1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Sala de Oralidad M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, siete (07) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 73001-33-33-006-2015-00382-01 Medio de control: Reparación directa Demandante: Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima - COMFENALCO Apoderado: Alexander Barragán Alfaro Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo Apoderado: Constanza Duarte Rodríguez Demandado: Nación - Superintendencia del Subsidio Familiar Apoderado: Lida Regina Bula Narváez Tema: Indemnización por despido injusto ASUNTO Decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de junio de 2019 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima, en adelante COMFENALCO,1 en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda contra la Nación- Ministerio del Trabajo y Superintendencia del Subsidio Familiar, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: Se declare que las demandadas “son administrativamente responsable de los perjuicios materiales causados a LA CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE FENALCO DEL TOLIMA COMFENALCO, por falla o falta del servicio de la administración, con ocasión del pago efectuado al señor GERMAN MONROY LINARES por el despido injusto decretados por los operadores de justicia y que se originó de las decisiones de las demandadas.” (sic).
Se condene a la Nación Ministerio del Trabajo y Superintendencia del Subsidio Familiar a pagar a favor de COMFENALCO la suma de $81.140.714, “con ocasión de los valores pagados al señor GERMAN MONROY LINARES, como consecuencia de las decisiones judiciales del Juzgado Laboral del Circuito de Honda y el Tribunal Superior de Ibagué Sala Laboral, suma que deberá ser indexada al momento de hacer efectivo el pago dé 'los valores antes señalados, además se reconozcan intereses desde el momento en que mi mandante procedió a hacer el pago de las mencionadas decisiones judiciales, hasta 1 Por intermedio de apoderado. 2 que se hago efectivo el desembolso por parte de las demandadas.
O conforme a lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica.” (sic). Se ordene que la condena reconocida en este asunto sea debidamente indexada y que el fallo que ponga fin al proceso se cumpla en los términos dispuestos en los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.1. Hechos Las circunstancias fácticas expuestas por el apoderado actor con relevancia respecto a las pretensiones de la demanda son las siguientes: Señaló que por medio de la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009, proferida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, se dispuso: i) la intervención indefinida de la Caja de Compensación Familiar del Norte del Tolima, en adelante COMFAMINORTE; ii) se suspendió en el ejercicio de sus funciones al consejo directivo de COMFAMINORTE; iii) se removió del cargo a su director administrativo, señor Germán Monroy Linares; y iv) se designó un agente especial para la intervención de COMFAMINORTE.
Mencionó que el 03 de marzo de 2009 se hizo efectiva la remoción en el empleo de Germán Monroy Linares y el día 13 de igual mes y año se dio por terminado el contrato de trabajo que aquel tenía con COMFAMINORTE. Anotó que a través de la Resolución 128 del 05 de marzo de 2010, proferida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, se aceptó la fusión de las Cajas de Compensación Familiar COMFAMINORTE y COMFENALCO, y en virtud de ello esta última recibió los “bienes, haberes y derechos” de la primera.
Indicó que el 10 de mayo de 2013 el señor Germán Monroy Linares presentó demanda laboral contra COMFENALCO, con el fin de que se declare que la terminación del contrato de trabajo con COMFAMINORTE fue sin justa causa y, por ende, se ordene el pago de indemnización por tal concepto. Comentó que el 18 de septiembre de 2013 el Juzgado Laboral del Circuito de Honda, Tolima, profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda, así que condenó a COMFENALCO a pagar a favor de Germán Monroy Linares la suma de $67.133.669, por concepto de indemnización por despido sin justa causa; señaló que la anterior decisión fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior del Ibagué Sala Laboral mediante sentencia del 10 de diciembre de 2013.
Contó que el 16 de junio de 2014 el señor Germán Monroy Linares formuló demanda ejecutiva contra COMFENALCO para la obtención del pago de las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario laboral, lo cual ocurrió el 02 de julio de 2014 por la suma total de $81.140.714, correspondiente a la indemnización por despido injusto, a las costas procesales reconocidas en primera y segunda instancia y a los intereses que se causaron; así que el referido proceso se terminó por pago de la obligación con providencia del 30 de septiembre de 2014, dictada por el juez de la ejecución, la cual quedó en firme el 09 de octubre de igual año. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Nación – Superintendencia del Subsidio Familiar 3 A través de su apoderado expresó oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que el actuar de esta superintendencia se ajustó a las normas vigentes, pues la intervención administrativa lleva implícita la remoción de sus administradores, lo que ocurrió con la intervención administrativa de COMFAMINORTE y la remoción de su consejo directivo y del director administrativo, en este caso, del señor Germán Monroy Linares, quien desempeñaba este último cargo.
Explicó que, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 7° del Decreto ley 2150 de 1992 en concordancia con el numeral 17 del artículo 5° del Decreto 2595 de 2012, dentro de las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar se encuentra la de adoptar la medida cautelar de intervención administrativa total o parcial de la entidad vigilada, con el objeto de adelantar las actuaciones necesarias para subsanar las situaciones que dieron lugar a la decisión. Agregó que la referida facultad de intervención administrativa a las Cajas de Compensación Familiar lleva implícita la remoción del director administrativo y es por eso que, con la Resolución 072 del 27 de febrero de 2009, fuera de decretarse la intervención administrativa de COMFAMINORTE, también se suspendió en el ejercicio de sus funciones legales y estatutarias al consejo directivo y se removió a su director administrativo.
Anotó que el agente especial de intervención que asiste al Superintendente en la tarea de la administración directa de la caja intervenida asume las funciones de consejo directivo, cumpliendo entonces, las funciones propias que la ley le ha determinado; así que, por ello, dentro de las actuaciones adelantadas por el agente especial de intervención, doctor Nelson Miguel Jaime Olaya, este dio por terminado el contrato de trabajo de Germán Monroy Linares, según las funciones asignadas por la ley.
Afirmó que si el juez de la causa en el proceso ordinario laboral hubiese tenido conocimiento de lo antes descrito y de todos los fallos de las altas cortes donde se le ha dado la razón a la Superintendencia cuando remueve a los directores administrativos por motivo de una intervención administrativa, la sentencia no hubiese sido contraria.
Concluyó que la revisión del proceso ordinario laboral denota una débil defensa de COMFENALCO para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y por eso perdió el litigio. Aseguró que en los citados argumentos quedaba expuesto que no existió error de la Superintendencia del Subsidio Familiar al remover del cargo al director administrativo de COMFAMINORTE, pues ese hecho devino como una consecuencia de la intervención administrativa a dicha caja de compensación y, agregó, que no se probó el nexo de causalidad entre la acción u omisión de los agentes estatales y el daño propiamente dicho, como un elemento necesario para la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado.
Formuló las excepciones que denominó: “violación al debido proceso al no llamar en garantía a la Superintendencia del Subsidio Familiar en la correspondiente etapa procesal”, “determinaciones de los fundamentos y razones de derecho objeto de la conciliación extrajudicial” y “nexo causal de imputación del daño antijurídico del Estado”. 1.2.2.
Nación - Ministerio del Trabajo 4 Expresó oposición a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Mencionó que las actuaciones y actos administrativos proferidos por la Superintendencia del Subsidio Familiar con ocasión de la intervención total de COMFAMINORTE gozan de plena legalidad y validez y a la fecha no han sido declarados nulos, razón por la cual no puede pretender la parte demandante derivar un supuesto perjuicio de la misma.
Refirió que la parte demandante no realizó una buena defensa en el proceso judicial que dio origen a la condena que hoy pretende recobrar a las demandas, y no utilizó los mecanismos y posibilidades procesales para vincular a dicho proceso o para llamar en garantía a las mismas autoridades, además utilizó argumentos débiles y lejanos del verdadero objeto de litigio, cuál era la legalidad del despido del señor Monroy Linares, y por tanto tiene culpa exclusiva por dicha condena, en tanto no permitió la adecuada defensa de las decisiones de la Supersubsidio.
Dijo que COMFENALCO no demuestra la falla del servicio alegada, ni por acción ni por omisión, que diera lugar a la condena que pretende recobrar por vía de repetición en el presente proceso, y por tal razón, no pueden responder las Entidades demandas por una falla en el Servicio inexistente, como quiera mi se demuestra que sin lugar a dudas la Supersubsidio dio estricto y cabal cumplimiento a su función de policía administrativa en desarrollo de la inspección, vigilancia y control de COMFAMINORTE.
Argumentó que, “como consecuencia de la legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados en el presente proceso, la culpa propia de COMFENALCO TOLIMA, y la ausencia de demostración de la falla del servicio de las Entidades demandadas en el presente proceso, no se genera obligación alguna en cabeza de las mismas de pagar las sumas solicitadas por la parte demandante.” (sic). 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 12 de junio de 2019, sobre el asunto de que trata este proceso, resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte actora, fijando por agencias en derecho el equivalente a tres SMLMV. Lo anterior se determinó con base en los siguientes razonamientos: El a quo manifestó que, si bien con los documentos que obran en el proceso se arriba a la conclusión de que se acreditó la existencia de un daño sufrido por la entidad demandante, reflejado en el pago de la sentencia condenatoria proferida en su contra al interior de un proceso ordinario laboral promovido por un ex trabajador de CONFAMINORTE, también lo es que, COMFENALCO tenía el deber jurídico de asumir dicho pago en virtud del proceso de fusión por absorción. Explicó que como consecuencia del proceso de fusión se extinguió la persona jurídica de CONFAMINORTE, de ahí que todas las actuaciones que atañen al objeto social de la persona jurídica absorbida serían del resorte de la entidad absorbente, pues, debe tenerse en cuenta que la entidad se disolvió y mediante la figura de transmisión patrimonial CONFENALCO adquirió todos los derechos y obligaciones fortaleciendo así su persona jurídica para prestar un mejor servicio a la comunidad.
Señaló que de lo acreditado en el proceso era dable colegir que “la condena que tuvo que pagar COMFENALCO deviene de un proceso judicial en el que intervino en calidad de demandado, de ahí que, sin temor a equívocos se puede concluir que contó con la 5 oportunidad de defenderse, de controvertir y solicitar pruebas, de solicitar la vinculación o llamamiento en garantía a terceros, así como ejercitar los recursos que la ley otorga.
En este contexto (…) el hecho de no haber presentado en debida forma la solicitud de Integración de Litis Consorte necesario o el haber guardado silencio respecto a la decisión de negar la solicitud efectuada son muestra fehaciente de "PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD PROCESAL", amén de la falta diligencia y, dejar por fuera del litigio a la Superintendencia de Subsidio Familiar que según se asegura era responsable de la decisión y por tanto tenía interés en las resultas del proceso.” (sic).
Indicó que era claro que el hecho de no haberse llamado a la Superintendencia del Subsidio Familiar impide imputar responsabilidad por los hechos en que resultó condenada COMFENALCO, además de que desconoció el derecho de defensa y audiencia, de manera que al no haber tenido la oportunidad de esbozar las razones legales y jurisprudenciales que motivaron la decisión de remoción del director administrativo de la entidad intervenida, no resulta posible sorprenderla con una acción indemnizatoria como la reclamada en este asunto.
Sostuvo que la actuación negligente del aquí demandante (COMFENALCO) en el proceso ordinario laboral fue el hecho generador del daño, lo que impide atribuir responsabilidad a otra entidad que no pudo acudir ante el Juez Laboral del Circuito de Honda para hacer efectivo su defensa. De otro lado, anotó que al haberse autorizado y legalizado la fusión de CONFAMINORTE y COMFENALCO, esta última adquirió los derechos y obligaciones a cargo de la primera, de tal manera que, si bien para el momento en que se efectúo el corte de cuentas, esto es, 31 de octubre de 2009, no existía la acreencia laboral del señor Germán Monroy Linares, también lo es que, de acuerdo con los compromisos asumidos en el acuerdo de fusión - contenido en la Resolución 128 del 05 de marzo de 2010, se dejaría una provisión contable para cubrir eventuales derechos de terceros, resultantes de reclamaciones prejudiciales o procesos judiciales en curso; por tanto, refiere, de acuerdo con la naturaleza del proceso de fusión por absorción, acorde con los compromisos adquiridos, el correspondiente traspaso patrimonial y lo ordenado por el Juez Laboral quien debía asumir el pago de la obligación laboral es COMFENALCO.
Coligió que como quiera que el daño deprecado por la parte actora se encuentra justificado en las obligaciones contraídas a raíz de un proceso de fusión por absorción, resultaba evidente que tenía el deber jurídico de soportar las consecuencias de un proceso iniciado por un extrabajador de la entidad absorbida. 1.4. Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra el fallo de primera instancia para que sea revocado y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Adujo que el a quo no abordó el problema jurídico planteado en la sentencia, ya que estableció que el proceso se ocuparía de determinar sí con la decisión adoptada por la Superintendencia del Subsidio Familiar en la desvinculación de un trabajador de una entidad intervenida, se produjo una falla del servicio y con ello un daño antijurídico, pero para la resolución del asunto se quedó en los cuestionamientos efectuados a COMFENALCO de no haber llamado al proceso ordinario laboral a las demandadas y que por ello debía soportar la carga del fallo; fuera de que concluyó que COMFENALCO al haberse fusionado con la entidad intervenida por la Supersubsidio debía asumir la indemnización fruto del despido injusto. 6 Reseñó que dentro del proceso había quedado acreditado lo siguiente: “1.
Existió intervención administrativa en contra de COMFAMINORTE, por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar respecto de su rol o papel de entidad de vigilancia y control de las Cajas de Compensación, como se demuestra con la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009, por medio de la cual el Superintendente del Subsidio Familiar intervino la extinta Caja de Compensación Familiar del Norte dl Tolima "COMFAMINORTE". 2.
Que fue la Superintendencia del Subsidio Familiar y no COMFENALCO TOLIMA, la que decidió remover del cargo al señor GERMAN MONROY LINARES, que en su momento era el Director Administrativo de la Caja de Compensación Comfaminorte. 3. Que el funcionario que adoptó la decisión de despedir al trabajador GERMAN MONROY LINARES, estaba vinculado directamente con la Superintendencia del Subsidio Familiar y ese despido lo hizo en virtud de sus funciones como funcionario público. 4.
Que la Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima COMFENALCO, fue condenada por el Juzgado Laboral del Circuito de Honda Tolima, al considerar que el despido fue injusto y devino en ilegal, ello quiere decir, que la decisión de la Superintendencia del Subsidio Familiar fue errada, equivocada, contrario a derecho si produjo un daño antijurídico, que debió ser reparado por la Caja de Compensación, al haberse dado una fusión de dos Cajas de Compensación, que también fue decretada por la propia Superintendencia del Subsidio Familiar. 5.
Que sí existió falla en el servicio por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar, pues su decisión fue la que el Juez laboral consideró ilegal e ineficaz, hecho que el A quo no analizó, ni le mereció reproche alguno, como si lo hizo el afirmar que la negligencia fue de Comfenalco en no llamar en garantía a la demandada, como si ese fuera el detonante de la falla del servicio, y lo que es peor, como si eso fuera lo establecido en la fijación del litigio como se dijo en el acápite anterior.” Con base en lo anterior, coligió que en este asunto estaban dados los elementos necesarios para imputar a las accionadas la reparación del daño alegado.
Dijo que el daño antijuridico estaba probado porque “La Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima "COMFENALCO", tuvo que pagar una indemnización por un despido ilegal que se originó de una intervención administrativa realizada por la Superintendencia del Subsidio Familiar y dicho error, trajo como consecuencia un empobrecimiento correlativo para mi mandante, quien tuvo que asumir el valor de las sentencias judiciales proferidas por operadores judiciales, sin que hubiera mediado participación de las decisiones, por parte de mi representada, estos pagos están demostrados en el proceso y con ello el daño antijurídico.
Es decir, que no se acepta la tesis del juzgador de instancia que al haberse proferido una fusión: administrativa, mi mandante debía asumir este daño, hecho absurdo y contrario a la ley, pues quien ocasionó el daño fue la Superintendencia del Subsidio Familiar.” (sic). Comentó que el referido daño era imputable a la Superintendencia del Subsidio Familiar, en virtud a que fue la autoridad que decidió terminar el contrato de trabajo de Germán Monroy Linares y, por esa razón, COMFENALCO debió asumir el pago de una indemnización por despido injusto, como lo terminó el juez al resolver el proceso ordinario laboral por despido injusto promovido por el señor Monroy Linares.
Agregó a lo anterior que si el juez competente coligió que el despido fue injusto y éste lo produjo la Superintendencia del Subsidio Familiar, este era un hecho que no puede desvirtuarse “simplemente aduciendo o argumentando que al no haberse vinculado a un proceso laboral, no se permitió desvirtuar las apreciaciones del señor Germán Monroy Linares, luego, esta tesis tampoco puede ser aceptada, porque el 7 proceso laboral, no se trataba de analizar la pertinencia de los actos administrativos, sino la ineficacia del despido, lo que en efecto sucedió y con ello, se configuró la falla en el servicio (…)” (sic).
Señaló que el fallador nada dijo sobre el nexo causal, “simplemente se limitó a decir porque no existió responsabilidad de las demandadas, sin justificar la ausencia de nexo causal, la que sí está probada en la demanda, dado que se configuró la relación de causalidad entre la actividad legítima de la administración y el daño especial causado a la demandante, en el entendido que al haber tomado una decisión de remover a un Director Administrativo, por supuestas irregularidades produjo un daño en la persona del señor GERMAN MONROY LINARES, quien acudió a la justicia ordinaria y allí debatió los argumentos de las causales de terminación del contrato de trabajo que devino en una decisión judicial en contra de Comfenalco Tolima, por haber asumido esta última la responsabilidad de bienes, haberes y derechos de la extinta COMFAMINORTE.” (sic).
Por último, insistió en que el daño antijurídico sufrido por COMFENALCO tiene su causa eficiente en la conducta desplegada por la “Nación Ministerio del Trabajo - Superintendencia del Subsidio Familiar” (sic), con ocasión de la expedición de la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009, en la que en el artículo segundo decidió remover del cargo al Director Administrativo, por tanto, reseña, es así como se configura la relación de causalidad entre la actividad legítima de la administración y el daño especial causado a COMFENALCO.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad a lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
Asimismo, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación Acorde con lo señalado en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico Conforme al marco de la apelación, corresponde a la Sala determinar si el pago de una indemnización por despido injusto al señor Germán Monroy Linares, removido del cargo de director administrativo de COMFAMINORTE como consecuencia de la intervención administrativa efectuada a esa entidad por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar, generó un daño antijurídico a la demandante, que no tenía la obligación de soportar. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia recurrida por cuanto la parte actora no demostró la 8 antijuricidad del daño consistente en el pago de una indemnización por despido injusto del director de la fenecida Caja de Compensación Familiar COMFAMINORTE, absorbida por COMFATOLIMA, en virtud a la intervención administrativa realizada por la Superintendencia del Subsidio Familiar. 2.4.
Marco jurídico y jurisprudencial 2.4.1. Fundamento normativo de la responsabilidad del Estado De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, se estableció como cláusula general de responsabilidad del Estado, los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas, por ende, para concluir la responsabilidad se requiere la concurrencia de varios elementos configurativos a saber: 2.4.1.1.
El daño Antijurídico. Considerado como aquel menoscabo o detrimento que sufre una persona y que puede ser patrimonial o extrapatrimonial; sin embargo, para que genere responsabilidad debe ser cierto, personal y antijurídico. Es cierto, cuando efectivamente ocurre, de tal suerte que el hipotético no puede ser indemnizado; personal, en la medida que solo el afectado está legitimado para reclamarlo; y antijurídico, cuando la víctima no tenga el deber jurídico de soportarlo2, concepto que, por lo demás, se encuadra dentro de los principios constitucionales de solidaridad (art. 1º), igualdad (art. 13) y garantía integral del patrimonio de los ciudadanos (arts. 2º y 58). 2.4.1.2.
La imputación. Entendida como aquel elemento de la responsabilidad a través del cual se le atribuye fáctica y jurídicamente el daño antijurídico a una autoridad del Estado. En ese sentido, podemos indicar que la imputación fáctica corresponde desde el punto de vista de los hechos dañosos causados a un sujeto determinado, al estudio del nexo causal, no obstante, es de aclarar que no toda acción o hecho es de interés para el derecho, puesto que solo aquellos que generen un daño antijurídico deben ser estudiados.
De igual manera, la imputación fáctica puede analizarse desde la omisión del Estado, evento en el cual estaremos ante criterios objetivos acudiéndose a valoraciones jurídico – normativas, en las que se constituyan, derechos, libertades o mínimamente se creen intereses para los administrados. Por otro lado, la imputación jurídica, corresponde a los dos regímenes de imputación establecidos por la jurisprudencia: i) el subjetivo, por la falta o la falla en el servicio, correspondiente a aquellos eventos en que se evidencia que la conducta desplegada por el órgano estatal se enmarca en una actuación tardía, errada u omisiva que genera en los usuarios receptores del servicio una inconformidad e insatisfacción que se ve reflejada en daños antijurídicos susceptibles de ser reparados, es decir, que la anomalía en el funcionamiento y/o las actividades desplegadas por la Administración se materializa en la trasgresión de las obligaciones que le son propias; ii) el objetivo, corresponde a aquel título de imputación donde no media la culpa o la falla en el servicio, pero es posible 2 Sobre el daño antijurídico el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C. P.: HERNÁN ANDRADE RINCÓN, en sentencia del 26 de mayo 2011, radicación N°: 19001-23-31-000-1998-03400-01 (20097), expuso su concepto acogiendo los términos siguientes: “El concepto del daño antijurídico cuya definición no se encuentra en la Constitución ni en la ley, sino en la doctrina española, particularmente en la del profesor Eduardo García de Enterría, ha sido reseñado en múltiples sentencias desde 1991 hasta épocas más recientes, como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo”. 9 determinar la responsabilidad bajo el análisis de regímenes, como el daño especial o el riesgo excepcional.
El daño especial tiene lugar para aquellos eventos cuando el Estado en el ejercicio de sus funciones y obrando dentro de su competencia y ceñido a la ley, produce con su actuación perjuicios a los administrados que son especiales y anormales en el sentido que implican una carga o sacrificio adicional al que los coasociados normalmente deben soportar por el hecho de vivir en sociedad, y cuando el equilibrio se rompe perdiéndose así el principio de igualdad por el obrar legítimo de la administración, es necesario restablecer el equilibrio a través de la indemnización de los perjuicios ocasionados.
Por su parte el riesgo excepcional, se configura cuando la administración en desarrollo de una obra o actividad de servicio público, emplea recursos o medios que colocan a los administrados o a sus bienes en una situación de riesgo3, que dada su gravedad excede las cargas que normalmente deben soportar los ciudadanos y al materializarse el riesgo, se produce un daño indemnizable.
Por ende, corresponde al Juez analizar los hechos de cada caso concreto y determinar el régimen de responsabilidad aplicable, para resolver el asunto sometido a su consideración de acuerdo con los elementos probatorios allegados, entonces, aunque el demandante haya encuadrado el litigio en un título de imputación disímil, es posible en acciones de reparación directa que el juez en aplicación al principio de iura novit curia, establezca el título de imputación. Así mismo, independientemente del régimen o título de imputación, la entidad demandada puede exonerarse de responsabilidad, acreditando una causal eximente, como la fuerza mayor, el hecho de un tercero, la culpa exclusiva de la víctima, o cualquier causa extraña que enerve las pretensiones de la demanda.
El artículo 90 de la Constitución Política contiene el fundamento normativo de la responsabilidad patrimonial del Estado, por lo tanto, a continuación, se analizará si se acreditaron los presupuestos para que opere aquella. 2.4.1.3. Disposiciones legales aplicables a la intervención administrativa por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar Bien, de manera preliminar, se reseña que la Ley 25 del 24 de febrero de 1981, “Por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones”, creó efectivamente esta superintendencia en los siguientes términos: “Artículo 1º.
Créase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Superintendencia del Subsidio Familiar, (como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo,) cuya organización y funcionamiento se someten a las normas de la presente ley”. (Texto tachado fue declarado inexequible4). La importante labor de inspección y vigilancia de las entidades encargadas del recaudo y pago del subsidio familiar fue asignada por el artículo 3º de la citada ley, en la siguiente forma: “Artículo 3º.
Corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar 3 Clasificadas por la jurisprudencia como actividades relacionadas con la conducción de redes de energía eléctrica, manejo y transporte de explosivos, uso de armas de fuego y conducción de vehículos automotores. 4 Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, sentencia dictada el 27 de mayo de 1982 dentro del Expediente No. 916. 10 las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada”.
Luego el artículo 4º ibidem precisa las entidades sobre las cuales recae la vigilancia de esta superintendencia, así: “Artículo 4º. Están sometidos a la vigilancia de la Superintendencia del Subsidio Familiar, las siguientes entidades: a) Cajas de Compensación Familiar; b) Las demás entidades recaudadoras y pagadoras del Subsidio Familiar, en cuanto al cumplimiento de este servicio; c) Las entidades que constituyan o administren una o varias de las entidades sometidas a vigilancia, siempre que comprometan fondos de su patrimonio”.
La Ley 25 de 1981, al crear la Superintendencia del Subsidio Familiar, le confirió, mediante el artículo 15, la potestad sancionatoria, en la medida en que esta podía imponer multas a los funcionarios de las entidades sometidas a su control, por violación de las normas legales o estatutarias, y en los casos de grave o reiterada violación de tales normas, podía decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad e incluso “la intervención administrativa de la misma”.
La citada disposición reza: “ARTICULO 15.- El Superintendente del Subsidio Familiar está facultado para imponer multas desde quinientos pesos ($500) hasta treinta mil pesos ($30.000) a los funcionarios de las entidades sometidas a su control, por violación de las normas legales o estatutarias, graduados de conformidad con la gravedad de la infracción. Además en los casos de grave o reiterada violación de las normas legales o estatutarias, podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad o la intervención administrativa de la misma”.
(Negrillas fuera de texto). El Decreto 341 del 25 de febrero de 1988, “Por el cual se reglamentan la ley 25 de 1981 “por la cual se crea la superintendencia del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones, y la ley 21 de 1982 por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”, en sus artículos 93, 94 y 95, sobre la intervención admirativa, determinó: “ARTÍCULO 93.
La intervención a que se refiere el artículo 15 de la Ley 25 de 1951, tiene por objeto la adopción de las medidas administrativas que fueren necesarias para subsanar los hechos que hayan dado lugar a aquélla. El Superintendente del Subsidio Familiar puede designar agentes especiales para asistirlo en la tarea de administración directa de la entidad intervenida.
Además, cuando se requiera puede encargar temporalmente la dirección de la entidad intervenida a un particular y emplear los expertos auxiliares y consejeros que considere necesarios, con cargo a la caja intervenida.
ARTÍCULO 94. Superada la situación que dio lugar a la intervención, ésta debe levantarse en forma inmediata, de oficio o a solicitud de parte.
ARTÍCULO 95. Si ordenada la intervención de una caja conforme a los artículos anteriores, fuere imposible superar las irregularidades presentadas, la 11 Superintendencia del Subsidio Familiar podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la correspondiente entidad vigilada. En este último evento, ordenará la consiguiente liquidación.” El Decreto 2150 de 1992, “Por el cual se reestructura la Superintendencia del Subsidio Familiar”, prevé, en lo pertinente: “ARTICULO 2o.
OBJETIVO. La Superintendencia del Subsidio Familiar cumplirá con los siguientes objetivos: 1. Ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos; 2.
Controlar las entidades vigiladas y velar por que cumplan con la prestación de los servicios sociales a su cargo, con sujeción a los principios de eficiencia y solidaridad, en los términos que establezca la ley; 3. Dar especial atención, en el desempeño de sus funciones de inspección y vigilancia, a las prioridades que trace el Gobierno Nacional en el área de la seguridad social; 4.
Adoptar políticas de inspección y vigilancia orientadas a que las instituciones vigiladas se modernicen e incorporen desarrollos tecnológicos que aseguren un progreso adecuado de las mismas; (…) ARTICULO 7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE.5 El Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones: (…) 3.
Velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo referente al subsidio familiar y ordenar a los organismos vigilados que se ajusten a ellos; 4. Instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación; 5.
Promover y controlar los programas de coordinación entre los diferentes entes vigilados tendientes a mejorar la compensación entre recaudos y pagos y a disminuir los costos administrativos de las entidades vigiladas; 6. Ejecutar el control administrativo financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspección y vigilancia; 7.
Solicitar a las entidades vigiladas los estados financieros, para que el Superintendente formule sus observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de la entidad vigilada; 8. Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, planes de desarrollo, necesidades básicas insatisfechas, límite máximo del monto anual de las inversiones, gastos administrativos y la formación de las reservas, con el fin de procurar el máximo beneficio para la familia y personas a cargo de los trabajadores 5 Este artículo fue subrogado por el artículo 5 del Decreto 2595 de 2012, pero como la intervención a COMFAMINORTE se hizo en febrero de 2009 se mantiene la norma original. 12 con derecho a la prestación social del subsidio familiar; 9.
Liquidar de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la ley 25 de 1981, la contribución que le corresponda a cada una de las entidades sometidas a su vigilancia; (…) 12. Reconocer, suspender y cancelar la personería jurídica de las entidades sometidas a su vigilancia; 21. Imponer, por medio de resoluciones motivadas, sanciones pecuniarias hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales a los representantes legales, los miembros de los consejos directivos, los revisores fiscales y los funcionarios de las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia; 22.
Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia; 23. Adoptar las siguientes medidas cautelares: a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada. b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación; c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada; d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que ha dado origen a la medida. 24.
Emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales o no autorizadas y se adopten las medidas correspondientes correctivas y de saneamiento; 25. Ordenar la práctica de visitas especiales u ordinarias a las entidades vigiladas, así como la práctica de investigaciones administrativas; 26. Contratar servicios de especialistas que presten asesorías en áreas específicas de las actividades de la Superintendencia; 27.
Las demás que le atribuya la ley.” (Negrillas fuera de texto). Como se observa, el numeral 22 señala que la Superintendencia del Subsidio Familiar tiene la facultad de intervenir para la liquidación de las Cajas de Compensación Familiar, de acuerdo con las normas que regulan dicha materia y las del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en lo que sea aplicable.
La Ley 789 de 2002, “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, en el artículo 17 fijó los presupuesto para la liquidación de las Cajas de Compensación Familiar y señaló en forma temática, mediante el artículo 24, un gran número de funciones y facultades atribuidas a la Superintendencia del Subsidio Familiar, para reforzar su labor de inspección, vigilancia y control sobre las Cajas de Compensación Familiar y demás entidades recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar.
Para el efecto, se traerá literalmente el artículo 17 en cita y se destacaran del artículo 24 ibidem algunas funciones y facultades de la supersubsidio: “ARTÍCULO 17. Liquidación de las Cajas de Compensación Familiar. La liquidación será ordenada mediante acto administrativo de la Superintendencia que ejerza su control, para cuya expedición se respetara el debido proceso establecido para 13 intervenir administrativamente a estas entidades o sancionar a sus funcionarios, que es el contenido en los artículos 90 del Decreto 341 de 1988, 35 y 36 del Decreto 2150 de 1992 y normas que los modifiquen o adicionen.
En el acto administrativo se dará un plazo hasta de seis meses para que la Caja de cumplimiento a las normas legales, siempre que dicho plazo se considere procedente por la autoridad de supervisión. En caso de que la Caja no demuestre el cumplimiento, deberá iniciar la liquidación ordenada por el ente de control, dentro de los tres (3) meses siguientes al vencimiento del plazo que se fije por la autoridad de control.
En caso contrario, procederá la intervención administrativa de la misma, para ejecutar la medida. Para el evento en que la Caja de Compensación sea la única que funcione en el respectivo ente territorial, no se procederá a su liquidación, sino a su intervención administrativa, hasta tanto se logre superar la respectiva causal.” “Artículo 24.
Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar a más de las que se establecen en las disposiciones legales: 1. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la organización y funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar; las demás entidades recaudadores y pagadoras del subsidio familiar, en cuanto al cumplimiento de este servicio y las entidades que constituyan o administren una o varias de las entidades sometidas a su vigilancia, siempre que comprometan fondos del subsidio familiar. 2.
Reconocer, suspender o cancelar la personería jurídica de las entidades sometidas a su vigilancia. 3. Velar por el cumplimiento de las normas relacionadas con la eficiencia y control de gestión de las Cajas de Compensación Familiar o entidades que constituyan o administren o participen como accionistas. (…) 14. Practicar visitas de inspección a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de los negocios, o de aspectos especiales que se requieran, para lo cual se podrán recepcionar declaraciones, allegar documentos y utilizar los demás medios de prueba legalmente admitidos y adelantar las investigaciones a que haya lugar.
(…) 19. Reglamentar la cesión de activos, pasivos y contratos y demás formas de reorganización institucional, como instrumento de liquidación o gestión de una Caja de Compensación Familiar; así como toda clase de negociación de bienes inmuebles de su propiedad. No obstante, las Cajas de Compensación Familiar no podrán, salvo el pago del subsidio familiar o en virtud de autorización expresa de la ley, facilitar, ceder, dar en préstamo o entregar a título gratuito o a precios subsidiados, bienes o servicios a cualquier persona natural o jurídica.
Los estatutos de las Cajas deberán contemplar claramente la forma de disposición de sus bienes en caso de disolución, una vez satisfechos los pasivos, en tal forma que se provea su utilización en objeto similar al de la corporación disuelta a través de Cajas de Compensación Familiar. (…) 23. Intervenir las Cajas de Compensación, cuando se trate de su liquidación, conforme las (sic) normas previstas para las entidades promotoras de salud.
(…)” (Subraya fuera del texto). La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en ejercicio de su competencia como Sección de Descongestión de procesos de la Sección Primera de la misma Corporación, en sentencia del 08 de marzo de 14 20186, al referirse a las facultades de inspección y vigilancia de la mencionada Superintendencia sobre las cajas, mencionó las facultades especiales de intervención y liquidación de las Cajas y el procedimiento aplicable.
La referida sección hizo el siguiente resumen en cuanto a las facultades y el procedimiento: “Para el ejercicio de la inspección y vigilancia, la normativa aplicable al subsidio familiar otorga a la Superintendencia una serie de facultades, que van desde la práctica de visitas ordinarias y especiales, la toma de medidas cautelares, la imposición de sanciones y la intervención para liquidación de los sujetos a su control.
(…) Finalmente el artículo 17 de la Ley 789 de 2002, prevé el procedimiento para la intervención y liquidación de las cajas de compensación familiar. Del anterior recuento normativo, se extracta que la normatividad vigente ha otorgado a la Superintendencia de Subsidio Familiar, para lograr el cometido correspondiente a la inspección y vigilancia las siguientes facultades: (i) sancionar a las entidades o a sus directivos;
(ii) adoptar medidas cautelares para lograr el correcto funcionamiento de la caja y (iii) intervenir administrativamente para liquidar la caja de compensación”. La Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma Corporación, mediante concepto 1055 del 10 de diciembre de 1997, expresó, refiriéndose a las funciones de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que hay diferencia entre las funciones administrativas con carácter sancionatorio que deben aplicarse de conformidad con el Decreto 341 de 1988 y la intervención administrativa contemplada en el Decreto 2150 de 1992, que puede ser impuesta por el superintendente en forma preventiva mediante acto administrativo, una vez comprobada la causa que lo fundamenta, de conformidad con el artículo 7-23 numerales a) y b)7.
De otro lado, se tiene que de conformidad con el ya referido artículo 93 del Decreto 341 de 1988, el Superintendente de Subsidio Familiar puede designar agentes especiales para asistirlo en la tarea de administración directa de la entidad intervenida. 2.4.1.4. Hechos jurídicamente relevantes -. COMFAMINORTE vinculó laboralmente al señor Germán Monroy Linares para el ejercicio del cargo de director administrativo, a través de la suscripción de contrato de trabajo a término fijo por periodo de tres (3) años a partir del 01 de enero de 2009.8 Sin embargo, se advierte que el señor Monroy ocupaba el mencionado cargo en la referida caja de compensación desde el 15 de septiembre de 2000.9 -.
Se advierte que, aunque el primer contrato de trabajo del señor Germán Monroy Linares como director administrativo se haya suscrito con la Caja de Compensación Familiar de Honda, también lo es que mediante la Resolución 0631 del 29 de noviembre de 2006, se aprobó el cambio de razón social a Caja de Compensación Familiar del Norte del Tolima – COMFAMINORTE.10 6 Dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el No. 25000-23-24-000-2005-00312-02. 7“ARTICULO 7o.
FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. El Superintendente del Subsidio Familiar es agente del presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones: (…) 22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia; 23.
Adoptar las siguientes medidas cautelares: a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada. b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación; (…)” 8 Folio 54, cuaderno principal, tomo I. 9 Folio 44, cuaderno principal, tomo I. 10 Folio 175, cuaderno principal, tomo I. 15 -.
A través de la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009, proferida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, se dispuso: (i) la intervención total y en forma definitiva de COMFAMINORTE; (ii) suspender en el ejercicio de sus funciones al Consejo Directivo de COMFAMINORTE; (iii) remover del cargo de director administrativo de COMFAMINORTE, señor Germán Monrroy Linares;
(iv) designar como agente especial al señor Nelson Miguel Jaime Olaya; y, (v) se encargó temporalmente de la dirección administrativa de COMFAMINORTE a la señora Emilgen Gil Barbosa. Este acto se notificó personalmente al entonces director administrativo de COMFAMINORTE, señor Germán Monrroy Linares.11 -. En los considerandos del acto anterior se precisa que: “… esta Superintendencia del Subsidio Familiar, mediante Resoluciones Nos. 0549 y 0558 del 7 y 14 de noviembre de 2007, ordenó la práctica de una visita de carácter ordinario…”; de acuerdo a los informes presentados por los funcionarios que hicieron las visitas, “El comité de Dirección de la Superintendencia del Subsidio Familiar en reuniones celebradas el 4 y 15 de diciembre de 2008, según consta en las Nos. 0018 y 0019, recomendó a la Señora Superintendencia la adopción de la medida de Intervención Administrativa Total de la Caja de Compensación Familiar del Norte del Tolima COMFAMNORTE y en consecuencia suspender al Director Administrativo y al Consejo Directivo de la mencionada Corporación en el ejercicio de sus funciones”.12 -.
Mediante oficio fechado del 13 de marzo de 2009, suscrito por el agente interventor de COMFAMINORTE, se le comunicó al señor Nelson Miguel Jaime Olaya que su vinculación laboral con la caja fenecía al terminar la jornada laboral de ese día “por justa causa”.13 En este documento se observa que se hizo una amplia exposición de los motivos por los que la Superintendencia del Subsidio Familiar, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, tomó la determinación de decretar como medida cautelar la intervención de COMFAMINORTE, concretada en la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009.14 -.
A través de la Resolución 0128 del 05 de marzo de 2010, proferida por la Superintendencia de Subsidio Familiar, se autorizó la fusión por absorción de COMFAMINORTE y COMFENALCO, siendo esta última la absorbente;15 acto que fue protocolizado a través de Escritura Pública número 370 del 25 de mayo de 2010, en la Notaria Única del Circulo de Honda.16 -.
En la revisión de la protocolización del acuerdo de fusión entre COMFAMINORTE y COMFENALCO se observa que entre los parámetros del compromiso de fusión quedó establecido lo siguiente: “b) La Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima COMFENALCO adquirirá los derechos y asumirá las obligaciones de la Caja de Compensación Familiar del Norte del Tolima COMFAMINORTE, disuelta como resultado de la fusión por absorción acordada; c) la Caja de Compensación Familiar de Fenalco del Tolima COMFENALCO asumirá todos los activos y pasivos de la Caja de Compensación Familiar del Norte del Tolima COMFAMINORTE (…) de acuerdo con su valoración en libros a 31 de octubre de 2009, según información adjunta (…)”; h) La fusión por absorción acordada genera la ocurrencia de la figura de la sustitución patronal prevista por el Código Sustantivo del Trabajo (…)”.17 -.
El señor Germán Monroy Linares con el fin de obtener el pago de la indemnización por despido sin justa causa, el 10 de mayo de 2013 presentó 11 Folios 68 a 74, cuaderno principal, tomo I. 12 Ibidem. 13 Folios 150 al 157, cuaderno principal, tomo I. 14 Ibidem. 15 Folios 165 a 176, cuaderno principal, tomo I. 16 Folios 9 al 27, cuaderno pruebas de oficio, tomo I. 17 Ibidem. 16 demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral en contra de COMFENALCO, correspondiéndole en primera instancia al Juzgado Laboral del Circuito de Honda, que en audiencia celebrada el día 18 de septiembre de 2013, dictó sentencia acogiendo las pretensiones de la demanda y condenando a COMFENALCO a pagar al demandante la suma de sesenta y siete millones ciento treinta y tres seiscientos sesenta y nueve pesos ($67.133.669.00) por concepto de indemnización por despido sin justa causa, y se fijó la suma diez millones seiscientos setenta mil trescientos cincuenta pesos ($10.670.350.00) por concepto de agencias en derecho en primera instancia.18 Esta decisión fue recurrida por COMFENALCO, pero fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial - Sala Laboral, mediante sentencia del 10 de diciembre de 2010, en la que también se reconocieron agencias en derecho por la suma de dos millones catorce mil diez pesos ($2.014.010.00).19 -.
A continuación del proceso ordinario laboral se inicio el proceso ejecutivo para el pago de la sentencia; allí se libró mandamiento de pago por la suma de $79.818.029; la obligación fue cubierta totalmente por COMFENALCO, tal como se observa con las copias de los movimientos contables realizados por COMFENALCO para pagar mediante al señor Germán Monroy la suma de $1.253.700, por concepto de intereses por mora en el pago de la sentencia judicial que ordenó el pago de indemnización por despido sin justa causa,20 y la suma de $79.818.029, por concepto de la obligación pago de sentencia judicial.21 2.4.1.5.
Caso concreto Tal como se ha mencionado en los antecedentes de esta providencia, para la parte actora el hecho generador de la reparación solicitada consistió en la intervención administrativa realizada a COMFAMINORTE por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar, que generó como consecuencia la remoción en el empleo de su director administrativo, señor Germán Monroy Linares, causando un daño porque se le debió pagar indemnización por despido sin justa causa ordenada por el Juez Laboral del Circuito de Honda, a través del fallo dictado el 18 de septiembre de 2013, confirmado por el Tribunal Superior de Ibagué – Sala Laboral, mediante sentencia del 10 de diciembre de igual año. El Consejo de Estado22 ha señalado que excepcionalmente la acción de reparación directa es el mecanismo idóneo para reclamar los daños causados por un acto administrativo siempre que no se cuestione su legalidad, pues, de lo contrario el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía adecuada cuando se pretenda una indemnización proveniente de un daño, pero el sustento del mismo sea la ilegalidad de un acto administrativo.
En ese orden, estima la Sala que en este caso la acción de reparación directa resulta procedente, toda vez que COMFENALCO no puso en cuestión la presunción de legalidad del acto mediante el cual se dispuso la intervención forzosa administrativa de COMFAMINORTE y la separación del cargo del director administrativo, señor Germán Monroy Linares.
Ahora, como ya quedó expuesto en el acápite 2.4.1.3. de esta providencia, la Superintendencia de Subsidio Familiar tiene asignadas por el ordenamiento jurídico 18 Folios 178 a 193, 201 a 400, 658 y 659 c1 y 164 a 407, cuaderno pruebas de oficio, tomo II. 19 folios 376 a 381 y 391 a 395, cuaderno principal, tomo II. 20Folio 13, cuaderno principal, tomo I, concordante con el folio 14, cuaderno principal, tomo I, en que obra copia del recibido de Germán Monroy del cheque por valor de $1.253.700. 21 Folio 12, cuaderno principal, tomo I. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. CP Marta Nubia Velásquez, providencia del 05 de febrero de 2021.
Radicación 25000-23-26-000-2011-01499-01 (48.950). 17 funciones administrativas con carácter sancionatorio que deben aplicarse de conformidad con el Decreto 341 de 1988 y la intervención administrativa contemplada en el Decreto 2150 de 1992, que puede ser impuesta en forma preventiva mediante acto administrativo, una vez comprobada la causa que lo fundamenta.
Revisado el contenido de la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009, por la cual se dispuso la intervención administrativa de COMFAMINORTE, se advierte ampliamente la exposición de motivos por los que se tomó tal medida preventiva; y la adopción de la fusión con COMFENALCO, aceptada por la Supersubsidio mediante la Resolución 0123 del 05 de marzo de 2010, corrobora que las razones de la intervención eran necesarias.
En este último acto administrativo se dejaron consignados en forma sucinta los siguientes motivos de la fusión, por parte de COMFAMINORTE: “(…) Los análisis mencionados llevaron a COMFAMINORTE a considerar los siguientes aspectos, los cuales determinaron la decisión de proceder con la Fusión por absorción acordada: - El debilitamiento financiero y organizacional progresivo de la Entidad, como consecuencia del retiro de empresas afiliadas. - La disminución en la participación de la Caja en los aportes causados en el Departamento del Tolima. - La imposibilidad de generar y destinar recursos para inversión y funcionamiento de la Caja. - La presentación de un portafolio de servicios no competitivo. - La existencia de una estructura de ingresos y egresos deficitaria. - El número de empresas inferior al requerido por el numeral 1°, artículo 40 de la Ley 21 de 1982, que a la fecha de la firma del presente acuerdo es de 419, siendo el mínimo exigido para constituir una Caja de Compensación de 500. - Que a la fecha del acuerdo de fusión el número de trabajadores beneficiarios del Subsidio Familiar es de 2472, siendo como mínimo para constituir una Caja de Compensación 10000 trabajadores beneficiarios, al tenor de lo dispuesto en numeral 2° del artículo 40 de la Ley 789 de 2002.
(…)” De otro lado, se tiene que de conformidad con el artículo 93 del Decreto 341 de 1988, el Superintendente de Subsidio Familiar, en uso de sus facultades de intervención administrativa, puede designar agentes especiales para asistirlo en la tarea de administración directa de la entidad intervenida, además de que, cuando lo requiere, ostenta la autoridad de encargar temporalmente la dirección de la entidad intervenida a un particular y emplear los expertos auxiliares y consejeros que considere necesarios, con cargo a la caja intervenida; por lo tanto, en este asunto, la designación de un agente especial y la remoción del director administrativo de la Caja intervenida, mediante la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009, también se hizo conforme al ordenamiento jurídico.
Por resultar relevante se trae a colación apartes de la sentencia del 10 de marzo de 2005, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, dentro del expediente 2000-6430, que, en relación con la naturaleza policiva de la medida de intervención administrativa en las Cajas de Compensación Familiar, precisó: “(…) Al efecto se tiene que el artículo 7º del Decreto Núm. 2150 de 1992 modificatorio de la Ley 25 de 1981, le atribuye al Superintendente de Subsidio Familiar, entre otras, la facultad de: 18 “( ) “22.
Intervenir administrativamente, en forma total o parcial las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia. “23. Adoptar las siguientes medidas cautelares: a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada. b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación; c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada; d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situación que ha dado origen a la medida.” Esas funciones, en tratándose del ejercicio del poder policivo que la Constitución Política le confiere a ciertas autoridades administrativas para limitar algunas libertades de los individuos, tienen el propósito de asegurar el orden público y hacer posible el cumplimiento de fines específicos.
Esos fines, en el caso presente, están destinados al debido cumplimiento del objetivo del subsidio familiar, el cual está destinado a aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad, a través de la compensación de los ingresos de los trabajadores de medianos y menores salarios con el pago de ayudas en dinero, especie y servicios.
Precisamente con miras a salvaguardar el fin señalado, la legislación en comento, en desarrollo de los principios constitucionales contenidos en los artículos 48 y 365, le ha conferido a la Superintendencia del Subsidio Familiar la competencia para ejercer la “ inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, entre ellas las cajas de compensación familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos”, según señala la Ley 25 de 1981.
Así las cosas, la Superintendencia del Subsidio Familiar vigila y controla, por mandato de la ley y en ejercicio de su poder policivo administrativo, dado entre otros por el artículo 17 de la Ley 25 de 1981, a las cajas de compensación familiar en lo que hace al recaudo de los aportes y al pago de las asignaciones del subsidio familiar.
Tales funciones las adelanta conforme con las instrucciones del Presidente de la República y en cumplimiento de las políticas laborales y de seguridad social que adopte el Ministerio de Trabajo, según lo señalan los artículos 48 y 189, numeral 22 de la Constitución Política y 2º de la Ley 25 de 1981. La decisión acusada se encuadra en las citadas medidas preventivas, las cuales deben diferenciarse de las de carácter sancionatorio que también se prevén en la misma normativa y que no son del caso comentar en este proceso, las que van desde la imposición de multas hasta la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad, pasando por la intervención administrativa de la misma (artículo 15 de la Ley 25 de 1981).
Se trata, entonces, del poder policivo administrativo que autoriza al ente vigilante para adoptar medidas destinadas a precaver o a subsanar, de manera urgente, los casos de graves o reiteradas violaciones de las normas legales o estatutarias o la inobservancia o desacato de las instrucciones impartidas por la entidad, de modo que una vez superada la situación que originó la medida cautelar mencionada, por virtud del artículo 94 del Decreto 341 de 1988, “ deberá levantarse en forma inmediata, de oficio o a solicitud de parte.”, por lo tanto no se trata de medidas definitivas e irreversibles, sino de carácter transitorio o provisional, es decir, mientras tanto se supere la situación que la entidad ha considerado grave. 19 Parte de ese poder de policía administrativa es justamente la facultad de hacer esa valoración, de modo que la Superintendencia del Subsidio Familiar es quien en primer orden debe calificar la situación de cada caso y obrar en consecuencia, pues la omisión o negligencia que en el ejercicio de esa facultad llegue a incurrir puede acarrearle tanto al titular como al Estado no sólo juicios de responsabilidad en su contra (disciplinario, administrativo, patrimonial, etc.), sino graves perjuicios a los bienes e intereses colectivos o sociales que le han sido confiados a las respectivas cajas de compensación familiar, de modo que tratándose de medidas cautelares, léase preventivas o remediales, y por ende dirigidas a evitar perjuicios irreversibles a los beneficiarios de tales entidades, la oportunidad, conveniencia y necesidad de la medida depende primordialmente del juicio que la Superintendencia haga de la respectiva situación (…)” (Negrilla y resultado fuera del texto).
En consecuencia, habida cuenta la situación que comprometía la viabilidad de COMFAMINORTE, y conforme a la competencia conferida por el ordenamiento jurídico, era deber de la Superintendencia del Subsidio Familiar hacer uso del poder de policía administrativa e intervenir aquella Caja de Compensación Familiar, como medida tendiente al salvamento económico de la entidad y a la normalización de su operación, so pena de que se agravaran los perjuicios a los bienes e intereses colectivos que le habían sido confiados, como la administración de los recursos aportados por las empresas que son de naturaleza parafiscal; decisión adoptada, en este asunto, mediante la Resolución 0072 del 27 de febrero de 2009.
En ese orden, pese a que la demandante acreditó la causación de un daño, también lo es que se estableció que el mismo no es antijurídico, pues no lesionó injustificadamente un interés protegido por el ordenamiento legal y, contrario sensu, se sustentó en una causa más que justa, como la viabilidad administrativa y económica de la Caja de Compensación Familiar intervenida – COMFAMINORTE.
Ahora, en virtud a la fusión de COMFAMINORTE y COMFENALCO, esta última de forma libre y voluntaria decidió asumir los activos y obligaciones de aquella, conociendo directamente las razones por las cuales estaba intervenida administrativamente, y frente a las que asume que son legales, como quiera que en ninguna de sus alegaciones refirió lo contrario; resulta claro que está en el deber de soportar las consecuencias que trajo las medidas tomadas respecto a COMFAMINORTE, incluida las secuelas de la remoción de quien fungía como su director administrativo, ya que, su retiro del cargo es una potestad que trae el ordenamiento jurídico cuando la Supersubsidio requiere la intervención de las entidades sobre las que ejerce control y vigilancia. De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la intervención administrativa a COMFAMINORTE estuvo soportada en las situaciones que afectaban la estabilidad de la entidad, así que la asignación de agentes especiales para la asistencia en la tarea de administración directa de dicha caja, además de estar soportada en el ordenamiento jurídico, se mostró ajustada, si se tiene en cuenta que, de acuerdo a los hechos probados en el expediente, el señor Germán Monroy Linares venía ejerciendo el cargo de director administrativo desde el 15 de septiembre de 2000, por lo que resulta notorio que su ineficiente labor desempeñada fue uno de los presupuestos para que la Superintendencia del Subsidio Familiar tomara medidas de policía administrativo frente a la intervenida caja.
En este punto es necesario recalcar que esta misma Sala de decisión en sentencia del 13 de julio de 2023, dentro del proceso promovido a través del medio de control de reparación directa con radicación 73001-33-33-001-2016-00288-01, en que se analizó si la Superintendencia Nacional de Salud era responsable de los daños 20 reclamados por el actor con ocasión de la separación anticipada del cargo de período fijo que ocupaba como gerente de la ESE Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué, concluyó que el actor tenía la obligación de soportar el daño alegado, en razón a que la mencionada superintendencia debió intervenir la entidad hospitalaria por la gestión deficitaria que comprometía su buena marcha.
Lo anterior porque en este asunto se colige lo mismo, que el daño alegado no es antijurídico, en virtud a las razones expuestas líneas atrás. En esa medida, dado que no se demostró la antijuridicidad del daño no es posible proseguir con el juicio de imputación, atendiendo a la lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la administración, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en precedencia. 2.5.
Costas de segunda instancia El artículo 188 del CPACA, sobre condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado en sentencia proferida el 07 de abril de 2016, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14) promovido por el señor José Francisco Guerrero Bardi contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-.
La misma Corporación, en sentencia del 11 de octubre de 2021 dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217)23, sostuvo: “El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. (…) De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”. 23 Demandante: Arley Ávila Calero y otro, demandado: Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, medio de control Recurso Extraordinario de Revisión. 21 El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general - condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” En este orden, la imposición de costas comporta un análisis objetivo-valorativo, que se da en este asunto en la medida en que es objetivo porque se impone contra la parte vencida en esta instancia y valorativo en la medida en que, así en el proceso no se haya acreditado que la parte demandante haya actuado bajo parámetros de mala fe o deslealtad procesal, también es cierto que las demandadas debieron constituir apoderado para comparecer al proceso y oponerse a las pretensiones de la demanda, lo que sin duda acarrea gastos, como el de pagar honorarios a un abogado que le proporcione defensa técnica, en esa medida, se encuentra que está dado el presupuesto de orden económico para la concesión de costas a favor de la parte demandada, además las agencias en derecho también está soportadas en la medida en que ante esta jurisdicción debe hacerse por conducto de apoderado y así lo hicieron las demandadas, según consta en el expediente.
De acuerdo a la misma norma en cita (art. 188 del CPACA), las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y subsiguientes del Código General del Proceso. Se fijarán las agencias en derecho a favor de la parte demandada y a cargo de la demandante, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una de las accionada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 22 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de junio de 2019 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante y a favor de la demandada, para lo cual se fija como agencias en derecho el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por cada una de las accionadas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen, y se harán las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA