TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: VICTOR ENRIQUE MENDOZA RUEDA DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MINISTERIO y MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO: 20001-33-33-006-2014-00328-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia adiada 1 de julio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que decidió: “PRIMERO: DECRETAR la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio SAC_PQR 17354 de fecha 19 de diciembre de 2013, suscrito por ASDRUBAL ROCHA LENGUA, en su calidad de Secretario de Educación Municipal de Valledupar, mediante el cual se negó al señor VICTOR ENRIQUE MENDOZA RUEDA el pago de la Bonificación Especial equivalente al quince (15%) pro ciento del Salario Básico mensual devengado, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, le reconozca y pague al hoy demandante la Bonificación Especial establecida para Docentes y Directivos Docentes que laboran en Establecimientos Educativos Estatales, cuyas sedes estén ubicadas en Zonas rurales de Difícil Acceso, correspondiente a los años 2008, 2009, 2010 y 2011, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
TERCERO: CONDENAR al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR a reconocer y pagar a favor del actor la indexación de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor -IPC, sobre la totalidad de los valores que le sean reconocidos por concepto de la Bonificación Especial, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
CUARTO: Sin condena en COSTAS en esta instancia a la parte demandada, conforme a la parte motiva de la presente providencia.
QUINTO: EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, dará cumplimiento a la sentencia en el término máximo de 10 meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de la presente providencia de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo se devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 2 SEXTO: En firme esta sentencia, por Secretaría comuníquese a la entidad accionada con copia íntegra de la misma para su ejecución y cumplimiento (artículos 192 y 203 inciso finales del C.P.A.C.A.);
Igualmente expídase a la parte demandante copia íntegra y auténtica y debidamente ejecutoriada de la misma, en los términos de los artículos 114 -115 del C.G.P.
SÉPTIMO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase al interesado el remanente de los gastos del proceso si los hubiere, y hechas las anotaciones de ley, archívese el expediente” II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SAC PQR 17354 del 19 de diciembre de 2013 expedido por la Secretaría de Educación por medio del cual se negó el pago de la bonificación por laborar en zonas de difícil acceso al demandante- Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada a reconocer la bonificación por laborar en zonas de difícil acceso, equivalente al 15% del salario básico mensual que devengaba, durante las vigencias 2008 a 2011, por valor de $15.412.617.
Solicitó que para efectos del pago se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio desde cuando fue desvinculado hasta que sea resarcido. De igual modo deprecó que la condena fuera actualizada conforme a lo dispuesto en el artículo 187, el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la parte demandante fueron los siguientes: El señor Víctor Enrique Mendoza Rueda manifestó que siendo docente se desempeñó como director de núcleo educativo de zona rural desde el 25 de marzo de 1994 hasta su jubilación en el año 2013, prestando sus servicios en diferentes instituciones educativas rurales en La Mesa, Valencia de Jesús, Aguas Blancas, Mariangola, Villa Germania y Los Venados entre otros.
Indicó que el día 4 de febrero de 2013, solicitó a la Secretaría de Educación Municipal el pago del retroactivo de la bonificación por trabajo en zonas rurales de difícil acceso durante los años 2008 a 2011, pero la entidad no contestó, frente a lo cual interpuso tutela que fue fallada a su favor con orden de dar respuesta a su petición. Adujo que mediante oficio SAC-PQR 17354 del 19 de diciembre de 2013 el secretario de educación municipal le informó que no era viable su solicitud de pago del retroactivo porque no reunía el requisito establecido en el Decreto 521 de 2010 consistente en la prestación del servicio permanente en la zona de difícil acceso;
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 3 en dicho acto se le reconoció la bonificación correspondiente al año 2012 porque en esa oportunidad el demandante laboró en una zona que fue calificada de difícil acceso a través de Resolución 0986 de 2012. Insistió en que durante su desempeño como docente siempre laboró en zonas de difícil acceso, por lo cual se veía obligado a trasladarse a esas zonas para cumplir sus funciones y tenía que asumir los costos de transporte, alojamiento y alimentación, sin que hasta la fecha le reconozcan la prestación a que tiene derecho.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Valledupar contestó oportunamente la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma por considerar que la entidad responsable del pago de la bonificación es el Fomag y no el ente territorial, ya que éste solo atiende los pagos de los servidores públicos con dineros que provienen del sistema general de participaciones en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 356 y 357 superiores y de la Ley 715 de 2001.
Manifestó que el Fomag tiene un procedimiento para el trámite de las prestaciones a su cargo por lo cual el pago de la bonificación está sujeto a la existencia de disponibilidad presupuestal que le asigne el Ministerio de Hacienda. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, legalidad del acto administrativo, inexistencia del derecho, inexistencia de violación de normas y genérica o innominada.
El FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO fue vinculado al proceso y se le corrió traslado de la demanda, pero no presentó contestación.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 1 de julio de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda. Como base argumentativa de la decisión, el juzgador de primera instancia consideró que las pretensiones de la demanda estaban llamadas a prosperar porque se acreditó que el actor se desempeñó como director de núcleo educativo de instituciones educativas principales con sus respectivas escuelas o sedes rurales anexas ubicadas en zona de difícil acceso, las cuales estaban enlistadas en las resoluciones que con tal fin expidió la secretaría de educación en los años 2008 a 2011 y por ello tenía derecho a percibir la bonificación. El juzgador de primera instancia tuvo en cuenta que el actor prestó sus servicios como director de núcleo educativo en varias instituciones de Aguas Blancas, Valencia de Jesús, Mariangola, Los Venados y Villa Germania y si bien las resoluciones que establecieron cuáles eran las zonas de difícil acceso en los años 2008 y 2009, a diferencia de las de los años 2010 y 2011, no se encuentran las instituciones en las que el señor Mendoza prestó sus servicios es porque en ellas no se relacionaron las instituciones educativas rurales de sede principal ubicada en el corregimiento de la cual hacían parte las escuelas rurales mixtas que si aparecían en el listado.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 4 Es decir que a las escuelas rurales mixtas vinculadas al núcleo educativo en el que el demandante fungía como director sí aparecían en el listado de zonas de difícil acceso, aunque en los actos administrativos correspondientes a los años 2008 y 2009 no fueron incluidas las sedes principales ubicadas en el corregimiento del cual hacían parte.
Con fundamento en lo anterior concluyó que el señor Mendoza Rueda sí tenía derecho a la bonificación por haberse desempeñado como director de núcleo en instituciones educativas principales con sus respectivas escuelas o sedes rurales anexas ubicadas en zona de difícil acceso y por ello debía tal beneficio.
2.5. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandada, bajo argumentos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: En primer lugar, insistió en que el demandante no acreditó cumplir los requisitos exigidos para el reconocimiento de la bonificación deprecada porque laboró en instituciones educativas que no fueron incluidas en el listado de zonas de difícil acceso y por ello la decisión de primera instancia es arbitraria ya que el juez amplió lo señalado por el gobierno municipal al reglamentar el tema excediendo y extralimitando sus facultades.
Señaló que contrario a lo afirmado en el fallo la Resolución 2011 del 6 de febrero de 2009 en la que se determinaron las áreas rurales de difícil acceso no se relacionaron las escuelas Virgen del Carmen de La Mesa, Luis Oviedo Rincón Lobo de Valencia de Jesús, Media de Aguas Blancas, Rodolfo Castro Castro de Mariangola, Villa Germania y Luis Rodríguez Valera de Los venados y tampoco sus corregimientos.
Manifestó que en las resoluciones de los años 2008 y 2009 no se incluyeron como zonas de difícil acceso aquellas en las que laboraba el accionante y por eso no podían ser reconocidas porque no se cumplían los requisitos para su procedencia. De igual manera solicitó que en caso de no estimarse válidos sus argumentos se aplicara la prescripción trienal respecto de la bonificación de los años 2008 y 2009 la cual según lo dispuesto en el artículo 5 del decreto 521 de 2010 se hace exigible en forma mensual para cada año y a partir de su forma sucesiva y mensual debía reclamarse dentro de los tres años siguientes y en el caso concreto el reclamo se presentó el 4 de febrero de 2013 de manera que lo correspondiente a los años 2008 y 2009 hasta enero de 2010 está afectado de prescripción y por tal motivo el fallo debe ser revocado en su totalidad.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 20 de enero de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y se dispuso traslado para alegatos de conclusión. 3.1 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante ratificó lo solicitado en el proceso y manifestó que según concepto del Ministerio de Educación, tienen derecho a la bonificación tanto los docentes como los directivos docentes, ésta se causa por laborar en sedes ubicadas NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 5 en zonas rurales de difícil acceso, la cual es definida cada año por el alcalde, con los requisitos establecidos por la ley, por lo cual no se exige la pernoctación o la permanencia, sino ejercer labores en dichas sedes y ella se determina no por corregimientos específicamente sino por las zonas donde se encuentren las sedes de los establecimientos educativos, es decir, aun cuando la sede principal de la Institución Educativa se encuentre ubicada en un lugar no considerado de difícil acceso, esta a su vez tiene sedes anexas que se encuentran dentro de las zonas de difícil acceso y aclaró que son pagadas con los recursos del Sistema General de Participaciones, administrado por la entidad territorial.
Finalmente, solicitó revocar el numeral cuarto de la sentencia y condenar en costas a la entidad demandada. El apoderado de la entidad demandada al descorrer el traslado para alegar de conclusión reprodujo los argumentos planteados en la apelación.
3.2. AUTO MEJOR PROVEER Mediante auto del 24 de noviembre del 2022 se solicitó a la Secretaría de Educación Municipal certificación sobre las instituciones educativas en las que laboró el demandante en los años 2008 a 2011, precisando si estaba en servicio activo, el cargo desempeñado y la certificación de los emolumentos cancelados.
De igual forma se solicitó certificar si a la fecha se le ha reconocido pensión, pero no se recibió respuesta de la entidad. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 1 de julio de 2020. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que accedió a las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos por el impugnante, y determinar sí es procedente reconocer la bonificación docente por laborar en zonas de difícil acceso solicitada por el demandante para los años 2008 a 2011.
5.3. PRUEBAS NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 6 Las pruebas allegadas al expediente con la demanda que resultan relevantes para resolver son: - Resoluciones 231 del 4 de febrero de 2008, 0211 del 6 de febrero de 2009, 1029 del 3 de mayo de 2010, 019 del 14 de enero de 2011, mediante las cuales se determinaron las áreas de difícil acceso del municipio de Valledupar en los años 2008 a 2011 (fls. 122 a 139, cd 3 del expediente digital en one drive). - Copia de la solicitud de reconocimiento de la bonificación elevada por el actor a la secretaría de educación municipal de Valledupar el 4 de 2013 (fl. 1, cd. 1, expediente digital One Drive). - Copia del oficio SAC PQR 17354 calendado 19 de diciembre de 2013 mediante el cual el secretario de educación del municipio de Valledupar negó la petición efectuada por el señor Mendoza Rueda sobre el reconocimiento de la bonificación por trabajo en zonas de difícil acceso (fl. 2, cd. 1, expediente digital One Drive). - Copia de oficio del 20 de febrero de 2012 suscrito por la secretaria de Talento Humano del municipio de Valledupar en la cual informa que el actor se desempeña como director de núcleo educativo de zona rural desde el 25 de marzo de 1994, y que en ese momento atiende varias instituciones así: Virgen del Carmen de La Mesa, Luis Ovidio Rincón Lobo de Valencia de Jesús, Media de Aguas Blancas, Rodolfo Castro Castro de Mariangola, Villa Germania y Luis Rodríguez Valera de Los Venados (fl. 10, cd 1 expediente digital en one drive). - Oficio 372 de 2015 aportado por el municipio en el cual constan lo recibido por el señor Mendoza por concepto de salario en el año 2015 integrado por sueldo básico, prima de antigüedad, asignación adicional director de núcleo 35%, auxilio de movilización y bonificación de difícil acceso 15% (fl 51, cd 2.
Expediente digital One Drive). - Oficio SAC PQR 4477 del 20 de marzo de 2018 mediante el cual la secretaría de educación contestó que con fundamento en el decreto 521 de 2010 se han venido cancelando las bonificaciones a los docentes y directivos docentes que estén nombrados en las sedes ubicadas en zonas rurales de difícil acceso del municipio de Valledupar de conformidad con lo determinado en las Resoluciones expedidas en cada vigencia (fl. 124, cd 3, expediente digital en One Drive). - Resolución 014 del 9 de enero de 2013, mediante la cual el señor Mendoza Rueda fue retirado del servicio por llegar a la edad de retiro forzoso. - Copia de la Resolución 421 del 3 de junio de 2003 mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación. - Acta de conciliación fallida ante la Procuraduría 75 Judicial 1 para asuntos administrativos con fecha 4 de junio de 2014 (fl. 11, cd 1 expediente digital one drive). 5.5.
FUNDAMENTOS DE DERECHO La bonificación docente por trabajo prestado en zonas de difícil acceso hace parte de una serie de estímulos concedidos a los docentes oficiales por el Gobierno NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 7 Nacional en razón de la importante labor que desempeñan en la sociedad por ser guías y formadores de la infancia y juventud del país. La Ley 715 de 2001, cuya finalidad fue organizar la prestación de servicios de educación y salud entre otros, derogó expresamente lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, y en su lugar dispuso: “ARTÍCULO 24 – ( ) Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional”.
(Subrayado fuera de texto). Al analizar la constitucionalidad del inciso 6 de este artículo, la Corte Constitucional en sentencia C-103 de 2003 señaló: “La regulación de los estímulos para docentes oficiales De acuerdo con la ley, el sistema de estímulos tiene como finalidades: i) Garantizar que la gestión institucional y los procesos de administración del talento humano se manejen integralmente en función del bienestar social y del desempeño eficiente y eficaz de los empleados; ii) Proporcionar orientaciones y herramientas de gestión a las entidades públicas para que construyan una vida laboral que ayude al desempeño productivo y al desarrollo humano de los empleados; iii) Estructurar un programa flexible de incentivos para recompensar el desempeños efectivo de los empleados y de los grupos de trabajo de las entidades; y iv) Facilitar la cooperación interinstitucional de las entidades públicas para la asignación de incentivos al desempeño excelente de los empleados.
(…) La Ley 715, además de derogar el artículo 134 de la Lev 115, consagra para los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional (inc. 6°. art 24), Esta es la norma demandada en el proceso de la referencia. De la anterior referencia a la evolución normativa sobre los incentivos para los docentes oficiales se deduce lo siguiente; 1º) Es el legislador el que consagra el plan de incentivos para los docentes y señala los principios generales para su reconocimiento; 2º) los estímulos pecuniarios o no pecuniarios por prestar servicios en las zonas indicadas por el legislador hace parte de un plan integral de incentivos para los docentes; 3º) el plan de incentivos puede ser modificado por el legislador; 4º) el reconocimiento efectivo de los estímulos está condicionado, por principio, a la reglamentación por parte del Gobierno Nacional; ello ha sido un constante en el reconocimiento de este tipo de estímulos.
Por ende, corresponden al Ejecutivo adoptar el concepto de las áreas o zonas especiales que señale el legislador; establecer las circunstancias y condiciones para ejecutar el reconocimiento de los incentivos a los docentes; fijar el monto de las bonificaciones y señalar los demás estímulos pecuniarios o no pecuniarios a que haya lugar.
Así entonces, tanto el legislador como el ejecutivo intervienen en la adopción del plan de estímulos a favor de los docentes. En la ley se señalan los destinatarios, el campo de aplicación y las formas de reconocimiento y en el reglamento se fijan las condiciones específicas, las nociones, los parámetros y requisitos para el reconocimiento efectivo de los incentivos.".
(…) ‘Dicho estímulo económico crea incentivos dentro del grupo de los docentes estatales para que laboren en las zonas del país que presentan condiciones anormales, como las ya mencionadas, logrando conciliar la realización del derecho fundamental da las personas a la educación (CP. arts. 2o y 67). la prestación de la misma como servicio público en forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento en esas zonas del país y ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia en el sistema educativo, especialmente en el grupo de los niños, a fin de que accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura (CP. arts. 67 y 44). con el recibo de una retribución económica que compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 8 docentes beneficiarios de la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en ’condiciones dignas y justas" (CP, art. 25).
“Por consiguiente, el incentivo económico otorgado a los docentes públicos de las zonas de difícil acceso, se configura en un elemento importante de la política pública educativa de orden nacional, puesto que se destinan recursos púbicos del denominado gasto social hacia la solución del problema de la disponibilidad de profesionales en las zonas en donde para el Estado se hace más complejo y difícil otorgar un adecuado cubrimiento del servicio de educación, por las condiciones de desventaja y anormalidad que presentan, con el fin de garantizar la prestación continua y permanente de este servicio público, a través de una medida que necesariamente involucra a distintos estamentos estatales, en la forma en que lo dispone la misma Constitución y para la realización de los fines de prosperidad general y mejoramiento de la calidad de vida que este mismo Estatuto propugna.” En ese sentido, la bonificación especial para los docentes que prestan sus servicios en zonas de difícil acceso y que en la actualidad por virtud de la Lev 715 de 2001 se denominan estímulos que consisten en bonificación, capacitación y tiempo para docentes que presten sus servicios en similares circunstancias, no perdió su esencia, su propósito es el mismo.
Al establecerse que con fundamento en la Ley 115 de 1994, el Decreto 707 de 1996 y los reglamentos expedidos por la Administración de Bogotá, los actores se desempeñaban en zonas de difícil acceso y percibían una retribución económica que compensaba el mayor esfuerzo en cumplimiento de su labor docente, protegiendo su trabajo en condiciones dignas y justas deben seguir percibiendo el incentivo hasta el momento en que se reglamente el inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, o dejen de subsistir las condiciones que originaron el derecho de percibirla.” El Decreto 1171 de 2004 reglamentó el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en relación con la bonificación por trabajo en establecimientos educativos en zonas de difícil acceso y dispuso que las autoridades territoriales señalarían anualmente las áreas rurales de difícil acceso y determinarían las sedes de los establecimientos educativos allí ubicados, Adicionalmente debe tenerse en cuenta que su reconocimiento no se encuentra a cargo del Fomag porque se trata de elementos constitutivos de salario y no de prestaciones sociales de modo que deben ser asumidas por la entidad territorial nominadora, en este caso por el municipio de Valledupar.
Ahora bien, el artículo 5 del Decreto 521 de 2010 establece: “ARTÍCULO 5. Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en zonas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario básico mensual que devenguen.
Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto, se pagará mensualmente, y se causará únicamente durante el tiempo laborado en el año académico. Se dejará de causar si el docente es reubicado o trasladado, temporal o definitivamente, a otra sede que no reúna la condición para el reconocimiento de este beneficio, o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda la condición de estar ubicada en zona rural de difícil acceso.
No tendrá derecho a esta bonificación quien se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas.” Esta norma que entró en vigencia el 17 de febrero de 2010 reglamentó parcialmente el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 2 de la Ley 1297 de 2009, en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en las zonas de difícil acceso.
El artículo 2 definió las zonas de difícil acceso en los siguientes términos: “Artículo 2°. Zonas de difícil acceso. Una zona de difícil acceso es aquella zona rural que cumple con los criterios establecidos en el presente decreto para ser considerada como tal. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 9 Para los efectos de este decreto, el gobernador o alcalde de cada entidad territorial certificada en educación deberá determinar cada año, mediante acto administrativo, y simultáneamente con el que fija el calendario académico, antes del primero (1°) de noviembre de cada año para el calendario "A" y antes del primero (1°) de julio para el calendario "B", las zonas rurales de difícil acceso y las sedes de los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, de conformidad con la ley y considerando una de las siguientes situaciones: 1.
Que sea necesaria la utilización habitual de dos o más medios de transporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano. 2. Que no existan vías de comunicación que permitan el tránsito motorizado durante la mayor parte del año lectivo. 3. Que la prestación del servicio público de transporte terrestre, fluvial o marítimo, tenga una sola frecuencia, ida o vuelta, diaria.
Cuando las condiciones que determinaron la expedición del acto administrativo a que se refiere este artículo no varíen, se entenderá que las zonas rurales de difícil acceso ya establecidas conservan tal carácter.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que el señor VICTOR ENRIQUE MENDOZA RUEDA laboró como docente oficial desde el 25 de marzo de 1994 hasta su desvinculación por llegar a la edad de retiro forzoso en el año 2013 Según los documentos se desempeñó como director de núcleo en las siguientes instituciones educativa Virgen del Carmen de La Mesa, Luis Ovidio Rincón Lobo de Valencia de Jesús, Media de Aguas Blancas, Rodolfo Castro Castro de Mariangola, Villa Germania y Luis Rodríguez Valera.
El demandante reclama el pago de la bonificación en zonas de difícil acceso que debieron cancelarle durante los años 2008, 2009, 2010 y 2011 puesto que a partir del año 2012 y hasta su retiro en el año 2015 si devengó el citado beneficio, pretensión que fue acogida en el fallo de primera instancia. A su vez, el municipio de Valledupar se mostró inconforme con la decisión y argumentó en su apelación que el actor no cumplió los requisitos exigidos en el decreto 521 de 2010 para ser beneficiario de la bonificación. De igual manera solicitó la declaratoria de la prescripción de las sumas a reconocer por bonificación correspondientes a los años 2008, 2009 y hasta enero de 2010, teniendo en cuenta que la reclamación fue presentada a la entidad el 4 de febrero de 2013 y por tanto han transcurrido mas de los 3 años dispuestos en el ordenamiento jurídico para que opere la prescripción. Lo primero que debe aclararse es que si bien la prescripción debe proponerse por la parte demandada como excepción previa o de fondo al momento de contestar la demanda y aquí sólo se propuso en el recurso de apelación, lo cierto es que ello no es óbice para que la Sala se pronuncie al respecto con fundamento en lo dispuesto NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 10 en el artículo 187 de la Ley 1437 del 2011, según el cual en la sentencia definitiva el juez administrativo debe decidir sobre “las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada”, y, por tratarse de una norma especial para esta jurisdicción, prima sobre las reglas generales de otros procedimientos o sobre lo dispuesto al respecto en el Código General del Proceso.
En ese punto debe señalarse si bien inicialmente se inicialmente se habló de una bonificación consistente en la entrega de un salario al año, dividido en pagos mensuales no menores del 8%, acorde con la Ley 715 de 2001, y el Decreto 1711 de 2004 que regulaban la figura para los años 2008 y 2009 su reconocimiento era mensual, en cuantía del 15%, de manera que se devengaba igual que el salario mes por mes y por ello la prescripción de las mismas opera de manera independiente para cada mensualidad vencida.
Así las cosas, si la reclamación fue presentada el 4 de febrero de 2013, respecto de los valores correspondientes a tres años anteriores debe declararse la prescripción, por haberse superado el término de prescripción de los derechos laborales establecido en el Decreto 1848 de 1969, sin que el demandante reclamara sus derechos, por lo que no hay lugar a reconocer ninguno de aquellos emolumentos salariales y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora bien, en cuanto a los emolumentos causados desde el mes de febrero de 2010 y durante todo el año 2011, se tiene que acorde con las normas que rigen la materia las resoluciones 1029 de 2010 y 019 de 2011 respectivamente dispusieron que las instituciones Virgen del Carmen de la Mesa (sede principal), Villa Germania (sede principal) y Josefina Castro Castro de Mariangola si eran consideradas zonas de difícil acceso de manera que al estar allí establecidas como quiera que la competencia para fijar este criterio está asignada a las autoridades municipales puede concluirse sin asomo de duda que el docente tiene derecho a recibir dicha bonificación porque cumple cabalmente los requisitos para ello al estar contempladas allí. El argumento de la entidad para negar el reconocimiento fue que se trataba de un director de núcleo y por tanto no permanecía en el área de difícil acceso de modo que no tenía derecho al beneficio.
Para la Sala este argumento pudo ser válido respecto de las resoluciones que establecieron las zonas de difícil acceso en los años 2008 y 2009 por cuanto allí se incluyó una consideración del siguiente tenor: “Que el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), del municipio de Valledupar, señala que los centros poblados o cabeceras de corregimiento están clasificados como suelos urbanos, por tanto, las Escuelas o Instituciones Educativas que se encuentren en dichos suelos no se encuentran en zona o suelo rural por lo que en consecuencia estas no pueden hacer parte de los establecimientos educativos ubicados en áreas rurales de difícil acceso”.
Pero en las resoluciones de los años posteriores a la vigencia del Decreto 521 de 2010, tal argumento desapareció y por ello se considera que el condicionamiento es ajeno a la ley, como quedó precisado en las Resoluciones 1029 del 3 de mayo de 2010 y 019 del 14 de enero de 2011, que establecieron como zonas de difícil acceso no sólo las instituciones educativas veredales sino también el lugar de la sede principal, aspecto que no admite discusión como acertadamente lo afirmó el apoderado de la entidad demandada, ya que dicha facultad fue deferida por el NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 11 legislador a las autoridades territoriales, por lo cual sobran las consideraciones acerca de si el demandante al ser director de núcleo estaba cumplía los requisitos porque las sedes en las que estaban también fueron consideradas de difícil acceso.
Consecuentemente, la entidad demandada deberá reconocer y pagar al demandante lo correspondiente a la bonificación mensual del 15% del salario liquidado mes por mes a partir de febrero de 2010 hasta diciembre de 2011. Las sumas líquidas a pagar en virtud de la condena aquí impuesta deberán ser actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, tomando como base las fechas de causación y de pago efectivo de las mismas con aplicación de la siguiente fórmula: R= Rh X Índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a lo dejado de percibir, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago).
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no se pronunciará la Sala respecto de la solicitud efectuada por el apoderado de la parte demandante en los alegatos de conclusión referente a la condena en costas de primera instancia toda vez que no presentó oportunamente recurso contra la decisión. En esta instancia no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP1, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA2.
Finalmente, tampoco hay lugar a condenar en costas por concepto de agencias en derecho, dado que el recurso de apelación incoado prosperó sólo parcialmente. 5.7. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia del 1 de julio de 2020 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, la cual quedará así: 1 Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 2 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-006-2014-00338-01 Sentencia de segunda instancia 12 “SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, le reconozca y pague al hoy demandante la Bonificación Especial establecida para Docentes y Directivos Docentes que laboran en Establecimientos Educativos Estatales, cuyas sedes estén ubicadas en zonas rurales de difícil acceso, a partir del mes de febrero de 2010 y hasta el 31 de diciembre de 2011, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. Se declara la prescripción de los emolumentos constitutivos de bonificación por trabajo en zonas de difícil acceso correspondientes a los años 2008 y 2009 y los causados con anterioridad al mes febrero de 2010”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia del 1 de julio de 2020 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Valledupar, acorde con lo expuesto en las consideraciones de este fallo.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia, previas las anotaciones pertinentes en el sistema Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.029. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado