TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, primero (1) noviembre dos mil veintidós (2023) SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Sentencia de segundo grado Radicación: 70-001-33-33-002-2014-00111-01 Demandante: Janela Lucía Mathieu Zuleta Demandado: Nación – Contraloría General de la República Procedencia: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo Tema: supresión del cargo/ estudio técnico/ niega/ confirma 1.
OBJETO A DECIDIR Decide el Tribunal el recurso de apelación propuesto por la parte demandante1, contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo el 26 de junio de 20192, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES: 2.1. La demanda. 2.1.1. Pretensiones3: La accionante depreca la nulidad de la Resolución N° 2699 del 10 de octubre de 2013 expedida por la Contralora General de la República, mediante el cual se suprimió el cargo de profesional universitario, grado 02, adscrito a la Gerencia Departamental de Sucre, ocupado por la señora Janela Lucía Mathieu Zuleta; como consecuencia de la declaratoria de nulidad del aludido Decreto, a título de restablecimiento del derecho se ordene a la entidad demandada que, a través de su representante legal, proceda al reintegro de la señora Mathieu Zuleta al cargo que ocupaba; y el pago de prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir con ocasión de la supresión del cargo. 1 Fls. 407- 408 C. Ppal Nº 2 del expediente físico. 2 Fls. 393-400 reverso C. Ppal Nº 2 del expediente físico. 3 Fls. 2-3 C. Ppal Nº 1 del expediente físico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República 2.2. Hechos relevantes4: Asegura la demandante que, fue vinculada provisionalmente a la Contraloría General de la República para desempeñar el cargo de Profesional Universitario, grado 02, desde el 09 de enero de 2013 hasta el 10 de octubre de 2013 mediante vinculación legal y reglamentaria.
Señala que, el acto administrativo de nombramiento, en su consideración 2° y artículo 1 dispuso que mediante el Decreto No. 1539 del 17 de julio de 2012, se estableció una planta temporal de empleos en la Contraloría General de la República con vigencia hasta el 31 de diciembre de 20145 condicionando los nombramientos a un término expreso y límite.
Afirma que, a la señora Janela Lucía Mathieu Zuleta, le comunicaron que, a través de la Resolución Nº 2699 del 10 de octubre de 2019, su nombramiento en provisionalidad como Profesional Universitario grado 02 había sido suprimido. También alega que venía desarrollando sus funciones y es una persona altamente calificada, sin embargo, fue desvinculada sin haberse cumplido el término establecido para el cual había sido diseñada la planta de personal a la que pertenecía y fue reemplazada de forma ilegal por personas externas a la planta vinculada mediante contrato de prestación de servicios profesionales.
Concluye manifestando que, laboró de forma ininterrumpida desde el día 9 de enero de 2013 hasta el 10 de octubre de esa misma anualidad; teniendo como última asignación mensual la suma de $3.638.988. De manera que el acto acusado infringe el debido proceso y Decreto 1539 de 2012 por cuanto este decreto creó una planta de personal temporal hasta el 31 de diciembre de 2014, es decir, por un término expreso y límite y que a pesar del condicionamiento la actora fue desvinculada antes de que este término se cumpliera. 2.3.
Actuación procesal: La demanda fue presentada el 2 de mayo de 20146, fue inadmitida por auto del 22 de mayo de 20147; presentó subsanación de la demanda el 04 de junio de 20148; se admitió la demanda mediante auto del 25 junio de 20149 y notificada el 27 de junio de 201410, la entidad demanda fue notificada del proceso el 15 de septiembre de 201411 y presentó su contestación el 19 de enero de 201512; la parte demandante presentó adición y modificación de demanda el 20 de enero de 201513, siendo admitida por auto el 30 de julio de 201514; la parte demandada contestó la reforma de la demanda el 13 de agosto de 201515, mediante auto de fecha 25 de septiembre de 2015 se fijó fecha para la audiencia inicial16, la cual se efectuó el 8 de marzo de 201617, mediante auto de 11 de mayo de 201618, se fijó fecha de audiencia de pruebas la cual se llevó a cabo el 16 de agosto de 201819 y se fijó a las partes para que presentaran sus alegación en un término 4 Fls. 1 - 2 C. Ppal Nº 1 del expediente físico. 5 Fl 13 reverso C. Ppal N° 1 del expediente físico. 6 Fl 31 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 7 Fl. 34 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 8 Fl 37 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 9 Fls 39- 40 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 10 Fl 42 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 11 Fl 49 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 12 Fls 63 - 75 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 13 Fls 80 - 82 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 14 Fl 138 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 15 Fl 147 - 151 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 16 Fl 153 C. Ppal N° 1 del expediente físico. 17 Fls. 184 – 188 reverso C. Ppal N° 1 del expediente físico. 18 Fl 308 – 316 C. Ppal N° 2 del expediente físico. 19 Fls 358 – 361 reverso C. Ppal N° 2 del expediente físico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República de 10 días. La sentencia se profirió el 26 de junio de 201920, negando las súplicas de la demanda, la parte demandante recurrió en apelación la mencionada providencia21. 2.4. Pronunciamiento de la demandada22: La entidad accionada presentó contestación de la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, argumentando que si bien es cierto la norma estipuló una planta temporal hasta el 31 de diciembre de 2014, el Presidente de la República por medio del Decreto Ley 2025 de 2013, modificando el Decreto 1539 de 2012, al suprimir los cargos de la planta temporal, se excluyeron de la aplicación de la Ley 909 de 2004 siendo concebidos como empleos de libre nombramiento y remoción en virtud de lo establecido en el artículo 5° del Decreto Ley 2025 de 2013.
Señala que la demandante no fue desvinculada y reemplazada de forma ilegal puesto que su cargo fue suprimido mediante una norma con fuerza de Ley a través de acto administrativo que le fue comunicado en ocasión al mismo. Asimismo, aclara que el artículo 125 de la Constitución Nacional, el cual expresa que los empleos en órganos y entidades estatales son de carrera administrativa, exceptuando a los de elección popular, trabajadores oficiales, los de libre nombramiento y remoción y los que determine la Ley.
Expresa que los empleos de carrera administrativa a diferencia de los de libre nombramiento y remoción tiene un fuero de estabilidad de acuerdo a lo regulado en la Ley 909 de 2004, de manera que los nombramientos de carácter ordinario como es el caso de los de libre nombramiento y remoción implican la necesidad de otorgar cierto grado de confianza y manejo debido a las funciones que desempeñen en la entidad y su fuero de estabilidad es relativo.
