TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, primero (1) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Sentencia de segundo grado Radicación: 70-001-33-33-004-2017-00225-01 Demandante: ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A E.S.P Demandado: SUPERINTENDENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS Procedencia: Juzgado 4° Administrativo del Circuito.
Tema: Sanción silencio administrativo positivo- articulo 52 de la Ley 1437 de 2011 1. OBJETO A DECIDIR Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 17 de octubre de 2018 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda. 2.
ANTECEDENTES
2.1. LA DEMANDA La Electrificadora del Caribe - “Electricaribe”- S.A. E.S.P., por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en la que pretende la declaratoria de nulidad de la sanción (multa) impuesta mediante la Resolución SSPD 20158200142505 de 31 de agosto del 2015 y la Resolución SSPD- Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 2 20168200266415 del 22 de noviembre de 2016, únicamente en cuanto confirma la sanción impuesta en la Resolución SSPD 20158200142505.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que ELECTRICARIBE no está obligada a pagar el valor de la sanción impuesta mediante las resoluciones mencionadas anteriormente1. Como sustentó factico2 de sus pretensiones, la parte actora en su demanda en síntesis afirmó lo siguiente: La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, impuso sanción a ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. por incurrir en silencio administrativo, mediante la SSPD 20158200142505 de 31 de agosto del 2015.
La empresa ELECTRICARIBE interpuso Recurso de Reposición mediante radicado No. 20158200728482 el día 08 de octubre de 2015 contra la resolución antes mencionada. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió confirmar la sanción mediante la Resolución SSPD-20168200266415 del 22 de noviembre de 2016. La Resolución que confirma la sanción fue notificada el día 8 de febrero de 2017.
Como normas violadas, se indicaron las siguientes: artículos 113, 158 de la Ley 142 de 1994, 43 del Decreto 019 de 2012, y los artículos 50, 67 y 69 de la Ley 1437 de 2011. En el concepto de violación3, se expresó que los actos administrativos demandados eran nulos porque: Manifiesta que la resolución que resuelve el recurso de reposición interpuesto por ELETRICARIBE fue expedido con caducidad de la facultad sancionatoria.
Expresa que la Superintendencia no tenía competencia para resolver dicho recurso, habida cuenta que, había transcurrido más de un año desde la presentación del recurso de reposición en contra de la Resolución sancionatoria SSPD 20158200142505. 1 Folios 02-03 del libro 2017 del expediente físico. 2Folio 02 del libro 2017 del expediente físico. 3 Folio 03 del libro 2017 del expediente físico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 3 Argumenta que la Resolución SSPD 20168200266415 fue expedida y notificada un año después de la interposición del recurso, es decir, con fundamento en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, la Superintendencia no tenía facultad para resolver dicho recurso.
2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS4, en término dio respuesta a la demanda, señalando que se opone a todas y cada una de las pretensiones por considerar que no se encuentran ajustada a derecho y no existen razones reales para quebrantar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.
Manifestó que, en el trámite administrativo sancionatorio se pudo establecer por dicha entidad que la empresa prestadora del servicio no respondió el recurso del usuario dentro del término legal, configurándose el silencio administrativo positivo regulado en el artículo 158 de la ley 142 de 1992, al emitir una decisión que no fue debidamente notificada al usuario, por lo que la respuesta aunque fue emitida dentro del término legal, no surte efectos por no haber sido notificada en observancia a lo dispuesto en la ley para la notificación supletoria, configurándose de este modo, el silencio administrativo positivo.
Adujo que el silencio administrativo positivo se produce por falta de respuesta o respuesta tardía, por falta de respuesta adecuada y por ampliación injustificada del término legal. Que, para el caso, se configuró porque la respuesta a la petición del usuario no fue emitida ni notificada al usuario dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud, como lo establece el artículo 158 de la ley 142 de 1994 y para cuyo reconocimiento no hay que seguir el procedimiento del artículo 85 de la ley 1437 de 2011.
Respecto de la notificación personal, expresa que la notificación no se adelantó en legal forma, siempre que, un acto administrativo nace a la vida jurídica desde que se emite, y por ende debe guardar los parámetros de la notificación, y en el presente caso no se cumplieron los términos del mismo. Enuncia que con relación a esto, el Honorable Concejo de Estado ha manifestado que “Si la notificación no se realiza en legal forma, el acto administrativo no producirá efectos legales”.
Afirmó además que, contra los actos del delegatario, tal como lo dispone el artículo 12 de la Ley 489 de 1998 solo procedía el recurso de reposición, y que según el artículo 113 4 Folios 88-95 y reverso del libro 2017 del expediente físico. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 4 de la Ley 142 de 1994 contra los actos del superintendente solo cabe el recurso de reposición y no son susceptibles de apelación. Señaló asimismo, que la multa a la empresa demandante no fue impuesta arbitrariamente, se impuso con aplicación de los criterios previstos en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, como son la naturaleza y la gravedad de la falta, que para el caso, eran la omisión en la respuesta al usuario, es decir un cumplimiento a los deberes como parte del contrato de servicios públicos, en contravía de las normas que regulan sus actuaciones, no demostrando diligencia debida, rompiendo su debe de mantener equilibrio de cargas a la partes, que la multa impuesta tuvo en cuenta el impacto negativo en la sociedad causada por la infracción y el factor de reincidencia. En su defensa, la superintendencia manifestó que formulaba la excepción de legalidad de los actos administrativos demandados, puesto que la sanción impuesta a ELECTRICARIBE, se originó al emitir una decisión que no fue debidamente notificada al usuario, configurándose un silencio administrativo positivo, vulnerando la empresa lo regulado en los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 68 y 69 de la Ley 1437 de 2001, cuyos efectos, la entidad demandante no reconoció dentro del término de 72 horas siguientes a su ocurrencia. Propuso la excepción de legalidad de los actos administrativos demandados, solicitando sean negadas las pretensiones de la demanda, la excepción de falta de legitimación en la causa de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios respecto a la pretensión de restitución de las sumas pagadas por electricaribe a título de sanción con los intereses corrientes, y la de inexistencia de la responsabilidad patrimonial del estado respecto de la multa impuesta por la superintendencia de servicios públicos domiciliarios a electricaribe con la ocasión a la con figuración del silencio administrativo positivo.
2.3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 En la decisión de primera instancia, el A Quo resolvió declarar nulos los actos administrativos demandados, y declaró que la empresa ELECTRICARIBE S.A. no está obligada a pagar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la multa impuesta mediante los actos acusados, fundamentando su decisión en que en el caso que nos ocupa operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para la expedición de la Resolución SSPD- 20168200266415 de 22 de noviembre de 2016, que resolvió el recurso de apelación, 5 Folios 139-142 y reverso libro 2017 del expediente físico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 5 habida cuenta que, Electricaribe radicó ante la Superintendencia recurso de reposición contra la Resolución que impuso la sanción el día 08 de octubre del 2015, siendo resuelto por la entidad demandada el día 22 de noviembre del 2016, esto es, después de transcurriendo un año, contado a partir de su debida y oportuna interposición, entendiéndose que si la entidad no se pronunció dentro del término establecido, se entenderá a favor del recurrente.
Argumenta respecto a la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que en cuanto a la pretensión de la restitución de las sumas pagadas por ELECTRICARIBE a título de sanción, y de los interés corrientes, dicha excepción no está llamada a prosperar, siempre que, dentro de las pretensiones de la demanda, no se observa solicitud de restitución de la suma obligada a pagar a la entidad demandante por la sanción impuesta, ni de los intereses de las sumas pagadas, teniendo en cuenta que, en la demanda solamente solicita la nulidad de la resolución que impone sanción, y de la que resuelve el recurso de reposición y como restablecimiento de derecho del derecho se declare que la demandante no está obligada a pagar la multa impuesta, aun sin existir evidencia en el plenario del pago de la misma.
2.4. RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS inconforme con la sentencia de primera instancia, presentó recurso de apelación, solicitando sea revocada la providencia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Fundamento su recurso en que la demanda no contiene la pretensión declarada por el despacho fallador, y que por eso, el juzgador de primera instancia contrario lo expuesto en el principio de justicia rogada, que establece que la decisión del juez solo estará sujeta a lo solicitado por el demandante y lo excepcionado o contestado por el demandado.
Argumenta que la legalidad de los actos administrativos se presume, toda vez que han sido dictados por funcionarios a los cuales se les ha otorgado dichas facultades, y que si un ciudadano está en desacuerdo con algún acto administrativo, podrá según la norma solicitar su revocación, suspensión provisional o demandar su nulidad, pero en el caso objeto de estudio, el cargo de nulidad que sustenta la pretensión de la demanda es la caducidad de la facultad sancionatoria, establecido en el artículo 52 del CPACA, pero este es diferente al declarado por el fallador, al relacionar la perdida de la competencia y el silencio administrativo positivo. 6 Folios 148-153 del libro 2017 del expediente físico.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 6 Cita que, la jurisprudencia del Consejo de Estado Sección Primera, en sentencia de fecha 23 de febrero de 2012 Expediente 2004-00344 C.P.: María Elizabeth García, manifestó que: “…En lo concerniente al fenómeno relacionado con la caducidad de la acción sancionatoria, la Sección Primera del Consejo de Estado, en reciente sentencia de 9 de junio de 2011 (Expediente núm. 2004- 00986, Actor: Termoflores S.A. E.S.P., Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno,), señaló: por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal, no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "Vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.
Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se “impone” la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias”.
Arguye que, de conformidad con la jurisprudencia transcrita, no opera la caducidad contabilizando el termino en el sentido que incluya la decisión que resuelve los recursos de la vía gubernativa, sino que dicho termino se debe contabilizar hasta la decisión que impone la sanción. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido por el a quo en auto el 20 de marzo del 2019.
Se admite por el Tribunal en auto de 28 de febrero de 2020. Se ordenó posteriormente correr Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 7 traslado para alegar por escrito, ambas partes rindieron alegatos de conclusión en los siguientes términos: La parte demandada, en su escrito solicita se tengan como argumentos para sustentar la posición de dicha Entidad, las consideraciones de hecho y de derecho efectuadas en los actos administrativos demandados y en la contestación de la demanda.
Manifiesta no compartir los argumentos del A Quo, habida cuenta que, la demanda no contiene la pretensión declarada por el despacho fallador, contraviniéndose el principio de la justicia rogada en materia contencioso administrativa. Expresa que en el presente caso, el cargo de nulidad que sustenta la pretensión de la demanda es la caducidad de la facultad sancionatoria, figura jurídica que se encuentra también en el art 52 del CPACA pero que es diferente al declarado por el fallador y que también se halla incluido en la misma norma relacionado con la perdida de competencia y el silencio administrativo positivo a favor del recurrente, figuras que fueron confundidas por el demandante y el fallador, declarando la prosperidad de un cargo que no fue sustentado en debida formar por el actor.
Enuncia que la decisión de sanción y su notificación se hicieron dentro de los tres (3 años) a que se refiere el art.52 del CPACA. La parte demandante, solicita se confirme la sentencia de primera instancia. Para el efecto, reitera lo expresado en la demanda. Argumenta que en cuando a que en las Resoluciones sancionatorias se indicó que “Contra la presente resolución sólo procede el Recurso de Reposición (…)” y que en las Resoluciones confirmatorias se indicó “contra la presente resolución no proceden más recursos por encontrarse agotado el procedimiento administrativo”; expresa que debió concederse el recurso de apelación, debido a que el artículo 113 de la Ley 142 de 1994 es norma especial vigente para la expedición de actos unilaterales garantistas del régimen de servicios públicos domiciliarios.
El delegado del Ministerio Público no emitió concepto.
3. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. COMPETENCIA. Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia delimitada en el acápite inicial de esta providencia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 8
3.2. PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Este Tribunal estima, luego de revisados los antecedentes, que el problema jurídico en el sub lite, estriba en determinar si, ¿ELECTICARIBE S.A. E.S.P está obligada a pagar o no, la sanción pecuniaria, impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los actos administrativos demandados por haber dado lugar a la configuración del silencio administrativo positivo establecido en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011, en atención a la resolución oportuna del recurso interpuesto? Para resolver lo anterior, tenemos el siguiente hilo temático: Marco normativo sobre el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en la Ley 1437 de 2011 y la notificación de los actos administrativos El artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, sobre procedimiento administrativo sancionatorio, establece lo siguiente: “[…] Artículo 47.
Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.
Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.
Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 9 Parágrafo. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia […]” (Destacado fuera de texto). Visto el artículo 49 ibídem, sobre contenido de la decisión, prevé lo siguiente: “[…] Artículo 49.
Contenido de la decisión. El funcionario competente proferirá el acto administrativo definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los alegatos. El acto administrativo que ponga fin al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio deberá contener: 1. La individualización de la persona natural ó jurídica a sancionar. 2.
El análisis de hechos y pruebas con base en los cuales se impone la sanción. 3. Las normas infringidas con los hechos probados. 4. La decisión final de archivo o sanción y la correspondiente fundamentación […]” (Destacado fuera de texto). En atención a lo dispuesto en el artículo 50 ibídem, sobre graduación de las sanciones, determina que salvo lo que se disponga en leyes especiales, la gravedad de las sanciones y el rigor de aquellas por infracciones administrativas, se deberán graduar atendiendo los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables: “[…] 1.
Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados. 2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero. 3. Reincidencia en la comisión de la infracción. 4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión. 5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos. 6.
Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 10 7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente. 8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas […]” (Destacado fuera de texto).
A su vez, el artículo 52 ibídem, sobre caducidad de la facultad sancionatoria, señala lo siguiente: “[…] Artículo 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caducas a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria […]” (Destacado fuera de texto). Por su parte, el artículo 66 ibídem, sobre el deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto, prevé que aquellos se deben notificar en los precisos términos establecidos en los artículos 67 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Los artículos 67 y 68 ibídem, sobre notificación personal y citaciones para notificación personal, señalan lo siguiente: “[…] Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 11 legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.
Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días […]”. El artículo 72 ibídem, sobre falta o irregularidades de las notificaciones y notificación por conducta concluyente; es diáfano en indicar que: “[…] Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales […]” El artículo 74 ibídem, sobre recursos contra los actos administrativos, determina que: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 12 “[…] Artículo 74.
Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso […]”. El artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, sobre trámite de los recursos y pruebas, destaca que: “[…] Artículo 79.
Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días. En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio […]” Decantado lo anterior, los artículos 84 y 85 ibídem, sobre silencio administrativo positivo y sobre procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo; establecen lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 13 “[…] Artículo 84.
Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código […]” (Destacado fuera de texto).
“[…] Artículo 85. Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico […]” (Destacado fuera de texto). 53.
El artículo 86 ibídem, sobre el silencio administrativo en los recursos interpuestos en el curso de una actuación administrativa; dispone: “[…] Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]” (Destacado fuera de texto).
Teniendo en cuenta la anterior interpretación jurisprudencial, el Tribunal en el análisis de configuración o no del hecho a sancionar, esto es, configuración del silencio administrativo positivo, encuentra que: Mediante Resolución SSPD-20158200142505 del 31 de agosto del 2015, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso sanción en la modalidad de multa a la empresa ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. por un valor de $6.443.500.00, por no cumplir con lo señalado en el artículo 158 de la ley 142 de 1994, el cual fue subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 14 En dicha Resolución en la parte resolutiva, numeral séptimo, se indicó que contra la misma procede solo el recurso de reposición ante el Director Territorial Norte, dentro de los 10 días siguientes a su notificación. El día 05 de octubre del 2015 ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. presentó recurso de reposición en contra de la Resolución N° 20158200142505 del 31 de agosto del 2015.
Se encuentra probado en el expediente que, mediante Resolución SSPD- 20168200266415 del 22 de noviembre del 2016 la Superintendencia de Servicios Públicos Domicilios decidió confirmar la decisión proferida a través de resolución SSPD N° 20158200142505 del 31 de agosto del 2015. La anterior decisión fue notificada a través de aviso por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y recibida por ELECTRICARIBE el día 08 de febrero del 2017, es decir, por fuera del termino de 1 año. La Sección Cuarta del H. Consejo de Estado7, ha manifestado que el término de un año para resolver los recursos interpuestos dentro de una actuación administrativa debe comprender la notificación de aquellos dentro de dicho plazo porque lo contrario conllevará a la configuración del silencio administrativo positivo y la nulidad de los actos Administrativos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por falta de competencia. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 7 de octubre de 20218, refiriéndose al silencio administrativo positivo regulado en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, manifestó: “[…] la Sala considera necesario señalar que, de conformidad con el recuento probatorio realizado en precedencia, se advierte que el 9 de febrero de 2016, la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado (IBAL) S.A. E.S.P. interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015, notificada por aviso el 26 de enero de 2016.
De manera que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, los recursos fueron presentados en forma oportuna. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta. Sentencia de 26 de mayo de 2016. Expediente con núm. único de radicado 13001233300020130001601. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda. Sentencia de 7 de octubre de 2021. Expediente con núm. único de radicado 73001233300020170050801 (AC). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 15 Así pues, a la luz de lo previsto en el artículo 52 ibídem, el Ministerio del Trabajo tenía hasta el 9 de febrero de 2017 para resolverlos, no obstante, la apelación fue decidida por fuera del lapso señalado, esto fue, el 27 de febrero de 2017.
Al respecto resulta necesario recordar que la aludida norma es clara al indicar que el acto sancionatorio es diferente de aquellos que resuelven los recursos, y que estos deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un 1 año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Lo anterior no permite asomo de duda al concluir que el término establecido debe ser contabilizado desde el momento en que el recurrente haya presentado el recurso.
De esta manera, considera la Sala que el argumento planteado en la apelación de la sentencia no tiene vocación de prosperidad, pues no puede establecerse a favor de la administración y en contra del investigado una regla no prevista por la norma según la cual, los términos corren en forma común a todos los recurrentes. En efecto, la interposición del recurso es un acto reservado al usuario de la administración, que emana del ejercicio de la voluntad de quien funge como investigado en un proceso sancionatorio y que deja a su arbitrio la formulación o no de un recurso; de manera que se trata de un acto individual y que produce efectos única y exclusivamente a aquel que presentó el recurso.
Ello implica, además, que la decisión que profiera la administración sobre los argumentos expuestos en la apelación, afecten a quien la presenta y no a otro. Bajo tal línea argumentativa, si bien mediante la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015, el Ministerio del Trabajo sancionó con 1000 SMLMV a la demandante y con 500 SMLMV a la Unión Temporal de Servicios Comerciales, el término previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 debe contabilizarse en forma individual a partir de la interposición del recurso formulado por cada investigado, pues no de otra manera puede entenderse la aludida norma cuando refiere que el año para resolver el recurso se cuenta «a partir de su debida y oportuna interposición», como se ve, no establece un término común, ni posibilidad de suspensión del término, ni excepción alguna a la regla (Destacado original del texto).
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional en la aludida Sentencia C875 de 2011, estableció una excepción cuando medien circunstancias particulares como la fuerza mayor o el caso fortuito, que justifiquen la mora en la resolución del recurso, pues entendió que «al ente competente le basta analizar la solicitud contenida en el recurso y sopesarla con el acto que impone la sanción y el expediente administrativo, es decir, no requiere de investigaciones exhaustivas ni agotar procedimientos que permitan afirmar que no es posible tomar una decisión en tiempo».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 16 En el caso bajo estudio, no se advierte ni fue alegado por el Ministerio, la ocurrencia de una circunstancia tal que implicara a esta Sala considerar que la entidad se encontraba en una situación de fuerza mayor o caso fortuito que justificara la prolongación de la decisión más allá del lapso establecido en la norma, lo que podría ocurrir, por ejemplo, con la práctica de nuevas pruebas que exija suspender el referido plazo.
Sin embargo, de la lectura de los actos acusados y del escrito de defensa de la entidad demandada no se infiere que se haya presentado etapa probatoria con posterioridad a la decisión contenida en la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015. Bajo tal panorama, la consecuencia inevitable es que el Ministerio del Trabajo perdió competencia para pronunciarse, lo que afectó el presupuesto de validez de la decisión contenida en la Resolución 0672 del 27 de febrero de 2017 y, como corolario se produjo un silencio administrativo que, en este caso, al tenor de lo dispuesto en el pluricitado artículo es positivo, en tanto prevé que «si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente».
Valga recordar que tal y como lo señaló la Corte Constitucional, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige de la administración que sus actuaciones sean céleres y oportunas para garantizar así la vigencia de un orden justo, por lo que una forma de lograr ese cometido es a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los cuales la administración debe desplegar su actuación, so pena de aplicar las consecuencias adversas allí contenidas.
Uno de esos efectos, es la configuración del silencio administrativo positivo, como en el sub judice, «en donde la administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa. En últimas, es un apremio para la administración negligente» (Destacado original del texto).
Por tal motivo, la configuración del silencio administrativo positivo es el resultado del deber del Estado de adoptar, en lapsos prudenciales y razonables, una decisión que ponga fin a la actuación de carácter sancionatoria, cuando, como en este caso, no median circunstancias excepcionales que justifiquen la tardanza de la administración. Bajo tales premisas, la Sala debe señalar que la configuración del silencio opera por virtud de la ley, de manera que, contrario a lo señalado por el recurrente, el investigado no debe protocolizar el acto para que pueda beneficiarse de sus efectos.
En tal sentido conceptuó la Sala de Consulta y Servicio Civil, al señalar que «el requisito de protocolización no es de carácter esencial para que tenga ocurrencia el silencio administrativo positivo, ya que este opera de jure, es decir, que al vencimiento del término que se señale en la norma, sin que se hubiere proferido y notificado decisión alguna, surge el acto presunto, lo que significa que no es necesario que lo invoque el interesado para que se deba tener como decidido el asunto a su favor».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 17 […] De la lectura de la norma transcrita se advierte que el procedimiento establecido allí permite hacer exigible la decisión ficta ante las autoridades y terceros, de forma que «la escritura pública que contiene la protocolización constituye un mero trámite y un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus consecuencias» esto es, se constituye en una herramienta de la que puede hacer uso para reclamar el derecho que corresponda, pero en forma alguna es un requisito previo y necesario para que el juez declare la vigencia del derecho que la decisión presunta contiene, que, como se ha señalado, para este caso implica atender favorablemente los argumentos del recurso respecto del cual el Ministerio ha perdido competencia. En efecto, el contenido del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, permite evidenciar que la omisión de la administración en dar respuesta a los recursos produce tal impacto que nace a la vida jurídica un acto ficto por el cual se entienden resueltas en forma favorable las pretensiones del recurrente, por virtud de la ley, y el investigado puede beneficiarse de la mora de la administración, sin que se exija actuación posterior tendiente a invocarlo o hacerlo oponible a terceros.
En tal sentido, resta señalar que el propósito del recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por la empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado el 9 de febrero de 2016, era que se revocara la decisión contenida en la Resolución 5550 del 21 de diciembre de 2015, y, en su lugar, se abstuviera de imponer multa porque, a su juicio, no se logró demostrar que la investigada hubiere incurrido en prácticas de tercerización laboral ilegal.
Por lo tanto, comoquiera que el acto por medio del cual se resolvió el recurso de apelación está viciado de nulidad por incompetencia de la autoridad que lo profirió y que la consecuencia establecida en la norma es una decisión ficta favorable a las pretensiones del recurrente, la Sala encuentra necesario confirmar la sentencia proferida por el a quo, en tanto, entendió «revocadas en sus efectos» las decisiones contenidas en las Resoluciones 5550 del 21 de diciembre de 2015, por la cual fue sancionada la demandante y 1347 del 22 de abril de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición […]” (Destacado fuera de texto).
En ese sentido y atendiendo lo dispuesto en la jurisprudencia arriba transcrita y el alcance normativo del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 se considera que siempre que las autoridades administrativas, decidan o notifiquen el acto, por medio del cual resuelven los recursos interpuestos dentro de la actuación administrativa, por fuera del plazo de un año establecido en la disposición citada supra, se materializará en dicho acto el vicio Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 18 de pérdida de competencia que, sin atención a que se haya o no protocolizado el silencio administrativo positivo, conllevará a la nulidad del acto demandado; lo anterior, salvo que en el ordenamiento jurídico se hayan previsto de manera especial plazos y efectos distintos a los que de manera general, para asuntos sancionatorios, regula el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- en este punto se resalta que si bien el recurso de apelación la parte recurrente manifiesta que la materia bajo estudio se encuentra regulada por leyes especiales tales como la ley 105 de 1993, ley 336 de 1996, ley 1450 de 2011 y el Decreto 3366 de 2003, no es menos cierto que las mismas no establecieron plazo alguno en lo que refiere al termino de resolver los recursos interpuestos en virtud de los actos administrativos dictados a la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Así pues, la Sala debe precisar que, es diáfano que el procedimiento administrativo que adelantó la parte demandada fue el previsto en el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; es decir, un procedimiento administrativo sancionatorio que finalizó mediante la expedición de un acto de carácter particular y concreto contenido en la Resolución SSPD-20168200266415 del 22 de noviembre del 2016 que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución SSPD N° 20158200142505 del 31 de agosto del 2015 a través de la cual, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios decide imponer multa a ELECTRICARIBE por un valor de $6.443.500.00 por no cumplir con lo señalado en el artículo 158 de la ley 142 de 1994, el cual fue subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.
De este modo, el procedimiento administrativo citado supra determina que los procedimientos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único, siempre se sujetaran a las disposiciones de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, sin que en el caso que nos atañe, exista un procedimiento especial sancionatorio que establezca plazos diferentes a los dispuestos en el CPACA.
Siguiendo ese derrotero, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, contra los actos de carácter particular y concreto proceden los recursos de reposición, apelación y queja; ahora bien, conforme lo dispone el artículo 52 ibídem, salvo lo que dispongan leyes especiales, es claro que el acto administrativo sancionatorio difiere de los que resuelven los recursos; de manera que, estos deben ser decididos en el plazo máximo de 1 año, contado a partir de su debida y oportuna interposición so pena de que la autoridad administrativa pierda competencia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 19 Para la Sala las pruebas aportadas acreditan, que se presentó recurso el día 05 de octubre de 2015, el recurso de apelación que se resolvió extemporáneamente mediante la Resolución SSDP-20168200266415 del 22 de noviembre del 2016, y se notificó el 08 de febrero del 2017; es decir, se emitió y se notificó después del plazo de un año establecido en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Para la Sala es incuestionable que el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, impone un deber imperativo, ineludible: decidir los recursos en el plazo máximo y perentorio de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición; toda vez que el desconocimiento de ese término conlleva una consecuencia contraria a los intereses de la administración: la pérdida de competencia, surgiendo para los administrados un derecho: que los recursos interpuestos se entiendan decididos a su favor, configurándose de esa manera un acto ficto presunto positivo que si bien por ley se debe protocolizar, la inexistencia de esta procedimiento no le impide al juez pronunciarse sobre la legalidad del acto expreso que se haya emitido.
En razón de lo anterior, este Tribunal fundamentado en las razones expuestas confirmará la sentencia de primera instancia. ● CONDENA EN COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dispone que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En el presente caso, en ejercicio de un criterio valorativo, no advierte conductas temerarias ni de mala fe de las partes, razón por la que se abstendrá de condenar a la parte demandante, amen, que las mismas no se encuentran acreditadas dentro del proceso. 4. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY9, 9 Ver artículo 280 del C.G.P. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70-001-33-33-004-2017-00225- 01 20 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de octubre del 2018, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin costas en costas en esta instancia, liquídese por el A Quo.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al Juzgado de origen. El proyecto de esta providencia se discutió y aprobó por la Sala, en sesión ordinaria virtual de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY