TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veintidós (22) de marzo del año dos mil veinticuatro (2024) FALLO SEGUNDA INSTANCIA Asunto: Acción de Cumplimiento Radicación: 23001333300420220003801 Accionante: Asociación de Municipios del Caribe - Asomcaribe Accionado: Departamento de Córdoba I. OBJETO DE LA DECISIÓN Luego de haberse tramitado y resuelto recurso de reposición y de queja contra el auto que negó su concesión1, el pasado 11 de marzo de este 2024, ha ingresado el expediente al Despacho2 para decidir sobre la impugnación presentada por el apoderado de la parte accionante en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negó la presente acción de cumplimiento.
II.
ANTECEDENTES a) Hechos3. En el escrito de demanda, se narran los siguientes hechos: El 21 de noviembre de 1990, a través de la Ordenanza nro. 16 expedida por la Asamblea Departamental de Córdoba fue creada la Asociación de Municipios del Caribe -Asomcaribe. El artículo séptimo de la precitada ordenanza dispuso que al Departamento de Córdoba le corresponde transferir a dicha asociación, el diez por ciento (10 %) del valor del impuesto de timbre sobre vehículos automotores que le fue cedido por la Ley 14 de 1983, y en el artículo 13 idem se autorizó al gobernador para efectuar las operaciones presupuestales necesarias, para el cumplimiento de las disposiciones del referido acto administrativo.
En virtud de esa disposición, el Departamento de Córdoba canceló lo correspondiente al diez por ciento (10%) del valor del impuesto de timbre sobre los vehículos automotores durante los años de 1991, 1992 y 1993; de igual manera, los meses de mayo y junio de 1994 y de abril y junio de 1997. Sin embargo, los periodos comprendidos entre el mes de enero a abril y de julio a diciembre de 1994, todos los de 1995 y 1996, los meses de enero a marzo, mayo, y julio a diciembre de 1997, y desde el año 1998 hasta la actualidad no han sido transferidos, generándose de esta manera un incumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7.° de la anotada Ordenanza nro.16.
El 16 de diciembre de 2020, la Secretaría de Hacienda Departamental mediante Oficio nro. 200/20 señaló que durante los años 2005 a junio de 2020, recaudó un total de $118.695.433.810 por concepto de impuesto de timbre sobre vehículos automotores, por lo que al Departamento de Córdoba le correspondía transferir a la sociedad accionante, el diez por ciento (10%) del valor recaudado, esto es, $11.869.543.381 MCTE; de esta manera quedó pendiente el 10 % de los demás periodos que no fueron certificados por la Secretaría. Posteriormente, el 14 de enero de 2022, la accionante solicitó al Departamento de Córdoba, el cumplimiento de dicha disposición local, pero no obtuvo respuesta, quedando suplido así, el requisito legal de la renuencia. b) Petición. En el escrito de cumplimiento, se hicieron las siguientes peticiones: 1 Ver expediente, auto de 23 de febrero de 2024.
Se discutía sobre la oportunidad del recurso y su entrada por un canal electrónico institucional del mismo juzgado pero diferente al dispuesto para recibir. 2 Ver nota secretarial de ingreso al Despacho de 11 marzo de 2024. 3 PDF nro. 01 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 2 • Que se dé cumplimiento al artículo séptimo de la Ordenanza nro. 16 de fecha 21 de noviembre de 1990, el cual establece que el Departamento de Córdoba debe transferir a la Asociación de Municipios del Caribe, el diez por ciento (10%) del valor del impuesto de timbre sobre vehículos automotores que le fue cedido por la Ley 14 de 1983. • Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Departamento de Córdoba proceder a transferir la suma de $11.869.543.381 M/CTE, correspondiente a los periodos comprendidos del año 2005 a junio de 2020 por concepto del diez por ciento (10%) del valor de impuesto de timbre sobre vehículos automotores. • Que se cuantifique el valor del impuesto de timbre sobre vehículos automotores de los periodos comprendidos entre el mes de enero a abril y julio a diciembre de 1994, los años 1995 y 1996, los meses de enero a marzo, el mes de mayo, entre el mes de julio a diciembre de 1997, entre los años 1998 a 2004, del mes de julio de 2020 hasta la actualidad, y las que se vayan causando a futuro, para que de manera inmediata, el Departamento de Córdoba transfiera el valor correspondiente al diez por ciento (10%) del recaudo del valor de impuesto de timbre sobre vehículos automotores a la Asociación de Municipios del Caribe. c) Intervención de la autoridad El Departamento de Córdoba4, mediante apoderado, adujo que la acción de cumplimiento es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiaria, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; y tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
Indicó que la Ordenanza nro. 16 de 1990 emitida por la Asamblea Departamental de Córdoba es de contenido particular, debido a que hace referencia a la creación y derechos adquiridos exclusivamente de la Asociación de Municipio del Caribe - ASOMCARIBE, en ese sentido, la Ordenanza es un acto administrativo subjetivo, la cual crea una situación jurídica individual, concreta y particular a favor del accionante; en efecto, corresponde a la jurisdicción ordinaria dirimir los conflictos relativos a la ejecución de tales actos.
Señaló que para el caso concreto existe incertidumbre sobre la validez de la Ordenanza nro. 16 de 1990, debido a que la entidad accionada no tiene obligación legal alguna en relación con la petición de pago hecha por la accionante, pues, el impuesto de timbre sobre vehículos automotores fue derogado y unificado en el impuesto de circulación y tránsito de automotores, por medio de la Ley 488 de 1998.
De esa forma, existe incertidumbre con respecto a la validez y exigencia de la Ordenanza emitida por la Asamblea Departamental. Indicó que existe una prohibición legal con respecto a la improcedibilidad de la acción de cumplimiento sobre normas que establezcan gastos, conforme con el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, como es la naturaleza de la disposición cuyo cumplimiento reclama la accionante.
Finalmente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones principales y subsidiarias, en atención a que la accionante no logró demostrar la certeza y claridad sobre la obligación de cumplir la Ordenanza nro.16 de 1990 expedida por la Asamblea Departamental de Córdoba. d) Fallo impugnado5 En el fallo de primera instancia se decidió lo siguiente:
PRIMERO: NIÉGUESE la presente acción de cumplimiento adelantada por la Asociación de Municipios del Caribe - ASOMCARIBE, en contra del Departamento de Córdoba, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Adviértase a la parte actora que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7º de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: Reconózcase personería al abogado Jorge Blanco Martínez, identificado con la C.C. N° 1.063.285.366 expedida en Montelíbano y portador de la T.P. N° 255.466 del C. S. 4 PDF nro. 06 y 07 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 5 PDF nro.11 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 3 de la J., como apoderado del Departamento de Córdoba, en los términos y para los fines del poder conferido a folio 7 de la contestación de la demanda.
CUARTO: Notifíquese esta decisión a las partes.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente, previa anotación en el Sistema TYBA Justicia XXI Web. El A quo fundamentó su decisión en que al estudiar la vigencia y obligatoriedad del acto administrativo que se pide cumplir, se concluye que con la expedición de la Ley 488 de 1998, se unificó y sustituyó en un solo tributo: «impuesto sobre vehículos automotores», los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, de circulación y de tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Bogotá; por lo que en efecto, el impuesto de timbre nacional que le fue cedido al Departamento de Córdoba mediante la Ley 14 de 1983, no se encuentra vigente.
En ese marco, argumentó que la disposición que se persigue cumplir, a través de este medio de control no tiene obligatoriedad, pues, el fundamento jurídico de la misma «Impuesto de timbre nacional» desapareció con la expedición de la Ley 488 de 1998, de ahí que se incumple el requisito de vigencia de la disposición cuyo cumplimiento se exige. e) La impugnación6 Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, reiterando en su integridad, lo argumentado en el escrito de demanda.
Así, insistió en que el cumplimiento se pide respecto de la Ordenanza nro. 016 de 1990, acto administrativo vigente, tal como consta en el certificado de fecha 30 de noviembre de 2021, expedido por el Secretario General de la Asamblea Departamental de Córdoba. Reafirmó que el artículo 7 de la Ordenanza nro. 16 de 1990 contiene un mandato imperativo e inobjetable al Departamento de Córdoba, consistente en transferir a la Asociación de Municipios del Caribe - ASOMCARIBE, el 10 % del valor del impuesto de timbre sobre vehículos automotores que le fue cedido por la Ley 14 de 1983, y en su artículo 13, la cual faculta al Gobernador del Departamento de Córdoba a realizar todas las actuaciones presupuestales para el cumplimiento de la mencionada ordenanza.
Adujo que se encuentra acreditado que el 14 de enero de 2022, se constituyó en renuencia ante el Departamento de Córdoba con el fin de obtener el cumplimiento del artículo séptimo de la Ordenanza nro. 16 de fecha de 21 de noviembre de 1990, el cual establece que la entidad territorial debe transferir a la Asociación de Municipios del Caribe–Asomcaribe, el diez por ciento (10%) del valor de impuesto de timbre sobre vehículos automotores que le fue cedido por la Ley 14 de 1983, sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta alguna.
Asimismo, que la orden contenida en esa disposición local es asimilable a la del artículo 47 de la Ley 99 de 1993, de cuyo estudio se ocupó el Consejo de Estado, advirtiendo que no constituye un gasto, pues, lo que dispone dicha norma es la transferencia de la sobretasa que se cobra en el impuesto predial, la cual es recaudada por el municipio quien, posteriormente, tiene la obligación de transferirla a la Corporación autónoma regional competente.
Es decir, que este dinero no hace parte de su presupuesto, simplemente, el Ente Municipal es un recaudador que debe transferir el porcentaje correspondiente. En ese sentido, al igual que la mentada sobretasa, la transferencia del 10 % del impuesto de timbre a la asociación accionante, no genera gasto público. Finalmente, aclaró que el Departamento de Córdoba, a pesar de haber omitido durante varios años la realización de las transferencias a la Asociación de Municipios del Caribe, no se libera de dicha obligación, ni mucho menos puede alegar la prescripción, como una manera de apropiarse de los recursos, puesto que no le pertenecen a esa entidad territorial, sino que ella hace las veces de mero recaudador, y que el incumplimiento puede conllevar para el servidor público encargado de esa función, una responsabilidad patrimonial, penal o disciplinaria. 6 PDF nro. 17 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 4 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA a) De la competencia Este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionada, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 393 de 1997. b) Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar, si en el presente asunto se encuentran superados los requisitos de la acción de cumplimiento, de tal forma que sea procedente ordenar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7° de la Ordenanza nro. 16 de fecha de 21 de noviembre de 1990. c) Marco normativo y jurisprudencial Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre los requisitos generales de la acción de cumplimiento.
Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento como mecanismo constitucional para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, se encuentra prevista en el artículo 87 de la Carta y fue desarrollada por el legislador en la Ley 393 de 1997. A través de su ejercicio, cualquier persona, incluso servidores públicos, organizaciones sociales y no gubernamentales, puede acudir ante los jueces y corporaciones de lo contencioso administrativo para que, previo cumplimiento de ciertos requisitos y mediante un trámite preferencial7, se ordene a la autoridad obligada -o particular, en los precisos términos del artículo 6.° ibidem8- el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo.
En los términos del artículo 8° de dicha ley, la acción de cumplimiento procede contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos que permitan deducir inminente incumplimiento de las normas con fuerza material de ley o actos administrativos, que dispongan una orden expresa e inobjetable a determinada autoridad. Sin embargo, no procede cuando: aquellos actos u omisiones implican vulneración de derechos fundamentales -en tanto su protección está a cargo de la acción de tutela-; el afectado tiene o ha tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo -salvo si se evidencia un perjuicio grave e inminente para el accionante-; o se persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos (artículo 8. ° y 9. ° de la Ley 393). 7 ARTICULO
10. CONTENIDO DE LA SOLICITUD. La solicitud deberá contener: 1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción. 2. La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido. Si la Acción recae sobre Acto Administrativo, deberá adjuntarse copia del mismo. Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia. 3.
Una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento. 4. Determinación de la autoridad o particular incumplido. 5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo del artículo 8º de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva. 6.
Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer. 7. La manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad.
PARAGRAFO. La solicitud también podrá ser presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir, sea menor de edad o se encuentre en situación de extrema urgencia.
ARTICULO 11. TRAMITE PREFERENCIAL. La tramitación de la Acción de Cumplimiento estará a cargo del Juez, en turno riguroso, y será sustanciada con prelación, para lo cual pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo la Acción de Tutela. Cuando en la localidad donde se presente la Acción de Cumplimiento funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquél ante el cual se ejerció, la misma se someterá a reparto que se realizará el mismo día y a la mayor brevedad.
Una vez realizado el reparto de la solicitud de cumplimiento se remitirá inmediatamente al funcionario competente. Los términos son perentorios e improrrogables. 8 ARTICULO 6o. ACCION DE CUMPLIMIENTO CONTRA PARTICULARES. La Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas.
En el evento contemplado en este artículo, la Acción de Cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular. Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 5 Para su ejercicio, el legislador no previó algún plazo de caducidad, de modo que puede ejercitarse en cualquier tiempo (artículo 7.° ibidem), pero sí se requiere la constitución en renuencia de la autoridad, es decir, que el accionante haya reclamado previamente el cumplimiento del deber legal o administrativo y esta se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez días siguientes a la solicitud; esto último sin perjuicio de que se pueda prescindir de dicho requisito cuando el hecho de cumplirlo ponga riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, en cuyo caso así debe ser sustentado en la solicitud (inc. 2.° del artículo 8.° ídem.).
En punto a este mecanismo constitucional, la Sección Quinta del Consejo de Estado9, recientemente sostuvo que: Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. (Se destaca). Igualmente, en la misma providencia se sintetizaron los requisitos de procedibilidad señalados en la ley, así: P]ara que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 43.1.
Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). 43.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento10. 43.3.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 43.4. El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 43.5.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela y también aquella que pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).
(Negrilla y pie de página del Tribunal). En cuanto a esto último, la jurisprudencia ha explicado lo siguiente11: El artículo 9° de la Ley 393 de 1997 dispone que esta acción no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos a la administración. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha definido el concepto de gasto público como aquel en el que incurre el Estado, con el objeto de lograr sus fines; y respecto de las normas que establecen gastos, ha dicho: Son normas que establecen gastos, aquéllas mediante las cuales las Corporaciones Públicas autorizan las erogaciones que pueden hacerse con cargo al Tesoro.
Según el inciso segundo del Art. 345 de la Constitución, no podrá 9 Sentencia del 22 de julio de 2021, exp.05001233300020210092901, C. P. Rocío Araujo Oñate. 10 Sobre este requisito, en sentencia del 1.° de febrero de 2024, (exp. 2023-00783-01, C. P. Omar Joaquín Barreto Suárez), la Sección Quinta del Consejo de Estado explicó que «los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio». 11 Sentencia del 03 de abril de 2014, exp. 2013-01288-01 (ACU), C.P. Alberto Yepes Barreiro (E). Esta tesis mantiene plena vigencia, pues, ha sido reiterada recientemente, entre otras, en las sentencias del 24 de noviembre de 2022 y 26 de enero de 2023 (exps. 2022-00257-01 y 2022-01246-01, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra).
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 6 hacerse gasto alguno si no ha sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales o por los Concejos distritales o municipales. A este tipo de normas es a las que se refiere el Art. 9o. de la ley 393 de 1997. (Negrilla y subrayado fuera de texto)12.
No obstante, se precisa que no siempre que la norma comporta una erogación dineraria, la acción de cumplimiento es improcedente; es necesario tener presente que, la jurisprudencia del Consejo de Estado también ha resaltado que, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de estos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función para el cual están concebidos, por ello, en estos casos debe analizarse la procedencia de la pretensión de cumplimiento.
Esta tesis tiene su sustento en la diferencia entre dos conceptos: el de establecimiento o creación de un gasto y el de ejecución de este. Para el Consejo de Estado, mientras el primero de esos conceptos no puede ser objeto de una acción de cumplimiento, en tanto que es un asunto ajeno a la competencia judicial, el segundo sí puede ser exigido por medio de esta acción constitucional, pues, en rigor, el juez simplemente exige la efectividad de la decisión legislativa o gubernamental de autorizar un gasto público13. d) Consideraciones del caso en concreto.
Visto lo precedente, para afrontar la solución del asunto, procede la Sala a verificar los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, particularmente, si el artículo 7.° de la Ordenanza nro.16 de 1990, se encuentra vigente y, de estarlo, si su contenido se corresponde con un mandato claro, inobjetable y actualmente exigible a cargo del Departamento de Córdoba.
La accionante solicita que se declare que el Departamento de Córdoba ha incumplido con lo dispuesto en el artículo 7.° de la Ordenanza nro.16, del 21 de noviembre de 199014, expedida por la Asamblea Departamental, la cual establece lo siguiente:
ARTICULO SÉPTIMO: El Departamento de Córdoba deberá transferir a la asociación de Municipios que se crea mediante esta Ordenanza el 10% del valor del impuesto de timbre sobre vehículos automotores que le fue cedido por la ley 14 de 1983. En efecto, el objeto de la presente acción constitucional corresponde a obtener el cumplimiento de una disposición contenida en un acto administrativo, de carácter normativo, emitido por la Asamblea de Córdoba; acto normativo que se encuentra formalmente vigente, de conformidad con lo certificado el 30 de noviembre de 2021, por la Secretaría General de la Asamblea Departamental de Córdoba, en los siguientes términos15: Que revisados los documentos que existen en el archivo de esta Corporación, se constató que la Ordenanza número 16 del año 1990 Por la cual se crea una asociación obligatoria de Municipios y se dictan otras disposiciones, no ha sido modificada en ninguno de sus artículos, por lo que me hace certificar que se encuentra vigente.
La noción de vigencia normativa, como ha sido definida por la Corte Constitucional está íntimamente relacionada con los efectos jurídicos obligatorios que esta produce en determinado espacio de tiempo. En palabras de esa corporación (sentencia C-873 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): La “vigencia” se halla íntimamente ligada a la noción de “eficacia jurídica”, en tanto se refiere, desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor.
Así, se hace referencia al período de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso durante el cual ésta habrá de surtir efectos jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es que las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el particular.
El verbo “regir” es utilizado por las normas para hacer referencia a su vigencia, entendida en este sentido. 12 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 29 de enero de 1998. Expediente: ACU-127. Consejero Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. 13 Así lo explicó en la sentencia del 18 de diciembre de 2003 (exp. 2003-01925-01, C.P. Darío Quillones Pinilla). 14 Por la cual se crea una asociación obligatoria de Municipios y se dictan otras disposiciones 15PDF nro.01 (pág.16) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 7 Ahora bien, en cuanto a los actos administrativos, la misma Corporación ha advertido lo siguiente16: La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.
De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual. La vigencia es entonces el periodo temporal en el que un acto administrativo existió en el ordenamiento jurídico, con la virtualidad de producir efectos.
En el caso de las ordenanzas, debe recordarse que son actos normativos, pero de carácter administrativo general -porque rigen en todo el territorio departamental-, emitido por el órgano administrativo de representación popular de los departamentos: la asamblea, los cuales, de conformidad con el artículo 109 de la Ley 4 de 1913, reproducido en el Decreto 1222 de 1986 -hoy derogado por la Ley Orgánica 2200 de 2022-, «rigen en todo el territorio del departamento, treinta días después de su publicación en el periódico oficial.
Sin embargo, las asambleas pueden reglamentar este punto como a bien lo tengan; pero en todo caso ninguna ordenanza podrá ser obligatoria antes de su promulgación». De ahí que una ordenanza bien puede estar vigente desde el punto de vista temporal, por no haber sido anulada, suspendida, derogada o modificada, pero no surtir efectos jurídicos, es decir, carecer de obligatoriedad, por cuenta de situaciones especiales como las de pérdida de fuerza de ejecutoria fijadas en el artículo 91 del CPACA.
Esta disposición señala en su numeral segundo, como causal de pérdida de obligatoriedad de los actos administrativos, la de haber desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho. En el caso particular de la Ordenanza nro. 16, esta comenzó a regir en el Departamento de Córdoba, a partir de su publicación, conforme lo dispuso la Asamblea Departamental en el artículo catorce, y al no haber sido derogada o modificada por la misma autoridad que la expidió, ni anulada o suspendida judicialmente, se encuentra vigente.
No obstante, el contenido concreto del artículo séptimo de dicha ordenanza, que es precisamente del que se reclama su cumplimiento en el sub lite, no corresponde a un mandato inobjetable -segundo requisito para la procedibilidad de la acción de cumplimiento-, al haber desaparecido el sustento fáctico y jurídico del mismo con ocasión de la expedición de la Ley 488 de 1998.
Lo anterior, habida consideración que el impuesto nacional de timbre vehicular cuya renta fue cedida por la Nación a los Departamentos, mediante el artículo 52 de la Ley 14 de 1983, desapareció; y lo que implicaba su recaudo como ingreso para esos entes territoriales, quedó sustituido en una gran proporción, mediante el impuesto de vehículos creado por el legislador en el artículo 138 de la Ley 488 de 1988, que unificó los impuestos de timbre nacional, el de circulación y tránsito municipal y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. En efecto, para la Sala, el impuesto de timbre nacional a que hacía referencia la ordenanza bajo análisis es ostensiblemente diferente al de vehículos creado en 1998.
Esto, partiendo de sus hechos generadores, pues, mientras el de timbre recaía sobre la expedición del documento consistente en «los recibos de pago de impuesto municipal a vehículos automotores de servicio particular, que expidan las autoridades municipales» (artículo 14.2 de la Ley 2 de 1976 y Decreto 367 de 1969), el de vehículos grava «la propiedad o posesión de los vehículos» (artículo 138 de la Ley 488 de 1998), de modo que basta con advertir esta sustancial diferencia, para aterrizar en la conclusión de que son tributos y, por tanto, rentas de procedencias diferentes, sin perjuicio de que los otros elementos esenciales también difieren (tarifa y base gravable).
Cabe agregar que a pesar de que el nuevo impuesto vehicular es gestionado por el Departamento respectivo (sujeto activo), a este le corresponde tan solo el 80 % del recaudo, pues, el 20 % restante, el legislador lo destinó al municipio donde efectivamente transite el vehículo (artículo 150 de la Ley 488 de 1998). A diferencia de lo que ocurría con el impuesto de timbre nacional, cuyo recaudo, en el 100 % le correspondía al departamento, 16 Sentencia C-069 de 1995, M. P. Hernando Herrera Vergara).
Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 8 pero el 80 % de este tenía destinación específica y tan solo era de libre destinación el 10 % restante. En definitiva, no es acertado entender, como lo hace la recurrente, que el impuesto de timbre vehicular de carácter nacional que fue cedido a los departamentos mediante la Ley 14 de 1983, fue establecido como reemplazo natural, sin más consideraciones, por el impuesto sobre vehículos automotores de que trata la Ley 488 de 1998, en tanto no se trata de un mero cambio de denominación de la exacción, sino que sustancialmente constituyen tributos cuyos elementos esenciales difieren, a tal punto, que el creado en 1998 no solo “sustituyó” al impuesto de timbre nacional, sino también a otros dos tributos de naturaleza municipal, por voluntad del máximo órgano de representación popular, de ahí que al revisar los elementos esenciales como acaba de hacerse, incluso su destinación, salten a la vista divergencias que imposibilitan establecer la proporción del 10 % del impuesto de timbre vehicular, respecto del nuevo impuesto sobre vehículos automotores.
Así entonces, la conclusión no puede ser otra que el impuesto sobre vehículos de la Ley 488, en realidad es un nuevo impuesto; conclusión a la que también llegó la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia del 26 de septiembre de 2018 (exp. 21927, C.P. Milton Chaves García), en los siguientes términos: En relación con el impuesto sobre vehículos automotores, la Sala ha señalado que es un impuesto nuevo que se creó con la Ley 488 de 1998 y que unificó los impuestos que hasta ese momento gravaban la propiedad de los vehículos automotores, esto es, el de timbre nacional sobre vehículos automotores, el de circulación y tránsito o rodamiento, que era municipal, y el unificado de vehículos en el Distrito Capital.
(…) Al hilo de lo expuesto, si bien la autoridad departamental se comprometió a girar el 10 % del recaudo del impuesto de timbre vehicular a la Asociación de Municipios del Caribe que creó también en 1990, mediante la Ordenanza 16, lo cierto es que al desaparecer esa renta, cesó igualmente la obligación de contribuir con un porcentaje sobre ella en favor de dicha asociación, con lo cual, la disposición normativa que se pretende hacer cumplir, a partir del 01 de enero de 1999 ya no contenía un mandato exigible a cargo de la entidad territorial, pues éste desapareció con la entrada en vigor de la Ley 488 de 1998.
Correlato de lo hasta aquí analizado, la obligación a cargo del departamento estuvo vigente y surtió efectos desde la publicación de la ordenanza hasta el 31 de diciembre de 1998. De modo que, en principio, durante esos periodos, la accionante tuvo derecho a que el ente territorial le girara el 10 % del recaudo obtenido por concepto del impuesto de timbre vehicular, no obstante, la pretendida orden directa de pago, en la forma planteada por la actora, no podría efectuarse a través de acción de cumplimiento al tratarse de un clásico gasto que implicaba acciones presupuestales; ello, sin perjuicio de la eventual procedencia de otras órdenes que contribuyan al cumplimiento de la obligación, o a la activación de mecanismos para su forzado recaudo.
En consonancia con lo dicho, a manera de ilustración, se pone de presente que el recaudo del impuesto nacional bajo análisis correspondía, por una parte, a un ingreso corriente del Departamento (en el 20 % del total del recaudo), y por otra (80 % del recaudo) a un ingreso de destinación específica, pues la misma Ley 14 de 1983 incluyó en su artículo 56 que este porcentaje debía destinarse a «gastos de inversión y/o servicios de la deuda contratada para inversión».
De modo que en virtud de la Ley Orgánica de Presupuesto17, esas rentas ingresaban al presupuesto del Departamento y, desde luego, su ejecución, en el caso particular del 10 % del recaudo destinada a contribuir con la asociación accionante, conllevaba apropiar un gasto en el respectivo presupuesto anual, todo lo cual se corrobora con el artículo trece de la Ordenanza 16 de 1990, cuyo tenor literal consagra la facultad al Gobernador de Córdoba para realizar las actividades presupuestales necesarias, lo que implica su necesariamente inclusión en el presupuesto anual a ejecutar por parte del ente territorial.
Ahora bien, no le asiste razón a la actora cuando equipara la renta con la cual el Departamento cubriría la obligación fijada en la Ordenanza bajo análisis a favor a la asociación, con la sobretasa ambiental que los municipios recaudan junto al impuesto 17 ARTÍCULO 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios.
Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas (Ley 38/89, artículo 20. Ley 179/94, artículo 55, inciso 10 y artículos 67 y 71). Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 9 predial, pues, la primera, sin lugar a dudas, correspondía a una renta que hacía parte del presupuesto del departamento -como ingreso corriente y de destinación especifica, según las proporciones ya indicadas- mientras que la segunda comporta un ingreso para la corporación autónoma regional respectiva, de modo que el ente territorial tan solo actúa como mero agente recaudador.
En línea con lo expuesto, la Sala advierte que la obligación de pagar a la accionante las sumas faltantes, correspondiente al 10 % de lo percibido por cuenta del impuesto de timbre vehicular hasta el 31 de diciembre de 1998, de todos modos, resulta extinta por el fenómeno de la prescripción, pues, por regla general toda obligación de pago (prestación de dar) es prescriptible, debiéndose en el caso particular acudir al plazo de 10 años que fija el artículo 2536 del Código Civil para exigir por la vía ordinaria las obligaciones civiles, término vencido con creces en el sub lite.
Lo anterior, sin que sea posible aplicar la tesis jurisprudencial (concepto del del 12 de mayo de 2005, exp. 1637, C. P. Enrique José Arboleda Perdomo, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado) que la demandante puso de presente, con relación a la obligación de recaudo y transferencia a la respectiva CAR que de la sobretasa o porcentaje ambiental efectúan los municipios con el impuesto predial, la cual se cita en un contexto más amplio que el invocado por la actora, a continuación: [Q]uienes están obligados a pagar la sobretasa o porcentaje con destino a las corporaciones autónomas regionales, son los propietarios de los bienes raíces de la jurisdicción municipal, pues en esencia se trata de un impuesto sobre la propiedad inmueble permitido por la Constitución Nacional, por lo que los respectivos municipios son meros recaudadores de estos tributos creados en favor de las entidades que manejan el medio ambiente.
Este gravamen, al contrario de las tasas retributivas como se verá adelante, no tiene como sujeto pasivo a los municipios sino a los dueños de predios, por lo que claramente puede afirmarse que estas entidades territoriales son meros recaudadores del mismo. (…) La Corte Constitucional al definir la constitucionalidad del artículo 44 antes transcrito, se apoyó en esta misma realidad jurídica y declaró su constitucionalidad en sentencia C - 305 de 1995, que sobre el particular expresa: "10. - Por último, no puede decirse que se viola el artículo 362151 C.P. de la descentralización fiscal, porque ya se ha dicho en esta sentencia que el porcentaje no "pertenece" al Municipio, sino que es el Municipio quien lo recauda y lo transfiere, siendo parte "de las rentas de las Corporaciones autónomas regionales" como lo dice el título VII de la Ley 99 de 1993, en el encabezamiento respectivo." De lo expuesto es entonces claro que se está en presencia de una "transferencia" que los municipios hacen a las corporaciones autónomas regionales, y no de un tributo u obligación fiscal a su cargo, y que por lo mismo éstos recursos no les pertenecen sino que son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores.
Utilizando el lenguaje del derecho civil para efectos de aclarar el concepto, se puede afirmar que estas rentas son de "propiedad" de las corporaciones, por lo que frente a ellos los municipios son "tenedores por cuenta ajena" y por lo mismo no existe, ni puede existir un "ánimo de señor y dueño" de estas entidades territoriales sobre los recursos cuyas características se analizan.
En palabras del derecho administrativo se tiene entonces que estos recursos tienen origen en un impuesto cuyos sujetos pasivos son los propietarios o poseedores de los inmuebles, los sujetos activos son las corporaciones autónomas regionales quienes deben incluirlas en su presupuesto de ingresos, mientras que los municipios son recaudadores del mismo, de manera que no pueden presupuestarlos como ingresos municipales, sino como transferencias.
(…) Los distritos y municipios no se liberan de la obligación legal de transferencia regida por el derecho público, hasta tanto se realice su giro, observando la normatividad presupuestal correspondiente, sin que pueda esgrimirse el simple transcurso del tiempo para excusar su cumplimiento o alegar la prescripción del derecho en cabeza de las corporaciones autónomas regionales.
El incumplimiento de la obligación legal de transferencia carece de fuerza jurídica para legitimar la apropiación del porcentaje ambiental o para modificar la destinación prevista por el legislador - en este caso a la gestión ambiental -, de manera que no es Asunto: Impugnación de fallo de acción de cumplimiento Rad: 23001-33-33-004-2022-00038-01 10 posible alegar una prescripción como forma de adquirir la propiedad de tales recursos no trasferidos, pues, se insiste, tales recursos no le pertenecen a los municipios.
En efecto, la connotación de transferencia de este tributo (sobretasa o porcentaje ambiental) surge porque se trata de un gravamen cuyo sujeto activo no es el municipio, sino que, por eficiencia en el recaudo, este lo efectúa, y al no ser una renta que le pertenezca, no ingresa a su presupuesto bajo ninguna denominación, sino que lo debe transferir bajo los procedimientos y plazos establecidos por el legislador.
Así, dado que las transferencias comportan bienes fiscales, según el mismo concepto, tienen el carácter de imprescriptibles. No obstante, la obligación establecida por la Asamblea Departamental en la ordenanza de marras, -aunque se use en su texto el verbo transferir-, no comporta naturalmente una transferencia en los términos que acaban de señalarse, por una razón esencial sobre la fuente del recurso: el impuesto de timbre vehicular era un tributo de carácter nacional, cuya renta fue cedida a los departamentos y era recaudado por los municipios, con lo cual, los municipios que lo recaudaban sí que debían transferirlo al Departamento -porque no les pertenecía- y este último necesariamente, debía integrarlo a su presupuesto y destinarlo según las proporciones explicadas anteriormente.
En suma, por las razones aquí expuestas, la Sala confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley: FALLA:
PRIMERO: Confirmar el fallo de primera instancia adiado 2 de marzo de 2022, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Comunicar a las partes y al Juez de Primera Instancia lo aquí resuelto por este Tribunal. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los honorables magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO