REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 044 Manizales, veintitrés (23) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 170013339006-2023-00252-02 Naturaleza: Protección De Derechos E Intereses Colectivos Accionante: Juan Carlos Rodríguez Moreno Demandado: Municipio de Manizales Se resuelve el recurso de apelación formulado por el municipio de Manizales contra la sentencia que accedió a las pretensiones del actor.
I. Antecedentes 1. Demanda El actor señaló que, en la Institución Educativo Chipre, concretamente en las paredes de la sede principal tanto en la fachada exterior como interior, se requiere de un mantenimiento de su pintura; que la puerta garaje requiere restauración o modificación estructural, que la concertina presenta “desperfectos”; que el escenario deportivo no cuenta con capota en su parte izquierda y que las escaleras que conducen al mencionado escenario deportivo presenta fisuras, hundimientos y deterioro estructural.
Pide proteger los derechos colectivos al goce del espacio público y la defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En consecuencia, se ordene al municipio de Manizales adoptar la medidas técnicas, presupuestales, administrativas con el fin de hacer cesar la vulneración a los derechos colectivos; se realicen las obras de mantenimiento y reparación en la sede principal de la Institución Educativa Chipre. 2.
Pronunciamiento frente a la demanda El municipio de Manizales se opuso a las pretensiones del actor, para lo cual señaló que no ha vulnerado ni ha puesto en peligro por acción u omisión los derechos colectivos invocados. Sustenta, la defensa en el concepto sin número del 23 de agosto de 2023, expedido 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 2 por la Secretaría de Educación. Expone que, vistos los hechos y las pretensiones, la decisión oficial se tomó con antelación y es destinar los recursos necesarios para restaurar el inmueble, por lo tanto, no se corresponde este trámite a una acción popular.
Señaló que el accionante no acreditó la relación de causalidad que pudiera existir entre la presunta afectación del interés colectivo y la acción y omisión del municipio de Manizales. Formuló las excepciones: “Improcedencia de la acción”; “Moralidad administrativa”; “Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”; “Carencia de prueba constitutiva de presunta vulneración de derechos colectivos” y “Carencia actual de objeto”. 3.
Sentencia de primera instancia El a quo declaró no probadas las excepciones propuestas por el municipio de Manizales, por lo que lo declaró responsable de la vulneración de los derechos colectivos “al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”.
En consecuencia, le ordenó: “-Deberá adelantar en un plazo que no podrá exceder de SEIS (06) MESES contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, los estudios técnicos, administrativos y presupuestales de viabilidad que sean necesarios para adelantar las obras de mantenimiento, construcción, reposición y similares, respecto de la pintura de fachadas interiores y exteriores, puerta garaje y concertina de la sede principal del Instituto Chipre del Municipio de Manizales, a fin de proteger y restaurar plenamente el goce de los derechos colectivos suficientemente identificados.
Cumplido el término anterior, el MUNICIPIO DE MANIZALES, deberá adelantar las obras de mantenimiento, construcción, reposición y similares, respecto de la pintura de fachadas interiores y exteriores, puerta garaje y concertina de la sede principal del Instituto Chipre del Municipio de Manizales, en un término de SEIS (06) MESES. -Deberá adelantar en un plazo que no podrá exceder de DOCE (12) MESES, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, los estudios técnicos, jurídicos, administrativos y presupuestales necesarios a través de los cuales se determinen las obras constructivas, de mantenimiento y de implementación de medidas de seguridad, que se deben realizar a las escalas ubicadas en el coliseo (escenario deportivo) de la sede principal del Instituto Chipre de Manizales.
Cumplido el término anterior, el MUNICIPIO DE MANIZALES, deberá adelantar las obras constructivas, de mantenimiento y de implementación de medidas de seguridad, que se deban realizar, a las escalas ubicadas en el coliseo (escenario deportivo) de la sede principal del Instituto Chipre de Manizales, en un término de DOCE (12) MESES. 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 3 Deberá adelantar en un plazo de DOCE (12) MESES, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, los estudios técnicos especializados en los que se evalúe la seguridad y cumplimiento de la normatividad de ingeniería, construcción y de sismo resistencia vigentes, de la capota existente en el coliseo (escenario deportivo) de la sede principal del Instituto Chipre de Manizales y se determine la posibilidad técnica de continuar con la construcción de la misma.
Cumplido el término anterior, el MUNICIPIO DE MANIZALES, en caso de determinarse que la construcción parcial de la capota existente, no cumple con la normativa técnica constructiva y de sismo resistencia vigente, deberá adelantar las acciones correctivas y/o constructivas, que se hayan determinado en dicho estudio, en un término de DOCE (12) MESES.
En caso que se determine, técnicamente o se realicen las correcciones constructivas pertinentes, que permitan continuar con la construcción de la capota, para así cubrir la totalidad del coliseo (escenario deportivo) de la sede principal del Instituto Chipre de Manizales, estas obras deberán realizarse en un término de TREINTA Y SEIS (36) MESES”.
Para fundamentar su decisión señaló que, se acreditó que las instalaciones de la Institución Educativa Chipre se encuentran en mal estado, por cuanto encontró que la condición de la pintura de las paredes interiores y exteriores “es deplorable”; que la puerta del garaje no es funcional, puesto que se encuentra con roturas y no tiene elementos de seguridad; la concertina está incompleta; las escalas que conducen al escenario deportivo presentan fisuras, hundimientos y deterioro estructural; el escenario deportivo no cuenta con capota total y, en cuanto a la parte instalada no cuenta con estudios técnicos especializados que expliquen y certifiquen que se trata de una construcción segura.
Precisó que al municipio de Manizales le es atribuible la responsabilidad por el estado de la institución, de conformidad con lo establecido en los artículos 20 y 41 de la Ley 715 de 2001. 4. Recurso de apelación El municipio de Manizales solicitó se revoque la sentencia teniendo en cuenta que, las condiciones estéticas de una Institución Educativa no necesariamente deben estar al 100% o en un perfecto estado; que el estado de las instalaciones en nada arriesga o sacrifica el proceso formativo de los alumnos, ni atenta contra la integridad física de los usuarios de la institución. Señaló que no comparte la decisión contenida en el ordinal segundo de la sentencia, en la media que no se cuenta con informe técnico que los respalde, más aún que en 2021 y 2022 se pintó el interior de la institución; además existe compromiso en contrato 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 4 (sic) que se ejecuta hasta febrero de 2024 en el que se procederá al reemplazo de la puerta; frente a la concertina existe compromiso de complementarla.
En cuanto a las escalas, aunque presentan hundimientos y fisuras, son usables y que, para comodidad, se retocarán, además que no hay evidencia de caídas, lesiones o riesgo a la integridad física. En cuanto a la capota del coliseo sostuvo que, en efecto no cubre la totalidad del escenario y que ello, es debido a una política de la gobernación de Caldas cuando era su competencia invertir en las instituciones.
Argumento además que, resulta un fallo extra petita, el exigir estudio técnico para que determine sí esa construcción cumple con criterios de antisismisidad; aunado a ello, no se demostró que, a pesar de la falta de algunas obras en la institución educativa, se afecte la dignidad y la seguridad de los usuarios. Indicó que, en caso de confirmar el fallo, el plazo concedido conlleva el riesgo de un posible desacato, puesto que se estaría supeditando a un trámite de contratación estatal que es ajeno a la voluntad del ente territorial, por lo cual solicitó que se dejen los plazos de cumplimiento abiertos.
II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se centran en dilucidar: ¿El municipio de Manizales vulneró o no los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente teniendo en cuenta el estado en que se encuentra la sede principal de la Institución Educativa Chipre? ¿Es razonable el plazo otorgado al Municipio de Manizales para dar cumplimiento a la orden proferida por la juez de primera instancia? 2.
Primer problema jurídico Para resolverlo se analizarán: i) el marco jurídico sobre la naturaleza de las acciones populares; el alcance de los derechos colectivos invocados; ii) los hechos probados y iii) el caso concreto. 2.1. Fundamento jurídico - Naturaleza de las acciones populares y derechos colectivos invocados Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares.
Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos no son únicamente los enunciados 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 5 en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia.
Los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y; c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos colectivos, los tres supuestos anteriores deben demostrarse en el trámite respectivo.
En la sentencia apelada fueron amparados los derechos: “al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente,”; estos derechos tienen la calidad de colectivos, como se describe a continuación: El artículo 44 de la Constitución Política consagra el derecho que tienen los niños de acceder a una educación de calidad que garantice la prestación del servicio educativo en condiciones dignas; norma que además hace alusión a que, para el amparo de los derechos fundamentales, la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
Por su parte, el artículo 67 de la Constitución consagra: La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura (…) Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.
En relación con el tema, en la sentencia T-279 de 2018 se concluyó: “En definitiva, la falta de aseo prolongada en una institución educativa puede generar ambientes escolares insalubres y grave deterioro de la infraestructura, situaciones que pueden amenazar o vulnerar el derecho a la educación de sujetos de especial protección constitucional, como los niños y niñas.
Lo anterior por cuanto un entorno hostil e insalubre desincentiva el aprendizaje de los menores de edad; pone en riesgo la salud y la vida de la comunidad educativa; limita el libre desarrollo de la personalidad; y corre el riesgo de promover en el estudiantado una 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 6 cultura que no se compadece con el cuidado que merecen el medio ambiente y los bienes públicos, lo cual va en contravía del inciso segundo del artículo 67 Superior1.
Los niños y niñas aprenden del ejemplo, de aquello que ven y experimentan al interactuar con su entorno, razón por la cual los ambientes escolares son sin duda, un referente de comportamiento para ellos”. (Se resalta) La providencia en cita sirve para concluir que, efectivamente como parte del derecho fundamental a la educación de los niños, se encuentra el de garantizar que el mismo se preste en instituciones que se encuentren en adecuadas condiciones de salubridad y seguridad.
Ahora, el artículo 311 de la Constitución Política asigna a los municipios la función de “prestar los servicios públicos que la ley determine y construir las obras necesarias para el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (…)”. En concordancia, el artículo 3º de la Ley 136 de 1994 asigna a los municipios las atribuciones de: “(1) Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. … (7) Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional”.
La Ley 115 de 1994, que estableció el Sistema General de Educación, asigna a las entidades territoriales la responsabilidad de promover la educación y la Ley 715 de 2001, que trata del Sistema General de Participaciones para la atención de las necesidades básicas insatisfechas, dentro del componente educación el artículo 15 señala la destinación de los recursos para varios ítems, entre ellos, “15.2.
Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas.” 1 “(…) La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente (…)”. 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 7 En cuanto al derecho a la seguridad y prevención de desastres, la Corte Constitucional señaló: “El derecho a la prevención y atención de desastres está consagrado en la ley 472 de 1998, como un derecho de carácter colectivo a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles.
En principio, el derecho carece de jerarquía constitucional y su protección debe perseguirse mediante las acciones colectivas, de grupo o de cumplimiento”.2 De igual forma, el Consejo de Estado3 señaló: “Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”4, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la 2 Sentencia T-235/11. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de marzo de 2015. Rad. 15001-23-31-000-2011-00031-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad.
No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 8 seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”. 2.2. Hechos acreditados relevantes para resolver el problema jurídico -. En el Oficio SEM – DESP -092 del 4 de mayo de 2023, a través del cual la Secretaría de Educación de Manizales da respuesta a la petición del accionante, se indica que: “En la presente anualidad la SECRETARIA DE EDUCACIÓN dispuso de recursos para adecuación y mantenimiento de escenarios deportivos y juegos infantiles en las instituciones educativas urbanas y rurales del Municipio, por lo que se convocó a los rectores de los establecimientos educativos a presentar propuestas con tal objeto.
La rectora de la Institución Educativa Chipre suministró documentación para la adecuación de los juegos Infantiles de la Sede A (Escuela Camilo Torres), recursos que ya fueron asignados y se encuentran en el trámite de expedición de la resolución de transferencia de recursos a los fondos de servicios educativos, y en espera que se efectué el giro para dar inicio a los procesos contractuales que permitan su adecuación y mantenimiento.
En ningún momento se allegó a esta Secretaría documentación para los escenarios deportivos de la sede principal que usted refiere en su petición, por lo tanto, no se tuvo en cuenta para esta convocatoria que estuvo abierta a partir del 27 de marzo de 2023 y 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 9 que de hacerlo ahora dicha solicitud se consideraría extemporánea, ya que para estos procesos se requiere cumplir con un cronograma especifico conforme a la normativa".5 -.
En el Concepto Técnico emitido por la Secretaría de Educación de Manizales dirigido al despacho de primera instancia, radicado el 23 de agosto de 2023, respecto a las instalaciones, se indicó: "FUNDAMENTOS DEL CONCEPTO TÉCNICO:
SEGUNDO: Se realicen obras de mantenimiento de la pintura en la totalidad de las paredes, tanto en la fachada exterior como interior de la sede principal de la Institución Educativa Chipre Respuesta: Si bien existen necesidades de mantenimientos locativos, como pintura, los mismos no impiden la prestación del servicio educativo, por lo cual se determina que es habitable y apta para ser ocupada.
La IE Chipre principal fue previamente visitada por personal especializado del Área de Planeación de la Secretaria de Educación y cuenta con diagnóstico de infraestructura, donde se determinó el nivel de estado “bajo”, y será tenida en cuenta para mejoramientos locativos de acuerdo a la prioridad de necesidades. (…)
TERCERO: Se ejecuten labores de mantenimiento y reparación de la puerta garaje que se encuentra ubicada en la Sede Principal de la Institución Educativa Chipre, y que de no ser posible su reparación, se desplieguen las acciones que se declaren pertinentes para su modificación, por una que desempeñe de manera correcta las labores propias de un elemento como estos.
Respuesta: Si bien existen necesidades de mantenimientos locativos, los mismos no impiden la prestación del servicio educativo, por lo cual se determina que es habitable y apta para ser ocupada.
CUARTO: Se desarrollen labores de mantenimiento y reparación de la concertina que se encuentra ubicada en la Sede Principal de la Institución Educativa Chipre, y que de no ser posible su reparación, se desplieguen las obras que se declaren pertinentes para su modificación, por una que desempeñe de manera correcta las labores propias de un elemento de estos.
Respuesta: Si bien existen necesidades de mantenimientos locativos, los mismos no impiden la prestación del servicio educativo, por lo cual se determina que es habitable y apta para ser ocupada.
QUINTO: Realizar una reparación total e integral de las escalas que se encuentran ubicadas en el escenario deportivo de la Sede Principal de la Institución Educativa Chipre. Respuesta: Se reitera que la IE Chipre Principal fue previamente visitada y cuenta con diagnóstico de infraestructura, además de visita técnica de inspección ocular realizada por la Arquitecto contratista Tatiana Trejos el día 10 de agosto de 2023 la cual se anexa, donde se evidencia que, si bien existen necesidades de mantenimientos 5 Pág. 6 AD “002 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 10 locativos, no se presentan perturbaciones a la salud, por lo cual se determina que es habitable y apta para ser ocupada por la comunidad educativa.
SEXTO: Efectuar obras tendientes a dar continuidad a la capota que se encuentra ubicada en el escenario deportivo de la sede principal de la Institución Educativa Chipre. Respuesta: Si bien la IE cuenta con el 50% de la capota, se debe tener en cuenta que la misma no hace referencia a mejoramientos locativos entendidos como “obras prioritarias”.6 -.
En diligencia de inspección judicial realizada el 23 de octubre de 20237, por el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales se constató el estado de la Institución Educativa Chipre. 2.3. Análisis del caso concreto El demandante señaló en su demanda que, la institución educativa Chipre requiere mantenimiento, restauración y modificación estructura en las paredes tanto exteriores como interiores, arreglo de la puerta garaje, instalación de la totalidad de la concertina, así como adecuación de las escaleras que conducen al escenario deportivo y la capota del escenario deportivo, el cual solo cuenta con una parte instalada en él. El a quo amparó los derechos colectivos antes mencionados, ordenando al municipio de Manizales realizar estudios técnicos y presupuestales de viabilidad, así como adelantar las obras de mantenimiento, construcción y reposición sobre los aspectos que presentan la problemática.
El municipio en su apelación afirma que, no ha amenazado los derechos colectivos señalados, pues como lo informó la Secretaría de Educación en informe técnico allegado al proceso, la institución educativa no necesariamente debe estar al 100% o en un perfecto estado; señalando que el estado de las instalaciones en nada arriesga o sacrifica el proceso formativo de los alumnos, ni atenta contra la integridad física de los usuarios de la institución. El Tribunal de acuerdo con las pruebas aportadas encuentra acreditado que, la Institución Educativa Chipre presenta necesidades de mantenimiento, construcción y adecuación de la sede principal, de ello dan cuenta el Concepto Técnico emitido por la Secretaría de Educación de Manizales dirigido al despacho de primera instancia, radicado el 23 de agosto de 20238, en el cual señala que “Si bien existen necesidades de mantenimientos locativos, como pintura, los mismos no impiden la prestación del servicio educativo, por lo cual se determina que es habitable y apta para ser ocupada”, 6 Pág. 11 a 13 AD “007” 77 AD “15” 8 Pág. 11 a 13 AD “007” 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 11 similar respuesta ofreció frente al estado de la puerta garaje, la concertina (alambre de protección) de la institución. En cuanto al estado de las escalas que se encuentran ubicadas en el escenario deportivo indicó el citado informe que: “se evidencia que, si bien existen necesidades de mantenimientos locativos, no se presentan perturbaciones a la salud, por lo cual se determina que es habitable y apta para ser ocupada por la comunidad educativa” y, frente a la capota del escenario deportivo, afirmó que en efecto cuenta solo con el 50% de cobertura.
Además, en la diligencia de inspección judicial del 23 de octubre de 20239, realizada por el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales, se constató la problemática que presenta, así: • Respecto a la pintura de la fachada el arquitecto Orlando Marín quien realizó el acompañamiento técnico del municipio de Manizales, señaló que presenta problemas de humedad por capilaridad que llega desde el piso, otras por problemas de canales y bajantes y otras por deterioro de la pintura.
Que presenta grietas y hundimiento que son notorios de forma generalizada en la fachada. • Respecto a la puerta garaje, el arquitecto Orlando Marín señaló que tiene un “mal aspecto” y está “un poquito desajustada”, sin embargo, refirió que la puerta debe ser cambiada, la cual estaría compuesta de tubo galvanizado, en malla y portacandados.
Al respecto, la rectora de la Institución Educativa Chipre señaló que dicha puerta es el acceso para personas con movilidad reducida y como salida de emergencia, que además con las condiciones actuales, presentan problemas para la seguridad de los alumnos, puesto que alos habitantes de calle y recicladores ingresaban por debajo de la puerta. • Sobre las escaleras que llevan al escenario deportivo, el despacho dejó constancia que no cuentan con ninguna medida de seguridad, observándose agrietadas e inestables. • Sobre la concertina, que es el alambre de protección, señaló el despacho que, hace falta de un tramo de ese elemento. • Sobre el techo o cubierta del escenario deportivo, dejó constancia el despacho que se encuentra incompleta.
Al respecto el arquitecto Marín señaló que dicha cubierta la construyó el departamento de Caldas, sin embargo, no se completó la totalidad del techo. 99 AD “15” 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 12 De acuerdo a lo anterior, se encuentra acreditado que la sede principal de la Institución Educativa Chipre presenta unas condiciones de deterioro, que afectan los derechos “al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, como son: i) la pintura de las fachadas se encuentra en mal estado; ii) la puerta garaje presenta deterioro; iii) las escaleras del escenario deportivo presentan deterioro y carecen de medidas de seguridad; iv) la concertina se encuentra incompleta y v) el techo o “capota” del escenario deportivo fue instalado solo hasta el 50%.
Por lo tanto, se requiere la realización de las acciones necesarias para su corrección, como son: -i) adelantar las obras de mantenimiento, construcción, reposición y similares, respecto de la pintura de fachadas interiores y exteriores, puerta garaje y concertina; - ii) adelantar los estudios necesarios y realizar las obras constructivas, de mantenimiento y de implementación de medidas de seguridad, que se deben realizar a las escalas ubicadas en el coliseo (escenario deportivo), así como de la capota existente en el coliseo (escenario deportivo).
Sobre las condiciones de una infraestructura física adecuada en relación con el derecho a la educación, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar: “Lejos de considerarse un elemento secundario o accesorio de los bienes constitucionales protegidos con este derecho, la revisión judicial de los casos ha impuesto un análisis sobre cómo el funcionamiento del sistema pedagógico y sus instalaciones promueven la protección del derecho a la educación.”10 Asimismo, ha destacado que para la consecución de los objetivos que conlleva la educación y que se encuentran previstos en la Constitución Política11, la calidad de la infraestructura educativa juega un papel decisivo, así: “(…) la infraestructura educativa, entendida como el espacio físico donde los menores de edad desarrollan su proceso de enseñanza-aprendizaje, juega un papel decisivo.
Esto debido a que impacta en el bienestar de los educandos, facilita los resultados académicos y dota a los estudiantes de mejores oportunidades para asegurar una educación de calidad más allá de los límites económicos, sociales y geográficos de sus familias y de su entorno. Por ello, la literatura especializada ha brindado nociones más amplias que infraestructura física, denominadas como ambientes de aprendizaje o espacios físicos de aprendizaje, para dar cuenta que la infraestructura no es un elemento adicional del proceso de enseñanza, sino un presupuesto básico para la educación. Así, para 10 Corte Constitucional, sentencia T-084 de 2021 11 La Constitución de 1991 establece que la educación incide en el aprendizaje de principios y valores que aseguran una participación activa de la ciudadanía (Art. 41 C.P.).
Es un medio de progreso para los jóvenes (Art. 45 C.P.) y un instrumento de formación en libertad para los menores de edad (Art. 44 C.P.). Asegura el acceso de todos los individuos al conocimiento, la ciencia, el respeto por los derechos humanos y la promoción de los valores de la cultura y la democracia (Art. 67 C.P.), incluyendo la erradicación del analfabetismo (Art. 68 C.P.).
Por tal motivo, la educación constituye uno de los principales factores que promueve el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población colombiana (Art. 366 C.P.). 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 13 responder a la pregunta de qué se enseña, debe conocerse previamente cuáles son los recursos con los que se cuenta para la enseñanza, o los límites o las dificultades que presenta el estudiante en su espacio escolar.“12 De acuerdo con lo expuesto, no es de recibo el argumento traído a colación por el municipio de Manizales, en cuanto señala que la Institución Educativa Chipre a pesar de no estar al 100%, no se sacrifica el proceso educativo, por cuanto, ese aspecto es Constitucionalmente relevante, tal y como se concluyó en la sentencia de primera instancia. Respecto al argumento del municipio según el cual, las órdenes dadas en la sentencia no cuentan con informe técnico que los respalde, la Sala evidencia que, el mismo ente territorial en la contestación a la demanda, aportó el informe el Concepto Técnico emitido por la Secretaría de Educación de Manizales dirigido al despacho de primera instancia, radicado el 23 de agosto de 2023, en el que -como ya se indicó-, señala que las instalaciones presentan necesidades de mantenimiento y reparación. Lo anterior fue corroborado en la inspección judicial realizada por el despacho de primera instancia, en la que participó el arquitecto Orlando Marín, quien brindó acompañamiento técnico.
Ahora bien, el municipio de Manizales refirió en el recurso de apelación que el juzgado de primera instancia emitió un fallo extra petita, al ordenar un estudio técnico para que se determine si la construcción cumple con criterios de antisismisidad. Sobre el particular se indica que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, establece sobre la sentencia dictada en acción popular lo siguiente:
ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
( )”. (Se destaca) De acuerdo con lo anterior, el juez cuenta con la posibilidad de ampliar o superar la causa petendi, mediante fallos extra y ultra petita, siempre que, con ello se garantice la protección real del derecho vulnerado. Sobre el particular el Consejo de Estado ha señalado: “Como se nota, el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca, tal como lo ha advertido esta Sala en diferentes pronunciamientos.”13 12 Corte Constitucional, sentencia T-084 de 2021 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de mayo de 2007.
Radicado No. 25000-23-25-000-2003- 01252-02(AP) 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 14 De acuerdo con lo referido se advierte que el juez de primera instancia contaba con plenas facultades para adoptar las medidas necesarias a fin de hacer cesar la amenaza o vulneración a los derechos colectivos. 2.4.
Conclusión De acuerdo con lo anterior se concluye que, el municipio de Manizales vulneró los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, toda vez que se acreditó el precario estado en el que se encuentra la Institución Educativa Chipre, lo cual hace que requiera obras de mantenimiento, conservación y reparación, necesarias para el adecuado servicio educativo que allí se presta. 3.
Segundo problema jurídico ¿Es razonable el plazo otorgado al Municipio de Manizales para dar cumplimiento a la orden proferida por la juez de primera instancia? Para resolverlo, se analizarán: i) Marco jurídico sobre el plazo para el cumplimiento de la orden judicial; y el ii) caso concreto. 3.1. Marco jurídico - plazo para el cumplimiento de la orden judicial En reiterada jurisprudencia, el Consejo de Estado ha indicado que la ejecución de obras públicas para la satisfacción de necesidades locales está supeditada al agotamiento de los pasos previos de formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales y municipales y en el presupuesto; sin embargo este punto no es razón suficiente para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.
En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas, de planeación, contractuales y presupuestales encaminadas a que los respectivos proyectos se incluyan -si es que no lo están- en el Plan de Desarrollo, cuenten con disponibilidad presupuestal y, luego de cumplirse las exigencias legales, puedan ejecutarse14. 3.2.
Análisis sustancial del caso concreto El fallo de primera instancia ordenó al municipio la ejecución de unas actividades, para lo cual señaló el plazo de seis meses después de la ejecutoria de la sentencia para realizar los estudios técnicos, administrativos y presupuestales de viabilidad que sean necesarios para adelantar las obras de mantenimiento, construcción, reposición y similares, respecto de la pintura de fachadas interiores y exteriores, puerta garaje y concertina y cumplido el término anterior, seis meses para adelantar las obras de mantenimiento, construcción, reposición y similares. 14 Consejo de Estado, Salda de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 10 de abril de 2008, Radicación: 15001-23-31-000-2001-01961-01(AP), Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 15 Además, señaló el plazo de doce meses después de la ejecutoria de la sentencia para realizar los estudios técnicos, jurídicos, administrativos y presupuestales necesarios a través de los cuales se determinen las obras constructivas, de mantenimiento y de implementación de medidas de seguridad, que se deben realizar a las escalas ubicadas en el coliseo y cumplido el término anterior, doce meses más para adelantar las obras.
En igual sentido, señaló el plazo de doce meses después de la ejecutoria de la sentencia para realizar los estudios técnicos especializados en los que se evalúe la seguridad y cumplimiento de la normatividad de ingeniería, construcción y de sismo resistencia vigentes, de la capota existente en el coliseo (escenario deportivo) y cumplido el término anterior, treinta y seis meses más para adelantar las obras.
El municipio de Manizales en el recurso de apelación señaló que los plazos señalados en el fallo de primera instancia, conllevan un riesgo de posible desacato, puesto que estaría supeditando a un trámite de contratación estatal que es ajeno a la voluntad del ente territorial, por lo cual solicitó que se dejen los plazos de cumplimiento “abiertos”.
La Sala considera que los plazos contenidos en la sentencia de primera instancia son razonables, toda vez que la administración municipal, cuenta con suficiente tiempo para adelantar las gestiones de carácter contractual, administrativo, financiero y presupuestal para la apropiación de los recursos necesarios a efectos de realizar los estudios técnicos y las obras que se requieran para el mantenimiento y reparación de la infraestructura de la Institución Educativa Chipre.
Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de 7 de marzo de 201915, puso de relieve que: “es obligación […] [de la alcaldía de Cómbita] desplegar, dentro del marco jurídico establecido, todas las gestiones técnicas y administrativas pertinentes en materia de planeación y programación presupuestal, a fin de ejecutar las obras, proyectos o actividades necesarias para salvaguardar los derechos colectivos afectados”16.
Además, emitir una orden judicial sin establecer un límite temporal, afectaría la exigibilidad que debe contener la sentencia. Por lo tanto, no son de recibo los argumentos de la entidad apelante. 5. Costas de Segunda Instancia De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en armonía con lo previsto en el artículo 365 del C.G.P., no se impondrá costas en esta instancia, toda vez que no se hayan probadas las mismas. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 7 de marzo de 2019, C.P: Oswaldo Giraldo López, Rad.
N.° 88001-23-33-000-2016-00022-01(AP). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de junio de 2020, C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. 85001-23-33-000-2018-00091-01 (AP). 17001 33 39 006 2023 00252 02 Protección de derechos e intereses colectivos 16 Por lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Sentencia: Primero: Confirmar la sentencia del 4 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales, dentro de la acción popular promovida por Juan Carlos Rodríguez Moreno contra el municipio de Manizales.
Segundo: Sin Costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en el portal web “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 15 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado