SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintitrés (23) de febrero del año dos mil veinticuatro (2024)
RESUELVE
APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Demandante: ARACELIS DEL CARMEN ÁLVAREZ ARRIETA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONALY CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL1 Tipo de providencia: Auto Tema: Condiciones formales y sustanciales del título ejecutivo Decisión: Confirma I. ASUNTO Se pronuncia el Tribunal en torno al recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte ejecutante contra el auto de fecha de 21 de noviembre de 2022, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual negó el mandamiento de pago solicitado por la ejecutante.
II. DEMANDA 2.1. La señora Aracelis del Carmen Álvarez Arrieta inició proceso ejecutivo contra la UGPP y aportó como título ejecutivo una sentencia proferida por esta jurisdicción que ordena reliquidar la pensión de vejez de la señora Álvarez Arrieta, y el pago de la diferencia de las mesadas pensionales. La UGPP mediante Resolución RPD 028338 del 14 de julio de 2017, dio cumplimiento al fallo y reliquidó la pensión de la ejecutante.
No obstante, la ejecutante a través de apoderado solicita se libre mandamiento de pago a su favor y contra la UGPP en los siguientes términos (se transcribe literal aun con posibles errores): “1. La demandante peticiona por medio de proceso ejecutivo se libre orden de pago a su favor y en contra de la UGPP por la suma de nueve millones doscientos noventa y seis mil noventa pesos con cincuenta y un centavos ($9.296.090.51 MCTE), por concepto de la diferencia de las sumas descontadas dentro del proceso de la referencia, mediante sentencia del 28 de agosto de 2015 proferida por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Montería, que dispuso: (…) sobre los factores salariales cuya inclusión aquí se ordena, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales- UGPP efectuará los descuentos en la proporción establecida en la Ley, siempre que no hayan sido objeto de cotización alguna (…), confirmada por el Tribunal Administrativo de Montería, Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia del 13 de octubre de 2016. 2.
Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponda a la pensión del CINCO por cinco (5%) de aportes que estimaba la normatividad vigente (Ley 4º de 1966 y la ley 33 de 1985), y de ese porcentaje el monto que le correspondía cotizar a mi mandante, por conceptos de aportes a 1 En adelante UGPP. Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 2 CO-SC5780-99 pensión, ya que la citada ley no hacia una discriminación de este porcentaje, pues existía una unidad de caja, del tiempo laborado entre el 25 de junio de 1973 y el 31 de marzo de 1994. 3.
Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del once punto cinco por ciento (11.5%) de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 01 de abril de 1994 y el 31 de diciembre de 1994. 4. Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del doce punto cinco por ciento (12.5%) de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 01 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1995. 5.
Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del trece punto cinco por ciento (13.5%) de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 01 de enero de 1996 y el 30 de diciembre de 2001. 6. Por los intereses moratorios de los dineros que por concepto de la diferencia de las sumas descontadas arbitrariamente por la UGPP y ordenados dentro del proceso de la referencia, mediante sentencia del 13 de octubre de 2016.
Causados desde el día siguiente del pago de retroactivo hasta la fecha en que se cancele la suma equivocadamente descontada. Se condene a costas a la parte demandada” 2.2. El conocimiento del proceso ejecutivo fue asignado al Juzgado Séptimo Administrativo Oral. Mediante auto del 21 de noviembre de 20222, se negó el mandamiento de pago.
El a quo aduce la inexistencia de título ejecutivo porque la demanda carece de un documento con una obligación de pago, clara y expresa, en consecuencia, no se dan los presupuestos exigidos por el artículo 422 del CGP. Específicamente, señaló: “Ahora entrando a resolver el asunto que nos ocupa, se tiene que los Hechos y Pruebas que sustentan las Pretensiones de la demanda, observa esta Judicatura que la UGPP dio cumplimiento y efectuó el pago de la obligación derivada de la condena impuesta en la Sentencia que se aporta como título ejecutivo a través de la Resolución RDP 028338 del 14 de julio de 20171, reliquidando la pensión de la señora ARACELIS DEL CARMEN ALVAREZ ARRIETA, en una cuantía mensual de $736.169, efectiva a partir del 30 de diciembre de 2001, ordenando en la mencionada resolución en su artículo octavo, descontar de las mesadas atrasadas a las que tenía derecho la señora ARACELIS DEL CARMEN ALVAREZ ARRIETA, la suma de $11.568.979.00 m/te, por concepto de aportes para pensión no efectuados.
También se advierte que la actora acusa de irregular las deducciones por concepto de aportes a pensión efectuadas por la U.G.P.P. sobre los dineros objeto del pago de la sentencia y pretende mediante la Acción Ejecutiva reclamar la suma objeto de deducción considerando que el pago no fue completo. Pues bien, para el Despacho no puede considerarse como un pago parcial o incompleto el efectuado por la U.G.P.P., por el hecho de que esta entidad efectuara Deducciones de dinero por concepto de Aportes para pensión sobre los factores de salarios tenidos en cuenta para reliquidar la pensión de la señora ARACELIS DEL CARMEN ALVAREZ ARRIETA, que no fueron efectuados en su momento, pues, al haberse efectuado dichas deducciones mediante un Acto Administrativo motivado, gozan de apariencia de legalidad y por consiguiente no es posible afirmar que el pago efectuado no corresponda al total de la deuda, siendo de esta manera confusa la obligación pretendida.
En efecto, la Sentencia de primera instancia de fecha 28 de agosto de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Montería y confirmada por el Honorable Tribunal Administrativo de Córdoba con fallo de fecha 13 de octubre de 20163, fue objeto de pago según se advierte de los hechos y pruebas allegadas con la demanda y no constituye Título Ejecutivo donde conste que la U.G.P.P. está obligada a devolver o cancelar la señora ARACELIS DEL CARMEN ALVAREZ ARRIETA, las sumas deducidas y retenidas por concepto de aporte en pensión al momento del pago de la misma.
El Despacho precisa además que los hechos y las pruebas que soportan la demanda sugieren la existencia de un debate sobre la legalidad o procedencia de la actuación de la U.G.P.P. en relación con las deducciones referidas y como consecuencia la probabilidad del surgimiento de la 2 Ver expediente digital – C01.Principal - archivo - Carpeta10.Recurso.
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 3 CO-SC5780-99 obligación de devolver o cancelar las sumas deducidas. Es decir, la obligación pretendida en la demanda corresponde a un derecho incierto y por lo tanto podría afirmarse además que la Acción Ejecutiva no es el medio de control idóneo para obtener el reconocimiento del derecho pretendido por el actor”. -sic- La jueza resalta que, en la demanda se evidencia que se busca debatir la procedencia y legalidad de la actuación de la UGPP, y el proceso ejecutivo no es el medio de control idóneo para obtener el reconocimiento del derecho que pretende la actora. 2.3.
La parte ejecutante inconforme con la decisión dentro del término presentó y sustentó recurso de reposición y en subsidio de apelación3, solicitando se revoque la decisión recurrida y, en consecuencia, se ordene librar el mandamiento de pago peticionado. En concretó el recurrente señaló (se transcribe literal): Es un desacierto lo indicado por el despacho, y causa extrañeza al suscrito, toda vez que, si bien la demandante estaba en la obligación de realizar el pago de los descuentos por aportes a pensión, también lo es que la entidad debió regirse a lo dicho por el Juez primero administrativo del circuito de montería, confirmada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala cuarta de decisión, condicionaba a la parte demandada, en primer lugar, a determinar cuáles fueron los factores salariales devengados por mi mandante, y de estos definir a cuáles no se les había efectuado el debido descuento.
Siendo esto, obviado por la entidad demandada. Dicho pronunciamiento judicial de segunda instancia no facultaba a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP a que presumiera la falta de pago de aportes, ya que la entidad debía adquirir, reunir y aportar el documento idóneo que demostrara ese hecho, el cual sería expedido por la última entidad en donde laboró mi representado, en la cual se demostraría que en el periodo del 25 de junio de 1973 al 30 de diciembre de 2001, no se le habían efectuado deducciones en pensión en los términos de las leyes 4º de 1966 y las leyes 33 y 62 de 1985 y ley 100 de 1993, que eran las normas vigentes para esos periodos.
Como se indicó, al ente demandado se le condicionó a determinar el periodo laboral de este trabajador, el cual está comprendido entre 25 de junio de 1973 al 30 de diciembre de 2001, periodo en el cual el ejecutante prestó sus servicios al REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. El segundo condicionamiento, estaba dirigido a que, para efectos de la liquidación y deducción de aportes, debía ajustarse estrictamente a los parámetros establecidos en la normatividad vigente para cada periodo, cuando expresamente ordeno “Ordénese al demandado, pagar al demandante las diferencias de las mesada pensionales entre los valores que le había reconocido y los que en esta sentencia se reconocen, ajustando el valor, teniendo en cuenta la variación en el I.P.C” ( ) Recuérdese que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP, debió regirse única y exclusivamente a liquidar conforme a lo dicho por las normas mencionadas en líneas anteriores, siendo estas las leyes 4º de 1966, las leyes 33 y 62 de 1985, y la ley 100 de 1993 y especialmente teniendo en cuenta lo establecido por el Decreto 692 de 1994.
Por lo anterior, y demostrado que la UGPP realizó una liquidación y deducción por aportes a pensión de forma irregular, apartándose de la orden judicial, y sin prueba alguna que demostrara que algunos periodos no se efectuaron las deducciones legales, sin la aplicación del ordenamiento jurídico que para cada periodo, regulaba esa situación, y por el contrario, adoptando un procedimiento no regulado en la ley, es prueba suficiente para que el juez hubiera encontrado que el titulo ejecutivo reunía los requisitos, esto es, de constituir una obligación clara expresa y exigible.
Sostiene que la obligación que se pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, puesto que se podía obtener por el cotejo simple de la documentación aportada con una liquidación de diferencias de mesadas efectuada por la UGPP, y la liquidación de unos aportes plenamente demostrables no pagados en un periodo certificado por el empleador y conforme al ordenamiento legal vigente. 3 Ver expediente digital – C01.Principal - archivo - Carpeta10.Recurso.
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 4 CO-SC5780-99 Alega que no es dable cambiar la naturaleza del proceso de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas constituyen por sí mismas título ejecutivo y no requieren, salvo las excepciones de ley, que se fije la condena a través de una suma dineraria específica para que pueda establecerse su valor real o demandarse ejecutivamente, pues la obligatoriedad y el carácter ejecutivo de las decisiones proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se desprende de su firmeza y que no haya perdido fuerza ejecutoria, de conformidad a los artículos 87 y 91 CPACA.
El recurrente trajo a colación varios pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y juzgados administrativos de distintos distritos judiciales. 2.4. A través de auto fechado 25 de mayo de 20234 se confirmó la decisión. Se argumenta que no considera como un pago parcial o incompleto el efectuado por la UGPP, por el hecho de que esa entidad efectuara deducciones de dinero por concepto de aportes para pensión sobre los factores de salarios tenidos en cuenta para reliquidar la pensión de la ejecutante, que no fueron efectuados en su momento, pues, al haberse efectuado dichas deducciones mediante un acto administrativo motivado, gozan de apariencia de legalidad y, por consiguiente, no es posible afirmar que el pago efectuado no corresponda al total de la deuda, siendo de esta manera confusa la obligación pretendida.
Añade que las sentencias adjuntadas como título ejecutivo fueron objeto de pago según se advierte de los hechos y pruebas allegadas con la demanda y no constituye título enjuiciable donde conste que la UGPP este obligada a devolver o cancelar a la ejecutante, las sumas deducidas y retenidas por concepto de aporte en pensión al momento del pago de la misma.
Precisó que los hechos y las pruebas que soportan la demanda sugieren la existencia de un debate sobre la legalidad o procedencia de la actuación de la UGPP en relación con las deducciones referidas y como consecuencia la probabilidad del surgimiento de la obligación de devolver o cancelar las sumas deducidas. Es decir, la obligación pretendida en la demanda corresponde a un derecho incierto y, por lo tanto, podría afirmarse que la acción ejecutiva no es el proceso idóneo para obtener el reconocimiento del derecho pedido.
Trajo como referencia una providencia de la Sala Cuarta de esta Corporación de fecha 30 de junio de 2022, bajo el radicado 23-001-33-33-003-2020-00238-01, demandante Nelcy del Socorro Barguil de Dumar y demandado UGPP, en la cual se estudió un caso similar donde se confirmó la decisión del despacho de negar el mandamiento de pago. Finalmente, en el mismo auto se concedió el recurso de apelación presentado en subsidio del de reposición, en el efecto suspensivo. 4 Ver expediente digital – C01.Principal - archivo 11.AutoCondede.pdf.
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 5 CO-SC5780-99 III.CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un juez administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 en armonía con el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, subrogado por el artículo 62 de la ley 2080 de 2021, que dispone es apelable el auto que “rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo”. 3.2.
Problema jurídico Determinar si las sentencias judiciales y los documentos que se aportan como constitutivos del título ejecutivo, contienen de manera clara, expresa y exigible la obligación de pagar a la señora Aracelis Álvarez Arrieta, lo correspondiente a la diferencia entre el mayor valor liquidado y deducido por aportes no efectuados al Sistema General de Pensiones.
Lo anterior, en aras de establecer si el a quo actuó conforme a derecho al negar el mandamiento ejecutivo. Para tal efecto, se realizará un breve análisis sobre los aspectos generales del título ejecutivo, para luego determinar en el caso concreto, si los documentos aportados por la parte ejecutante cumplen las exigencias normativas. 3.2.1.
Aspectos generales del título ejecutivo Doctrinalmente, el título ejecutivo ha sido definido como aquel en el cual consta una obligación que puede ser de dar, hacer o no hacer; esta debe ser clara, expresa, actualmente exigible y provenir del deudor5. Así se considera título ejecutivo: “ el documento, o la serie de dos o más documentos conexos, que por mandato legal o judicial o por acuerdo de quienes lo suscriben, contiene una obligación de pagar una suma de dinero, o dar otra cosa, o de hacer o no hacer a cargo de una o más personas y a favor de otra y otras personas, que por ser expresa, clara, exigible y constituir plena prueba, produce certeza judicial necesaria para que pueda ser satisfecha mediante el proceso de ejecución respectivo”6 A su turno, el artículo 442 del Código General del Proceso dispone que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. En uniforme jurisprudencia se ha sostenido que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustanciales7.
Particularmente, la providencia del 11 de octubre de 20068, señala que las formales consisten en que el documento o el conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal o de cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforme a la Ley. 5 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando.
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. El concepto de título ejecutivo. Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 5ª Ed. p. 53. 6 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Los procesos ejecutivos y medidas cautelares. 13ª Ed. Editorial Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Medellín, 2006. p. 47. 7 Al respecto, puede verse: Corte Constitucional.
Sentencia del 10 de diciembre de 2018. Expediente T-6.609.035. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 30 de noviembre de 2017. Magistrado Ponente: Lus Armando Tolosa Villabona. Radicación: 11001-22-03-000-2017- 02586-01. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Auto del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 68001-23-31-000-2002-01616-01(0957-15). Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 6 CO-SC5780-99 Por su parte, las sustanciales hacen referencia a que las obligaciones que se acreditan a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles.
En ese sentido, se entiende que una obligación es expresa cuando aparece precisa y manifiesta en la redacción misma del título; es decir que, en el documento que contiene la obligación, deben constar, en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado; de manera que se declaran expresamente estas dos situaciones sin que, para ello, sea necesario acudir a lucubraciones o suposiciones.
Así, es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título, esto es, que debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. Y, es exigible cuando puede requerirse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición, o bien porque estos se hubieren cumplido. De otro lado, los títulos ejecutivos se han clasificado como singulares y complejos, siendo los primeros aquellos que se encuentran contenidos en un solo documento y los segundos, los que están integrados por un conjunto de documentos.
Ahora, respecto de los procesos ejecutivos cuya fuente se desprende de sentencias o providencias judiciales, el artículo 297 del CPACA señala que constituyen título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible”. En cuanto a la conformación del título, el Consejo de Estado ha sostenido que, por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla, casos donde el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta.
No obstante, por excepción el título ejecuto es simple y se integra únicamente con la sentencia o la respectiva providencia, verbi gracia, cuando la administración no ha proferido el acto para dar cumplimiento a la obligación constituida en la decisión judicial9. No obstante, doctrinalmente se ha precisado que “para que la sentencia dictada por la jurisdicción administrativa preste mérito ejecutivo, la obligación en ella declarada debe ser clara, expresa y exigible”10, criterio adoptado también por el Consejo de Estado, al considerar que: “[las] sentencias allegadas como título de ejecución contienen una obligación expresa, [cuando] el crédito del ejecutante y la deuda del ejecutado se manifiestan en la redacción de las sentencias, sin necesidad de suposiciones o elucubraciones.
Igualmente debe señalarse que la obligación es clara, en tanto está determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un sentido unívoco”11 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 68001-23-31-000-2002-01616-01(0957-15). 10 BETANCOUR JARAMILLO, Carlos.
Citado por RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 5ª Ed. p. 262. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 17 de junio de 2013. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 25000-23-25-000-2008-00793-01(1511-11).
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 7 CO-SC5780-99 Procede la Sala a determinar si en el caso concreto, las sentencias judiciales y los demás documentos base de la ejecución contienen de manera clara, expresa y exigible las obligaciones reclamadas por la hoy ejecutante, y si habría lugar a librar el mandamiento ejecutivo. 3.2.2.
Caso concreto En el presente asunto, la parte ejecutante solicita que se libre mandamiento de pago a su favor y contra la entidad ejecutada por la suma de $9.296.090.51, por concepto de la diferencia de las sumas descontadas a la diferencia entre el mayor valor liquidado y deducido por aportes no efectuados al Sistema General de Pensiones, así como los intereses moratorios sobre ese valor.
El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante auto de fecha de 21 de noviembre de 2022, decidió negar el mandamiento de pago argumentando la inexistencia del título ejecutivo. Se afirma que la demanda carece de un documento en el que conste una obligación de pago de manera clara y expresa y, en consecuencia, no se dan los presupuestos exigidos por el artículo 422 del CGP.
La parte ejecutante manifiesta su inconformidad señalando que la obligación que se pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, pues el monto de la obligación pretendida se podía obtener por el cotejo simple de la documentación aportada con una liquidación de diferencias de mesadas efectuada por la UGPP, y la liquidación de unos aportes plenamente demostrables no pagados en un periodo certificado por el empleador y conforme al ordenamiento legal vigente.
Argumenta que, en la sentencia traída al proceso como título ejecutivo se le condicionaba a la UGPP a que se ajustara estrictamente a los parámetros establecidos en la normatividad vigente para cada periodo al momento de realizar la liquidación y deducción de aportes, así: “Ordénese al demandado, pagar al demandante las diferencias de las mesada pensionales entre los valores que le había reconocido y los que en esta sentencia se reconocen, ajustando el valor, teniendo en cuenta la variación en el I.P.C”.
Ahora, analizadas las probanzas allegadas al expediente la Sala observa: - Mediante sentencia de fecha 28 de agosto de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Montería, confirmada por este Tribunal en fecha 13 de octubre de 2016, se ordenó reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
La providencia de primera instancia señaló en su parte considerativa lo siguiente: “Sobre los factores salariales cuya inclusión aquí se ordena, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPP efectuará los descuentos en la proporción establecida en la ley, siempre que no haya sido objeto de cotización alguna”. Igualmente, la providencia dispuso: “Ordénese al demandado, pagar al demandante las diferencias de las mesadas pensionales entre los valores que le había reconocido y los que en esta sentencia se reconocen, ajustando el valor, teniendo en cuenta la variación en el I.P.C” “-sic-12. 12 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 57 a 89.
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 8 CO-SC5780-99 - En la Resolución RDP 28338 del 14 de julio de 201713, la UGPP reliquida la pensión de vejez de la señora Aracelis del Carmen Álvarez Arrieta, en cumplimiento de los fallos judiciales arriba citados.
El numeral octavo señala lo siguiente: “Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el (a) señor (a) ARACELIS DEL CARMEN ÁLVAREZ ARRIETA, la suma de ONCE MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE pesos ($11.568.979.00) m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados.
Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.
Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.” -sic- - A través de petición elevada por la ejecutante ante la entidad ejecutada el 14 de septiembre de 201714, solicita se revoque el numeral octavo de la Resolución RDP 28338 del 14 de julio de 2017, en el sentido de hacer únicamente los descuentos ordinarios de ley de las mesadas atrasadas a que tiene derecho la ejecutante.
También, peticionó que, en caso de que la entidad persista en ordenar los descuentos por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, solamente hacerlo sobre los factores ordenados y devengados en el último año de servicios, o en los últimos tres años y/o cinco años (por prescripción), sin indexar los mismos y siguiendo los parámetros de la ley de la que es beneficiario la ejecutante.
Finalmente, en caso de no accederse a las anteriores solicitudes, pide se le ponga en conocimiento las liquidaciones correspondientes, los porcentajes y modo de hacer los aportes adeudados por toda la vida laboral. - Mediante la Resolución RDP 040900 de 27 de octubre de 201715, suscrita por el subdirector de Determinación Derechos Pensionales de la UGPP, se negó la solicitud de modificación respecto a los descuentos por concepto de aportes para pensión. En síntesis, el acto administrativo señaló que los descuentos realizados a la ejecutante por aportes sobre aquellos factores salariales a los cuales no se les efectuó se encuentran ajustados a derecho, puesto que fueron ordenados por el operador judicial.
Igualmente, se señaló que, en concordancia con el principio de sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones sobre estos descuentos no opera la figura de la prescripción. De lo anterior se tiene que las obligaciones reclamadas por vía ejecutiva, consisten en el pago: (i) de la diferencia de las sumas descontadas por concepto de aportes para pensión de factores salariales no efectuados y ordenados mediante sentencia del 28 de agosto de 2015, proferida por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Montería, y (ii) de los intereses moratorios causados sobre esa suma de dinero; por considerar que la entidad demandada se excedió en la suma descontada por los aludidos aportes, y ese mayor descuento implicó el pago incompleto de las diferencias entre las mesadas pensionales devengadas y las reliquidadas en virtud de las sentencias judiciales.
Si bien los documentos allegados como base de la ejecución cumplen con las condiciones formales, en tanto se trata de sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, según constancia expedida el 21 de marzo de 2017, por la Secretaría del Juzgado Primero 13 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 95 a 101. 14 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 115 a 121. 15 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 104 a 114.
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 9 CO-SC5780-99 Administrativo Oral del Circuito de Montería16, no ocurre lo mismo con aquellas condiciones sustanciales, toda vez que las obligaciones específicamente reclamadas, carecen del requisito de claridad y expresividad, circunstancia que impide tener por configurado el título ejecutivo, como pasa a verse: 1.
Al confrontar la condena contenida en la providencia judicial con el acto administrativo proferido en virtud del cumplimiento de la sentencia, no emerge con claridad la obligación de pagar a la demandante lo deducido por exceso en la liquidación de los aportes pensionales no efectuados. Lo anterior, por cuanto en las referidas decisiones judiciales -naturalmente, por no ser el asunto objeto de controversia en ese momento- no se declaró la existencia de un mayor valor descontado a la ejecutante, que debiera ser devuelto; de manera que, para determinar hoy los valores a reintegrar a la señora Álvarez Arrieta, como se reclama, debe haber certeza respecto la deducción por concepto de aportes a pensión de factores salariales no efectuados y ordenados mediante sentencia del 28 de agosto de 2015, proferida por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Montería. Para arribar a tal conclusión y luego proceder a liquidar los montos que debieron ser descontados a la ejecutante al momento del cumplimiento de la condena y, a partir de ahí, determinar la suma que se adeuda por el mayor valor descontado, la Sala tendría que acudir a suposiciones o elucubraciones y no solo aquellos relacionados con los factores salariales sobre los cuales no se cotizó, o a efectuar interpretaciones jurídicas, las cuales escapan de la órbita del juicio ejecutivo, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda, Subsección B, en auto del 26 de julio de 2018, Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Radicación: 41001-23-31-000-2010-00139-01(0490-16), al manifestar que no es viable hacer una interpretación de las normas aplicadas por el juez que resolvió el proceso declarativo, pues ello desconoce los requisitos esenciales que debe tener el título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo para librar el mandamiento de pago. 2.
En igual sentido, la obligación bajo estudio no se encuentra expresa en los documentos aportados como base de la ejecución, siendo necesario para ello que, en los documentos aportados para la integración del título, se consigne en forma cierta y concisa que la ejecutante tiene derecho al pago de los conceptos que se reclaman, los cuales deben ser saldados por la entidad ejecutada; sin embargo, como se expuso, las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, nada dijeron sobre el particular, pues claramente se entiende que para ese momento, no había surgido la controversia sobre el presunto monto que se dedujo en exceso del pago de la condena.
En el sub lite, el descuento por aportes a pensión realizado a la señora Álvarez Arrieta, ocurrió a través de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad -Resolución RDP 28338 del 14 de julio de 2017-, el cual no ha sido desvirtuado en sede judicial. Corolario, no es posible afirmar en el trámite ejecutivo que los aludidos descuentos no corresponden a la realidad o trasgreden el ordenamiento jurídico, siendo necesario que en el juicio de legalidad que se efectúe contra dicho acto administrativo, se determine si la ejecutante tiene derecho a lo pretendido.
Ahora, si bien por regla general los actos administrativos de ejecución -como aquellos mediante los cuales se da cumplimiento a una sentencia judicial- no son susceptibles de control jurisdiccional. Existe una excepción, esto es, a menos que ese acto administrativo al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en la sentencia a la que se pretenda dar 16 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf – folio 55.
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 10 CO-SC5780-99 cumplimiento, cree una situación jurídica nueva y particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción17. En un asunto de similares supuestos fácticos al que ocupa la atención de la Sala, en el cual el Consejo de Estado analizó la eventual vulneración de derechos fundamentales al negarse el mandamiento de pago pretendido por los descuentos en exceso con destino a pensión, salud y solidaridad pensional, realizados sobre el pago de una condena de reliquidación pensional por inclusión de nuevos factores salariales, la alta Corporación concluyó que no se configura un defecto sustantivo cuando el tribunal administrativo enjuiciado consideró que lo reclamado en vía ejecutiva debía discutirse en un proceso declarativo para que allí se determinara si había lugar a ello.
Concretamente, se dijo: “[…]en estricto sentido la decisión del Tribunal que se cuestiona, no desconoció ninguna de las normas que cita el accionante, pues como queda dicho, su argumento estuvo dirigido fue a las pretensiones que se formularon en el proceso ejecutivo y a la posibilidad de que pese a que el acto que dio cumplimiento a la sentencia es de ejecución, de considerarse que excedió la orden impartida en la providencia respectiva, este sea susceptible de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Cuando se discute si el acto de cumplimiento de la sentencia desborda lo ordenado en la misma, y es ésta la que sirve de título de ejecución, la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha considerado que aun tratándose de un acto de ejecución, es susceptible de control jurisdiccional cuando crea o modifica una situación jurídica concreta. […] Por las razones que han quedado expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por considerar que las decisiones judiciales cuestionadas no incurrieron en los defectos alegados por la parte actora”. 18 La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en determinar que la ausencia de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en los documentos aportados para la ejecución, conlleva a la inexistencia del título ejecutivo, siendo improcedente librar el mandamiento deprecado.
Lo anterior, en los siguientes términos: “Así las cosas, es claro que la suma que se pretende cobrar en el presente asunto, no se desprende de manera clara, expresa y exigible de los documentos aportados, sino que se basa en el razonamiento que efectúa el demandante […]. Cabe anotar que para que proceda la expedición del correspondiente mandamiento de pago por parte de la autoridad judicial, se debe evidenciar que la parte demandada incumplió con el pago de la obligación dineraria, la cual como se expuso, debe estar determinada de forma clara, expresa y exigible, sin que se requiera acudir a elucubraciones como la manifestada en el presente caso por el recurrente.
En este orden de ideas, se concluye que no existe título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible a cargo del municipio de Santiago de Cali, y por tanto, no es procedente librar mandamiento de pago en su contra”19. Concretamente en relación con los descuentos por aportes no efectuados, reclamados mediante ejecución de las sentencias judiciales que autorizaron a la entidad de previsión pensional su realización, el Consejo de Estado señaló: “De lo anterior, se desprende que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se abstuvo de librar mandamiento de pago, en razón a que consideró que los documentos aportados para la demanda ejecutiva no permitían concluir que existiera claridad en la obligación que reclama el 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 24 de agosto de 2020.
Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00695-01 (1699-20). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 27 de junio de 2019. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2019-01763-00(AC). 19Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Auto del 20 de agosto de 2020. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01039-01 (25258). Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 11 CO-SC5780-99 ejecutante, toda vez que la sentencia no estipuló si los aportes debían calcularse sobre el último año de servicios o sobre toda la vida laboral. […] Analizado lo anterior, se tiene que la obligación fijada en la providencia judicial debe emitirse de forma nítida, para que el juez a quien corresponde la ejecución de la sentencia no tenga que efectuar mayores consideraciones sobre su claridad y expresividad.
Bajo esa línea de pensamiento, es correcto afirmar que la orden impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desarrolló un procedimiento preciso para que la UGPP realizara los descuentos por aportes no efectuados, pues se advierte que en el ordinal primero de la sentencia del 23 de febrero de 2017 la precitada corporación judicial dejó a disposición de la entidad de previsión la posibilidad de realizar los descuentos.
Por lo anterior, no puede colegirse que la obligación contenida en la decisión judicial sea clara, expresa y exigible sobre la forma en que debían efectuarse los descuentos” 20 Dicho criterio ha sido reiterado en sede de tutela así21: (…) “Con fundamento en los documentos relacionados, era dable concluir, como lo hicieron los demandados, que no existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, pues el título ejecutivo no indicó los períodos sobre los cuales se deberían hacer las correspondientes deducciones al sistema general de seguridad social en salud y pensiones y, en esa medida, no era procedente librar mandamiento de pago contra la aludida entidad en los términos reclamados en el trámite ejecutivo, es decir, que los aludidos descuentos únicamente se realizaran sobre los nuevos factores incluidos en la reliquidación pensional (subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo de desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios prestados y primas de navidad y de vacaciones) y por un período determinado, mas no por todo lo devengado durante su vida laboral, como quiera que para obtener la diferencia económica pretendida se debe realizar un análisis adicional que no es propio del aludido proceso.
A guisa de pedagogía judicial, se precisa que como la actora está inconforme con la determinación adoptada por la UGPP en Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, por cuyo conducto dio cumplimiento a los referidos fallos de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017, respecto de las deducciones que se le realizaron por concepto de aportes al sistema general de pensiones, pues, a su juicio, no le correspondía asumir el valor que allí se estableció, se encuentra en la posibilidad de promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo, con el propósito de cuestionar su legalidad, lo anterior, por cuanto si bien es cierto que, en principio, los actos administrativos de ejecución, tales como el que acata una sentencia, no son susceptibles de juzgamiento ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, también lo es que, en casos excepcionales, como cuando aquellos se apartan de su alcance, modifican o extinguen la situación jurídica del beneficiario, inmediatamente cambia su categoría y resultan ser objeto de control judicial.
(…)” De acuerdo con las decisiones jurisdiccionales descritas no es procedente la pretensión de ejecución del valor de los descuentos por aportes pensionales efectuado por la entidad ejecutada, al no ser una obligación clara, expresa, ni exigible. Mucho menos el monto pretendido es calculable a través de una operación aritmética, como lo plantea el artículo 424 del CGP.
Siendo así, se procederá a confirmar el auto de fecha 21 de noviembre de 2022, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se negó el mandamiento de pago solicitado. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2020.
Consejo Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-15-000-2019-04626-01 (AC). 21 Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter, Radicado: 11001-03-15-000- 2021-05130- 00(AC), providencia de fecha siete (7) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Proceso: Ejecutivo Radicación: 23001333300720190032601 Ejecutante: Aracelis Álvarez Arrieta Ejecutado: UGPP 12 CO-SC5780-99
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en providencia de fecha de 21 de noviembre de 2022, mediante la cual se negó el mandamiento de pago solicitado.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, enviar el expediente al juzgado de origen. Se deja constancia que esta providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA Magistrada Ponente DIVA CABRALES SOLANO LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrada Magistrado