “i) El derecho a la seguridad social cobija diferentes contingencias derivadas de la enfermedad común que puede generar un estado de invalidez. Uno de estos mecanismos cobijadas por la seguridad social es el acceso de todos los usuarios del sistema, a la calificación de su PCL; ii) La calificación de la PCL está directamente relacionada con los derechos a la seguridad social, la vida y el mínimo vital, pues de ella depende el eventual reconocimiento de otras prestaciones sociales como la pensión de invalidez o los servicios especiales para las personas que acreditan condición de discapacidad y; iii) Ni las AFP ni las ESP pueden negarse a calificar la PCL laboral de una persona por el hecho de estar afiliada al régimen subsidiado de salud (…)”.
A su turno, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 14237 del Decreto 019 de 2012 -en lo que interesa al caso examinado-, preceptúa en su inciso segundo que 37 ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012. (…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales<6> - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad Ia pérdida de capacidad laboral y calificar TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01.
ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. “corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias” y así mismo, que los usuarios del sistema que no estén de acuerdo con esa calificación podrán acudir a las Juntas de Calificación de la Invalidez, regionales o nacional, para controvertir los dictámenes.
Conforme a estas consideraciones y a partir del material probatorio recaudado, para la Sala se encuentra demostrado que el señor José Francisco Lagos Pérez, el 17 de enero de 2024 remitió por correo certificado a través de la empresa de mensajería Envía38 los siguientes documentos: i.) formulario de determinación de pérdida de capacidad laboral/ocupacional y revisión del estado de invalidez, debidamente diligenciado, señalando que el trámite solicitado era la calificación de pérdida de capacidad laboral como afiliado, ii.) copia de su cédula de ciudadanía ampliada, iii.) concepto de rehabilitación desfavorable proferido el 17 de diciembre de 2023 por la Nueva EPS S.A., iv.) historia clínica que contiene datos desde el año 2019 y hasta enero del 2024, v.) certificación de incapacidades expedidas por Coomeva EPS en Liquidación frente al afiliado José Francisco Lagos Pérez, donde constan solo 2 incapacidades que datan del año 2015 y 2017.
Adicionalmente, existe registro que Colpensiones mediante oficio con No. de radicación BZ2024_1206928-0203178 del 25 de enero de 2024 -notificado en debida forma39- contestó la solicitud de calificación PCL indicándole que la misma no había superado el filtro de “orientación y asesoría” e informándole el trámite dispuesto por esa administradora para este tipo de asuntos -que incluía aportar documentos, acercarse a un punto de atención personalmente, por medio de abogado o un tercero facultado para evitar suplantación o cualquier riesgo que afectara el reconocimiento de un derecho económico- sin realizar más precisiones; también, a la contestación se anexó oficio BZ2024_1178634-0198100 del 22 de enero de 2024 -del que no hay evidencia de notificación- en el que se aduce que una vez revisada la información se halló un error/diferencia/observación en relación al “formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral” que debía sanearse, sin embargo, no se señaló expresamente en qué consistía tal imprecisión. Con fundamento en lo descrito, se advierte de un lado que Colpensiones ostenta la competencia legal para emitir la calificación PCL pretendida por el accionante, y del otro, que contrario a lo alegado por la entidad, si bien en el artículo 1740 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, se faculta a las autoridades para requerir a los peticionarios cuando se constate que una solicitud radicada está incompleta o que sea de su cargo realizar un trámite o gestión, lo cierto es que en el sub judice no hay ninguna evidencia a partir de la cual se concluya de manera fehaciente que el señor Lagos Pérez debe adelantar alguna actuación para que Colpensiones proceda a emitir la calificación PCL.
Lo anterior, porque tal como se ha insistido a lo largo de esta providencia, toda la documentación que fue requerida por Colpensiones para dar inicio a estas gestiones se allegó por el interesado y además, si en gracia de discusión se validara que la misma tenía algunas falencias -que en principio impidieran realizar el trámite como lo aduce la impugnante-, correspondía a la entidad señalar de manera taxativa en que consistían estos yerros para que el peticionario tuviera la posibilidad de subsanarlos, y no comunicarle de manera pura y simple que su archivo no superaba los filtros de orientación y asesoría, conminándolo a que se acercara de manera presencial a sus instalaciones para adelantar el trámite, vedándole así la posibilidad de dar continuidad a las diligencias e imponiéndole una carga nugatoria del deber que les asiste a las autoridades de gestionar las peticiones que sean remitidas por medios el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con Ia calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y Ia entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante Ia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Ia cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.(…) 38 SAMAI Archivo 003Tutela(.pdf) NroActua 2, Página 43 – Juzgado. 39 SAMAI Archivo 14_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 9 40 ARTÍCULO
17. PETICIONES INCOMPLETAS Y DESISTIMIENTO TÁCITO. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01. ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. tecnológicos, o alternativos, tal como ocurrió en este caso, en el que la información se envió por correo certificado. Sobre este punto, se resalta que no existe dubitación alguna en torno a que en efecto, como lo aseveró la A-quo a las entidades les asiste la obligación de tramitar todas las peticiones que les sean radicadas -independientemente del medio utilizado- e incentivar a los usuarios para que hagan uso efectivo de las tecnologías de la información en aras a facilitar su acceso y agilizar las diligencias, propendiendo en todo caso por la supresión de procedimientos y trámites innecesarios, de conformidad con lo reglado en los artículos 5°41 y 7°42 del CPACA, la Ley 527 de 199943, la Ley 962 de 200544 y el Decreto 019 de 201945.
De otro lado, la Sala estima conveniente subrayar que, si bien es palpable la vulneración del derecho fundamental de petición, en tanto, con las respuestas ofrecidas por Colpensiones no se satisfizo su núcleo esencial en los términos descritos por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias T-332 de 201546 y T-051 de 202347 por cuanto allí se hace referencia grosso modo a que las contestaciones deben ser oportunas, claras, precisas, congruentes y puestas en conocimiento del peticionario, debido a que las pretensiones de la acción de tutela están dirigidas a que se ordene la práctica de la calificación PCL, el derecho de petición en este caso se subsume a la protección que debe otorgarse a la seguridad social y por tal motivo, no se harán análisis adicionales sobre el particular.
Tampoco se abordarán los argumentos de inconformidad dirigidos a que no se está causando un perjuicio irremediable al actor, pues ello llevaría al amparo transitorio de los derechos fundamentales invocados, con ocasión a que en el sub examine se está avalando la procedencia definitiva del mecanismo ante la ausencia de idoneidad y eficacia de los medios ordinarios -en virtud a las razones ampliamente explicadas-.
Se comparte la decisión adoptada respecto a la desvinculación de la Nueva EPS S.A, como quiera que cumplió con las funciones de su competencia dentro del trámite aquí discutido. Por último, dado que en la alzada la parte inconforme expresó que la orden impartida en la sentencia de primera instancia fue más allá de lo solicitado por el accionante, en tanto se dispuso la valoración por medicina laboral, cuando solamente se había peticionado dar trámite a la calificación PCL, esta judicatura estima que la misma resulta acorde con el objeto del amparo, puesto que con posterioridad a la verificación documental, Colpensiones debe agendar cita al afiliado por medicina laboral, pues de acuerdo con los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012 y el Manual Único para la Calificación de la Invalidez (MUCIN), la valoración del daño que se busca calificar debe obedecer a un enfoque integral, según lo refirió también la Corte Constitucional en la sentencia T-133 de 2023.
No obstante, se adicionará el fallo en el sentido de precisar que, si en el diligenciamiento del “formulario de determinación de pérdida de capacidad laboral/ocupacional y revisión del estado de invalidez” se configuró algún yerro -pues según lo adujo Colpensiones en el oficio BZ2024_1178634-0198100 del 22 de enero de 2024 sobre este se documento, se detectó el error-, deberá la AFP dentro del mismo término otorgado, realizar acompañamiento al accionante para corregir las inconsistencias -que son únicamente de tipo documental- con la finalidad de tener por saneada esta etapa. 41 Que prevé como derechos de las personas ante las autoridades, que las peticiones pueden presentarse en cualquiera de sus modalidades y por cualquier otro medio idóneo. 42 Que estipuló como deberes de las entidades gestionar las peticiones que fueran remitidas por medios electrónicos y adoptar los medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispusieron de aquellos. 43 “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones.” 44 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.” 45 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.” 46 En la citada sentencia se expresó que sobre el contenido y alcance del derecho de petición esa Corporación Judicial ha “( ) fijado una serie de reglas y de parámetros relacionados con el alcance, núcleo esencial y contenido de este derecho”, precisando que: “(…) b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
(…)”.(Negrilla fuera del texto original para resaltar) 47 En la sentencia T-051 de 2023 proferida por la Corte Constitucional se abordaron las características de claridad, suficiencia, efectividad, entre otras, detallando lo siguiente: “(…) (ii) Contenido de la respuesta. Se ha establecido que debe ser: a) clara: que explique de manera comprensible el sentido y contenido de la respuesta; b) de fondo: que se pronuncie de manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados en la petición, excluyendo referencias evasivas o que no guardan relación con el tema planteado; c) suficiente: porque debe resolver materialmente la petición y satisfacer los requerimientos del solicitante, sin que por ello excluya la posibilidad de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; d) efectiva, si soluciona el caso que se plantea; y e) congruente: si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido.
(…)”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01. ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas, el numeral primero de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia respecto a TUTELAR los derechos fundamentales de petición, debido proceso, vida digna y seguridad social del señor José Francisco Lagos Pérez.
SEGUNDO: ADICIONAR la orden impartida en el numeral segundo de la referida providencia así: “(…)
SEGUNDO: ORDENAR a COLPENSIONES, a través de SANTIAGO LÓPEZ BORJA como Director de Medicina Laboral de dicha entidad - dar estricto cumplimiento a lo aquí señalado, es decir, que disponga lo pertinente para que el señor JOSE FRANCISCO LAGOS PEREZ sea valorado por medicina laboral de la entidad, teniendo en cuenta su historial clínico –que fue aportado en sede administrativa- se emita calificación de pérdida de capacidad laboral, el porcentaje de la misma y fecha de estructuración, para los fines que él estime pertinentes.
Lo anterior deberá realizarse en un término no superior a quince (15) días, término dentro del cual deberá surtirse la citación, realizarse la evaluación, emitirse la calificación y notificarse personalmente al señor JOSE FRANCISCO LAGOS PEREZ. La omisión a lo indicado dará lugar a iniciar el respectivo incidente de desacato”. Parágrafo: En el evento de verificar que en el diligenciamiento del “formulario de determinación de pérdida de capacidad laboral/ocupacional y revisión del estado de invalidez” se configuró algún yerro, deberá la AFP dentro del término otorgado en el párrafo anterior, realizar el acompañamiento al accionante para corregir las inconsistencias y así sanear definitivamente esta etapa.
(…).”
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás el fallo impugnado.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y al Ministerio Público en forma personal, o por cualquier medio que resulte expedito.
QUINTO: Para su eventual revisión, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 09 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los Magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RIOS AUSENTE CON PERMISO DEA «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-002-2024-00014-01. ACCIONANTE: JOSE FRANCISCO LAGOS PÉREZ. ACCIONADO: COLPENSIONES VINCULADO: NUEVA EPS S.A.