De igual forma alega que con la Resolución 6645 del 18 de julio de 2012 se dispuso que la planta de personal fuera distribuida en el nivel central y desconcentrado para fortalecer las labores de vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías. Sumado a ello, con el Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, se adicionó el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la Contraloría conforme a lo previsto en el Decreto Ley 268 de 2000, que concierne a los cargos de carrera administrativa de la misma entidad y que esta actuó teniendo en cuenta el artículo 83 de la Constitución Nacional; de manera que no hubo infracción al debido proceso y al decreto 1539 de 2012 tal como lo había indicado la parte demandante. 2.5 La sentencia recurrida23 El Juez de primera instancia resolvió negar las pretensiones al considerar que, de conformidad con el material probatorio arrimado al plenario, para el despacho resulta claro que el acto administrativo por medio del cual se suprimió el cargo desempeñado por la demandante no fue discrecional, puesto que los empleos de libre nombramiento y remoción se caracterizan por ser empleos de confianza y que el retiro del servicio se realizó con observancia en la motivación del estudio técnico que demostró la necesidad de reducir el personal sin perjuicio de que pudiera, a futuro mejorarse la prestación del servicio de forma eficaz. 20 Fls. 393-400 reverso C. Ppal Nº 2 del expediente físico. 21 Fls. 407- 408 C. Ppal Nº 2 del expediente físico. 22 Fls. 147 – 151 C. Ppal Nº 1 del expediente físico. 23 Fls. 393-400 reverso C. Ppal Nº 2 del expediente físico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República Asimismo, expresa que, los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, por tanto, debe ser desvirtuada por quien alega la ilegalidad del mismo. No obstante, es diáfano que la razón del retiro obedeció únicamente al Estudio Técnico realizado y que este no fue tachado de falso ni tampoco se allegó prueba que desvirtuara la información contenida en el mismo.
En lo que respecta al segundo cargo se tiene que, si bien se suscribieron contratos de prestación de servicios previa y posteriormente a la supresión del cargo de la demandante, tenían funciones diferentes a las desempeñadas por la misma, lo cual fue probado dentro del plenario. Concluye que, los empleos de carrera administrativa y los empleos temporales se diferencias porque en la esencia del empleo temporal está su transitoriedad, de lo cual se derivan otras diversas consecuencias, tales como i) no crea una vinculación definitiva con el Estado; ii) no genera derechos de carrera administrativa, iii) está circunscrito exclusivamente a las labores para las cuales fue creado, las cuales no son desarrolladas por los empleados de la planta permanente de las entidades; iv) su permanencia exige la disponibilidad presupuestal que garantice el pago de sus emolumentos.
De manera que, los empleados que hacen parte de una planta temporal no ostentan la estabilidad de los cargos de carrera; si bien el ingreso y el retiro no son discrecionales, tampoco puede predicarse la estabilidad laboral propia de la carrera administrativa, en tanto la naturaleza de la planta es transitoria y tiene un objetivo específico, el cual es vigilar los recursos que hacen parte del Sistema General de Regalías, sin que se pase por alto que resulta necesario contar con la disponibilidad presupuestal necesaria para su permanencia, por supuesto, conforme al presupuesto que sea asignado a la actividad temporal para la cual fue creada la planta de personal y nombrados sus empleados. 2.6 El recurso de apelación24, dentro del término legal establecido, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando revocar la decisión del A quo, y como consecuencia, conceder las pretensiones de la demanda.
Ahora bien indica, que el A quo, desconoce que existió violación de derechos fundamentales a la demandante al decir “el acto administrativo tuvo sustento en un estudio técnico que demostró la necesidad de reducir la ocupación laboral, sin perjuicio de que pudiera, a futuro, mejorarse la prestación eficaz del servicio… sumado a ello, con relación al segundo cargo, se tiene que si bien se suscribieron contratos de prestación de servicios previa y posteriormente a la supresión del cargo de la demandante, tenían funciones diferentes a las desempeñadas por la misma”.
Señala que en el fallo de instancia es anti técnico y desconoce abiertamente tres circunstancias relevantes: i) El Decreto 1539 de 2012 estableció la creación de una planta de personal de empleos temporales y los nombramientos realizados tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014, es decir, impuso hasta cuando debían permanecer los nombramientos efectuados; no obstante a esta imposición la entidad demandada desvinculó al demandante antes de la fecha establecida, afectando sosteniblemente el principio de estabilidad laboral reforzada (art. 53) ligado a la confianza legítima; ii) la 24 Fls. 407- 408 C. Ppal Nº 2 del expediente físico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República irregular y gravosa actuación de la entidad demandada al reemplazar las funciones y actividades que venía desempeñando la demandante como empleado público en la planta de personal a través del ilegal mecanismo de contrato de prestación de servicios profesionales, incurriendo en la infracción de la Ley 790 de 2002; iii) El Decreto 2025 de 2013, al modificar el contenido y suprimir la planta de personal creada en el Decreto matriz 1539 de 2012, desconoció el sentido de la creación de los empleos temporales, lo que implica una condición temporal de que los empleados nombrados en esa planta estarían ocupando los empleos hasta esa fecha cierta y precisa.
A su vez, aduce que las sentencias de constitucionalidad C-386 de 2014 y C-506 de 2014, determinaron que los actos subsiguientes que fueron dictados con base en la Ley que declararon inexequible (Art. 15 de la Ley 1640 de 2013) desaparecerían del mundo jurídico, no podían entrar a revocar la decisión adoptada en el decreto matriz 2025 de 2013, el cual sirvió como soporte a la Resolución individual de retiro del servicio y que debe ser inaplicado para la fecha en que fue desvinculada la demandante, es decir, el 10 de octubre de 2013.
Concluye argumentando que, si se quiere entrar en la discusión que erróneamente propone el A quo, se tendría que observar que no es de recibo, en virtud de que el mismo Consejo de Estado ha expresado “… una cosa es la intangibilidad jurídica de las situaciones jurídicas consolidadas antes de la declaratoria de inconstitucionalidad…”; lo cual quiere decir que ocurriendo la declaratoria de inexequibilidad de una disposición legal, “las situaciones jurídicas consolidadas” se tornan en intangibles, por cuanto quien ha establecido una relación legal y reglamentaria, tiene ciertos derechos que se derivan de la prestación personal y subordinada de servicios con la Administración, no puede olvidarse que el trabajo humano goza de “especial protección” constitucional (Art. 25 C. N.). 2.7 Actuación en segunda instancia: Mediante auto del 29 de julio de 202125, se admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia en comento y a través de proveído del 07 de septiembre de 202126 se corrió traslado a las partes por diez días para alegar de conclusión, término dentro del cual se pronunciaron las partes.
