15001333301220210008001 · Tribunal Administrativo de Boyacá

CERTIFICACIONES EXPEDIDAS POR UNA ENTIDAD PÚBLICA – Constituyen verdaderos actos administrativos / CERTIFICACIONES EXPEDIDAS POR UNA ENTIDAD PÚBLICA - Están revestidas de presunción de legalidad y no pueden ser invalidados más que por un juez de la República. Ahora: respecto del primero de los cargos planteados, encuentra la Sala que cabe razón al recurrente, por lo que la sentencia impugnada se revocará. En efecto, como ya se indicó, el asunto a decidir se contrae a la validez que hubiese debido reconocerse a la certificación laboral expedida por el Director de la Cárcel.

Para la primera instancia, que acogió en esto la tesis de la actora, dicha certificación no podía ser tenida en cuenta por haber sido expedida por funcionario incompetente. Pues bien: es preciso recordar, primeramente, que los actos de certificación constituyen verdaderos actos administrativos. Siendo ello así, están revestidos de presunción de legalidad, y no pueden ser invalidados más que por un juez de la República.

Efectivamente: se trata de un acto de los que el CPACA denomina “de certificación” y que, en los términos del CGP constituyen documentos públicos (art. 243, inciso segundo), los cuales “hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza” (257 ib.). Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó en sentencia T481/18: F. LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD Y VERACIDAD DE QUE GOZAN LAS CERTIFICACIONES PROFERIDAS POR UNA ENTIDAD PÚBLICA (…).

Posteriormente el Consejo de Estado en sentencia del 30 de abril de 1993 reiteró que “debe haber un pronunciamiento sobre la legalidad o ilegalidad del acto administrativo acusado, pues éste, formalmente válido, es decir, expedido por la Administración mediante el procedimiento prescrito por la ley, goza de presunción de legalidad y veracidad que lo ampara y es obligatorio tanto para los particulares como para la administración, atributos éstos que sólo pueden desaparecer con un pronunciamiento anulatorio del juez competente, con el que de manera efectiva se restablecería el orden jurídico presuntamente vulnerado”.

Y es que no podría desconocerse esa naturaleza ni la consecuente posibilidad de cuestionar los actos de certificación oficiales ante la jurisdicción administrativa presunción que ella implica, sin dejar los derechos de los ciudadanos indefensos ante los agravios que a ellos puede infligir un acto de certificación que no dé cabalmente fe de los hechos que ha de constatar el funcionario que los suscribe.

Y, se declarará la nulidad total de la comunicación de 21 de octubre, que denegó aptitud probatoria a la certificación de tiempo de servicios y 19 de noviembre de 2020, que resolvió el numeral "e” de la reclamación administrativa que consistía en: «El encargo recaerá de manera preferencial en el empleado que se encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior que exista en la planta de personal de la entidad, siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos previstos en la norma»..

(…). En suma, con base en las anteriores consideraciones la Sala revocará la sentencia de instancia, y anulará de forma parcial el acto administrativo contenido en la comunicación N° 039 intitulada «Estudio para proveer algunas vacantes mediante en cargo de la Planta de personal del Inpec» específicamente el numeral e) 150 EST.PEN.CAR.ALT Y MED.SEG.COMBITA, en el cual se relacionó la situación particular de la demandante: (…).

Y, se declarará la nulidad total de la comunicación de 21 de octubre, que denegó aptitud probatoria a la certificación de tiempo de servicios y 19 de noviembre de 2020, que resolvió el numeral "e” de la reclamación administrativa que consistía en: « El encargo recaerá de manera preferencial en el empleado que se encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior que exista en la planta de personal de la entidad, siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos previstos en la norma»..

Las demás pretensiones serán desestimadas. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Tunja, veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra sentencia proferida el 15 de diciembre de 2022 por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda y subsanación Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Martha Rubiela Roa Ruiz solicitó la anulación de: a) el comunicado 039 del 25 de septiembre de 2020, expedido por el Director General del Inpec, por medio del cual se efectúo el estudio para proveer mediante encargo algunas vacantes en su planta de personal; b) sendas comunicaciones de 21 de octubre y 19 de noviembre de 2020, que denegaron tener en cuenta una certificación de tiempo de servicios para acceder a un encargo; y c) la Resolución N° 005415 del 11 de noviembre de 2020, por medio de la cual se nombró en encargo a Yuli Hernández Torres en el empleo profesional universitario Código 2044, grado 05 de la planta de personal del Inpec3.

A título de restablecimiento de derecho, solicitó se efectúe su nombramiento en ese cargo, se reconozca los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 1° de noviembre de 2020, se dé cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA, y se condene en costas a la demandada. En lo fáctico, expuso que el Inpec adelantó un proceso de provisión transitoria para algunas vacantes de su la planta de personal; en la cual ella se postuló para el acceder a un empleo de Profesional Universitario 2044-09; que mediante oficio 039 del 25 de septiembre de 2020, el Inpec determinó, entre otras cosas, que Martha Rubiela Roa Ruiz no había acreditado la experiencia profesional relacionada requerida; que el 6 de octubre solicitó se tuviera en cuenta certificación laboral que acredita esa experiencia; que mediante comunicación de 21 de octubre de 2020, se denegó su solicitud; que insistió en ello el 28 de octubre de 2020, y que el Inpec confirmó su decisión el 19 de noviembre de 2019.

En lo jurídico, dijo que los actos administrativos censurados fueron expedidos con falsa motivación y con infracción de las normas en que debían fundarse, en tanto negar el reconocimiento de la experiencia profesional de la demandante, desconoce los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a los cargos públicos, y a la dignidad humana. 5.

Citó in extenso, la sentencia C-034/15, para referir que los actos administrativos enjuiciados no atendieron los principios aplicables al acceso a los cargos públicos, tales como el mérito, la estabilidad, igualdad, y la función pública, al no tener en cuenta los documentos con los cuales se acreditó la experiencia profesional y optar por el encargo en el empleo de Profesional Universitario.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el 15 de diciembre de 20225, el Juzgado Doce Administrativo de Tunja resolvió:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta providencia “ SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción denominada “inexistencia de pruebas que desvirtúen la presunción de legalidad de que gozan los actos demandados”, propuesta por el apoderado de la entidad demandada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONDENAR a la parte demandante a pagar las costas procesales, cuya liquidación deberá efectuarse por la Secretaria del Despacho en los términos previstos en el artículo 366 del C.G.P. (…) Luego de citar el marco normativo y jurisprudencial que rige la carrera administrativa del INPEC, explicó que el Decreto Ley 407 de 1994 estableció que mientras se procede a la selección para ocupar un empleo de carrera, aquellos que se encuentren inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, tienen derecho preferencial a ser encargados en dichos empleos si cumplen con los requisitos para su desempeño. Aludió a las definiciones del Decreto 1083 de 2015 para concluir que la certificación expedida por el Director de la cárcel de El Barne con la que cual pretendió la demandante acreditar experiencia profesional relacionada, no fue expedida por autoridad competente y sólo da cuenta de que las funciones desarrolladas son propias del empleo de técnico administrativo y no de profesional, por lo que al no contar con la experiencia profesional relacionada con las funciones propias del cargo, requisito necesario para aspirar al empleo en la modalidad de encargo (Profesional Universitario Código 2044, Grado 05), no hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos enjuiciados.

Finalmente impuso condena en costas y agencias en derecho a la parte demandante. 2.1. Recurso de apelación 7. Apeló la parte demandante, expuso que la señora Martha Rubiela Roa Ruiz, desempeñó funciones de “nivel profesional” en el área de atención al ciudadano del 5 de octubre de 2017 al 6 de octubre de 2020, como se acreditó con la certificación expedida por el Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Cómbita, y que desconocer esa certificación resulta lesivo de sus derechos.

Agregó que echa de menos el estudio de las condiciones en que se efectúo el nombramiento de la señora Yuly Hernández Torres, para determinar quién contaba con mejor derecho para acceder al empleo Profesional Universitario Código 2044, Grado 05. 2.2. Trámite en segunda instancia 8. El Despacho sustanciador, mediante auto de 31 de marzo de 2023, admitió el recurso de apelación interpuesto, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar respectivamente alegatos de conclusión y concepto.

Término durante el cual las partes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 9. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 10. Corresponde a la Sala examinar y evaluar los argumentos del recurso, a fin de determinar la decisión a adoptar.

Siendo que estos se contraen a los dos reseñados en acápite precedente, en concreto ha de verificar la Sala si obró lícitamente la administración al desechar la certificación aportada por la actora. Del segundo de ellos no se ocupará la Sala, pues no constituye un cargo debidamente sustentado contra la sentencia. 3.3. Análisis de la Sala El artículo 320 del CGP prevé que el recurso de apelación tiene por objeto «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».

Así que el recurso de apelación, en cuanto mecanismo de control de las decisiones judiciales, no constituye una nueva primera instancia. En esa medida, la carga de sustentación que incumbe cumplir a la parte recurrente no se satisface con la nuda indicación de disenso frente a la providencia recurrida, ni con la mera solicitud de que se revoque y se acceda a los intereses de la parte inconforme.

Tampoco, con la simple reiteración de las razones expuestas en la primera instancia. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado de manera reiterada que el recurrente debe exponer con claridad las razones de su inconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que ataca, las cuales serán la base de estudio para la decisión del ad-quem, quien no puede realizar un nuevo estudio de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

En reciente providencia de 14 de abril de 2023, reiteró que «quien recurre una providencia judicial está obligado a desarrollar una carga argumentativa dirigida a controvertir los fundamentos expuestos por el juez para negar o acceder, en el curso de un proceso, a una determinada solicitud presentada por cualquiera de los extremos; por lo anterior, se ha dicho que el deber de sustentación del recurso no se suple por la mera manifestación de discordia con la providencia recurrida o con la solicitud para que se revoque».

Pues bien: revisado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se advierte que no sustentó el segundo de sus cargos, pues se limitó a expresar su genérica inconformidad respecto de la decisión adoptada y a señalar una supuesta omisión de la a quo, sin indicar el concepto de su irregularidad, ni su trascendencia para las resultas del proceso.

Por ende, no es este un reparo idóneo a la providencia impugnada. Ahora: respecto del primero de los cargos planteados, encuentra la Sala que cabe razón al recurrente, por lo que la sentencia impugnada se revocará. En efecto, como ya se indicó, el asunto a decidir se contrae a la validez que hubiese debido reconocerse a la certificación laboral expedida por el Director de la Cárcel.

La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones esta constituida como una empresa industrial y comercial del Estado administrada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo y encargada del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida. En ese sentido, las certificaciones que expide en cumplimiento de sus funciones pueden ser consideradas actos administrativos, toda vez que a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) los actos de certificación pueden ser objeto de la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

(…). En ese sentido, los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, la cual, lleva implícita la presunción de autenticidad y veracidad mientras su nulidad no haya sido declarada por la autoridad competente. Es así como el Consejo de Estado respecto de la presunción de veracidad del documento público consideró lo siguiente: “Se constituye entonces como prueba documental todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, entre los cuales se encuentran los documentos públicos y los privados, entendiendo los primeros a voces del inciso 2° del artículo 251, como aquellos documentos otorgados por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. De conformidad con el artículo 264 del C.P.C., los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza.

De otra parte, estos se reputan auténticos cuando existe certeza sobre la persona que los elaboró o suscribió mientras no se compruebe lo contrario, tal como lo establece el artículo 252 ibídem. De acuerdo con lo anterior, resulta necesario precisar que la Ley le ha otorgado expresamente al documento público, presunción de autenticidad y veracidad, la primera relacionada con el aspecto externo y material del documento, la segunda tiene que ver estrictamente con su contenido, con la parte declarativa del mismo; de manera que quien considera lo contrario, es decir, la falsedad del mismo, le corresponde probar tal situación en virtud de las presunciones que le acompañan, aun cuando se trate de la misma Administración” (subraya fuera de texto).

Estas certificaciones, que ponen fin al procedimiento administrativo que se ha iniciado (generalmente) a petición particular, han de estar sometidas al control judicial, como contrapartida de la presunción de legalidad que las reviste. Y es que, tal como manifestó el Consejero Mauricio Fajardo Gómez al aclarar su voto a respecto de la sentencia 20829 de junio 6 de 2007 con ponencia de la consejera Ruth Stella Correa Palacio: …ni siquiera todas las certificaciones, para tener el carácter de documentos públicos, requerirán haber sido expedidas por directores de oficinas públicas, puesto que para pertenecer al género de los documentos públicos bastará —según los dictados del artículo 251 del Código de Procedimiento Civil—, con que el respectivo documento haya sido otorgado por un funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención, por manera que el juez no tendría la facultad oficiosa de desconocer el carácter de documento público a una certificación que hubiere sido expedida por un funcionario público en ejercicio de su cargo, por el solo hecho de que dicho funcionario no hubiere tenido el carácter o la jerarquía de director de oficina pública, a menos que se hubiere debatido y definido judicialmente la nulidad de dicho documento por haber sido expedido por funcionario sin competencia para ello en cuanto, por vía de ejemplo, se tratare de un acto administrativo de aquellos que la doctrina ha identificado como actos de certificación, caso en el cual además, el acto en cuestión, en cuanto administrativo, estará acompañado de la correspondiente presunción de legalidad.

(…). Como si todo lo anterior fuese poco, cabe señalar —sin que naturalmente se lo hayan propuesto quienes formularon y acogieron la interpretación y la conclusión a que se ha hecho referencia y de las cuales me he separado—, que la práctica de tales interpretación y conclusión podría comprometer fácilmente el principio de confianza legítima que la Constitución Política acoge y tutela como uno de los aspectos fundamentales de la buena fe que debe conducir y orientar las relaciones entre el Estado y los particulares; esto por cuanto si un ciudadano recibe una certificación que ha solicitado a una entidad pública y convencido de su peso probatorio posteriormente la aduce o aporta dentro de un proceso judicial, se llevará tamaña sorpresa e incluso estimo que resultaría defraudado, cuando encuentre que durante el curso del proceso la entidad demandada ha de pedir que a dicha certificación no se le atribuya el carácter de documento público en cuanto no hubiere sido expedida por un jefe de oficina pública —aunque sí por alguno otro de sus correspondientes funcionarios—, y peor aún será la situación cuando, por un aspecto tan trivial, el juez decida acceder a tal petición y le niegue el carácter y la fuerza propia de los documentos públicos a pesar de que hubiere sido otorgada por un funcionario de la entidad demandada en ejercicio de sus funciones.

Así las cosas, se concluye, para lo que al sub judice respecta, que obró irregularmente la administración al desconocer el contenido de la certificación expedida por uno de los servidores del Inpec en ejercicio de su cargo, so pretexto de resultar este incompetente, pues tal determinación solo cabe hacerse mediante fallo judicial. Lo en precedencia expuesto lleva a concluir que la sentencia de primer grado ha de ser revocada, como en efecto lo será. En consecuencia, se declarará la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la comunicación N° 039 intitulada «Estudio para proveer algunas vacantes mediante en cargo de la Planta de personal del Inpec» específicamente el numeral e) 150 EST.PEN.CAR.ALT Y MED.SEG.COMBITA, en el cual se relacionó la situación particular de la demandante: Y, se declarará la nulidad total de la comunicación de 21 de octubre, que denegó aptitud probatoria a la certificación de tiempo de servicios y 19 de noviembre de 2020, que resolvió el numeral "e” de la reclamación administrativa que consistía en: « El encargo recaerá de manera preferencial en el empleado que se encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior que exista en la planta de personal de la entidad, siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos previstos en la norma»..

En cuanto a las demás pretensiones, esto es la nulidad de la Resolución N° 005415 del 11 de noviembre de 2020, por medio del cual se nombró en encargo en el empleo profesional universitario 2044-05 a la funcionaria Yuli Hernández Torres y la referente al pago de salarios dejados de percibir, no tienen vocación de prosperidad por cuanto no se acreditó por la demandante que contara con mejores condiciones para acceder al empleo.

Al respecto, se tiene que no se allegó prueba que desvirtúe los criterios adoptados por la entidad, para concluir que la señora Hernández Torres era quien debía ocupar el cargo. Es decir, no acreditó la actora su mejor derecho, respectivo del cual ha precisado el Consejo de Estado: “La Sala ha reconocido el mejor derecho como criterio para acceder a las pretensiones en casos similares al presente, el cual consiste en que la persona o personas incorporadas, por ejemplo, no se encontraban inscritas en carrera o no cumplían los requisitos para el empleo.

Empero, en tales circunstancias le corresponde a la demandante probar el supuesto de hecho aludido, es decir, que la persona o personas incorporadas en la nueva planta de personal ostentaban un derecho inferior al suyo, es decir, que los aspectos subjetivos a que alude la demandante no corresponden a este tipo de desvinculación sino que están enmarcados dentro de la órbita o marco de discrecionalidad que tiene el nominador cuando de conformar su planta de personal se trata”. -Se resalta- Por manera que, si la pretensión de la demandante era la de ser incorporada en el cargo para el cual optó, debió demostrar que tenía mejor derecho del que demostró la funcionaria que fue efectivamente nombrada.

No se acreditó, ciertamente, las razones por las cuales la demandante contaba supuestamente con mejor derecho para acceder al cargo. Echa de menos la Sala elementos probatorios (hojas de vida, certificaciones sobre las calidades profesionales y académicas de cada una de las dos aspirantes, v.g.) que permitieran, a partir de su concreta valoración, desvirtuar la presunción de legalidad que ampara la Resolución 005415 del 11 de noviembre de 2020.

Según ha señalado el Consejo de Estado, quien considera tener mejor derecho debe acreditar su dicho, sin que baste afirmarlo. Como es sabido, el derecho de acceso a la administración de justicia implica también para el interesado el cumplimiento de ciertas obligaciones o cargas de índole procesal que el legislador le impone. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-086 de 201616, dijo: Una de las principales cargas procesales cuando se acude a la administración de justicia, en general, y a la jurisdicción civil, en particular, es la concerniente a la prueba de los hechos que se alegan.

La carga de la prueba es un elemento característico de los sistemas procesales de tendencia dispositiva. Se conoce como principio “onus probandi”, el cual indica que por regla general corresponde a cada parte acreditar los hechos que invoca, tanto los que sirven de base para la demanda como los que sustentan las excepciones, de tal manera que deben asumir las consecuencias negativas en caso de no hacerlo”.

En suma, con base en las anteriores consideraciones la Sala revocará la sentencia de instancia, y anulará de forma parcial el acto administrativo contenido en la comunicación N° 039 intitulada «Estudio para proveer algunas vacantes mediante en cargo de la Planta de personal del Inpec» específicamente el numeral e) 150 EST.PEN.CAR.ALT Y MED.SEG.COMBITA, en el cual se relacionó la situación particular de la demandante: Y, se declarará la nulidad total de la comunicación de 21 de octubre, que denegó aptitud probatoria a la certificación de tiempo de servicios y 19 de noviembre de 2020, que resolvió el numeral "e” de la reclamación administrativa que consistía en: « El encargo recaerá de manera preferencial en el empleado que se encuentre desempeñando el empleo inmediatamente inferior que exista en la planta de personal de la entidad, siempre y cuando reúna las condiciones y requisitos previstos en la norma»..

Las demás pretensiones serán desestimadas. COSTAS El artículo 47 de la Ley 2080/21, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, más aún porque no se generaron gastos en la alzada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de 15 de diciembre de 2022 proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja:

SEGUNDO: Declárase la nulidad parcial del comunicado N° 039 intitulada «Estudio para proveer algunas vacantes mediante en cargo de la Planta de personal del Inpec» específicamente el numeral e) 150 EST.PEN.CAR.ALT Y MED.SEG.COMBITA, expedido por el Director General del Inpec, por medio del cual se efectúo el estudio para proveer mediante encargo algunas vacantes en su planta de personal, en cuanto al siguiente aparte:

TERCERO: Declárase la nulidad total de las comunicaciones de 21 de octubre y 19 de noviembre de 2020..

CUARTO: Deniéganse las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SEXTO: REMÍITASE, por Secretaría, el expediente del proceso de la referencia al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia, realizando las anotaciones de ley. Notifíquese y cúmplase, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Aclara voto) LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.