REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: Repetición PROCESO: 63-001-3331-002-2019-0377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio APELACIÓN DE SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante frente a la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia (Q) el veintiuno (21) de abril de dos mil veintitrés (2023), mediante la cual, se denegaron las pretensiones formuladas.
I.- PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN Mediante escrito presentado ante la oficina de reparto de Armenia - Quindío el 31 de octubre de 2019, el DEPARTAMENTO DEL QUINDIO formuló demanda de repetición frente a la señora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO, con fundamento en los hechos que a continuación se sintetizan1: a) Que por medio de Ordenanza Departamental 009 del 27 de febrero de 2012 prorrogada en la Ordenanza Departamental 021 del 27 de junio de 2012, la Asamblea Departamental confirió a la ex gobernadora accionada facultades pro-tempore para ejercer precisas funciones que le correspondían a la Asamblea Departamental. 1 Archivo 2 SAMAI 2 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio b) Que dentro de esas facultades, la señora Gobernadora Departamental se encontraba autorizada para determinar la estructura administrativa de la administración departamental, en cuanto a las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración, pero condicionada al cumplimiento de las normas vigentes respecto de los procesos de ajuste institucional. c) Que en uso de las facultades, la ex Gobernadora Departamental expidió el Decreto 1015 de 2012 en donde suprimió el Instituto Seccional de Salud del Quindío y, el Decreto 1016 del 15 de septiembre de 2012 donde ordenó la supresión de algunos cargos a partir del 25 de septiembre de 2012. d) Que en dicho proceso no se tuvo en cuenta lo establecido en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005 y el Decreto 019 de 2012, en atención a que la reestructuración de la planta de personal del Instituto Seccional de Salud no se efectuó con el estudio técnico respectivo. e) Que en razón a lo anterior, la señora ANA MARIA TREJOS ÁNGEL, quien se desempeñaba como auxiliar administrativa Cód. 407, grado 35, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó entre otras cosas, la nulidad parcial del Decreto 1016 de 2015, que ordenó la supresión de su cargo a partir del 25 de septiembre de 2012 y el reconocimiento y pago de todas las acreencias dejadas de percibir desde el momento en que fue retirada del servicio hasta cuando se hiciera efectivo el reintegro.
En primera instancia se denegaron las pretensiones. f) La parte actora presentó recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia del 24 de agosto de 2018 revocó la decisión de primera instancia y ordenó la nulidad del acto administrativo demandado y el pago de lo pedido. g) Que, en cumplimiento de dicha orden, el Departamento del Quindío realizó un pago inicial por concepto de obligaciones, por valor de $30.093.417.00, a la señora ANA MARÍA ANGEL TREJOS. h) Posteriormente, realizó un segundo pago por concepto de liquidación de costas por un valor de $1.270.397.00. 3 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio i) Finalmente, el ente territorial realizó pago por concepto de salarios y prestaciones desde el 01 de septiembre de 2018 hasta el 01 de enero de 2019, por valor de $9.684.311, los días 26, 29 y 30 de julio de 2019, a favor de la señora ANGEL TREJOS. j) Que la condena patrimonial que se le impuso al Departamento del Quindío fue consecuencia de la conducta gravemente culposa de la demandada por la supresión del Instituto Seccional de Salud del Quindío y la eliminación del cargo que ocupada la señora ANA MARIA ANGEL TREJOS, sin acatar los procedimientos establecidos en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1227 de 2005 y el Decreto 029 de 2012, entre otros. k) Que, en razón a lo expuesto, el Comité de Conciliación del Departamento del Quindío analizó la viabilidad de promover la presente demanda en contra de la señora HURTADO PALACIO.
En virtud de los supuestos fácticos anteriormente descritos, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: Que se declare patrimonialmente responsable la señora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO, en calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío para el periodo comprendido entre 2012- 2015, por su conducta gravemente culposa en la expedición del Decreto 1016 del 24 de septiembre de 2012, por medio del cual se modificó la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío, eliminando, entre otros, el cargo de “AUXILIAR ADMINISTRATIVA -CÓDIGO 407 - GRADO 35”, debido a que no tuvo en cuenta soportes técnicos necesarios que avalaran la supresión realizada y que a la postre generó un detrimento patrimonial al Departamento del Quindío derivado del pago de la sentencia condenatoria proferida a favor de la señora ANA MARIA ÁNGEL TREJOS, por valor de $41.048.125.
Como consecuencia de la anterior declaración, pidió se ordene a la demandada el pago o reintegro de la suma $41.048.125, que fue debidamente cancelada por el Departamento del Quindío a favor de la señora ANA MARÍA ANGEL TREJOS, en virtud de la sentencia judicial condenatoria proferida por el Tribunal Administrativo 4 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio de Armenia.
También pidió el pago de los intereses comerciales desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso y que las sumas por las cuales se condene a la parte demandada sean indexadas o se surta la correspondiente corrección monetaria a la que haya lugar.
1.2. POSICIÓN DE LA DEMANDADA La demandada no se hizo parte en el presente asunto2.
2. LA SENTENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado de primera instancia decidió denegar las pretensiones de la demanda. Para el efecto, tuvo en consideración que el juicio de imputación de la responsabilidad del agente o servidor público, en el marco de la acción de repetición, exige la demostración probatoria del dolo o culpa grave en la que incurrió aquél en su actuación como determinante para la condena impuesta a la entidad pública.
En el asunto el juzgado indicó que logró probarse el pago del DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO a la actora ANGEL TREJOS por la suma de $ 51.361.354. Sobre la imputación de una conducta dolosa o gravemente culposa, expuso que las reformas de planta de personal que requieran realizar las entidades del orden territorial deben fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y deben estar acompañadas con estudios técnicos que lo justifiquen.
De acuerdo a lo probado, en uso de esas facultades otorgadas, la señora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO en su calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío, expidió el Decreto 1015 del 24 de septiembre de 2012 por medio del cual suprimió el Instituto Seccional de Salud del Quindío, ordenó su liquidación y dictó otras disposiciones.
La mencionada Gobernadora del Departamento del Quindío expidió también el Decreto 1016 de 2012, por medio del cual modificó la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío y dispuso la supresión de 2 Archivo 11 SAMAI 3 Archivo 37 SAMAI 5 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio cargos de dicha institución y la incorporación en los empleos creados en la nueva planta global de la Administración Central del Departamento.
A partir de la supresión de cargos, surgió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, donde el Departamento del Quindío resultó condenado al reintegro de la señora Ana María Ángel Trejos y al pago de una indemnización que constituyó el objeto del presente medio de control. Sobre el asunto materia de litigio en aquella oportunidad, la primera instancia negó las pretensiones de la actora, sostuvo que tanto el proceso de supresión del Instituto Seccional de Salud del Quindío como la supresión del cargo desempeñado por la mencionada señora Ángel Trejos, se hizo cumpliendo los parámetros legales.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Quindío, al resolver el recurso de alzada, revocó tal decisión, consideró en síntesis que, pese a la existencia del estudio técnico realizado en el mes de agosto de 2012, el mismo resultó insuficiente como soporte de la reestructuración. El juzgado puntualizó que la entonces gobernadora señora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO, para suscribir el convenio interadministrativo con la ESAP, dispuso en los estudios previos que el estudio técnico a realizarse, debía contar con los siguientes ítems: 1.
Realizar talleres de análisis, discusión y adopción de decisiones en el desarrollo del proyecto. 2. Elaborar un diagnóstico que contenga los siguientes componentes: Reseña histórica, marco constitucional, legal y político, análisis del entorno, descripción de la entidad, procesos y procedimientos. 3. Efectuar una revisión a las cargas de trabajo de acuerdo con procesos y dependencias.
Analizar los procesos, productos y servicios de la entidad. 4. Proponer una nueva estructura frente a procesos y cargas de trabajo, definir funciones genera por dependencia y diseñar el nuevo organigrama de la Gobernación del Quindío. 5. Identificar y analizar situaciones administrativas de los servidores públicos. 6. Analizar la planta de acuerdo con el número y naturaleza de los empleos, nivel jerárquico, distribución por dependencias y costos 7.
Elaboración, análisis y diseño de nueva planta 8. Elaboración del proyecto de decreto de estructura 9. Análisis de Planta propuesta 10. Elaboración del manual de funciones 11. Elaborar el documento final del proyecto de modernización y presentarlo a la entidad 12. Realizar el acompañamiento del proyecto ante la Gobernación del 6 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio Quindío 13.
Asesorar, revisión de las hojas de vida 14. De conformidad con el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, se obliga desde la celebración del contrato y durante su vigencia a efectuar los aportes al sistema de seguridad social a que haya lugar de acuerdo con los porcentajes establecidos. Así entonces, todas las situaciones posibles que le permitieran restructurar y modernizar la administración central dentro de los parámetros constitucionales y legales existentes para la época a partir del estudio técnico contratado.
Precisó que tanto el desarrollo de los ítems propuestos por el Departamento del Quindío en el estudio previo No. 040, como de los señalados por el Departamento de la Función Pública fueron de resorte exclusivo de la Escuela Superior de Administración Pública, porque fue a esta institución a quien la señora ex gobernadora confió el análisis de la situación actual de la época de la administración central departamental para efectos de la reorganización y modernización requerida.
Por consiguiente, estimó que el proceso de reorganización y modernización institucional de la Administración Central del Departamento del Quindío se hizo bajo los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico y en esa medida, no resultaba ilegal el acto administrativo a través del cual se suprimió el cargo que ocupaba la señora Ángel Trejos.
Por tanto, consideró que la señora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO en su calidad de Gobernadora del Departamento del Quindío procuró el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos legales y constitucionales para lograr el cometido de modernizar la administración central ante la necesidad vislumbrada por el equipo consultor. Es decir, en el asunto no logró probarse la responsabilidad endilgada a la señora ex gobernadora a partir de la “culpa grave”.
3. RECURSO DE APELACIÓN4 La parte recurrente arguyó básicamente que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta que la entonces gobernadora omitió su deber funcional de diligencia y cuidado, en el sentido de que si bien la ESAP era la encargada del estudio, 4 Índice 24 SAMAI 7 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio también lo es que los servidores públicos en cada una de sus actuaciones deben ser diligentes al observar las situaciones de hecho y derecho que fundan sus decisiones, así como su sujeción al marco constitucional y legal, situación que se advierte en los diferentes vicios del estudio y que la demandada no previó en su momento.
Es decir, los Decretos 1015 y en especial el 1016 del 2012 tienen vicios de legalidad, pues la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho elevada por la señora Ángel Trejos, así lo comprueba, en el sentido de que faltaron elementos sustanciales (encuestas), los cuales, no se demostraron, y que en su espacio, se convalidaron con la simple certificación allegada por la ESAP sobre la realización de las mismas, lo cual, a nuestro juicio es insuficiente, en el sentido de que un requisito de ese calado en la resulta del proceso, debe ser demostrado a cabalidad en su ejecución, a efectos de vislumbrar el alcance del estudio técnico, que por demás, el TAQ consideró como insuficiente.
El grado de incongruencia de los estudios, que se informó la realización de 116 encuestas a funcionarios, cuando de la realidad procesal se determinó que el ISSQ solo contaba con una planta de 73 cargos, situación pasada por alto y que refuerza las inconsistencias del estudio técnico. En ese orden, la parte recurrente consideró que existen elementos de juicio suficiente para demostrar y configurar la actuación de culpa grave con la que obró la demandada, configurando los elementos que la jurisprudencia ha decantado para la responsabilidad a título de repetición. Por consiguiente, solicitó fuesen concedidas las pretensiones planteadas en la demanda.
4. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA No hubo pronunciamientos en esta instancia5 5 Archivo 10 SAMAI TRIBUNAL. 8 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
COMPETENCIA La Sala es competente para conocer y decidir el proceso en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, y según lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA. Igualmente, se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
2. PROBLEMA JURÍDICO Conforme a los argumentos de la apelación se deberá resolver: ¿Debe revocarse la decisión de instancia y en su lugar declarar responsable patrimonial y a título personal a la accionada SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO, en su condición de Gobernadora del Departamento del Quindío en el periodo comprendido entre 2012- 2015, según lo solicitado por la parte demandante y de acuerdo con la inconformidad vertida en su escrito de apelación? En ese orden, deberá establecerse si: ¿Se encuentra probado un actuar gravemente culposo de parte de la señora SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO? ¿La circunstancia de que exista una sentencia de condena proferida por la jurisdicción contenciosa administrativa que anuló un acto administrativo proferido por la referida servidora, mediante el cual ejecutó la restructuración administrativa del Instituto Seccional de Salud del Quindío autorizada por la Asamblea Departamental y desvinculó una servidora pública constituye prueba suficiente de la culpa grave?
3. TESIS DE LA SALA Para la Sala, la decisión de instancia debe confirmarse, porque no se probó que la condena judicial a cargo de la entidad accionante haya sido producto de un comportamiento gravemente culposo atribuible a la ex servidora demandada. 9 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio
4. ANALISIS JURIDICO – FACTICO La tesis expuesta encuentra sustento en lo siguiente:
4.1. ALCANCES DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN La acción de repetición consagrada en la Carta Política artículo 90, tiene como sujeto pasivo el servidor o ex servidor público que con su conducta dolosa o gravemente culposa provocó consecuencialmente un reconocimiento indemnizatorio de parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos (Ley 678 de 2001).
Su alcance abarca también a los particulares investidos de funciones públicas. La acción en comento supone el ejercicio de un juicio de responsabilidad subjetivo, es decir, la conducta del autor juega un rol protagónico para la imputabilidad de la responsabilidad y, a su turno, el grado de culpa en que incurrió. Este mecanismo al ser parte del sistema de responsabilidad del servidor público colombiano comporta antes de su instauración, el estudio minucioso de las conductas de los agentes estatales determinantes para la generación del daño indemnizado.
Aquel examen debe tener presente el marco misional y jurídico de la función pública puesta en funcionamiento en el caso concreto. En cuanto a la prosperidad de la acción de repetición, la jurisprudencia colombiana ha señalado que con independencia de la fecha que dio lugar a entablar dicha acción, aquella está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente. ii) El pago real o efectivo de la indemnización a la víctima del daño por parte de la entidad pública. iii) La conducta dolosa o gravemente culposa del demandado como factor determinante del daño antijurídico y de la respectiva condena.
En relación con lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado que la falta de acreditación de uno de los tres primeros requisitos, esto es la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante por sentencia judicial o 10 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio acuerdo conciliatorio y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, torna improcedente la acción y relevan al Juez de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa al demandado; en tales casos se deberá negar las súplicas de la demanda6.
Sobre el tema de los requisitos para la prosperidad de la pretensión reseñada, la jurisprudencia ha reiterado: “Para la prosperidad de la acción de repetición se requiere: i) que haya una condena contra el Estado, una conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, por daños imputables a la acción o a la omisión de alguna autoridad pública, ii) que la entidad obligada haya efectuado el pago a la víctima y iii) que se pruebe que el pago fue consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo del servidor o ex servidor público demandado o de un particular mientras ejerció funciones públicas (artículos 90 de la C.P. y 77 del C.C.A).
Los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la entidad pública para que prospere la acción de repetición”7. Expuesto lo anterior, la Corporación precisa que no llevará a cabo análisis de la totalidad de los presupuestos de procedencia de la pretensión de repetición por cuanto los requisitos atinentes a i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente y ii) el pago real o efectivo de la indemnización a la víctima del daño por parte de la entidad pública; se encuentran fehacientemente demostrados en el plenario (archivo anexos 4 págs. 1-89, 234, SAMAI).
Además, a partir de la apelación interpuesta, no existe controversia alguna en ese sentido. 4.2 LA CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA DEL DEMANDADO COMO FACTOR DETERMINANTE DEL DAÑO ANTIJURÍDICO Y DE LA RESPECTIVA CONDENA 6 Criterio expuesto por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencias del 1º de octubre de 2008, expediente 22.613; del 13 de noviembre de 2008, expediente 25.893; y del 11 de febrero de 2009, expediente 29.926. 7 CONSEJO DE ESTADO.
SECCION TERCERA. SUBSECCION A. C.P. CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA, veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 73001-23-31-000-2007-00528-01(39655). 11 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio Sobre el particular, la Sala resalta que en sede de repetición la responsabilidad del agente o ex agente del Estado solamente puede predicarse en la medida en que se compruebe su actuación dolosa o gravemente culposa.
Tal como se afirmó en líneas anteriores, la Ley 678 de 2001 reguló de manera integral y un poco más rigurosa, todos los aspectos relacionados con la acción de repetición, es así como bajo el régimen sustantivo previsto en la mencionada norma, los artículos 5º y 6º prevén unos eventos en los que algunas circunstancias se presumen que la conducta desplegada por el agente estatal es calificada de dolosa o gravemente culposa.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley 678, la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Este precepto estableció, además, que se presume que existe dolo del agente público en los siguientes eventos: (i) Obrar con desviación de poder;
(ii) Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento; (iii) Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración;
(iv) Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado; (v) Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. Por su parte, el artículo 6º eiusdem prevé que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Conforme al mismo precepto, se presume que la conducta es gravemente culposa en los siguientes casos: (i) Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho; 12 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio (ii) Carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable;
(iii) Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable; (iv) Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. En estos eventos de que tratan los preceptos antes referidos, la Administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos a los que aluden las normas.
Lo anterior, por cuanto se trata de “presunciones legales” y no de “presunciones de derecho”, esto es, de aquellas que admiten prueba en contrario, como lo dispone el artículo 66 del Código Civil y que, por lo mismo, de “esta forma se garantiza el derecho de defensa de la persona contra quien opera la presunción”. En relación con este aspecto la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que en estos casos no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la pretensión de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil.
Para la Corte Constitucional, los mandatos legales en cuestión hacen efectivo el mandato del artículo 90 Superior con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio públicos, pues con ellos se busca relevar al Estado de la carga de la prueba cuando al ejercer dicha acción alega en su favor presunción de dolo o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que no constituyen un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia8.
Ahora bien, el Consejo de Estado9 en sentencia del 6 de julio de 2017 (exp. 45.203)10 ha profundizado en el tema de las presunciones aludidas y precisó que 8 Corte Constitucional. Sentencia C-374 de 14 de mayo de 2002 M.P. doctora Clara Inés Vargas Hernández 9 Postura reiterada en sentencia del CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUB.
A, C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020), Rad.18001-23- 31-000-2017-00303-01(65034) 10 Reiterada a través de sentencia del 7 de agosto de 2017, exp. 42.777. Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…).
Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido. 13 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, son legales -que admiten prueba en contrario-, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, pues, de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría quitado la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo.
Así entonces, la jurisprudencia citada ha destacado que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que esta se funda, eximiéndolo de demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume: “Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.
“La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el h echo en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que ‘la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar.
Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que, siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho’11. “La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.
“Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se “Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo.
Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a ‘presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’10. “(…). “De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado”. 11 Original de la cita: ROCHA, Alvira, Antonio, Op. cit., Pág. 558. 14 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley.
“En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y DEMOSTRAR el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla” (Resalta la Sala). En consecuencia, las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 son legales, de ahí que, en caso de invocarse una de ellas en la demanda de repetición, debe demostrarse el hecho en que se apoya dicha presunción y así, en principio, se deduciría que la conducta del demandado ocurrió a título de culpa grave o de dolo, a menos que, en ejercicio de su derecho de defensa, desvirtúe dicha presunción. 4.4 CASO EN CONCRETO Así entonces, la parte actora arguyó como fundamento del recurso de alzada, la condena judicial proferida el día 24 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío en la que revocó la decisión negativa de instancia (véase páginas 197-228, archivo anexos 4), y decidió anular parcialmente un acto administrativo relacionado con la restructuración administrativa del INSTITUTO SECCIONAL DE SALUD DEL QUINDIO, en el tiempo en que la accionada se desempeñó como gobernadora y, cuando expidió algunas disposiciones por la autorización pro tempore que sobre la temática la Asamblea Departamental del Quindío le confirió; el fundamento de dicha decisión judicial fue que, dentro de ese proceso judicial probatoriamente no logró acreditarse que se hubiesen solventado algunas insuficiencias que el juzgador de segunda instancia observó en los estudios técnicos que la ex mandataria accionada encargó a la ESAP su ejecución conforme a la ley, en virtud del convenio interadministrativo 046 de mayo de 2012, lo que supondría en criterio del recurrente, la configuración de una culpa grave por falta de sus deberes de “diligencia y cuidado”.
En ese orden, revisada integralmente la providencia judicial sustento exclusivo de la imputación plasmada en la demanda, se detecta que no es dable inferir la configuración de un comportamiento gravemente culposo en las actuaciones que conllevaron a la condena judicial. En efecto, la ratio decidendi de la condena judicial en mención, se circunscribió en precisar que, si bien para efectos de la aludida restructuración administrativa se contrataron los debidos estudios técnicos 15 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio que exige el Decreto 1227/05 con la ESAP y efectivamente fueron realizados, en sentir del juzgador de segunda instancia, los mismos adolecían de algunas exigencias que no las encontró probadas en ese plenario.
Al respecto, indicó: Por consiguiente, no es verídico que la condena judicial sustento de la demanda, hubiese concluido que en la expedición de los actos anulados fue en razón de una “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”, por el contrario, el juzgador en aquella oportunidad, indicó el cumplimiento del deber primigenio de contarse con el estudio técnico exigible para una restructuración administrativa como la llevada a cabo en el INSTITUTO SECCIONAL DE SALUD DEL QUINDIO, pero, desde su óptica, le resultaban insuficientes, en otras palabras, tuvo la necesidad de plasmar un examen riguroso para concluir que el estudio que obraba no era totalmente acorde con la norma aplicable, lo que significa para el presente asunto de repetición la inexistencia de una violación manifiesta de normas de 16 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio derecho y mucho menos inexcusable, nociones que encajarían en el concepto de un comportamiento gravemente culposo12 que permitiría una imputación subjetiva y personal exitosa.
Además, el estudio técnico realizado para el proceso de restructuración en comento y detonante de la condena judicial, no fue del resorte de la administración central del departamento, ni de alguna de sus dependencias sobre las cuales la ex mandataria ejercía para ese momento deberes de conducción, vigilancia y extrema supervisión, esa tarea fue encargada de buena fe a una entidad pública especializada que en el orden jurídico colombiano tiene reconocida su labor técnica en consultoría, investigación, acompañamiento y capacidad suficiente de dar pautas sobre un adecuado funcionamiento y restructuración de un ente público como el que se pretendía restructurar, así está normado dentro de la administración pública colombiana ESAP13, lo que de buena fe hacía entrever en la ex mandataria que el estudio que se realizó sobre la entidad en restructuración era riguroso en la realización de todos los ítems legalmente necesarios y tenía sus anexos pertinentes.
Lo anterior también descarta un actuar de la ex mandataria gravemente culposo, dado que, esa labor técnica la encargó en un ente del Estado con reconocida experticia en el funcionamiento de las entidades territoriales y ejecución de estudios similares por su labor consultora y de acompañamiento en estos procesos. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de noviembre de 2006.
Expediente: 16. 171, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. “Así frente a estos conceptos, el Consejo de Estado dijo que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
“ Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como, por ejemplo, contratos, bienes y familia.” 13 Decreto 164 de 2021.
ARTÍCULO 2. Objeto. La Escuela Superior de Administración Pública – ESAP tiene como objeto la formación, investigación y extensión académica en el campo de la administración pública y el gobierno, en el contexto de la educación superior universitaria, la gestión del conocimiento y al apoyo técnico a las distintas instancias del Estado; la investigación, innovación y creación en el campo de la Administración Pública y el gobierno como centro de gestión académico para la asistencia técnica nacional y territorial; y la inducción, asesoría, consultoría, capacitación, acompañamiento y asistencia a los gobiernos nacional y territorial en la organización, gestión y operación de lo público que propendan la transformación del Estado y la administración pública nacional y territorial, con el fin de apoyar el cumplimiento de los fines del Estado. 17 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio Ahora bien, en la providencia sustento de la demanda se dijo, que la parte accionada dentro del proceso judicial de condena no logró aportar algunos documentos que sustentaban los estudios, deficiencia en el ejercicio de defensa judicial que estuvo a cargo de un profesional del derecho y no de la ex mandataria.
Adicional a ello, obra en el plenario la decisión judicial de primera instancia que también analizó la cuestión litigiosa que sustenta la presente repetición, y en esa oportunidad, el juzgador unipersonal de esta jurisdicción contenciosa administrativa del Quindío tuvo como válido el mismo estudio técnico mencionado y que sirvió de fundamento al proceso de restructuración, lo que significa la presencia de disparidad de criterios jurídicos respecto al quebramiento de la normativa aplicable en esta materia, es decir, ello también comprueba la ausencia de una violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho en la condena sustento de la demanda, mucho menos que ese actuar se ubique en la ex mandataria quien no tuvo a cargo la función técnica que fue objeto de cuestionamiento en el pronunciamiento de segunda instancia, dado que en el ejercicio de la colaboración armónica entre entes del Estado, el estudio fue practicado por el ente especializado.
En otros términos, de los elementos probatorios que integran el proceso, se desprende que no se logró demostrar un total, torticero e inexcusable desconocimiento de la normativa que regulaba el proceso de restructuración del Instituto Seccional de Salud del Quindío generador de la condena judicial base de la demanda, y mucho menos que la falencia encontrada en dicha condena judicial fuese a causa de un actuar subjetivo inexcusable y manifiesto calificable de poca prudencia o falta de cuidado de parte de la ex mandataria, dado que, la ex servidora confió legítimamente en un ente técnico especializado del Estado y reconocido para la labor técnica que fue objeto de reparos en segunda instancia. Conforme a lo anterior, habrá de confirmarse la decisión apelada que denegó las súplicas de la demanda. 18 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, 365 y 366.8 del CGP y tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 01 de noviembre de 201814, no se condenará en costas en esta instancia al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia – Quindío el veintiuno (21) de abril de dos mil veintitrés (2023).
SEGUNDO: Sin lugar a condenar en costas de segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión según Acta No. 05 de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ 14 Tribunal Administrativo del Quindío. Sala Plena.
Sentencia de segunda instancia del 01 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016-00066-01. 19 ASUNTO: Sentencia segunda instancia ACCIÓN: REPETICIÓN PROCESO: 63-001-3331-002-2019-00377-01 DEMANDANTE: Departamento del Quindío DEMANDADO: Sandra Paola Hurtado Palacio ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”