El ministerio público no presentó concepto en esta instancia. 2.8. Alegatos de conclusión: La parte demandante27, solicita que sea tenido en cuenta -al momento de decidir- como procedente vinculante el pronunciamiento adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, M.P Luis Gilberto Ortegón Ortegón, Radicado N°25000-23-42-000-2014-02444-00, DTE: Wilton José Molina Siado DDO: Contraloría General de la Nación en el cual, ante un caso de grandes coincidencias fácticas y conceptuales, se resolvió amparar los derechos al demandante.
Sobre las tres circunstancias relevantes que inobservo el fallo de alzada: (i) El Decreto 1539 de 2012 estableció la creación de una planta de personal de empleos temporales y los nombramientos realizados tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014, es decir, impuso hasta cuando debían permanecer los nombramientos efectuados; no obstante a 25 Archivo Auto Admite(.pdf), cargado en SAMAI. 26 Archivo Auto Corre Traslado (.pdf), cargado en SAMAI. 27 Archivo Agregar Memorial(.pdf), cargado en SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República esta imposición la entidad demandada desvinculó al demandante antes de la fecha establecida, afectando ostensiblemente el principio de estabilidad laboral reforzada (Art. 53), ligado a la confianza legítima. ii) La irregular y gravosa actuación de la entidad demandada al reemplazar las funciones y actividades que venía desempeñando el demandante como empleado público en la planta temporal a través del ilegal mecanismo de contrato de prestación de servicios profesionales, incurriendo en la infracción de la Ley 790 de 2002. iii) El Decreto 2025 de 2013, al modificar el contenido y suprimir la planta temporal creada en el Decreto matriz 1539 de 2012, desconoció el sentido de la creación de los empleos temporales, lo que implica una condición temporal de que los empleados nombrados en esa planta estarían ocupando los empleos hasta esa fecha cierta y precisa.
En efecto, es necesario nuevamente anotar, que las sentencias de Constitucionalidad C- 386 de 2014 y C-506 de 2014, determinaron que los actos subsiguientes que fueron dictados 2 con base en la Ley que declararon inexequible (Art. 15 Ley 1640 de 2013) desaparecían del mundo jurídico, no podían entrar a revocar la decisión adoptada en el decreto matriz 2025 de 2013.
En estos términos el Decreto 2025 de 2013, que sirvió de soporte a la Resolución individual de retiro del servicio debe inaplicarse para la fecha en que fue desvinculado mi poderdante el día 10 de octubre de 2013. En esa medida, el efecto jurídico de la declaratoria de inexequibilidad es el decaimiento o desaparición del mundo jurídico de los reglamentos y actos administrativos subsiguientes, entre otro, el Decreto que suprime el cargo de mi defendido y de la Resolución por medio de la cual se da cumplimiento a la supresión de empleos (R. 2696 de 2013).
En efecto, aún más grave se había creado una Plata de personal y se realizaron unos nombramientos que tendría existencia hasta el 31 de 2014, en aquel momento no se acudió a la figura de los contratos de prestación de servicios profesionales (Art. 32, L.80) por cuanto las funciones a desarrollar no eran esporádicas ni mucho menos revestían la naturaleza de no poderse desarrollar con el personal de planta, sumado a la grave irregularidad que se desvincula a mi mandante antes de la fecha indicada, también se procedió a “reemplazar” las funciones y actividades que venía desempeñando como empleada pública (perteneciente a una planta de empleos) a través del ILEGAL mecanismo del contrato de prestación de servicios profesionales.
La parte demandada28, adujo que sobre la modalidad de vinculación de la señora JHANELA LUCIA MATHIEU ZULETA, se resalta que parte de aquellos empleos que de carácter temporal fueron creados mediante Decreto 1539 de 17 de Julio de 2012 por parte del señor Presidente de la República, en atención a la necesidad de ejercer vigilancia fiscal respecto de aquellos recursos que son girados por concepto de Regalías, al tenor de lo previsto por la Ley 1530 de 2012, “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”, la cual preceptúa: “Artículo 152.
Vigilancia y control fiscales. En desarrollo de sus funciones constitucionales, la Contraloría General de la República ejercerá la vigilancia y el control fiscales sobre los recursos del Sistema General de Regalías. Con el fin de alcanzar una mayor eficacia de esta función, el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación incorporará las metodologías y procedimientos que se requieran para proveer información pertinente a la Contraloría General de la República, en los términos que señale el reglamento. 28 Archivo Agregar Memorial(.pdf), cargado en SAMAI.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República PARÁGRAFO 1°. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término hasta de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para crear los empleos en la Contraloría General de la República que sean necesarios para fortalecer la labor de vigilancia y el control fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 2 °. Para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de qué trata el presente artículo, los gastos que se generen en virtud de lo previsto en el parágrafo anterior y de los contratos que se celebren para el fortalecimiento institucional de la Contraloría General destinado a la correcta vigilancia y control fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías, se financiarán exclusivamente con cargo a los recursos previstos en el artículo 103 de la presente ley.” Ahora bien, mediante Decreto No. 1539 del 17 de julio de 2012, se establece la planta temporal de empleos en la Contraloría General de la República para fortalecer la labor de vigilancia y el control fiscal sobre los recursos del sistema General de Regalías;
Planta de Personal que fuera distribuida mediante Resolución 6645 del 18 de julio de 2012 en los niveles central y desconcentrado, para el fortalecimiento de la labor de vigilancia y control fiscal de los Recursos del Sistema General de Regalías. Con el Decreto 1540 del 17 de julio de 2012, se adiciona el Sistema de Nomenclatura, Clasificación y Remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, aspecto que modifica parcialmente la normativa especial en materia de Carrera Administrativa que la Contraloría General de la República ostenta, de conformidad con lo previsto por el Decreto Ley 268 de 2000, que desarrolla los postulados constitucionales de los artículos 119, 267, 268 y siguientes de la Carta Política.
Así las cosas, se concluye de manera tajante, que el haber desvinculado al actor de la Contraloría General de la República no fue un acto que atente contra los “Derechos Laborales que ostenta el actor”, ya que su vínculo laboral, al igual que el del resto de funcionarios del Estado no puede entenderse como inamovible y eterno, por cuanto la Constitución y la Ley prevén la posibilidad de desvinculación de los funcionarios designados mediante Nombramiento Ordinario, como ocurre en el caso de los Funcionarios de Libre Nombramiento y Remoción y en este caso, como con los Funcionarios de Planta Temporal como el Actor, ya que según la documentación y los hechos no fue vinculado en periodo de prueba, ni en las modalidades de encargo o de Ascenso, por no cumplir con los presupuestos exigidos para ello establecidos por la Ley 909 de 2004, ergo, no hay otra opción que acudir a la regla general de nombramiento ordinario establecida en la pluricitada Ley 909 de 2004, la cual es susceptible de desvinculación acorde con lo previsto en el parágrafo 2° del Artículo 42 ibídem.
Lo anterior, ya que el nombramiento de la señora JHANELA LUCIA MATHIEU ZULETA, fue de carácter ordinario, así lo expresa la Ley, y se reitera en la constancia de tiempo de servicio de la entidad y en razón a ello la entidad podía declararlo insubsistente, como ya se viera. La situación de falta de estabilidad laboral es apenas propia en aquellos cargos que han sido vinculados de manera precaria, es decir, aquellos cuya vinculación se ha hecho a través de nombramiento ordinario (como el caso del actor) por no haber sido provisto por el sistema de méritos, de cuya condición se deriva la libertad de la utilización de la facultad nominadora de la cual goza el funcionario encargado de velar por el recto funcionamiento de la entidad, en este caso el Contralora General de la República.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República De lo anterior se deriva, que la condición o situación laboral del actor no es otra diferente a la que deben someterse todos los funcionarios públicos que se encuentren vinculados a la administración pública en consideración a un nombramiento de carácter ordinario, ya que debido a su precario vinculo sostienen una relación también precaria a su vez con la administración, estando sujetos en cualquier momento al empleo de la facultad discrecional de carácter nominadora. 2.9.
Concepto del Ministerio Público: No hizo pronunciamiento. 3.- CONSIDERACIONES: 3.1.- Competencia: Conforme a lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia el presente asunto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL: 3.1.1.
Problema jurídico: Corresponde a la Sala establecer: ¿Es procedente declarar la nulidad, de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de la Resolución No. 2699 de octubre 10 de 2013 expedida por la Contraloría General de la República, mediante el cual se ordenó suprimir el nombramiento de Profesional Universitario, grado 02 ocupado por la señora Janela Lucía Mathieu Zuleta? Para resolver este cuestionamiento debe la Sala abordar el estudio de los siguientes aspectos: i)) Función pública – Empleos de carácter temporal; ii) De la planta de personal de carácter temporal de la contraloría general de la república; ii) Análisis crítico de las pruebas y la solución al caso concreto.
3.1.2. DE LA PLANTA DE PERSONAL DE CARÁCTER TEMPORAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. El legislador mediante Ley 1530 de 2012 reguló lo concerniente a la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Regalías, señalando como objeto “determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.”.
En su artículo 152, se estipuló que corresponde a la Contraloría General de la República la vigilancia y control fiscal sobre los recursos que componen el Sistema Nacional de Regalías. Ahora bien, para dicho efecto el legislador revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias, para que en un término de hasta seis (6) meses, expidiera normas con fuerza de ley, para crear los empleos de la Contraloría General de la República, necesarios para ejercer la labor de vigilancia y el control fiscal de los recursos del sistema general de regalías.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República En desarrollo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1539 de julio 17 de 2012, cuya consideración se destaca: “Que el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, "por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías", señala que corresponde a la Contraloría General de la República el ejercicio de la función de vigilancia y control fiscal sobre los recursos del Sistema General de Regalías.
Que el parágrafo 1° del artículo 152 de la precitada Ley 1530 de 2012, reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para que, en un término de hasta de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de dicha ley, expida normas con fuerza de ley para crear los empleos en la Contraloría General de la República que sean necesarios para fortalecer la labor de vigilancia y el control fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías.
Que para efectos de la creación de los empleos de carácter temporal la Contraloría General de la República presentó el estudio técnico correspondiente, el cual mereció concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.” En esta norma se estipuló la creación de la planta de personal de carácter temporal de empleos en dicho ente de control, hasta el 31 de diciembre de 2014, señalando el número de empleos, su denominación y grado, así: Número de Empleos Denominación del empleo Grado 3 (tres) CONTRALOR AUXILIAR 30 (treinta CONTRALOR DELEGADO INTERSECTORIAL 04 4 (cuatro) ASESOR DE DESPACHO 02 6 (seis) ASESOR DE GESTIÓN 01 6 (seis) COORDINADOR DE GESTIÓN 03 126 (Ciento veintiséis) PROFESIONAL ESPECIALIZADO 04 82 (Ochenta y dos) PROFESIONAL ESPECIALIZADO 03 43 (Cuarenta y tres) PROFESIONAL UNIVERSITARIO 02 27 (Veintisiete) PROFESIONAL UNIVERSITARIO 01 2 (Dos) TECNÓLOGO 01 3 (Tres) SECRETARIO EJECUTIVO 06 2 (Dos) SECRETARIO 04 4 (Cuatro) AUXILIAR ADMINISTRATIVO 03 Frente a esta planta temporal de empleos de la CGR para la vigilancia y control de los recursos del sistema general de regalías, el Congreso de la República mediante Ley 1640 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República de 201315 estipuló la posibilidad de modificarla, revistiendo para ello al Gobierno Nacional de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses de conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.
Fue así como se expidió el Decreto Ley 2025 de septiembre 17 de 2013 “Por el cual se modifica la planta temporal de empleos de Regalías de la Contraloría General de la República”, en el cual en sus consideraciones expuso: “Que se requiere modificar la planta de empleos de carácter temporal de Regalías de la Contraloría General de la República, la cual fue establecida por el Decreto-ley número 1539 del 2012, con el fin de dotar a este organismo de unos empleos de mayor nivel de especialización misional, así como de empleos de apoyo a estas labores, que permitan una prestación más eficiente, eficaz y oportuna dirigidas al cumplimiento de los objetivos misionales del ente de control.
Que para efectos de la modificación de la planta a que se hacer referencia, la Contraloría General de la República presentó el respectivo estudio técnico, el cual mereció concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública” En ese contexto, el artículo 1° del decreto 2025 de 2013 dispuso la supresión de los siguientes empleos de carácter temporal: Nivel jerárquico Número de empleos Denominación Grado Directivo 2 (dos) Contralor delegado intersectorial Profesional 10 (diez) Profesional especializado 04 Profesional 12 (doce) Profesional especializado 03 Profesional 12 (doce) Profesional universitario 02 Profesional 12 (doce) Profesional 01 Y en su lugar, creó los siguientes empleos de carácter temporal: Nivel jerárquico Número de empleos Denominación Grado Directivo 3 (tres) Contador auxiliar Asesor 6 (seis) Asesor de despacho 02 Asesor 6 (seis) Asesor de despacho 01 Ejecutivo 6 (seis) Coordinador de gestión 03 Técnico 3 (tres) Tecnólogo 01 Asistencial 4 (cuatro) Secretario ejecutivo 06 Asistencial 4 (cuatro) Secretario 04 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República Asistencial 10 (diez) Auxiliar administrativo 03 Asistencial 6 (seis) Auxiliar operativo 02 Las normas que autorizaron y regularon la modificación de la planta temporal de empleos de regalías de la Contraloría General de la República, fueron declaradas inexequibles por la H. Corte Constitucional en sentencias C – 386 de 2014 y C – 506 de 2014, respectivamente.
Para efectos, del presente asunto, se extraen apartes de la última de las providencias citadas, así: “3.2.4.En este caso, debe tenerse en cuenta que la Sentencia C - 386 de 2014, declaró la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, el cual otorgaba facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para “modificar la Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la República” en virtud de las cuales no solo se expidió la norma demandada, sino la totalidad del Decreto 2025 de 2013. 3.2.5.
Por lo anterior, se integrará la unidad normativa respecto de la totalidad de las disposiciones del Decreto 2025 de 2013, con el objeto de determinar de manera coherente si en virtud de lo señalado en la Sentencia C – 386 de 2014, se genera la inconstitucionalidad por consecuencia de todas sus normas y no generar incertidumbre frente a la validez de los demás artículos del decreto.
3.3. INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA 3.3.1. Mediante Sentencia C-386 de 2014, esta Corporación declaró la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por medio de la cual se le otorgaron al Gobierno Nacional facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, para modificar la Planta Temporal de Regalías de la Contraloría General de la República.
Lo anterior, debido a que en esa ocasión la Sala Plena de la Corte Constitucional encontró que el artículo 15 de la mencionada ley fue introducido al texto del proyecto durante el trámite ante la plenaria del Senado de la República, razón por la cual, teniendo en cuenta que el primer debate se surtió en forma conjunta ante las comisiones económicas de las dos cámaras, esta norma sólo surtió dos (2) de los cuatro debates que conforme al artículo 157 superior son necesarios para la aprobación de un proyecto de Ley.
En tal medida, consideraron que se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, lo que causa la inexequibilidad de la norma. 3.3.2. El Decreto Ley 2025 de 2013, “Por el cual se modifica la planta temporal de empleos de Regalías de la Contraloría General de la República”, fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, que se resolvió modificar la planta temporal de empleos de la Contraloría General de la República tal como señalan textualmente en sus considerandos: “Que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que, en un término de hasta de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de dicha ley, expidiera normas con fuerza de ley para modificar, entre otras, la planta temporal de empleos de Regalías de la Contraloría General de la República”.
En virtud de lo anterior, en la presente oportunidad se presenta la figura de la inconstitucionalidad por consecuencia, ante el retiro del ordenamiento de la norma que daba sustento jurídico al Decreto que ahora se examina. 3.3.3. En efecto, esta Corporación ha explicado que la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos consiste en el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”.
Ha agregado, que en este supuesto, “la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución”16 Sin embargo, mucho antes de emitirse esta decisión de control de constitucionalidad, la Contraloría General de la República mediante Resolución 2699 de 10 de octubre de 2013 dio cumplimiento a la Ley 2025 de 2013.
En su motivación expresó: “(…) se requiere proferir el presente acto administrativo para individualizar la aplicación de la ley, es decir, el retiro del servicio por supresión del empleo, toda vez que el número actual existente en la planta de personal de empleos de carácter temporal del mismo nivel y grado de la Contraloría General de la República, superan en números los cargos suprimidos.”.
Por su parte, el artículo 39 de la Ley 1744 de 2014 “Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1o de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016”, dispuso prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2016, los empleos de carácter temporal en la planta de la Contraloría General de la República, creados mediante Decreto-ley 1539 de 2012.
Se adiciona, que posteriormente hubo normas que regularon esta materia, pero que no será necesario su alusión en tanto que son posteriores a la fecha de retiro del servicio del actor. Así las cosas, en el marco del sistema nacional de regalías, y la labor de vigilancia y control de sus recursos asignados a la CGR, se creó una planta temporal de empleos para estos fines, la cual ha sido objeto de modificación, en la modalidad de creación de nuevos y supresión de empleos, siendo afectado el actor por este último fenómeno, causal de retiro que en todo caso debe advertirse desde este instante que no corresponde a la facultad discrecional de la entidad fiscal nominadora.
ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS PRUEBAS Y LA SOLUCIÓN EN EL CASO CONCRETO Revisado el material probatorio, se encuentra acreditado que mediante Resolución N° 000150 del 09 de enero de 2013, la Contraloría General de la República nombró a la señora JANELA LUCÍA MATHIEU ZULETA en el cargo de Profesional Universitario grado 02 en la Gerencia Departamental de Sucre, adscrito a la planta temporal de empleos de la Contraloría General de la República bajo los términos del Decreto 1539 del 17 de julio de 2012.
El Decreto Ley 2025 de 2013 estipuló la supresión de doce (12) empleos de profesional especializado grado 04. En virtud de esto, la Contraloría a través de la Resolución 2699 de octubre 10 de 2013, retiró del servicio por supresión del empleo a la señora JANELA LUCIA MATHIU ZULETA, siendo notificado de esa decisión mediante comunicación No. 2013IE0115941 de la misma fecha.
Bien, acreditados los hechos descritos, esta Sala de Decisión con fundamento en las consideración expuestas en antecedencia, y los elementos documentales que reposan en el acervo, estima que el acto por el cual se retiró del servicio por supresión a la señora JANELA LUCIA MATHIU ZULETA se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico que regula los empleos de carácter temporal y/o transitorio, ello considerando las razones que a continuación se explican: En primer término, se destaca nuevamente que los empleos temporales no tienen la connotación de carrera administrativa de manera que Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República carecen de las garantías propias de éste como es ostentar estabilidad en el ejercicio de sus funciones, siendo posible su retiro únicamente atendiendo las causales establecidas en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004; tampoco de libre nombramiento y remoción, porque su ingreso y retiro no se apoya o sustenta en facultades discrecionales.
Entonces, se trata de una clasificación especial del empleo dentro de la función pública, de índole precaria que en todo caso está reglado por las disposiciones de la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, como se indicó en líneas anteriores. Resulta de relieve también señalar que la permanencia en el empleo está sujeta no solo al término de la duración del empleo signado en el acto de nombramiento – siendo ésta la regla general -, sino también al cumplimiento de los objetivos encomendados, esto es, los resultados que haya dado en el ejercicio de sus competencias funcionales o misionales ello en consideración a los principios de la función pública tales como eficacia, eficiencia, celeridad, entre otros, en concordancia con los principios que sirven de permanencia en el servicio señalados en el artículo 37 de la Ley 909 de 200429; sin dejar de lado también a la disponibilidad de recursos para sufragar las gastos laborales y prestacionales.
De manera entonces que esta modalidad de empleo público no ofrece una estabilidad laboral absoluta, por cuanto pueden existir factores que comprometan su permanencia y la existencia del empleo, que conlleven la necesidad justificada para realizar ajustes misionales para mayor eficiencia de la entidad y modificarlos, lo que de suyo conlleva la alteración de la situación laboral sin que ello implique afectación de sus derechos laborales.
En ese orden de ideas, al no tener la misma calidad de empleados de carrera ni de libre nombramiento y remoción, hasta la fecha en que se produjo el retiro del servicio del actor, para el presente caso, no había norma explícita que indicara la exigencia de aplicar en estricto de las causales de retiro del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, pero ello no es óbice para que la administración invoque y justifique algunas de esas causales en el evento en que no se cumplan con los principios de permanencia en el servicio atrás descritos, y deba removerlo del empleo antes del vencimiento del tiempo de duración para el cual fue creado, dado que no hay norma que tampoco lo prohíba e impida.
Así, en ese contexto y para el caso, la Contraloría General de la República, muy a pesar que si bien la regla general de los empleos temporales y transitorios es que su permanencia y ejercicio se efectúe hasta la finalización del período de duración, sí tenía las facultades de retirar del servicio al actor en uso de las causales de retiro previstas por el legislador, que para el caso correspondió a la supresión del cargo.
Nótese que la Resolución No. 2699 de 10 de octubre de 2013 expedida por la Contralora General de la República, se sustenta (i) en el Decreto 2025 de 201318 norma que suprime el cargo de profesional especializado grado 04, y (ii) en el estudio técnico previamente presentado y aprobado por el Departamento Administrativo de la Función Pública; de manera que respecto del primero, resulta ajustada a la realidad muy a pesar de su 29 ARTÍCULO
37. PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LA PERMANENCIA EN EL SERVICIO: a) Mérito. Principio según el cual la permanencia en los cargos de carrera administrativa exige la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo, el logro de resultados y realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la función pública y la adquisición de las nuevas competencias que demande el ejercicio de la misma; b) Cumplimiento.
Todos los empleados deberán cumplir cabalmente las normas que regulan la función pública y las funciones asignadas al empleo; Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República posterior declaratoria de inconstitucionalidad con efectos ex nunc; y de la segunda, no se advierten información, datos, o situaciones que pongan de manifiesto una voluntad distinta a la plasmada en ella, esto es, mejorar el servicio misional de la entidad con la modificación de la planta temporal de empleos de regalías, como se explica a continuación: Fue aportado al plenario el documento denominado “proyecto de modificación de la planta temporal de regalías de la Contraloría General de la República”; en éste se mencionan situaciones de tipo funcional que justifican la necesidad de suprimir algunos empleos temporales creados en el Decreto 1539 de 2012.
Así, se hace necesario examinar su contenido para efectos de identificar las razones de la necesidad mencionada, y luego proceder a determinar si el actor desvirtuó la motivación que llevó a modificar la planta temporal de empleos de regalías de la CGR, encontrando en su contenido los siguientes puntos: • Justificación de los cambios en los empleos temporales de la planta personal de la CGR.
“(…) El propósito de la modificación de los empleos temporales de la planta de personal de la CGR, obedece a lecciones aprendidas durante el primer año de funcionamiento del sistema donde se evidenció la necesidad de fortalecer los perfiles técnicos del personal; con miras a efectivamente garantizar los objetivos misionales de una manera eficaz, eficiente y oportuna.
Adicionalmente y de acuerdo con la mencionada experiencia adquirida, al cual ha permitido identificar una baja carga laboral en diferentes espacios del nivel desconcentrado, dada fundamentalmente tanto por el bajo nivel de ingresos de los entes territoriales objeto de control, como por la casi inexistente ejecución de los recursos, razón por la cual no se requieren los cargos siguientes en el nivel desconcentrado: Diez (10) Profesionales Especializados Grado 04, Doce (12) Profesionales Especializados Grado 03, Doce (12) Profesionales Universitarios Grado 02 y Doce (12) Profesionales Universitarios Grado 01.
Así mismo, no se evidenció necesidad de Dos (2) Contralores Delegados Intersectoriales, Directivos Grado 04 del Nivel Central. En caso de incrementarse la carga laboral en un determinado Municipio o Departamento, puede ser asumida por el personal remanente y, para casos de especial importancia, por el Nivel Central. De otra parte, dada la evidente necesidad de tomar decisiones interdisciplinarias dentro de la misión constitucional otorgada en la Ley 1530 de 2012, es requerido fortalecer los empleos temporales de nivel directivo.
Fundamentalmente se requiere aumentar tres cargos de Contralores Auxiliares: Un Contralor Auxiliar Administrativo, quién tendrá como función fundamental la administración de los recursos físicos humanos, financieros de la planta temporal. Un Contralor Auxiliar para fallos de segunda instancia dado que a la fecha se tienen diferentes fallos ejecutados de recursos de regalías, así como al hecho que se encuentran en trámite un número importante de procesos de responsabilidad fiscal elevados a procesos de impacto nacional; es de la mayor relevancia contar con un Directivo que articule, coordine y asesore a la Contralora General de la República en los procesos de responsabilidad fiscal que requieran fallo de segunda instancia. Por último, dada la complejidad del Sistema General de Regalías frente a la intersectorialidad que implican los proyectos de inversión permitidos por la Ley 1530 de 2012, es de vital importancia contar con un nivel directivo que coordine, articule y dirija el análisis y evaluación de la política pública asociada a la pertinencia, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República sostenibilidad e impacto de los procesos circunscritos a los diferentes sectores favorecidos con proyectos de inversión en bienes, obras o servicios a nivel nacional.
Adicionalmente, es imperativo contar con una fuerza laboral asociada a la dirección. Tal situación quedó en evidencia durante la gestión fiscal desarrollada desde agosto de 2012 hasta la fecha, lo cual será subsanado mediante la creación de cargos de asesores de despacho (6), asesores de gestión (6) y coordinadores de gestión grado 03 (6); quienes permitirán garantizar una mayor eficacia en la supervisión de las diferentes tareas del control micro, la evaluación de la política pública, el sostenimiento de los diferentes sistemas de información internos, la articulación jurídica de la segunda instancia y la administración interna de los empleos temporales de la planta de personal de la Contraloría General de la República.
Por otro lado, una necesidad sentida del servicio de la Planta Temporal es personal técnico, asistencial y conductores. Acorde con la experiencia adquirida, es vital contar con el personal requerido para las labores operativas propias de apoyo al control fiscal tales como archivo, escaneo de documentos, registro de los sistemas de información, control de ingreso y salida de personal externo, secretariado, notificaciones de actuaciones procesales, servicio de traslado y movilidad, etc.
Para este efecto se incorporarán a los empleos temporales de la planta de personal tecnólogos (3), secretarios ejecutivos grado 06 (4), secretarios grado 04 (4), auxiliares administrativos grado 03 (10) y auxiliares operativos grado 02 (6). • Ajustes requeridos en los empleos temporales de la planta de personal de la CGR. “En desarrollo del acto legislativo 05 de 2011 y de la Ley 1530 de 2012, normas por medio de las cuales se creó un nuevo Sistema General de Regalías (SGR), se fortaleció la competencia de la Contraloría General de la República para que, sin perjuicio de las competencias administrativas de control y seguimiento asignadas al Departamento Nacional de Planeación y al nivel Central, se hiciera una aplicación intensiva y permanente de los distintos sistemas de vigilancia y control fiscal sobre la inversión de los recursos de dicho Sistema, desde la fase de presentación de los proyectos hasta la puesta en funcionamiento de los mismos.
Por virtud de lo dispuesto en la Ley 1530 de 2012, y como consecuencia del ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República, en el parágrafo primero del artículo 152 de la misma, se expidió el Decreto Ley 1539 de 2012 por el cual se crean 338 empleos temporales en la planta de personal de la CGR, previo concepto técnico del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Se debe precisar que por virtud de la Ley 1530 de 2012 y de la creación de los empleos temporales de la planta de personal para el fortalecimiento de la vigilancia y control fiscal de los recursos de regalías a través del Decreto Ley 1539 del mismo año, no se modifica la estructura actual de la Contraloría General de la República; que es bajo esta premisa, que los empleos que integran dicha planta temporal se incorporaron a la estructura funcional de este órgano de control y que, por consiguiente, tanto su nomenclatura y las funciones de cada uno de éstos corresponden a las de los empleos ordinarios de planta.
En el exclusivo propósito de lograr el fortalecimiento institucional de la vigilancia y control fiscal de los recursos del SGR, los empleos temporales creados en la planta de personal fueron reglamentados por las Resoluciones Orgánicas 7031, 7046 y 7047 de 2013, con lo cual se lograron los siguientes propósitos: i. Cumplir con la obligación de vincular a la estructura de la CGR, los empleos creados en la modalidad de los empleos temporales de la planta de personal para la vigilancia y el control con su adscripción a las dependencias existentes.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República ii. Establecer y armonizar con el manual de funciones de la entidad, el correspondiente a los citados empleos temporales de la planta de personal. iii. Crear, asignar y determinar actividades y responsabilidades de varios grupos internos de trabajo, para la adecuada optimización de las misiones a desempeñar por dicha planta temporal, para el Sistema General de Regalías. iv.
En ese orden de ideas, en cumplimiento de los precisos mandatos tanto del legislador ordinario como del legislador extraordinario, la operación interna consistió en vincular la nueva y temporal fuerza de trabajo a la estructura de la Contraloría General y en concentrar sus actividades y labores mediante la creación de grupos de trabajo, en desarrollo de lo establecido en el artículo 4° del Decreto Ley 271 de 2000, en la aplicación de los diferentes sistemas de control fiscal y en adelantamiento de procesos de responsabilidad fiscal sobre los proyectos de inversión y gasto de los recursos de regalías en todo el territorio nacional.
Sobre este último aspecto, se precisa que las actuaciones desplegadas por los empleos temporales de la planta de personal, entendidas como fortalecimiento de las competencias que en la materia ya ostentaba la Contraloría General de la República, tanto constitucionales como las derivadas de las Leyes 141 de 1994, 756 de 2002 y 1283 de 2009, se han extendido al uso y destino de los recursos de regalías tanto del viejo sistema como del Sistema General de regalías - SGR, creado a partir del Acto Legislativo 04 de 2011 y, por lo pronto, desarrollado en la Ley 1530 de 2012.
Por virtud de la Resolución Orgánica 7031 del 13 de febrero de 2013, se distribuye la planta temporal de empleos creada por el Decreto 1539 de 2012 en el nivel central y desconcentrado y se fijan las funciones de los empleos de Contralor Auxiliar creados en el mismo; se asignan ciento cincuenta (150) cargos en el nivel central y ciento ochenta y ocho (188) cargos en el nivel desconcentrado, para hacer una cobertura de la totalidad de las Gerencias Departamentales Colegiadas de la CGR, en el propósito de fortalecer en las regiones y en el nivel central los instrumentos de vigilancia, control y verificación de responsabilidad fiscal en el uso de los recursos de regalías.
Por su parte, con la Resolución Orgánica 7046 del 20 de febrero de 2013, se establece el manual de funciones para los cargos de la planta temporal de empleos creada y se establecen los requisitos mínimos para el desempeño de los mismos, de acuerdo con la estructura actual de la contraloría General de la República. Finalmente, con la Resolución Orgánica 7047 del 20 de febrero de 2013, se crearon grupos internos de trabajo y se determinó su asignación a la estructura existente y al ejercicio de las competencias misionales de la Contraloría General de la República, pero en desarrollo del objetivo legal de fortalecer la vigilancia y control fiscal a los recursos del SGR, en todo el territorio nacional, con la siguiente configuración. Grupos Adscritos al Despacho del Contralor: 1.
Grupo Interno de Coordinación 2. Grupo Interno de Comunicaciones 3. Grupo Interno para el Conocimiento y Trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal. 4. Grupo Interno de Secretaria Común. Grupos Adscritos al Despacho del Vice contralor: 1. Grupo Interno de Apoyo Técnico 2. Grupo Interno de Política Pública 3. Grupo Interno de Planeación Grupos Adscritos a las Contralorías Delegadas: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República 1.
Grupo Interno de Enlace, adscrito a la contraloría delegada para el Sector Minas y Energía. 2. Grupo Interno de Denuncias, adscrito a la contraloría Delegada de Participación Ciudadana. Grupos Adscritos a la Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera: 1. Grupo Interno de Contratación 2. Grupo Interno de Apoyo Financiero 3.
Grupo Interno de Correspondencia Estos grupos vienen realizando su gestión al interior de la CGR, de manera mancomunada con la estructura existente y bajo la coordinación de los tres (3) Contralores Auxiliares, quienes bajo la orientación directa de la Señora Contralora General vienen trabajando el fortalecimiento de la vigilancia y control Fiscal a los recursos del SGR La propuesta comprende la supresión y creación de los siguientes cargos, cuya distribución se realizará por Resolución del Contralor General de la República, lo cual modificaría la Planta Temporal de regalías de la Contraloría General de la República -CGR-, establecida mediante Decreto 1539 de 2012, en el siguiente sentido: 1.
Suprímanse de la Planta Temporal de regalías los siguientes cargos: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República Del contenido del estudio técnico se extraen al menos dos puntos: (i) Fortalecimiento de perfiles del nivel técnico del personal que prestan los servicios en la vigilancia y control de recursos del sistema nacional de regalías, con el propósito de garantizar los objetivos misionales de la entidad de forma eficaz, oportuna y eficiente.
Para esto, se justificó la necesidad de suprimir varios empleos del nivel profesional (profesional especializado grados 04, 03 y universitario grado 02, 01), que en suma dan 46 empleos temporales de este nivel, creando a su turno empleos temporales del nivel técnico y asistencia que en suma dan 33 empleos. (ii) Reducción de la carga laboral en el nivel desconcentrado, por los bajos ingresos por concepto de regalías recibían los entes territoriales, y la inexistencia de ejecución de los mismos.
Obsérvese que la reorientación de enfoque de trabajo de nivel profesional a técnico y asistencial se debe principalmente a que los entes territoriales no recibían recursos provenientes del sistema nacional de regalías, de ahí la importancia de readecuar la planta laboral temporal con base en los objetivos misionales, lo que permite afirmar que para el momento, no eran de ayuda o útiles los cargos de profesional especializado en tanto no tenían el suficiente material de trabajo que justificara la verdadera misión por la cual se creó el empleo, esto es, vigilar y contralor los recursos de regalías.
Luego, siendo casi nula la ejecución de éstos, vendría de inane la permanencia del empleo, es decir, no se cumplía el cometido de su creación; lo que a juicio de esta Sala permitía la readecuación del empleo temporal a una real necesidad actual conforme el contenido misional de la entidad. Muy pesar que no se describen datos, guarismos, y demás información sobre la reducción de carga laboral, se advierte que la parte demandante no trajo al proceso elementos de juicios que advirtieran que esa motivación técnica resultaba falaz, cuando es de su carga y deber acreditar ese supuesto, que corresponde a la necesidad de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República fortalecer el funcionamiento misional dada la reducción de carga por falta de transferencias a los entes territoriales de recursos de regalías.
Además de lo anterior, este estudio técnico fue aprobado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, como se ilustra a continuación: Cabe aclarar que el estudio técnico se realizó con fundamento en la estipulación legal de modificar la planta temporal de empleos de la CGR para el sistema de regalías (art. 15 ley 1640 de 2013), cuyo resultado para la materialización de esa modificación fue la supresión de unos y la creación de otros.
En ese sentido, se reitera, el estudio técnico no debe exigirse en los mismos términos que se solicita para la reestructuración de la planta permanente de empleados de una entidad pública de cualquier nivel, pues en éste último, dado que se ven inmiscuidos en ese estudio cargos de carrera administrativa, se exige rigurosidad en análisis de elementos que tienen impacto en la estructura y organización de la órgano o entidad, como son los de índole financieros y/o presupuestal; por ello, este último escenario necesariamente sí deben ilustrarse cifras económicas, guarismos, diferencias de gastos, entre otros elementos económicos relevantes a efectos de determinar si la eventual supresión de empleos, entre ellos de carrera, sí tienen incidencia en el desempeño fiscal de la entidad.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República Así las cosas, se tiene que el retiro del servicio del actor por supresión de la planta temporal de empleos de la CGR, no se dio por facultades discrecionales del nominador, al contrario, se ajustó a la necesidad del servicio e incluso a ítems de evaluación para efectos de individualizar los cargos que serían afectados de supresión, como se muestra en el apartado del estudio técnico que se ilustra así: Atendiendo todas las consideraciones expuestas, la Sala en respuesta al problema jurídico concluye que la Resolución N° 2699 del 10 de octubre de 2013 expedida por la Contralora General de la República, mediante el cual se suprimió el cargo de profesional universitario, grado 02, adscrito a la Gerencia Departamental de Sucre, ocupado por la señora Janela Lucía Mathieu Zuleta, no está falsamente motivado, porque se aplicó una causa que es objetiva, fundada en el Decreto 2025 de 2013 y el estudio técnico aprobado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, se encuentra ajustada a la realidad y necesidad de aquella época para cumplir el objetivo de vigilancia y control de recursos de regalías por parte de la Contraloría General de la República.
Por consiguiente, según lo expuesto, se confirmará la sentencia en alzada que decidió negar las pretensiones de la demanda. Conclusión: Para el Tribunal, el acto administrativo demandado no fue emitido irregularmente o con falsa motivación, pues las pruebas recaudadas no desvirtuaron la presunción de legalidad del acto tal como lo señalo la juez de primera instancia, por lo tanto se procederá a confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda.
COSTAS: En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que debe ser concordado con el artículo 365 del C.G.P, para desembocar en un régimen objetivo que se adiciona valorativo, lo que significa que debe existir pronunciamiento expreso y el respectivo análisis valorativo; en este caso, la colegiatura observa que el recurso no prosperó, pero no advierte la sala que se hubiesen causado y por ello, no condenará en costas en esta instancia. Decisión: En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA CUARTA DE DECISIÓN, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 26 de junio de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad Nº 4-2014-00111-01 Janela Mathieu Zuleta VS. Nación – Contraloría General de la República SEGUNDO: NO condenar en costas en esta instancia de acuerdo a lo motivado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI. El proyecto de esta providencia se discutió y aprobó por la Sala, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY