1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Medio de control Protección de derechos e intereses colectivos Radicación 17 001 23 33 000 2022 00272 00 Demandante Lukas Muñoz Salgado personero del municipio de Salamina.
Demandado Municipio de Salamina Caldas, secretaría de Planeación Municipal de Salamina Caldas, Unidad de Gestión del Riesgo de Salamina Caldas, municipio de La Merced Caldas, secretaría de Planeación de la Merced Caldas, Unidad de Gestión del Riesgo de La Merced Caldas, Gobernación de Caldas, secretaría de Infraestructura de Caldas, secretaría de Medio Ambiente de Caldas, Unidad de Gestión del Riesgo Departamental de Caldas, y Corporación Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldas-.
Providencia Sentencia No. 20 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1. Pretensiones. El accionante solicita en la demanda las siguientes pretensiones: “PREVENTIVAS: como medidas de carácter preventivo sobre la zona se solicita al señor Juez ordenar a las entidades cada una según sus competencias las siguientes acciones recomendadas por la Corporación Autónoma Regional del Caldas – CORPOCALDAS, en oficio 2022-IE-00016667 del 06 de julio de 2022, a fin de prevenir un desastre que ha sido previsible por el personal técnico de la 2 citada entidad: PRIMERA: REALIZAR el sellamiento y/o apisonamiento de los agrietamientos con material impermeable arcilloso, a fin de evitar el incremento de la inestabilidad por la ocurrencia de constantes eventos lluviosos en el sector.
(Ver recomendación N° 2. del informe) SEGUNDA: CUBRIR con plásticos la ladera para evitar los rápidos procesos de avance en la inestabilidad de la misma, disminuyendo así la infiltración de aguas lluvias que originan nuevos deslizamientos. (Ver recomendación N° 3. del informe) TERCERA: CONTROLAR y MONITOREAR el flujo vehicular en la zona, ante la inminencia de nuevos deslizamientos y/o el alto riesgo de caída de material.
(Ver recomendación N° 4. del informe) CUARTA: INSTALAR señales de tránsito preventivas en el sector que adviertan los riesgos de deslizamientos. (Ver recomendación N° 4. del informe) QUINTA: AISLAR y DELIMITAR las zonas de la parte alta y baja de la ladera, para impedir que sobre ella se realicen a futuro labores de pastoreo o agrícolas que afecten su estabilidad.
(Ver recomendación N° 4. del informe) DEFINITIVAS: Como medidas de carácter definitivo sobre la zona, que lograran poner fin o estabilizar en gran medida la ladera y resguardar la bocatoma que abastece del servicio público de agua potable a la comunidad veredal asegurando su adecuado funcionamiento, se solicita señor Juez ordenar a las entidades cada una según sus competencias las siguientes acciones recomendadas por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, en oficio 2022-IE-00016667 del 06 de julio de 2022, a fin de prevenir un desastre que ha sido previsible por el personal técnico de la citada entidad: PRIMERA: ADELANTAR el manejo geotécnico de la zona, mediante el abancalamiento del talud, complementado con obras para un adecuado manejo de las aguas en la corona y el cuerpo del proceso de inestabilidad, evitando la remoción de mayores volúmenes de tierra hacia la vía intermunicipal y hacia el drenaje inferior.
Estas obras deberán obedecer a medidas de mitigación de tipo estructural bioingenieriles tal como las define el informe 2022-IE-00016667 del 06 de julio de 2022 de CORPOCALDAS, en el acápite denominado “recomendaciones que podrían ser útiles para la intervención en el lugar del evento” (ver recomendación N° 5 y página 7 del informe) SEGUNDA: CONSTRUIR las obras de manejo de aguas lluvias de manera adecuada, de forma que estas finalicen directamente en una zona de drenaje natural, con el fin de evitar nuevos procesos de erosión que puedan afectar la estabilidad de la banca de la vía intermunicipal y de la ladera inferior.
(Ver recomendación N° 5. del informe) TERCERA: RESTAURAR en su totalidad la bocatoma del acueducto veredal, ejecutando todas las obras y dotando el acueducto de todo lo necesario para su adecuado funcionamiento, de manera que se garantice el abastecimiento de agua potable de manera ininterrumpida y salubre a la población veredal que de él se benefician.
CUARTA: RETIRAR del sector comprometido, todo el material resultante de la excavación y arrojarlo solo en un sitio autorizado para la disposición de residuos de construcción y demolición; evitando a toda costa arrojar el mismo hacia la 3 ladera inferior de la vía. (Ver recomendación N° 6. del informe) QUINTA: MONITOREAR de manera permanente toda el área del deslizamiento y del flujo de la corriente del cauce, con el fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de presentarse un avance significativo del proceso de remoción en masa y garantizar el flujo permanente evitando represamientos de agua por arrastre de material.
(Ver recomendación N° 1. del informe) SEXTA: ADELANTAR un proceso de recuperación de la cobertura vegetal para controlar el impacto de las gotas de lluvia sobre la masa de suelo y el aporte de sedimentos hacia el drenaje inferior de la ladera. (Ver recomendación N° 7. del informe). SÉPTIMA: Que se falle señor Juez, según sus facultades Ultra y Extra Petita. 2.
Derechos colectivos vulnerados. Afirma el demandante que se han vulnerado los derechos colectivos enunciados en los literales a), c), h), j) y l) del artículo 4° de la ley 472 de 1998, correspondientes al goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 3.
Hechos. Indica el demandante que, en el mes de octubre de 2021, en el sector conocido como “El Faro” ubicado en la vereda Los Naranjos, vía Salamina – La Merced, se presentó un deslizamiento de tierra el cual generó las siguientes afectaciones: “Afectación sobre la vía Salamina- La Merced, la cual a la fecha presenta obstrucción. - Afectación sobre la ladera inferior a la citada vía. - Afectación a la bocatoma que abastece de agua a tres (03) veredas (Guayabal, Guayacalito y Calentaderos), el cual abastece a una totalidad de trescientas (300) personas aproximadamente. - Afectación a viviendas del sector, sembrados y cultivos de café.” Que en diciembre de 2021, el representante de la alcaldía del Municipio de La Merced, 4 el secretario de gobierno del municipio de Salamina, el Secretario de Infraestructura de la Gobernación de Caldas y la comunidad veredal estuvieron presentes en el sitio afectado; y que, después de la verificación de la zona, se acordó: - “Remoción de todo el material de tierra producto del deslizamiento, colocando a disposición la maquinaria amarilla necesaria, dado que eran toneladas de tierra. - Monitoreo permanente del área afectada a fin de prever nuevos deslizamientos. - Desde la Alcaldía de Salamina se realizó compromiso con la comunidad para gestionar ante la Secretaría de Vivienda de la Gobernación de Caldas, las ayudas para realizar las reparaciones a la bocatoma del acueducto veredal.” Asegura que el proceso de evacuación de tierra, no fue dispuesta en un sitio apropiado, sino que fue arrojado en un sitio cerca de la bocatoma, lugar donde se presentan deslizamientos constantes.
Indica que la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Caldas, instaló tres tanques y mangueras que permitieron la reanudación del servicio de agua para las tres veredas afectadas, sin embargo, se presentó otro deslizamiento que arrastró las mismas y cayó directamente sobre la bocatoma, sin que a la fecha se haya restablecido el servicio de agua.
Agrega que, cada que se presentan deslizamientos en la vía intermunicipal, la maquinaría despeja la vía y arroja el material hacia la ladera inferior de la vía, donde se ubica la bocatoma de la comunidad veredal; y que, por el taponamiento total de la bocatoma, más de 300 personas pertenecientes a las veredas Guayabal, Guayacalito y Calentaderos, se encuentran sin el servicio de agua potable.
El demandante afirma que, desde la personería de Salamina, se han realizado diversas actuaciones para la reparación y solución de la problemática frente a las entidades a cargo, las cuales se han limitado a pasarse la competencia unos a otros. Finalmente, refiere que no basta con la continua remoción de los escombros que se generan después de un nuevo deslizamiento, sino que es necesario adelantar obras de carácter estructural que disminuyan el riesgo en el sector. - Contestación de la demanda. - Municipio de la Merced, Caldas (Documento 22 del expediente digital) El demandado municipio de La Merced contesta la demanda y afirma que, desde 5 hace varios meses se ha estado generando un problema geológico, agravando la inestabilidad de la zona.
Refiere que desde que ocurrieron los deslizamientos, ha estado presta a facilitar maquinaria, y llevar a cabo las acciones necesarias para habilitar nuevamente la vía, y que, la vía que es de naturaleza departamental de segundo orden con codificación del Ministerio de Trasporte 3302CL01 que comunica a los municipios de La Merced y Salamina en el Departamento de Caldas, por lo que, el mantenimiento y operación de la misma es responsabilidad de la Gobernación de Caldas.
Refiere que, pese a los intentos por parte de la Gobernación de habilitar la vía, los problemas de inestabilidad en el punto han hecho que sean infructuosos los esfuerzos, pues al poco tiempo se presentan nuevos deslizamientos que afectan y cierran esta vía que es de vital importancia para la economía caldense por ser la conexión del alto occidente con el norte.
Reitera que, el deslizamiento se encuentra ubicado en jurisdicción del Municipio de Salamina, y La Merced ha estado realizando labores asistenciales en los trabajos realizados por la Secretaría de Infraestructura Departamental. - Municipio de Salamina. (Documento 23 del expediente digital) El demandado municipio de Salamina contestó la demanda, se opuso a las pretensiones de la misma, y sostiene que, las situaciones fácticas que constituyen el fundamento de la demanda no emanan o tienen como causa el proceder de esta entidad.
Propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque el municipio no tiene competencia de la infraestructura de las vías secundarias ya que se trata de una vía Departamental, que la operación y mantenimiento es responsabilidad del Departamento. Así mismo, solicita que se declare una ausencia de responsabilidad, por cuanto el Municipio de Salamina no es responsable de daño alguno causado a la comunidad, pues los hechos derivan del material que se desprende de la ladera por la temporada de intensas lluvias; por tal motivo, y por no corresponder a un caso fortuito, compete a la Secretaría de Infraestructura Departamental invertir recursos para la reparación de 6 los daños sobre la ladera y la bocatoma, causados por la pavimentación de la carretera y a la Secretaría de Vivienda al ser ellos gestores del Plan Departamental de Aguas.
Propone la excepción de inexistencia de violación de los derechos colectivos por parte del municipio de Salamina, y afirma que el municipio no ha vulnerado derechos colectivos a la comunidad veredal, toda vez, que la misma no ha tenido ningún comportamiento por acción u omisión que vulnere los derechos de dichas personas. Asegura que, la carga de la prueba impone al actor popular el deber de precisar y probar los hechos de los cuales estima amenazados o vulnerados en la demanda, en este caso, no existe prueba en la demanda que establezca que la entidad ha vulnerado derechos colectivos como quiera, no es deber del municipio suplir la carga por competencia; e indica que, contrario a lo planteado por el actor, no existe incumplimiento ni omisiones atribuibles como causa de afectación de derechos colectivos referidos en la demanda al municipio de Salamina. - Corpocaldas.
(Documento 24 expediente digital) El demandado Corpocaldas contestó la demanda, se niega a la prosperidad de las pretensiones, y hace una exposición relacionada con que éstas son atribuibles al Departamento de Caldas y a las administraciones municipales de Salamina y La Merced ya que los requerimientos están relacionados con i) obras de estabilización que corresponden al departamento de Caldas, por ser taludes que se presentan en la vía departamental; ii) manejo de aguas lluvias y la restauración total de bocatomas correspondientes al departamento de Caldas y al municipio de Salamina, iv) retiro del material resultante de la excavación responsabilidad de departamento de Caldas; v) el monitoreo de manera permanente al área del deslizamiento y flujo de la corriente del cauce por parte del municipio de Salamina por ser el primer responsable en la gestión del riesgo en el área de su jurisdicción y; vi) proceso de recuperación de la cobertura vegetal, corresponde al Departamento de Caldas por ser la ladera parte de la infraestructura de la vía a su cargo.
Propone la excepción que denomina “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”, aduciendo que, en su condición de asesora, ha proporcionado el criterio técnico necesario, remitiéndolo a la comunidad, a la Personería Municipal de Salamina, al Municipio de Salamina, y al Departamento de Caldas, estas dos últimas entidades territoriales quienes son las autoridades 7 competentes para resolver la problemática planteada en la demanda.
Plantea que la competencia para la atención y prevención de desastres corresponde a los entes territoriales, y después de una extensa exposición normativa relacionada con ello, expone que, la responsabilidad recae principalmente en las administraciones del municipio de Salamina y del Departamento de Caldas, el primero de velar por el uso equitativo y racional del suelo, la prevención de desastres y la ejecución de acciones urbanísticas eficientes como parte de la gestión del riesgo en el área de su jurisdicción, y el segundo de brindar todo el apoyo financiero, técnico, administrativo entre otros, en la gestión del riesgo que debe realizar el municipio.
Refiere que, “las Corporaciones Autónomas Regionales son subsidiarias en materia de gestión del riesgo”, y sostiene que, el apoyo subsidiario del que habla la norma se realiza al apoyar el conocimiento en la gestión del riesgo del municipio de Salamina y del Departamento de Caldas, y en atender las inquietudes de la comunidad, lo cual se cumplió a cabalidad, al realizar las diferentes visitas al sector y profiriendo las recomendaciones técnicas del caso.
Propone como excepción “la prestación eficiente de los servicios públicos en la zona rural no es competencia de las autoridades ambientales”, y concluye de la exposición normativa que hace que, la indebida disposición de escombros provenientes de la vía departamental, con la consecuente afectación al acueducto veredal, es responsabilidad única y exclusiva del Departamento de Caldas, y es ese ente territorial quien tiene la obligación legal de conjurar y solucionar esta problemática, disponiendo los escombros en una escombrera autorizada por el PBOT de Salamina, y en reparar y restaurar el servicio de acueducto a las tres veredas afectadas por esa indebida y antitécnica disposición de escombros; siendo ajena la problemática de la demanda a las soluciones que reclama la comunidad.
Plantea la “inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia”, reiterando que son el departamento de Caldas y el municipio de Salamina, los que deben satisfacer las pretensiones de la demanda, desarrollando obras de mitigación del riesgo sobre las laderas superior e inferior de la vía departamental Salamina – La Merced, la disposición idónea y correcta de los escombros provenientes de los deslizamientos, la reparación y restauración del 8 servicio de acueducto veredal para beneficio de las veredas afectadas, la exigencia a los propietarios de los predios ubicados en la ladera superior para que cambien el uso del suelo, de pastoreo a actividades acordes con el suelo que no produzcan inestabilidad y deslizamientos, y que la normativa es clara, al atribuir de manera exclusiva la competencia en cabeza del gobernador de Caldas y del alcalde Municipal de Salamina.
Finalmente sostiene que, la regulación de los usos del suelo está a cargo de los municipios por lo que, se debe partir de la voluntad del Municipio de Salamina y del Municipio de La Merced a través de sus Planes de Ordenamiento Territorial regular, controlar y vigilar la actividad ganadera en la ladera superior de la vía departamental, pero especialmente en la corona del talud para evitar futuros eventos como los narrados en la demanda; por lo tanto, dichos municipios junto con los propietarios de los predios ubicados en esa zona deben propender porque el uso principal de estas áreas sea de Conservación y Restauración; este último con sus tres enfoques: restauración ecológica, rehabilitación y recuperación. - Departamento de Caldas.
(Documento 25 expediente digital) El demandado Departamento de Caldas contestó la demanda, y sostiene que, cada municipio tiene la obligación constitucional de prevenir y atender emergencias y que en el momento que, el evento supere sus capacidades de respuesta, será el ente departamental, dentro de sus funciones de complementariedad y subsidiariedad quien entrará a acompañar al ente municipal, por tal motivo, los responsables directos de implementar los procesos de gestión de riesgo son los municipios.
Indica que, la vía afectada es una vía de orden departamental y que está a cargo de la Gobernación de Caldas a través de la Secretaría de Infraestructura y que la misma ha estado adelantando varias actividades para mitigar la situación. Agrega que, de acuerdo con un informe allegado por parte de la Secretaría de Infraestructura, el material que obstruía el tránsito fue removido, pero para poder adelantar las actuaciones definitivas de solución, se debe tener en cuenta que hay grietas profundas cerca de la corona del deslizamiento, así como también una grieta que recorre todo el ancho del mismo. 9 Refiere que, en la cima del talud, se encuentran ubicados terrenos de pastoreo, que favorecen a la infiltración de agua en el subsuelo que busca una salida y que, por gravedad, es hacia el talud.
Propone la excepción que denomina falta de legitimación en la causa por pasiva, exponiendo que, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y su Jefatura de Gestión del Riesgo no tiene competencia directa alguna sobre lo pretendido; ya que son la administración municipal en conjunto con el propietario del predio y la junta administradora del acueducto veredal, de acuerdo a sus competencias, los encargados de realizar las acciones encaminadas a prevenir y evitar hechos que lamentar en su territorio, y acatar las recomendaciones dadas por las entidades competentes relacionadas con el manejo de aguas superficiales, de escorrentía, aguas lluvias y residuales, así como la estabilidad de las laderas, y, los usos del suelo apropiados para el sector.
Y la inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del departamento de Caldas, porque existe una situación de riesgo, y que el municipio de Salamina no ha hecho intervenciones en el lugar, lo cual es de su competencia. 4. Medida cautelar. Mediante providencia de 27 de marzo de 2023, se resolvió el decreto de las medidas cautelares solicitadas por el actor popular; decisión contra la cual se interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Consejo de Estado mediante auto del 31 de agosto de 2023 modificándola en el siguiente sentido (Documento 65 del expediente digital): “[…] Primero: De conformidad con los artículos 25 de la ley 472 de 1998 y 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se Decretan las medidas preventivas solicitadas por el actor popular ordenando al Municipio de Salamina Caldas - secretaría de Planeación y Unidad de Gestión del Riesgo municipal-, Departamento de Caldas - secretaría de Infraestructura, secretaría de Medio Ambiente y Unidad de Gestión del Riesgo del Departamento de Caldas y la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas, de acuerdo a las competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y de manera inmediata, disponer las medidas necesarias para 1.
Cubrir con plásticos la ladera para evitar los rápidos procesos de avance en la inestabilidad de la misma, disminuyendo la infiltración de aguas lluvias que originan nuevos deslizamientos. 2. Instalar señales de tránsito preventivas en el sector que adviertan los riesgos de deslizamientos. 3. Aislar y delimitar las zonas de la parte alta y baja de la ladera, para impedir que sobre ella se realicen a futuro labores de pastoreo o agrícolas que afecten 10 su estabilidad. 4.
Ejercer el control como autoridades de policía y autoridad administrativa en cabeza de las entidades territoriales, adelantando las acciones necesarias de acuerdo a la ubicación de los predios e inmuebles ubicados en la zona de afectación competencia del municipio, para que sus propietarios eviten las actividades que incrementen la afectación y riesgo en el sector el Faro.
Ordenar al Municipio de Salamina Caldas - secretaría de Planeación y Unidad de Gestión del Riesgo municipal- y al Municipio de La Merced – Caldas, secretaría de Planeación de la Merced Caldas, Unidad de Gestión del Riesgo de La Merced Caldas, de acuerdo a sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, disponer las medidas necesarias para, en caso de considerarlo necesario y en el evento de amenaza por deslizamiento, restringir el flujo vehicular en la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced […]”. 5.
Audiencia de pacto. El día 15 de agosto de 2023 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida (Documento 034 del expediente digital). 6. Alegatos de conclusión Alegatos parte demandante (Documento 75 del expediente digital) La parte demandante presenta su escrito de alegatos reiterando en su totalidad las pretensiones de la demanda sin más consideraciones.
Alegatos municipio de Salamina (Documento 74 del expediente digital) Se pronuncia sobre los testimonios rendidos y de éstos concluye que no se presentan situaciones de riesgo que esté generando el municipio por falta de gestión, y que, por el contrario, ha gestionado ante las diferentes autoridades de orden Departamental, la solución al retire de la tierra de la vía, ha suministrado agua a través de los carrotanques al sector.
Sostiene que, los supuestos de hecho en los que se fundamenta la acción no conllevan a la violación de derechos e intereses colectivos invocados, y se han realizado las gestiones que se encuentran dentro del ámbito de su competencia, y hace énfasis que la vía afectada no pertenece al municipio de Salamina, sino que corresponde a una vía departamental, por lo que no está dentro de sus competencias lo relacionado con ella.
Dice que, en los informes rendidos dentro del proceso, se demostró que, la afectación de la zona se da por el uso inadecuado del suelo porque ejercen en la zona la ganadería de una manera desproporcionada, afectando los pastos, generando una 11 inestabilidad de la ladera, y constituye una amenaza de alto riesgo y que no hay nexo causal entre la conducta desplegada por la administración y los perjuicios ocasionados.
Alegatos departamento de Caldas (Documento 76 del expediente digital) El demandado departamento de Caldas presenta su escrito de alegatos, reiterando los argumentos presentados con la contestación de la demanda y sostiene que, de las declaraciones de la audiencia de pruebas, se puede deducir que el deslizamiento ocurrido está asociado a intensas lluvias, y a que, en el descole de la ladera corre cantidades de agua que bajan, sin que los propietarios de las fincas las recoja o les hagan canales para una buena circulación de ellas.
Se refiere al mal uso del suelo, al pastoreo; y a que la utilización de dichos terrenos, generan situaciones como el deslizamiento acontecido, pese a las recomendaciones de no realizar pastoreo en el sector, y dice que no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos invocados por parte de la gobernación de Caldas, quien, además, hace un mantenimiento constante de su red vial.
Alegatos Corpocaldas (Documento 77 del expediente digital) La demandada Corpocaldas presenta su escrito de alegatos afirmando que de las pruebas que reposan dentro del proceso, se puede deducir que, entre otros aspectos, las actividades de pastoreo a las que se dedican algunos propietarios de predios privados, agravan la situación generada en el sector, razón por la cual Corpocaldas en sus recomendaciones, hizo énfasis en la importancia de la disminución de la práctica de esta actividad, en aras del que el proceso no siga creciendo.
Sostiene que, por tratarse de una vía de orden departamental, su mantenimiento y cuidado se encuentra en cabeza de la Secretaría de infraestructura de la Gobernación de Caldas, y solicita se tengan en cuenta las responsabilidades de las entidades territoriales demandadas, así como a los propietarios de los predios privados que adelantan actividades de sobrepastoreo a que tomen las medidas requeridas para mitigar el riesgo producido por ellos.
Concluye que la Corporación ha cumplido con sus obligaciones de asesoría técnica y acompañamiento a la comunidad, sin que haya vulnerado ningún derecho colectivo en el presente asunto. 12 Alegatos municipio de La Merced (Documento 78 del expediente digital) El demandado municipio de la Merced presentó su escrito de alegatos de conclusión reiterando lo expuesto en la contestación de la demanda y, aduce ausencia de vulneración de derechos colectivos por parte de la Merced, falta de legitimación en la causa por pasiva y, cumplimiento de las obligaciones de parte del municipio. 7.
Concepto agente del Ministerio Público. El agente del Ministerio Público no allegó concepto como dice la constancia secretarial de 14 de noviembre de 2023 que reposa en el documento 79A del expediente digital. I. Consideraciones de la Sala 1. Competencia. Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y al comprender el Tribunal que no se da causal alguna que venga a dejar sin valor la actuación que hasta aquí se ha surtido, procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia. 2.
Problema jurídico a resolver ¿Se encuentra probada la vulneración de los derechos colectivos de goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte de las entidades demandadas? 13 3.
Procedencia de la acción La acción popular fue elevada a consagración constitucional en la actual Carta Política, en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998; y, en su artículo 2º, inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
La Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°).
El artículo 4° enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; 14 e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.” La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los distinguidos por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.
La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagró como medio de control la protección de los derechos e intereses colectivos en los siguientes términos: “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.
Esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos, y con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante deberá solicitar a la entidad que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado2. 15 4.
Excepciones El demandado municipio de Salamina propone las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva; ausencia de responsabilidad; e, inexistencia de violación de los derechos colectivos por parte de del municipio de Salamina”. A su vez, la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas – propone las excepciones que denomina: “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales;
Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas-, la competencia para la atención y prevención de desastres corresponde a los entes territoriales; las corporaciones autónomas regionales son subsidiarias en materia de gestión del riesgo; la prestación eficiente de los servicios públicos en zona rural no es competencia de las autoridades ambientales; inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia; culpa de terceros y responsabilidad de los particulares en la gestión del riesgo la regulación de los usos del suelo está a cargo de los municipios” El demandado departamento de Caldas propone las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de derechos por parte del departamento de Caldas”.
Las excepciones propuestas por las demandadas guardan relación sustancial con la discusión de fondo de este medio de control, por lo que se resolverán con éste. 5. Análisis probatorio. Con el fin de abordar el objeto del presente asunto, es preciso analizar las pruebas que obran en el plenario, para de esta manera determinar si existe vulneración o afectación de los derechos colectivos y, posteriormente, establecer la responsabilidad de las entidades, si hay lugar a ello, de acuerdo con sus competencias. 5.1 De las pruebas obrantes en el proceso.
Documentales Con la contestación de la demanda presentada por parte de Corpocaldas, relaciona 16 unos informes de visitas realizadas al lugar de las cuales se extraen lo siguientes apartes: Del oficio 2022-IE-000166667 del 06 de julio de 2022, emitido por la Subdirección de Infraestructura Ambiental, mediante el cual se da respuesta a la solicitud identificada con el radicado 2022-EI-000009294 del 03 de junio de 2022, presentada por el actor popular: “(…) OBSERVACIONES DE CAMPO PROCESO REMOCIÓN EN MASA “(…) El evento se presentó en inmediaciones del punto con coordenadas geográficas: 5° 24’25.42” N, 75° 31’ 7.83” W que representa el punto medio aproximado para la localización del proceso de remoción en masa, en la vereda Los Naranjos, sector EL FARO del municipio de SALAMINA.
(…) El terreno de incidencia en la parte alta, está dedicado al pastoreo y cuenta son una pendiente fuerte; en su parte baja, afectó la vía Salamina-La Merced y ladera inferior a la misma; (…) En esta geoforma se presentan desprendimientos, deslizamientos, reptación y escurrimientos difusos principalmente. Debido a las pendientes muy fuertes, la susceptibilidad a la erosión y procesos de remoción en masa es alta, en algunas áreas, también por la poca profundidad radicular.
(…) En los sectores de mayor pendiente se debe permitir libre crecimiento de la vegetación natural; se requieren fertilización y de prácticas de manejo (…) En el área, algunas masas de terreno colgadas y falladas, van generando desprendimientos con la ocurrencia de intensas lluvias, provocando deslaves, flujos y obstrucción de la vía. El proceso por su carácter remontante, podría comprometer nuevas masas ampliando el volumen del depósito, de no implementarse medidas urgentes de mitigación en el lugar.
El proceso de remoción en masa ha afectado la ladera inferior y ha generado alta sedimentación hacia la corriente hídrica receptora del lugar en la parte baja. Con respecto a las actividades de pastoreo en el área afectada, se recomienda su suspensión y aislamiento preventivo de inmediato, por cuanto, los procesos remontantes podrían avanzar y detonar nuevos deslizamientos y comprometer nuevas y mayores áreas, y por ende, mayores volúmenes de material.
Al momento de la visita se observó maquinaria amarilla en labores de apertura de la vía, actividad que es recurrente cada vez que la misma se obstruye. Con ello, se observa que, mientras el material no pueda ser retirado del lugar en volquetas a un sitio de disposición adecuado y debidamente autorizado, buena parte del material se acumula a un lado de la pendiente inferior, fluyendo y afectando el predio, la ladera y los cauces naturales de la parte inferior y sus fajas forestales asociadas.
(…) Las afectaciones ambientales derivadas de la remoción en masa, se han concentrado hacia un Área de Importancia Ambiental (ABACOS) de la Estructura Ecológica Principal de la zona Norte, así como a la faja forestal protectora de la corriente hídrica que cruza la zona por la parte inferior (ver siguiente imagen). (…) Por lo anterior, se recomienda que sobre el área afectada que se ubica en área de ABACOS o Microcuencas abastecedoras de acueductos, se restrinjan los vertimientos de aguas residuales, o en su defecto se dé el adecuado manejo respecto a su tratamiento.
Del mismo modo, propender porque el uso principal 17 de estas áreas sea de Conservación y Restauración; este último con sus tres enfoques: restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, de acuerdo con el Plan Nacional de Restauración (MINAMBIENTE, 2012); las acciones de revegetalización deben hacerse con especies propias de la zona.
(…)” Dentro del documento presentado por Corpocaldas se hacen unas recomendaciones: - Monitoreo permanente a toda el área del deslizamiento y terrenos aledaños, con El fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de avance significativo del proceso de remoción en masa. - 2. En cuanto a los agrietamientos, es importante tener en cuenta medidas preventivas, como su sellamiento y/o apisonamiento, para evitar el incremento de - la inestabilidad con la ocurrencia de eventos lluviosos. - El cubrimiento con plásticos es una medida preventiva temporal, que permite evitar rápidos avances del proceso de inestabilidad, con la ocurrencia de lluvias que favorezcan la infiltración y el proceso de remoción en masa. - Aislamiento del área afectada en la parte alta y baja, para labores de pastoreo o agrícolas, paso de animales, personas, entre otros.
Se recomienda adelantar el manejo geotécnico mediante el abancalamiento del Talud. - El material resultante de la excavación, se deberá retirar del sector, hasta un sitio de disposición de residuos de construcción y demolición (RCD). - Una vez conformada la ladera afectada por el proceso de inestabilidad, se deberá adelantar un proceso de revegetalización o recuperación de la cobertura vegetal.
Testimoniales De los testimonios rendidos dentro del presente asunto se extraen lo siguientes apartados: Testigo Jhon Jairo Chisco Leguizamon. Subdirector de Infraestructura Ambiental de Corpocaldas. - Afirma que se verifica la ocurrencia de un proceso de inestabilidad, de remoción en masa de magnitud importante sobre la ladera superior, de la vía que comunica al municipio de Salamina con la Merced a la altura del sector el Faro. - Que las características de la ladera en esta zona, es de relieves fuertes, longitudes 18 importantes; deslizamiento que afectó la banca, y escurrió hasta la bocatoma de un abasto del cual se benefician 3 veredas. - Que la zona tiene condiciones geológicas, factor lluvia como detonante, sumado a la ausencia de capa vegetal por el uso del suelo de ganadería. - Corpocaldas dio unas recomendaciones, relacionadas con un monitoreo en la zona, porque el deslizamiento tiende a expandirse lateralmente y hacia la parte superior.
Se recomendó el aislamiento del área, tratamiento de grietas, perfilado del escarpe. Y, a nivel de la vía, hacer contención. - El testigo exhibe unas imágenes del informe de la época para ilustrar su testimonio y afirma que lo que predomina en el lugar son pastos para ganadería, y sostiene que, ese tipo de coberturas no favorece la regulación hídrica en las precipitaciones, porque nada desacelera la fuerza del agua, concentrando el agua en las zonas de ladera pendientes, siendo ella la principal consecuencia de los usos del suelo.
Testigo Juan Carlos Arias Gómez. Secretario de Planeación municipal de Salamina. - Refiere que efectivamente ocurrió el fenómeno en el sector del faro, y con ello afectó varias veredas de la zona. Deslizamiento de grandes proporciones, que luego de una año y medio de haber ocurrido no se ha retirado la totalidad de tierra del lugar. - Que hubo reapertura de vía, pero temporal; consistente en abrir paso por encima de la tierra del derrumbe, paso que se encuentra habilitado y por donde transitan los vehículos a Salamina - La Merced pero que el problema de fondo persiste hasta que no se retire la tierra del lugar, para empezar la rehabilitación. - Dice que han actuado ayudando a la comunidad con el tema de suministros de agua. - Afirma que el municipio de Salamina tenía restricción de uso de suelo rural, y que, se promovió la revisión y ajuste del POT y a partir del 30 de enero de 2023, tiene uno nuevo que regula todo el componente ambiental y rural, buscando además solución de temas de uso del suelo. - Sostiene que en la actualidad el movimiento no presenta inestabilidad, que no hay agrietamientos, ni movimientos, sino un alto volumen de tierra represado. - Cita que en la Jurisdicción del municipio de Salamina fue donde ocurrieron los hechos, y que, se evidencia que en dicha zona había actividad pecuaria que pudo producir un fenómeno de sobre pastoreo que ayuda a generar ese tipo de fenómenos, siendo también responsabilidad de los predios privados; reiterando que la vía sobre la cual ocurrió el fenómeno es una vía del departamento de Caldas, por lo que al municipio le es imposible invertir recursos en vías de orden departamental.
Y que, esa vía se encontraba pavimentada hasta antes de ocurrir la circunstancia del derrumbe, 19 después de lo cual se encuentra “sepultada por la tierra del deslizamiento”, y que, desde la secretaría de infra estructura lo que se hizo fue habilitar el paso pero, por encima de la carretera. -Relata que el informe Corpocaldas indica actividades que deben realizarse, pero que ello debe ocurrir cuando la vía esté despejada; itera el tema del retiro de la tierra del lugar, aceptando que no se ha tomado ninguna medida de las recomendadas por dicho motivo, y que, ello corresponde a la Secretaría de Infraestructura del departamento de Caldas. - Sostiene que los informes del sector han sido puestos en conocimiento a todos los habitantes del sector. 7.
De los hechos probados. De las pruebas mencionadas se encuentra probado que, efectivamente, en la vía que de Salamina conduce a la Merced, concretamente en la vereda los Naranjos, sector el Faro del municipio de Salamina, en esa vía, que es de orden departamental, se presentó un proceso erosivo de gran magnitud, lugar donde se encuentra una fuerte pendiente, en la cual realizan actividades de pastoreo en la zona y alrededores.
Se demostró que, los procesos erosivos del lugar, tiene su origen, además de las condiciones propias de la pendiente, en el uso de los suelos por el sobre pastoreo que genera procesos erosivos y de remoción en masa, sumado a las fuertes lluvias ocurridas en la época de los hechos. Tanto Corpocaldas en sus informes, como los testigos Jhon Jairo Chisco Leguizamo y Juan Carlos Arias Gómez, coinciden en afirmar que, en el sector donde ocurrió el movimiento en masa, no se ha retirado completamente la tierra que se desprendió de la ladera; y que, sobre ella, se abrió nuevamente la vía para garantizar el tránsito en la zona, pero que sigue la tierra en el lugar; situación que genera que, siga habiendo afectación en la parte inferior de la ladera. 8.
De los derechos que se reputan vulnerados. La parte demandante sostiene que los derechos vulnerados en este asunto, son el goce de un ambiente sano; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo 20 sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Es preciso reiterar que, el medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos, está relacionado con la amenaza o vulneración de derechos colectivos, los cuales pueden ser quebrantados por actos, acciones u omisiones de la entidad pública, de un servidor o funcionario público en ejercicio de sus funciones, o de los particulares.
Y, a su vez, el artículo 88 de la Constitución Política establece en su inciso primero dispone: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. 8.1.
Del derecho al goce de un ambiente sano. Frente al goce de un medio ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias el Consejo de Estado1 ha precisado: A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 4 de octubre de 2018. CP. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 05001-23-33-000-2016-00713-01(AP). 21 generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades50. Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este.
(…) De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo.
Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados. Frente a la vulneración del goce de un ambiente sano, esta Sala no encuentra prueba que indique que la población de las veredas los Naranjos, la Avispa y Peña Rica del municipio de Salamina, tengan padecimientos de salud, ni que sus derechos al medio ambiente sano, se vea vulnerado con el movimiento en masa ocurrido en el sector conocido como el Faro, ni se acreditaron condiciones sanitarias que generen problemas de salubridad en la población del sector.
Si bien es cierto que se menciona en la demanda y en la contestación de Corpocaldas afectación a la bocatoma del lugar, ese mero hecho no acredita la afectación del ambiente sano, o a la salud, o situaciones relacionadas; y contrario a ello, el municipio de Salamina, expuso, que ha garantizado a la población el acceso al agua potable, sin que se hubiere acreditado lo contrario.
De manera que, no se encuentra demostrada la vulneración de este derecho colectivo invocado. 8.2. De la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente. 22 Dentro del presente asunto no se discutió en la demanda cómo pudo vulnerarse este derecho colectivo con el deslizamiento ocurrido; y esta Sala de decisión no encuentra dentro del expediente las pruebas necesarias para demostrar que con la ocurrencia del fenómeno de movimiento de masa ocurrido en el lugar se haya vulnerado el equilibrio ecológico, o el manejo racional de recursos naturales, la conservación de especies; así como tampoco se demostró que la zona donde ocurrió el deslizamiento fuera una zona de especial importancia ecológica y la afectación que en el medio ambiente se diera con ello; ni tampoco hay documentos técnicos que den cuenta de la existencia de especies que se hayan visto afectadas en el lugar.
Ahora, tampoco puede desconocer esta Sala de decisión que, los informes de Corpocaldas aportados en la demanda dicen expresamente que, se presentaron afectaciones ambientales derivadas de la remoción en masa, se ha acumulado material al lado de la pendiente inferior, afectando la ladera y los causes naturales de la parte inferior y las fajas forestales asociadas; y da cuenta de la existencia de afectaciones ambientales derivadas de la remoción en masa, haciendo recomendaciones relacionadas con la restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, con revegetalización de especies propias de la zona.
Bastan las afirmaciones anteriores que se extraen del informe presentado por Corpocaldas, para considerar que, con el deslizamiento ocurrido, y no solo ello, sino con la falta de intervención del mismo, se ha vulnerado la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales, intereses relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente. 8.3.
Del acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y del acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. En este caso, como se dijo en el numeral 8.1. no se encuentra acreditada la vulneración del goce de un medio ambiente sano, y, en este caso no se encuentra en discusión la construcción de infraestructuras relacionadas con la salubridad pública; y, si bien es cierto, como se ha dicho, se encuentra acreditada la afectación de una bocatoma del sector, lo cierto es que no se ha demostrado que ello afecte la salubridad pública, por cuanto el municipio de Salamina expuso que abastece de agua a la comunidad del sector, y tampoco se acreditó en esta acción que, los pobladores han visto afectados la salubridad con el deslizamiento ocurrido. 23 Si bien es cierto que una de las pretensiones es que se restaure en su totalidad la bocatoma del acueducto veredal, no se encuentran acreditados los elementos necesarios para declarar por ese mero hecho, conculcados los derechos colectivos del acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y del acceso a los servicios públicos y a su prestación sea eficiente y oportuna. 8.4.
Del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Con relación al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente el Consejo de Estado2 ha sostenido: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas, de manera que sea posible anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz; así debe verse desde la perspectiva de promoción en la que las autoridades estatales adelanten actuaciones, expidan reglamentos o celebren contratos, entre otras manifestaciones, orientadas a adoptar las medidas pertinentes, anticipándose a las calamidades.
De igual manera, y frente al contenido y alcance del derecho colectivo en mención el Consejo de Estado3 consideró: “(…) Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 14 de marzo de 2019, Radicación: 68001-23-31-000-2010-00593-01(AP), Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 3Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 26 de marzo de 2015, Radicado: 15 001-23-31-000-2011-00031-01, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 24 amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales (…)”. (Subraya la Sala). Por su parte la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”, 25 de manera que, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está ligado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, específicamente al de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”.
Al encontrarse acreditado en este asunto la existencia de un movimiento de masa en la ladera de una vía de orden departamental, que comunica al municipio de Salamina con el municipio de La Merced, que se encuentra ubicada en la vereda los Naranjos correspondiente al municipio de Salamina; que, la tierra originada en este evento no ha sido removida, se encuentra en la vía, y puede generar nuevos desprendimientos de tierra con fuertes lluvias; así como que ello puede seguir provocando flujos y obstrucción de la vía. Y que, el proceso de remoción ha afectado la ladera inferior y ha generado alta sedimentación hacia la corriente hídrica receptora del lugar en la parte baja; y que, la acumulación de tierra a un lado de la pendiente inferior afecta la ladera y los cauces naturales de la parte inferior y sus fajas forestales asociadas, con ello sin lugar a dudas, puede decirse que se ve vulnerado el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Máxime cuando en este caso, los testigos e informe de Corpocaldas coinciden en advertir que el hecho que no se haya hecho la remoción de tierra producto del movimiento de la ladera, hace crítica la situación frente a otras obras necesarias para garantizar la seguridad de los derechos de los pobladores del sector, y obras relacionadas con la bocatoma que había en la zona.
Del análisis probatorio, y las conclusiones mencionadas, para esta Sala es clara la afectación de los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por lo que se procederá a determinar qué entidad sería la encargada de la protección de tales derechos colectivos a fin de disminuir o evitar los factores de riesgo, y ejercer los controles encaminados a garantizar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas relacionadas. 9.
De los deberes del departamento de Caldas. Claro como está en el presente asunto que la vía sobre la cual ocurrió el movimiento de masa con el cual se afectaron los derechos colectivos mencionados, pertenece al departamento de Caldas, pasa la Sala a estudiar los deberes del departamento así: 26 Los artículos 16, 19 y 20 de la ley 105 de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.”, disponen: “Artículo 16.
Integración de la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos. Hacen parte de la infraestructura departamental de transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red nacional; al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos, en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos.
Para el cumplimiento del programa de transferencia de las vías de la Nación a los departamentos, el Ministerio de Transporte elaborará un plan gradual de transferencia de vías, de tecnología y de recursos económicos, apropiados por el Fondo de Cofinanciación de Vías creado por esta Ley, de tal forma que ello les permita una eficaz administración, conservación y rehabilitación de las carreteras que reciban.
La Nación no podrá entregar responsabilidades sin la definición, apropiación o giro de los recursos necesarios. Mientras se hace la entrega, la responsabilidad del mantenimiento la tendrá la Nación. Los departamentos y los distritos podrán limitar el monto en mantenimiento de estas carreteras, a los recursos que para tal fin reciban del citado fondo.
Los departamentos al recibir las carreteras de la Nación, se obligan también a recibir los contratos con las asociaciones de trabajadores que tiene cooperativas o precooperativas para el mantenimiento vial.
PARÁGRAFO 1. Harán parte parcialmente, de la infraestructura departamental de transporte los puertos marítimos y los aeropuertos de acuerdo con la participación que tengan en las sociedades portuarias o aeroportuarias regionales.
PARÁGRAFO 2. En los casos en que se acometa la construcción de una variante de una carretera Nacional, su alterna podrá pasar a la infraestructura departamental si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte.
PARÁGRAFO 3. Los departamentos y los distritos podrán acceder en forma directa al Fondo de Cofinanciación de Vías. Los municipios para el cofinanciamiento de las vías vecinales accederán a través del departamento correspondiente. Los municipios y los distritos podrán acceder en forma directa al Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana.
Artículo 19. Constitución y conservación. Corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley. 27 Artículo 20. Planeación e identificación de prioridades de la infraestructura de transporte.
Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las entidades territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Para estos efectos, la Nación y las entidades territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley.” De igual manera, el numeral 74.8 del artículo 74 de la ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, precisa: Artículo 74.
Competencias de los departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.8.
Adelantar la construcción y la conservación de todos los componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda. (…)” Los numerales 1 y 1.1. del artículo 4 de la ley 2200 de 2022 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”, contemplan: “1. Bajo esquemas de autonomía y descentralización territorial en: 1.1 En Materia de infraestructura vial les corresponde la construcción, intervención, mantenimiento y recuperación de la red vial departamental, vías secundarias y terciarias asociadas a esquemas productivos, además el departamento deberá propender por la conectividad de la infraestructura vial, departamental y municipal, con el objetivo de fortalecer los vínculos urbanorurales, la consolidación de una red estratégica de transporte y la seguridad alimentaria del territorio que comporten afectación de derechos fundamentales especialmente a grupos vulnerables.” De lo que se encuentra probado dentro del proceso, a la luz de las normas antes transcritas, para esta Sala de decisión no hay duda de que la responsabilidad del mantenimiento las vías de orden departamental, control, vigilancia de los taludes de 28 las mismas y las obras de mitigación del riesgo corresponden en este caso al departamento de Caldas.
Por lo expuesto, esta Sala de decisión, considera vulnerados los derechos colectivos a la a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del departamento de Caldas, ello, en virtud de su inactividad respecto del movimiento en masa ocurrido en la vía que queda en la vereda los Naranjos, sector el Faro del municipio de Salamina, concretamente en esa vía, que es de orden departamental, sin que el departamento de Caldas haya realizado la correspondiente remoción de tierras, obras de mitigación del riesgo en el lugar, y las obras a que hubiera lugar para la recuperación no solo de la vía, sino del sector, y la capa vegetal entre otros.
Ello pese a las solicitudes realizadas por el municipio de Salamina, y al informe realizado por Corpocaldas en tal sentido. A su vez, el departamento de Caldas no logró demostrar su actuar en procura de la salvaguarda de esos derechos colectivos, por lo que se dispondrá que, el departamento de Caldas, en virtud de sus obligaciones relacionadas con las vías a su cargo, de naturaleza departamental realice el cubrimiento con plásticos de la ladera para evitar los rápidos procesos de avance en la inestabilidad de la misma, disminuyendo la infiltración de aguas lluvias que originan nuevos deslizamientos; aislar y delimitar las zonas de la parte alta y baja de la ladera, para impedir que sobre ella se realicen a futuro labores de pastoreo o agrícolas que afecten su estabilidad; en caso que estas medidas no hayan sido adoptadas aún con ocasión a la medida cautelar decretada dentro del presente asunto.
Así como debe retirar la totalidad de la tierra y/o material resultante de la excavación que se movilizó como resultado del evento ocurrido en el sector denominado el Faro, ello, hasta un sitio de disposición final de residuos de construcción y demolición; tomar las medidas necesarias para el sellamiento y/o apisonamiento de las grietas que existan en la ladera en la cual ocurrió el movimiento de tierra; adelantar un proceso de revegetalización o recuperación de la cobertura vegetal de la zona afectada; y debe instalar señales de tránsito preventivas en el sector que adviertan los riesgos de deslizamientos y, en general, todas las gestiones tendientes a la recuperación de la vía en las condiciones en las que se encontraba. 10.
De los deberes de los municipios. 29 El artículo 2° de la Constitución Política señala que “(…) las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
La ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones, dispuso con relación a gestión del riesgo de desastres y la competencia de las entidades territoriales en el siguiente sentido: “Artículo 1°.
De la gestión del riesgo de desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1°. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Parágrafo 2°.
Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos. De igual manera, el artículo 4 tiene unas definiciones, de los cuales se extrae para este caso, las de amenaza, desastre, emergencia, gestión del riesgo, mitigación del riesgo, riesgo de desastre y vulnerabilidad así: “Artículo 4°.
Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: (…) 3. Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales.
(…) 9. Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una 30 reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general.
(…) 11. Gestión del riesgo: Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
(…) 16. Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente.
(…) 18. Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible.
(…) 25. Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad.
Con relación a las competencias de las entidades territoriales dispone: “Artículo 12. Los gobernadores y alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción Artículo 14.
Los alcaldes en el sistema nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, 31 incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.” (Subraya la Sala) Por otra parte, el numeral 79.9 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, entre otros dispone: “Artículo 76.
Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 9.
En prevención y atención de desastres Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.” La ley en mención definió el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres como “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país.”, y que en materia de responsabilidad “(…) las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.”.
El Consejo de Estado ha precisado al respecto56: “(…) administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523 (…)” 32 Sumado a lo expuesto, la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios contempla en su artículo las funciones correspondientes al municipio y la 10 precisa: “Artículo 3º.
Funciones: Corresponde al municipio: 10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley”. Respecto de las facultades otorgadas a los municipios en materia ambiental es preciso referir el numeral 6º del artículo 65 de la Ley 99 de 1993, preceptúa: “Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano” De lo expuesto, para esta Sala no hay duda de que, las entidades territoriales son las encargadas de prevenir y atender los desastres ocurridos en el municipio, siendo su alcalde municipal, la máxima autoridad encargada de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción. Claras como están, las responsabilidades que atañen a los municipios deben estudiarse en este caso preciso la actuación de los municipios de La Merced y Salamina en este asunto. 11.
Del municipio de La Merced. En el estudio del presente asunto no se advierte con claridad cuál fue la actuación del municipio de La Merced en los hechos ocurridos, así como tampoco se acreditó que la zona de ocurrencia de los mismos quedara en su jurisdicción; y contrario a ello, se encuentra demostrado que el sitio denominado el Faro, donde ocurrió el movimiento de masa en la vereda los Naranjos, pertenece al municipio de Salamina, y es a su vez, una vía del orden departamental. 33 Tampoco se encuentra demostrado dentro del proceso vulneración alguna de derechos colectivos por parte del municipio de La Merced, ni obligaciones a su cargo respecto del lugar de los hechos, ni omisiones de su parte frente a lo acontecido.
Baste lo anterior, para considerar que, el municipio de La Merced carece de legitimación material por pasiva en este asunto, por lo que se declarará probada de oficio esta excepción, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. 11. Del municipio de Salamina. Respecto de la responsabilidad que le atañe en este asunto al municipio de Salamina, se encuentra demostrado que la vereda donde ocurrió el movimiento de tierra corresponde al municipio de Salamina, que es dicha población la afectada con la situación ocurrida, que fue la bocatoma perteneciente a dicha municipalidad la que resultó afectada por el movimiento en la ladera; así como también que, el indebido uso de suelos de la zona, con el sobre pastoreo fue una actividad que contribuyó de manera eficiente a la producción del evento, sumado a las fuertes lluvias ocurridas en la época de los hechos.
De acuerdo a las responsabilidades del municipio, es este quien tiene en cabeza la prevención y atención de desastres ocurridos en su jurisdicción; así como es la máxima autoridad de policía encargada de verificar los usos del suelo, y de conminar a sus habitantes al cumplimiento de las normas relacionadas, las recomendaciones de la Corporación Autónoma Regional de Caldas y del POT para la salvaguarda de los derechos de la población a su cargo.
También se demostró que con el deslizamiento se afectó una bocatoma de Salamina, siendo la entidad territorial encargada de garantizar el abastecimiento de agua a la población del casco urbano y rural. Y, pese a que en reiteradas oportunidades se mencionó dentro del proceso por parte de los testigos que, primero debería procederse a remover la tierra proveniente del deslizamiento en la ladera para poder realizar las acciones necesarias para la salvaguarda de los derechos de la población; también lo es que, éste ente territorial debe hacer todas las gestiones necesarias a su cargo para el restablecimiento de las condiciones de la zona, y para garantizar a sus pobladores el goce efectivo de sus derechos colectivos; sin que pueda ser una excusa el hecho que otras entidades no han realizado las gestiones que tienen a su cargo. 34 Si bien se encuentra demostrado dentro del proceso que, el municipio de Salamina contribuyó a la habilitación de la vía con movimiento de tierras que permite el paso de vehículos, no lograron acreditarse otro tipo de acciones tendientes a garantizar los derechos colectivos de la población afectada.
En este punto de la discusión, es importante resaltar que la finalidad de las acciones populares es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, motivo por el cual el juez constitucional está en la libertad de impartir las órdenes que a su parecer resulten más apropiadas e idóneas para el cometido final de protección y restablecimiento de los derechos colectivos amenazados o vulnerados.
Así mismo, se debe destacar el carácter preventivo del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el cual tiene como vocación “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles. Por lo expuesto, se ordenará al municipio de Salamina que realice las actuaciones administrativas y de Policía necesarias para la salvaguarda del derecho colectivo de la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; concretamente las acciones encaminadas a garantizar un buen uso del suelo en el sector del Faro, de manera que sus habitantes dejen de realizar en el lugar actividades de pastoreo que afecten la regeneración de la capa vegetal en la zona; así como conminarlos al cumplimiento de las directrices dadas en este caso por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas – respecto al uso del suelo en el lugar.
Y, en caso de considerarlo necesario y en el evento de amenaza por deslizamiento, restringir el flujo vehicular en la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced. Debe igualmente realizar un monitoreo en el área del deslizamiento y terrenos aledaños, con el fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de que avance el proceso de remoción en masa.
Finalmente, debe precisarse que, para el cumplimiento de las obligaciones impuestas al departamento de Caldas y al municipio de Salamina, dichas entidades deben 35 realizar las acciones impuestas dentro del término de 6 meses contados a partir de la notificación de esta sentencia. 12. De la Corporación Autónoma Regional de caldas – Corpocaldas - Es necesario tener presente que, la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se organizó el Sistema Nacional Ambiental – SINA-, dispuso que las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la Ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidro geográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
Y, con relación a su objeto y funciones los artículos 30 y 31 dispusieron: “Artículo 30. Objeto. Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
Artículo 31. Funciones. (Adicionado por el art. 9, Decreto Nacional 141 de 2011-declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-276 de 2011). Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y 36 coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; 6) Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables; 8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional;” De las normas en mención, claro está que, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, tiene como objeto, la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, y en sus funciones está las de asesoramiento en temas de protección ambiental, en coordinación con las demás autoridades competentes; siendo este un papel, complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, el cual no exime a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de cuidado y preservación del medio ambiente.
Ahora, dentro del asunto se encuentran demostradas las gestiones de la Corporación Autónoma Regional de Caldas en el movimiento en masa ocurrido en el municipio de Salamina, Caldas, con las visitas al lugar, la emisión de conceptos técnicos y las recomendaciones necesarias para prevenir el incremento de situaciones como la ocurrida, y la recuperación de la zona de deslizamiento.
Por otra parte, dentro del proceso, no logró acreditarse que, Corpocaldas esté vulnerando los derechos colectivos invocados por el demandante, de manera que deben declararse prósperas las excepciones propuestas por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, denominadas: “Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales; la competencia para la atención y prevención de desastres corresponde a los entes territoriales; las corporaciones autónomas regionales son subsidiarias en materia de gestión del riesgo; la prestación eficiente de los servicios públicos en zona rural no es competencia de las autoridades ambientales; 37 inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia; y, culpa de terceros y responsabilidad de los particulares en la gestión del riesgo la regulación de los usos del suelo está a cargo de los municipios” Debe precisarse respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS –, que ésta no puede declararse probada, toda vez que su legitimación si se encuentra acreditada por las obligaciones a su cargo; sino que lo que ocurrió en este caso es que no se acreditó la vulneración de derechos colectivos por su parte.
Finalmente, y con relación a las excepciones propuestas deben declararse imprósperas las denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva; ausencia de responsabilidad; e, inexistencia de violación de los derechos colectivos por parte de del municipio de Salamina”, propuestas por el municipio de Salamina; así como la de “Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas-, propuesta por dicha Corporación, y, las de “falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de derechos por parte del departamento de Caldas”, propuestas por el departamento de Caldas.
Y, se declarará de oficio próspera la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva del municipio de La Merced. 13. Costas. Las costas en acción popular tienen norma especial, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone:
ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
(Subraya la Sala). 38 A su vez, las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, precisa que, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando del dossier se encuentre acreditada su causación. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que el actor popular en este caso, actúa en su calidad de personero del municipio de Salamina, motivo por el cual no habrá condena en costas en el presento asunto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Declarar no probadas las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva; ausencia de responsabilidad; e, inexistencia de violación de los derechos colectivos por parte de del municipio de Salamina”, propuestas por el municipio de Salamina; así como la de “Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas-, propuesta por dicha Corporación, y, las de “falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de derechos por parte del departamento de Caldas”, propuestas por el departamento de Caldas.
Segundo: Declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva del municipio de La Merced. Tercero: Declárase la vulneración de los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del departamento de Caldas; y la vulneración del derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del municipio de Salamina.
Cuarto: Ordenase la protección de los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y la conservación de especies vegetales y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente para lo cual se deberán realizar las siguientes actuaciones: 39 Quinto: El departamento de Caldas deberá realizar el cubrimiento con plásticos la ladera para evitar los rápidos procesos de avance en la inestabilidad de la misma, disminuyendo la infiltración de aguas lluvias que originan nuevos deslizamientos; aislar y delimitar las zonas de la parte alta y baja de la ladera, para impedir que sobre ella se realicen a futuro labores de pastoreo o agrícolas que afecten su estabilidad; en caso que estas medidas no hayan sido adoptadas aún con ocasión a la medida cautelar decretada dentro del presente asunto.
Así como debe retirar la totalidad de la tierra y/o material resultante de la excavación que se movilizó como resultado del evento ocurrido en el sector denominado el Faro, ello, hasta un sitio de disposición final de residuos de construcción y demolición; tomar las medidas necesarias para el sellamiento y/o apisonamiento de las grietas que existan en la ladera en la cual ocurrió el movimiento de tierra; adelantar un proceso de revegetalización o recuperación de la cobertura vegetal de la zona afectada; debe instalar señales de tránsito preventivas en el sector que adviertan los riesgos de deslizamientos y, en general, todas las gestiones tendientes a la recuperación de la vía en las condiciones en las que se encontraba.
Para adelantar las anteriores actividades, la entidad tendrá el plazo máximo de seis (6) meses, a partir de la notificación de esta sentencia. Sexto: El municipio de Salamina debe realizar las actuaciones administrativas y de Policía necesarias para la salvaguarda del derecho colectivo de la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; concretamente las acciones encaminadas a garantizar un buen uso del suelo en el sector del Faro, de manera que sus habitantes dejen de realizar en el lugar actividades de pastoreo que afecten la regeneración de la capa vegetal en la zona; así como conminarlos al cumplimiento de las directrices dadas en este caso por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas – respecto al uso del suelo en el lugar.
De igual manera, el municipio de Salamina debe ejercer el control como autoridad de policía y autoridad administrativa adelantando las acciones necesarias en la zona de afectación competencia del municipio, para que los propietarios de los predios de la zona eviten las actividades que incrementen la afectación y riesgo en el sector el Faro.
Así mismo debe, en caso de considerarlo necesario y en el evento de amenaza por 40 deslizamiento, restringir el flujo vehicular en la vía que comunica los municipios de Salamina y La Merced. Y debe realizar un monitoreo en el área del deslizamiento y terrenos aledaños, con el fin de orientar las acciones de emergencia que se deben implementar en caso de que avance el proceso de remoción en masa.
Para adelantar las anteriores actividades, la entidad tendrá el plazo máximo de seis (6) meses, a partir de la notificación de esta sentencia. Séptimo: Sin condena en costas. Octavo: Ejecutoriada esta providencia Archívense las diligencias previas las anotaciones respectivas en el Sistema Justicia XXI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha.
Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente