PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO AMBIENTAL – Marco normativo / DEBIDO PROCESO / CAUSALES EXCLUYENTES DE RESPONSABILIDAD – Dentro del proceso sancionatorio ambiental / FALTA DE COMPETENCIA – Por caducidad de la potestad sancionatoria - Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala determinar si la omisión de llenar dentro del salvoconducto para el transporte de madera el ítem relacionado con la cantidad, se configura como una infracción ambiental o si se configuró alguna de causal que exonere de responsabilidad a la empresa de servicios públicos sancionada.
Asimismo, debe analizarse si se respetaron las garantías del debido proceso dentro de la actuación sancionatoria. Extracto: ( ) En relación a las garantías mínimas del debido proceso, se entiende que son aquellas que deben cobijar todo acto o procedimiento administrativo, incluyendo entre ellas el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y las garantías mínimas posteriores, como lo es el derecho a controvertir la veracidad de un acto administrativo a través de los recursos de la vía gubernativa e incluso en sede jurisdiccional contencioso administrativa.
(…) Para realizar en análisis ha de tenerse en cuenta que el artículo 1 de la Ley 95 de 1980 establece que el caso fortuito o la fuerza mayor es un imprevisto que no es posible resistir, frente al que se debe demostrar que en el hecho que la originó se presentan simultáneamente tres elementos: la imprevisibilidad, la irresistibilidad y la inimputabilidad, esto es, que se trate de un hecho intempestivo, que a pesar de las medidas adoptadas no fue posible evitar y que, además, no es atribuible a quien lo invoca.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Sala que el planteamiento del demandante consistente en el no cumplimiento de términos procesales dentro del procedimiento administrativo sancionatorio, no permite la pérdida de competencia para adelantar el procedimiento sancionatorio, pues este hecho por sí solo no vulnera derechos fundamentales al debido proceso, o el derecho de defensa y contradicción del actor.
Ello aunado a que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental se adelantaron cada una de las etapas señaladas en la Ley 1333 de 2009, y el desconocimiento de términos procesales no constituye razón para perder la competencia del asunto, máxime cuando el mismo se adelantó dentro de su término de caducidad, que corresponde a 20 años según lo establecido por el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, como se indicó anteriormente.
(…) Se confirmará la sentencia proferida en primera instancia, como quiera que no prosperaron los cargos alegados, pues no se logró establecer que los actos demandados se hayan expedido por funcionaros que carecen de competencia, ni que para la expedición de los mismos se haya vulnerado el debido proceso, tampoco logró acreditarse que los actos administrativos se hayan expedido con infracción a las normas en que debían fundarse, ni con falsa motivación, que su expedición haya sido de forma irregular, ni que se acreditara dentro del procedimiento administrativo sancionatorio alguna causal eximente de responsabilidad, no habiéndose logrado desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, catorce (14) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 001 2016 00360 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P DEMANDADO CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA – CORANTIOQUIA TEMA Procedimiento administrativo sancionatorio ambiental.
Infracción ambiental. Debido proceso. Causales eximentes de responsabilidad. DECISIÓN Confirma sentencia SENTENCIA N° 19 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) por el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por EMPRESAS PÚBLCIAS DE MEDELLÍN E.S.P. contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DEL CENTRO DE ANTIOQUIA - CORANTIOQUIA.
I.
ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad del artículo primero de la Resolución Nº 130 TH 1108-8428 del 24 de agosto de 2011 y de las Resoluciones Nros. 130 TH-1108-8868 del 24 de agosto de 2011, 130 TH-1111-9050 del 1 de noviembre de 2011, 130 TH-1412-11365 del 18 de diciembre de 2014 y 130 TH- 1506-11750 del 22 de junio de 2015, expedidas por CORANTIOQUIA.
Como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, pretende que se declare improcedente la declaración como infractor ambiental a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P y se deje sin vigencia la orden de decomiso definitivo de 58.57m3 de la especie pino pátula (Pinus Patula), aprehendidos en el kilómetro 67+800, sector el pinar de Santa Rosa de Osos y se ordene la devolución de la especie, o su equivalente en dinero según el valor comercial. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Solicita que informe de la decisión a la Procuraduría Primera Agraria y Ambiental de Antioquia, publicar la sentencia en el Boletín Oficial, en el Registro Único de Infractores Ambientales –RUIA-.
Así mismo, solicita se condene en costas y agencias en derecho. 2.- HECHOS 2.1. Como fundamento fáctico, la parte actora señala que la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se crea el Ministerio de Medio Ambiente, entre otros, reguló la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, incorporado en el numeral 9 del artículo 31, la facultad de otorgar concesiones, permisos, autorizaciones, licencias ambientales para el uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. 2.2.
Afirma que, la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 establece el procedimiento sancionatorio ambiental, otorgando al Estado la potestad sancionatoria en materia ambiental, la que puede ser ejercida por medio del Ministerio de Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras. 2.3. Relata que el jefe de la territorial Tahamíes de CORANTIOQUIA fue delegado para conocer de estas atribuciones, con fundamento en la Resolución Nro. 2631 del 28 de agosto de 1998 y Acuerdo 452 del 24 de noviembre de 2014. 2.4.
Menciona que, el parágrafo tercero del artículo 4 de la Ley 1337 de 2010 reglamenta la actividad de reforestación comercial, precisando que el registro de las plantaciones protectoras-productoras será efectuado ante el Ministerio de Medio Agricultura y Desarrollo Rural o ante la entidad que este delegue y el de las plantaciones con fines de conservación por las Corporaciones Autónomas Regionales, de conformidad con el Decreto 1791 de 1996. 2.5.
Indica que de conformidad con lo señalado en el artículo 7 de la Resolución Nro. 0619 de 2002, la autoridad ambiental es la responsable de autorizar a los titulares y/o representantes legales de las plantaciones forestales o de los sistemas o arreglos silvícolas, el diligenciamiento de los salvoconductos para la movilización de productos primarios, conforme las instrucciones impresas en el reverso del original del formato. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 2.6.
Aduce que, en virtud de la competencia otorgada para adelantar investigaciones relativas al procedimiento sancionatorio ambiental, la Dirección Territorial Tahamíes de CORANTIOQUIA, mediante Resolución Nro. 130 TH-1108-8428 del 24 de agosto de 2011 impuso como medida preventiva el decomiso de 58.57m3 de la especie pino pátula que fue aprehendido en el kilómetro 67+800 sector El Pinar de Santa Rosa de Osos, toda vez que se transportaba la madera con salvoconducto que no estaba diligenciado en su totalidad.
Decisión que se adoptó con fundamento en oficio suscrito por el patrullero de la Policía Nacional Juan Diego Báez Vargas, en el que señaló entre otros que en el vehículo tipo camión de placas KB 334, Modelo 1980 de propiedad del señor Jorge Alberto Vásquez Sánchez y conducido por Edwin Panesso Martínez se transportaba madera con salvoconducto No. 0073446 de Corantioquia, el cual no estaba diligenciado en su totalidad, siendo inmovilizado el vehículo el día viernes 19 de agosto de 2011 desde las 08:00 bajo vigilancia policial. 2.7.
Narra que, la decisión del decomiso se fundamentó en que el savoconducto No. 0073446 no determinó en números la cantidad que corresponde a 58.57m3 de la especie pino pátula y que el titular del salvoconducto es EPM. 2.8. Señala que mediante Acto Administrativo 130 TH-1108-8868 se inició procedimiento sancionatorio por parte de CORANTIOQUIA en contra de EPM y el 1 de noviembre de 2011, a través de Acto Administrativo 130 TH-1111-9050 se formularon pliego de cargos, haciendo referencia al oficio expedido por el uniformado de la Policía, el informe técnico y el acta de custodia de la madera retenida, como únicos elementos probatorios. 2.9.
Relata que mediante acto administrativo 130 TH-1206-9484 del 15 de junio de 2012 CORANTIOQUIA negó la práctica de pruebas testimoniales solicitadas por EPM, consistentes en escuchar las declaraciones de los señores César Fabio Urrego, Diana Carolina Loaiza Hernández, Juan Carlos Sierra y Vanessa Espitia Gil, así como incurrió en un prejuzgamiento en el numeral segundo de la decisión, que indica que desde el trámite se conocía de antemano que la decisión sería de carácter sancionatorio, lo que implica una vulneración al principio de presunción de inocencia y de defensa. 2.10.
Narra que mediante Resolución 130TH-1211-9634 se resolvió un recurso de reposición interpuesto por EPM, en el que no se oponen a los argumentos planteados por la recurrente y se decretan las pruebas testimoniales. 2.11. Afirma que mediante acto administrativo Nº 130 TH-1412-11365 por la que se decide un proceso sancionatorio, declarando infractor a EPM al considerar que fue 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 negligente en la verificación del correcto diligenciamiento del salvoconducto para transporte de madera, teniendo en cuenta además que en materia ambiental se presume la culpa y el dolo del infractor, sobre quien recae la carga de la prueba. 2.12.
Indica que como consecuencia de ello se ordenó el decomiso definitivo de 58.57m3 de la especie pino pátula y ordena la publicación de la decisión con destino a la Procuraduría Primera Agraria y Ambiental de Antioquia y en el Registro Único de Infractores Ambientales –RUIA-. 2.13. Narra que el 23 de febrero de 2015 EPM promovió recurso de reposición que impuso la sanción, indicando que no puede considerarse negligencia de EPM haber diligenciado de manera incompleta un formulario de salvoconducto para transporte de madera y que a pesar de contar con todas las autorizaciones legales para el aprovechamiento forestal, se considere un peligro para el ambiente, máxime cuando dicha omisión no fue intencional o dolosa, tratándose además el requisito omitido, un mero formalismo y no algo sustancial.
Señala que mencionó además en el referido recurso que, la imposición de la sanción fue extemporánea en tanto las pruebas testimoniales fueron practicada el 18 de diciembre de 2012, contando con un término de 15 días para pronunciarse de fondo de acuerdo a lo señalado en el artículo 27 de la Ley 1333 de 2009, pero únicamente fue expedido el acto de sanción dos años después, considerando que operó una pérdida de competencia señalada en el artículo 52 del CPACA. 2.14.
Relata que el recurso de reposición se resolvió de manera desfavorable, argumentando que la responsabilidad en materia sancionatoria ambiental se presume y que por tanto debió tener en cuenta mecanismos preventivos para verificar el cumplimiento cabal de los requisitos necesarios para movilizar el material arbóreo. 3.- FUNDAMENTOS DE DERECHO La parte demandante fundamenta sus pretensiones en los artículos 13, 29, 95 numeral 9, 121 y 209 de la Constitución Nacional; y artículos 3, 40, 42, 44 y 138 de la Ley 1437 de 2011.
Como concepto de la violación indicó que los actos demandados incurren en las siguientes causales de nulidad: 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 3.1. Violación de la legalidad formal – Expedición de acto administrativo con violación de norma superior. Frente a la que indica que al expedirse los actos se apartó de la Ley 1333 de 2009 y Resolución 0619 del 9 de julio de 2002.
Señaló además que se violentaron los ritos, competencia y objeto de la Ley 1333 de 2009 y la Resolución 0619 de 2002, y se presentó una violación por error de hecho o de derecho ante la interpretación errada que hizo CORANTIQUIA de la norma superior, pues dentro de los trámites que debía adelantar EPM no se encontraba la obligación de diligenciar el salvoconducto para transporte de madera. 3.2.
Falsa motivación del acto. Frente a dicho cargo señala la entidad demandante que CORANTIOQUIA indicó que la razón de ser del procedimiento sancionatorio no es la falta de diligenciamiento completo del formulario de salvoconducto que conlleva a un daño ambiental, sino un riesgo de desforestación, en la medida que se dificulta y/o obstaculiza la labor de fiscalización o control.
Advierte que, pese a que se indicaron varias circunstancias que justifican la inconsistencia del salvoconducto, las que se pusieron de presente en el recurso frente a la decisión de sancionar, para la autoridad ambiental no resultó aceptable ninguna, considerando que se desconoció el material probatorio y por ende una vulneración al derecho de defensa, así como a la imparcialidad por haberse anunciado el sentido de la decisión. Menciona del mismo modo que se ha dado una indebida aplicación del principio de precaución, en tanto considera que resulta exagerado y desproporcionado considerar que la falta de diligenciamiento de un campo del salvoconducto potencialmente ponga en riesgo la desforestación de la zona. 3.3.
Desviación de poder al imponer medidas, iniciar el procedimiento, denegar el decreto de pruebas, imponer sanciones definitivas a una persona diferente a la destinataria de la norma. Señala la parte que al indicar que la autoridad ambiental puede autorizar al representante legal de la plantación forestal el diligenciamiento de los salvoconductos, y en dichos casaos el representante legal deberá informar a la autoridad ambiental los nombres de las personas designadas para su diligenciamiento, por lo que señala que si EPM designó a una persona para ello, esa persona es quien asume la responsabilidad con la autoridad 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 ambiental por el diligenciamiento y veracidad de la información y frente a quien se debía adelantar del procedimiento sancionatorio. 3.4 Desviación de poder al lanzar cargos sin determinar el grado de culpabilidad.
Indica que Corantioquia inicia el proceso sancionatorio por encontrar que un salvoconducto para el transporte de madera no tenía todos sus campos diligenciados, edificando el pliego de cargos en la presunción de culpa o dolo del infractor, sin concretar si la investigada actuaba como presunta autora de la conducta con culpa o con dolo.
Considerando que era el pliego de cargos el punto de partida para realizar el análisis pausado y detallado del grado de culpabilidad, con la finalidad de que se garantizara el derecho de defensa y contradicción. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CORANTIOQUIA contestó la demanda (folios 240 y ss. del expediente), afirmando frente a los hechos (i) que no es cierto que el elemento probatorio de la decisión en la Resolución 130 TH-1108-8428, por medio de la que se ordenó el decomiso de la madera, se haya indicado que el elemento probatorio de la decisión derivara sólo del salvoconducto, pues ella se refería también al oficio suscrito por el uniformado de la policía, el informe técnico y el acta de custodia, (ii) que de acuerdo a lo señalado en la norma la etapa probatoria se da una vez vencido el término para la presentación de descargos, esto es una vez formulados los cargos, más no desde el inicio del proceso administrativo sancionatorio, (iii) que se tuvieron en cuenta varios elementos probatorios, no solamente el salvoconducto, (iv) que la autoridad ambiental no puede, bajo el argumento que no haber llenado de manera completa no fue dolosos o intencional, hacer caso omiso de las normas ambientales, en tanto no haber dado cumplimiento a la totalidad de las instrucciones para diligenciar el salvoconducto, si bien no genera un daño ambiental, de conformidad con lo señalado en la Ley 1333 de 2009, ocasiona un riesgo, (v) que no vislumbra la existencia de un eximente de responsabilidad de los que trata el artículo 8 de la Ley 1333 de 2009, y (vi) que no es cierto que se haya impuesto la sanción de manera extemporánea, en tanto la caducidad de la acción sancionatoria ambiental caduca en 20 años.
Propuso las siguientes excepciones: 2.1. Legalidad de las resoluciones atacadas: argumentó que el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 establece las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 y el artículo 1 de la ley 1333 de 2009 le confiere la facultad sancionatoria en materia ambiental.
Afirma que el procedimiento sancionatorio ambiental fue adelantado en cumplimiento de lo establecido en la Ley 1333 de 2009 y observando lo estipulado en el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, que dispone que las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o renuncia a su aplicación, por lo que considera que no existe vulneración al debido proceso, ni a los derechos de defensa y contradicción que le asistían a EPM, así como que no hubo error de hecho ni de derecho en la interpretación de la norma. 2.2.
Falta de causa para pedir por parte de Empresas Públicas de Medellín argumentando la falta de motivación de los actos administrativos. Indica la entidad demandada que no se aportaron pruebas por parte del accionante que desvirtúen la legalidad de los argumentos y normas invocadas por la Corporación, pues la carga de la prueba en relación con la falsa motivación corresponde al demandante.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda. Luego de referirse al marco jurídico aplicable, citando la Ley 1333 de 2009, Resoluciones 0619 del 9 de julio de 2002, 0438 y 1021 de 2001, concluyó en el caso concreto que existen claras competencias que recaen sobre CORANTIOQUIA como autoridad ambiental, que le implican el cumplimiento de deberes, tales como adoptar medidas preventivas, sancionatorias y de seguridad que sean pertinentes; razón por la cual al encontrarse que el salvoconducto para el transporte de madera estaba incompleto al momento que las autoridades lo exigieron para su verificación, le era dable a la entidad iniciar trámite del proceso sancionatorio y la adopción de medidas preventivas en cumplimiento del principio de precaución. Señaló además el despacho de instancia que luego de analizar las pruebas, encontró que dentro del proceso administrativo sancionatorio se garantizó el debido proceso, y que los 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 argumentos expuestos por Empresas Públicas de Medellín resultaron insuficientes para demostrar que los hechos tenidos en cuenta por la autoridad ambiental como motivos determinantes para proferir las Resoluciones acusadas, no estuvieron debidamente probados.
Así como que no podría exonerarse de responsabilidad a EPM bajo el argumento que la omisión de plasmar la información en el salvoconducto fue por parte de una persona por ellos designada, así como que tampoco se acreditó que ello obedeciera a circunstancias ajenas a la voluntad de la entidad, en tanto se advirtió por parte de la A quo, que la demandante no actuó con la rigurosidad necesaria para esa clase de trámites.
Bajo tales consideraciones, consideró que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y como consecuencia de ello, negó las pretensiones de la demanda. IV. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpone recurso de apelación (fls. 472 y ss.) indicando que con las declaraciones rendidas por los testigos quedó claramente acreditado que EPM cumplió con todos los requisitos ambientales para el aprovechamiento forestal y transportar la madera objeto de aprovechamiento, y que, debido a una situación relacionada con un accidente vital de uno de los trabajadores, la que resultó inesperada, insalvable, fortuita y escapó a todo grado de previsión se omitió llenar uno de los campos de la planilla del salvoconducto.
Señala que no se realizó una ponderación de la importancia que merece la atención de una urgencia vital y el diligenciamiento de un ítem del salvoconducto, considerando que no se realizó un aspecto diferencial entre un aspecto meramente formal y de fondo o sustancial del asunto. Advierte que el Despacho no sustentó por qué fue bien adelantado el procedimiento sancionatorio ambiental, si la Corporación Autónoma aplicó la norma sin aceptar argumentos de defensa y manifestando incluso que, el diligenciamiento del formato de salvoconducto tiene mayor importancia que la atención de un trabajador lesionado, lo que considera prejuzgamiento dentro del proceso sancionatorio ambiental, sin que el juzgado de instancia se pronunciara frente a ello.
Menciona que a pesar de que Empresas Públicas de Medellín contaba con todas las autorizaciones legales para el aprovechamiento forestal, la omisión de un simple formalismo no puede considerarse como la causa de peligro para el medio de ambiente. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Así mismo indicó que no se pronunció el Juzgado en relación con que fue calificada de manera extemporánea la imposición de la sanción. Reitera las normas que considera vulneradas y que fueron indicadas en el escrito de la demanda, así como el concepto de violación de las mismas, para finalmente solicitar que se revoque la sentencia, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
V. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA, presentó alegaciones de conclusión en segunda instancia en los que reitera los argumentos indicados en la contestación de la demanda y señala que de acuerdo a la prueba documental aportada al proceso se advierte que el proceso se adelantó conforme a las normas que lo regula y fueron respetados los derechos del presunto infractor.
Del mismo modo señala que de acuerdo a los testimonios escuchados dentro del proceso se concluye que las actuaciones y procedimientos adelantados por la autoridad ambiental estuvieron acorde con la normativa y que no se negó por parte de la empresa de servicios públicos demandante la omisión sobre el diligenciamiento completo del salvoconducto, por lo que señala que se puede indicar con certeza que no se demostró ninguna causal de nulidad que afecte la validez de la actuación administrativa adelantada por CORANTIOQUIA y como consecuencia de ello, solicita que se confirme la sentencia. VI.
CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar si la omisión de llenar dentro del salvoconducto para el transporte de madera el ítmen relacionado con la cantidad, se configura como una infracción ambiental o si se configuró alguna de causal que exonere de responsabilidad a la empresa de servicios públicos sancionada.
Asimismo, debe analizarse si se respetaron las garantías del debido proceso dentro de la actuación sancionatoria.
2. DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO. El artículo 29 de la Constitución Política, consagra que toda actuación judicial y administrativa debe llevarse a cabo con lineamiento y respeto de la garantía inherente al derecho al debido proceso, el cual tiene un ámbito de aplicación que se extiende a la afectación que se generen para los administrados. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 La Corte Constitucional, ha precisado que, para el cumplimiento del debido proceso en cada actuación judicial y administrativa, referente a la perspectiva de los asociados, se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la administración;
(ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. Ahora bien, es importante tener en cuenta que el debido proceso adquiere relevancia particular en presencia de la facultad sancionadora del Estado respecto a sus administrados, dentro de los claros límites establecidos en la Constitución Política, por lo que la jurisprudencia ha expresado en relación a la potestad sancionadora de la administración pública: “En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración: (i) persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial, (iii) se encuentra sujeta al control judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso.[11] Por tal razón, con el fin de garantizar el derecho de defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, todas las garantías esenciales que le son inherentes al debido proceso.”1 En relación a las garantías mínimas del debido proceso, se entiende que son aquellas que deben cobijar todo acto o procedimiento administrativo, incluyendo entre ellas el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y las garantías mínimas posteriores, como lo es el derecho a controvertir la veracidad de un acto administrativo a través de los recursos de la vía gubernativa e incluso en sede jurisdiccional contencioso administrativa.
3. PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL. Por medio de la Ley 1333 de 2009, se estableció el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictaron otras disposiciones, en la se dispone: “ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.
PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales. (…) ARTÍCULO 4o. FUNCIONES DE LA SANCIÓN Y DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL.
Las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los Tratados Internacionales, la ley y el Reglamento. Las medidas preventivas, por su parte, tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
TITULO II. LAS INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL. ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1 o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 ARTÍCULO 6º. Causales de atenuación de la responsabilidad en materia ambiental. Son circunstancias atenuantes en materia ambiental las siguientes: 1.
Confesar a la autoridad ambiental la infracción antes de haberse iniciado el procedimiento sancionatorio. Se exceptúan los casos de flagrancia. 2. Resarcir o mitigar por iniciativa propia el daño, compensar o corregir el perjuicio causado antes de iniciarse el procedimiento sancionatorio ambiental, siempre que con dichas acciones no se genere un daño mayor. 3.
Que con la infracción no exista daño al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o la salud humana. ARTÍCULO 7º. Causales de agravación de la responsabilidad en materia ambiental. Son circunstancias agravantes en materia ambiental las siguientes: 1. Reincidencia. En todos los casos la autoridad deberá consultar el RUIA y cualquier otro medio que provea información sobre el comportamiento pasado del infractor. 2.
Que la infracción genere daño grave al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana. 3. Cometer la infracción para ocultar otra. 4. Rehuir la responsabilidad o atribuirla a otros. 5. Infringir varias disposiciones legales con la misma conducta. 6. Atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas o declarados en alguna categoría de amenaza o en peligro de extinción o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición. 7.
Realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica. 8. Obtener provecho económico para sí o un tercero. 9. Obstaculizar la acción de las autoridades ambientales. 10. El incumplimiento total o parcial de las medidas preventivas. 11. Que la infracción sea grave en relación con el valor de la especie afectada, el cual se determina por sus funciones en el ecosistema, por sus características particulares y por el grado de amenaza a que esté sometida. 12.
Las infracciones que involucren residuos peligrosos. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 PARÁGRAFO. Se entiende por especie amenazada, aquella que ha sido declarada como tal por Tratados o Convenios Internacionales aprobados y ratificados por Colombia o haya sido declarada en alguna categoría de amenaza por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ARTÍCULO 8 º. Eximentes de responsabilidad. Son eximentes de responsabilidad: 1. Los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, de conformidad con la definición de los mismos contenida en la Ley 95 de 1890. 2. El hecho de un tercero, sabotaje o acto terrorista. (…)
ARTÍCULO 24. Formulación de cargos. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado.
El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior.
Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo. (…)
ARTÍCULO 25. Descargos. Dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 PARÁGRAFO.
Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite. Nota: (Expresión subrayada, Declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional en Sentencia C-742 de 2010)
ARTÍCULO 26. Práctica de pruebas. Vencido el término indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas.
PARÁGRAFO. Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas.
ARTÍCULO 27. Determinación de la responsabilidad y sanción. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar.
PARÁGRAFO. En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8º y 22 de la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente.
(…) (Resaltos y subrayas fuera del texto). Ahora bien, mediante Resolución 619 del 9 de julio de 20021, se estableció el Salvoconducto Nacional para la movilización de productos primarios provenientes de plantaciones forestales, en la que se señaló lo siguiente: ( ) 1 Vigente para la época de los hechos. Derogada por el artículo 22 de la Resolución 1909 de 2017. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Artículo 5°.
Contenido. El Salvoconducto Nacional para la movilización de productos primarios provenientes de plantaciones forestales o de los sistemas o arreglos silvícolas deberá contener, además del logotipo de la autoridad ambiental que lo emite, los siguientes ítems: 1. Tipo de salvoconducto. 2. Vigencia del salvoconducto. 3. Titular del salvoconducto. 4.
Procedencia de los productos. 5. Ruta del desplazamiento. 6. Modo de transporte. 7. Transportador. 8. Información de los productos amparados. 9. Observaciones. 10. Dependencia de la autoridad ambiental que emite el salvoconducto y responsable. 11. Nombre, firma e identificación del solicitante. Artículo 6°. Solicitud de salvoconductos.
Los titulares y/o los representantes legales de las plantaciones registradas o de los sistemas o arreglos silvícolas, podrán solicitar por escrito a la autoridad ambiental competente, la cantidad de salvoconductos que estime necesarios para el transporte de los productos primarios. Artículo 7°. Autorización del diligenciamiento. Previa solicitud por escrito, las autoridades ambientales competentes podrán autorizar a los titulares y/o representantes legales de las plantaciones forestales o de los sistemas o arreglos silvícolas, el diligenciamiento de los salvoconductos de que trata esta resolución. Estos deberán informar a la autoridad ambiental los nombres de las personas designadas para este fin, quienes serán responsables del uso, diligenciamiento y veracidad de los datos contenidos en los salvoconductos citados.
(…)”
4. DEL ACERVO PROBATORIO. El acervo probatorio en el presente proceso está conformado por: - Solicitud de salvoconductos (fl. 40). - Resolución 130TH-1108-8428, por medio de la cual se impone una medida preventiva (fls. 41 a 47). - Resolución 130TH-1108-8868, por medio de la cual se inicia un procedimiento sancionatorio (fls. 48 a 53). - Resolución 130TH-1111-9050, por medio de la cual se formulan cargos (fls. 54 a 60). 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 - Resolución 130TH-1206-9484, por medio de la cual se niega la práctica de pruebas (fls. 61 a 66) - Recurso de reposición frente a la Resolución 130TH-1206-9484 (fls. 67 a 69). - Resolución 130TH-1211-9634, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición (fls. 70 a 72). - Resolución 130TH-1412-11365, por medio de la cual se decide un proceso sancionatorio (fls. 73 a 79). - Recurso de reposición contra la Resolución 130TH-1412-11365 (fls. 80 a 94). - Declaración rendida por los señores César Fabio Urrego Acevedo, Diana Carolina Loaiza Hernández, Juan Carlos Sierra Mondragón y Lina Vanesa Espitia Gil el 18 de diciembre de 2012 (fls. 95 a 99). - Expediente administrativo (fls. 164 a 282). - Respuesta a exhorto Nro. 592 que contiene copia integral del expediente con radicado No. TH4-2011-166 (fls. 293 a 410).
En audiencia de pruebas se recibieron los testimonios de Jesús Ignacio Echavarría Mejía, Diana Carolina Loaiza Hernández, Carlos Fernando Duque Gómez y Miryam del Socorro Gómez Garzón.
5. DEL CASO CONCRETO. De acuerdo con el contenido del recurso de apelación, la Sala en primer lugar determinará si – como lo señala la apelante- la omisión de llenar en el salvoconducto el ítem relacionado con el volumen de la madera a transportar se presentó por razones ajenas a la entidad que constituyen una eximente de responsabilidad, como fue la situación de salud que se presentó con un empleado, ponderando, como señala la parte esta situación particular del trabajador con la omisión de presentada y que llevó a la sanción. Del acervo probatorio se deriva que el día 22 de agosto de 2011 fue expedido oficio por parte uniformado de la Policía, en el que se indicó que se dejaba a disposición un vehículo de placas TKB 334, MODELO 1980 de propiedad del señor Jorge Alberto Sánchez Vásquez, en el que se transportaba madera con salvoconducto Nro. 0073446 de Corantioquia, el cual no estaba diligenciado en su totalidad2; verificado el salvoconducto por parte del despacho se advierte que no se encuentra diligenciado en el campo o ítem de cantidad en letras y números3, así mismo, consta en el expediente que se realizó informe técnico por parte de Corantioquia en relación con el decomiso del vehículo que 2 Folio 296. 3 Folio 297. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 transportaba la madera en el que se consagró que una vez revisado el vehículo se determinó que la cantidad de madera que se transportaba era 58.57 m3 de pino pátula, con un valor comercial equivalente a $5.271.300, se realizó un inventario de las herramientas encontradas en el vehículo y se indicó el estado en el que se encontraba en general el vehículo4; se evidencia además, que como consecuencia de inmovilización del mismo fue expedida la Resolución Nº 130TH-1108-8428 del 24 de agosto de 2011, mediante la cual se impuso como medida preventiva a Empresas Públicas de Medellín, Jorge Alberto Vásquez y Edwin Panesso Martínez, el decomiso preventivo de 58.57 m3 de la especie pino pátula que eran transportados con salvocontucto Nro. 0073446 que no se encontraba diligenciado en su totalidad, al considerar que se infringía el artículo 7 de la Resolución Nro. 0619 del 9 de julio de 2002 y se ordenó la entrega del vehículo tipo camión (fls. 303 a 306).
Se encontró además que mediante Resolución Nro. 130TH-11088868 se dio inicio a procedimiento sancionatorio y posteriormente, por medio de Resolución Nro. 130TH- 1111-9050 del 1 de noviembre de 2011 se formularon cargos en contra de Empresas Públicas de Medellín, Jorge Alberto Vásquez Sánchez y Edwin Panesso Martínez por transportar madera con el salvoconducto Nro. 0073446 sin estar diligenciado en su totalidad, infringiendo lo dispuesto en el parágrafo del artículo séptimo de la Resolución Nro. 0619 del 9 de julio de 2002, los investigados presentaron descargos y dentro de los mismos solicitaron que se decretaran unas pruebas.
Se acreditó en el expediente que mediante Resolución Nro. 130TH-1206-9484 se negó la práctica de pruebas solicitadas y se ordenó la realización una evaluación técnica, frente a la mencionada decisión se interpuso recurso de reposición, el que fue resuelto mediante Resolución Nro. 130TH-1211-9634 del 28 de noviembre de 2012, mediante el que se dispuso reponer la decisión y se decretó la prueba testimonial solicitada por Empresas Públicas de Medellín y se dispuso no ordenar aún la realización del informe técnico, la cual se haría una vez agotado el periodo probatorio.
La prueba testimonial fue recaudada el 18 de diciembre de 2012 y el informe técnico realizado el día 22 de abril de 2014 y mediante Resolución Nro. 130TH-1412-11365 del 18 de diciembre se decidió el proceso sancionatorio y se dispuso declarar infractores a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, JORGE ALBERTO VÁSQUEZ SÁNCHEZ y EDWIN PANESSO MARTÍNEZ por movilizar madera sin diligenciar en debida forma los salvoconductos expedidos, de acuerdo a lo indicado en el parágrafo del artículo 7 de la 4 Folios 298 y 299. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Resolución Nro. 0619 de 2002 y se impuso como sanción el decomiso definitivo de 58.57 m3 de la especie pino pátula, decisión frente a la que se interpusieron recursos de reposición, los que fueron resueltos por medio de Resolución Nro. 130TH-1506-11750 en la que se dispuso revocar parcialmente la decisión impugnada en el sentido de exonerar de responsabilidad a JORGE ALBERTO VÁSQUEZ SÁNCHEZ y EDWIN PANESSO MARTÍNEZ y confirmar la responsabilidad de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN. De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que la sanción interpuesta a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN se fundamentó en una infracción consistente en transportar madera sin diligenciar en debida forma los salvoconductos expedidos, de conformidad con lo señalado en el parágrafo del artículo 7 de la Resolución 0619 de 2002, que prescribe: Artículo 7°.
Autorización del diligenciamiento. Previa solicitud por escrito, las autoridades ambientales competentes podrán autorizar a los titulares y/o representantes legales de las plantaciones forestales o de los sistemas o arreglos silvícolas, el diligenciamiento de los salvoconductos de que trata esta resolución. Estos deberán informar a la autoridad ambiental los nombres de las personas designadas para este fin, quienes serán responsables del uso, diligenciamiento y veracidad de los datos contenidos en los salvoconductos citados.
Parágrafo. Para efectos del diligenciamiento del salvoconducto se deberá dar cumplimiento a la totalidad de las instrucciones que irán impresas en el reverso del original del formato que se anexa a la presente resolución. Carecerá de validez el salvoconducto que se expida sin el lleno de la totalidad de los ítems que contempla el formato aludido.
Dado que tanto la parte actora como la demandada se encuentran de acuerdo en que el requisito de llenar en su totalidad todos los ítems del salvoconducto no se cumplió, en tanto se omitió indicar el volumen de la madera que se transportaba, no se hará análisis sobre si ello constituye o no infracción, sino en relación con los demás asuntos indicados en la apelación, para ello, se analizarán cada uno de los argumentos indicados en el recurso. 5.1.
Sobre las causales excluyentes de responsabilidad dentro del proceso sancionatorio ambiental Del marco jurídico señalado se concluye que de conformidad con lo señalado en el artículo 8 de la Ley 1333 de 2009 existen dos causales de eximente de responsabilidad dentro de los procesos sancionatorios ambientales, a saber: 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 ARTÍCULO 8º.
Eximentes de responsabilidad. Son eximentes de responsabilidad: 1. Los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, de conformidad con la definición de los mismos contenida en la Ley 95 de 1890. 2. El hecho de un tercero, sabotaje o acto terrorista. Dentro del asunto bajo análisis Empresas Públicas de Medellín considera que se presentó una situación insalvable y que escapó a todo grado de previsión relacionada con la salud de un trabajador, que condujo a que se omitiera llenar uno de los tantos campos que trae la planilla de salvoconducto de transporte de madera, sin embargo, dentro del proceso sancionatorio Corantioquia no consideró configurada la causal de fuerza mayor y caso fortuito y sancionó a la empresa de servicios públicos.
Para realizar en análisis ha de tenerse en cuenta que el artículo 1 de la Ley 95 de 1980 establece que el caso fortuito o la fuerza mayor es un imprevisto que no es posible resistir, frente al que se debe demostrar que en el hecho que la originó se presentan simultáneamente tres elementos: la imprevisibilidad, la irresistibilidad y la inimputabilidad, esto es, que se trate de un hecho intempestivo, que a pesar de las medidas adoptadas no fue posible evitar y que, además, no es atribuible a quien lo invoca.
Dentro de las pruebas recaudadas en el procedimiento administrativo sancionatorio se encuentran las declaraciones rendidas por los señores CÉSAR FABIO URREGO ACEVEDO, DIANA CAROLINA LOAIZA HERNÁNDEZ, JUAN CARLOS SIERRA MONDRAGÓN y LINA VANESA ESPITIA GIL, quienes indicaron que la omisión de llenar de manera completa el salvoconducto obedeció a que se presentó un incidente con un trabajador que debía ser trasladado a un centro médico, así como dificultades con equipos que estaban varados, sin que se indicara mayor detalle en relación con la urgencia médica que consideran, resultó una situación insalvable y que escapó a todo grado de previsión, sin embargo no ofrecieron detalle en el relato sobre la situación de salud ocurrida, sino simplemente la mencionaron, tampoco indicaron detalle sobre la maquinaria averiada, pues con la simple indicación de la ocurrencia no puede considerarse que ello constituya una situación de caso fortuito o fuerza mayor.
En la bitácora aportada con el relato de la señora Espitía Gil, consta que fue atendido por enfermería el señor William Loaiza, frente a quien se indicó estar orientado y con signos vitales estables, pero presentar malestar general, por lo que fue a remitido a 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 21 urgencias, sin embargo, ello no es indicativo tampoco de una situación insalvable, pues en la misma bitácora se señaló que se trataba de una sinusitis enfermedad que en principio no compromete la vida de una persona, ello aunado a que nada se dijo, ni se acreditó, sobre la relación del señor William Loaiza con el diligenciamiento del salvoconducto, por lo que considera la Sala que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio no se logró acreditar la existencia de una causal eximente de responsabilidad.
Así las cosas, no le asiste razón a la entidad apelante al indicar que dentro del proceso administrativo sancionatorio ocurrió una causal eximente de responsabilidad que no fue tenida en cuenta por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, en tanto dentro de la Resolución Nro. 130th-1412-11365 se señaló que las declaraciones recibidas no acreditaron causal de justificación sobre el deber legal de diligenciar en su totalidad el salvoconducto.
Finalmente, cabe resaltar, que si bien la entidad demandante hizo referencia a que en la sentencia de primera instancia se echó de menos realizar una ponderación entre el cumplimiento del requisito del salvoconducto y la situación insalvable creada por una afectación a la salud de un trabajador, es preciso mencionar que la ponderación únicamente resulta necesaria aplicar en caso de colisión entre derechos constitucionales, situación que no se configura en el caso de la referencia, pues se presentó un incumplimiento de una norma, y por otro lado, como se mencionó en precedencia, se presentó una situación de salud frente a la que no se acreditó tener relación alguna con el diligenciamiento del salvoconducto. 5.2.
De la falta de competencia de la autoridad ambiental por caducidad de la potestad sancionatoria La entidad demandante señala en su impugnación señala que en la decisión de primera instancia no se hizo referencia a la falta de competencia por la caducidad de la potestad sancionatoria, para ello se hace necesario hacer referencia al término de caducidad de la acción sancionatoria ambiental, consagrada en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, que dispone: “Artículo
10. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. La acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión sucesivo, el término empezará a correr desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 22 Mientras las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo.” De acuerdo a la mencionada norma la caducidad de la acción sancionatoria ambiental es de 20 años contados a partir de que sucedieron los hechos, razón por la cual a todas luces en el proceso de la referencia no operó el fenómeno de la caducidad, en tanto los hechos sucedieron en el mes de agosto de 2011, habiéndose iniciado el procedimiento administrativo sancionatorio en mes y año y quedando ejecutoriada la decisión definitiva en el mes de junio de 2015, esto es, menos de 4 años después. Ahora bien, invoca la parte el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 sobre la caducidad de la facultad sancionatoria, no obstante, esa norma no aplica al proceso de la referencia, por existir una norma especial contenida en el ya citado artículo 10 de la Ley 1333 de 2009.
En conclusión, no le asiste razón a la apelante al indicar que la autoridad ambiental perdió la competencia para adelantar el procedimiento sancionatorio, en tanto de acuerdo a lo señalado en la Ley 1333 de 2009, dicho término se extiende hasta el 19 de agosto de 2031. De otro lado, la parte indicó que se presentó incumplimiento de los términos procesales que desencadenaba en una pérdida de competencia de la Corporación Autónoma Regional; en relación con este asunto, encuentra la Sala que debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional se pronunció frente al incumplimiento de términos en materia disciplinaria, y que por analogía serán tenidos en cuenta para resolver el caso en estudio.
Al efecto indicó la Corte Constitucional: “De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez.
Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.
De allí que la afirmación que se hace en el sentido 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 23 que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. (…) Ahora bien, revisado el expediente administrativo, encuentra esta Corporación que más allá de haberse sobrepasado el término legal de la investigación disciplinaria, no se observa en la actuación ninguna irregularidad sustancial que haya erosionado los derechos de defensa, debido proceso y contradicción del actor y tampoco la justificó; es decir, el demandante no aportó prueba alguna con la potencialidad de demostrar que la violación de los términos afectara gravemente sus derechos sustanciales y es claro que el Estado no puede renunciar a su potestad disciplinaria por la violación formal de los términos procesales si la acción disciplinaria no estaba prescrita, como ocurrió en este caso.
La Corte Constitucional ha precisado como regla inicial15 que la simple trasgresión de las normas procesales no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional.” 5 Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Sala que el planteamiento del demandante consistente en el no cumplimiento de términos procesales dentro del procedimiento administrativo sancionatorio, no permite la pérdida de competencia para adelantar el procedimiento sancionatorio, pues este hecho por sí solo no vulnera derechos fundamentales al debido proceso, o el derecho de defensa y contradicción del actor.
Ello aunado a que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental se adelantaron cada una de las etapas señaladas en la Ley 1333 de 2009, y el desconocimiento de términos procesales no constituye razón para perder la competencia del asunto, máxime cuando el mismo se adelantó dentro de su término de caducidad, que corresponde a 20 años según lo establecido por el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, como se indicó anteriormente. 5.3.
De la expedición del acto con violación a norma superior Expresa Empresas Públicas de Medellín en relación con dicha causal que el procedimiento administrativo no podía iniciarse, sin embargo no indica los motivos por los cuales hace 5 Corte Constitucional. Sentencia de Unificación SU-901 de 2005. 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 24 tal consideración, habida cuenta que dentro del parágrafo del artículo 7 de la Resolución 0619 de 2002 se señala que el salvoconducto carece de validez si se expide sin el lleno de la totalidad de los ítems que contempla el formato, y tal y como lo acepta la empresa de servicios públicos demandante y como consta en el expediente, en el salvoconducto Nro. 0073446 no se llenó el ítem correspondiente al volumen de la madera a transportar, lo que da lugar al inicio del proceso sancionatorio.
Así mismo, tal y como ya se analizó, no se presentó ninguna causal eximente de responsabilidad y mucho menos se configuró la caducidad de la acción sancionatoria, razones por las cuales no se acreditó por la parte actora la configuración de la causal invocada. 5.4. De la falsa motivación del acto administrativo Indica Empresas Públicas de Medellín que el acto administrativo se profirió con fundamento en motivos inexactos o falsos, desconociendo la presunción de inocencia, el derecho a la defensa, la imparcialidad, la igualdad de las partes ante la ley y la proporcionalidad de las sanciones con relación a la gravedad de las conductas, en tanto no se aceptó ninguna justificación por la omisión del que considera un “simple requisito”.
Frente a ello, precisa la Sala que en acápites anteriores se hizo referencia a las causales excluyentes de responsabilidad alegadas por la empresa de servicios públicos, la que fue invocada en el procedimiento administrativo sancionatorio, pero que no logró ser probada, en tanto no se trataba de una exposición a la vida de una persona, sino de un mal estar o enfermedad general que presentaba un trabajador, frente a quien no se acreditó tampoco la relación con el diligenciamiento del salvoconducto, además de que en el proceso de la referencia, los testigos pretendieron hacer ver que se trató de un accidente laboral, sin embargo cotejadas las declaraciones rendidas en el trámite administrativo y los documentos aportados por una de las testigos, se trataba de una sinusitis, lo que a todas luces no constituye un accidente laboral y mucho menos una exposición de la vida.
Unido a ello, no era objeto de investigación y mucho menos de sanción que Empresas Públicas contara con el respectivo permiso de aprovechamiento forestal, lo que nunca fue discutido, pues el proceso, se reitera, inició por la falta del lleno de los requisitos del salvoconducto, frente lo cual no podría el operador administrativo calificar de necesario o innecesario tal requisito, pues el mismo se encuentra planteado en la norma, y por tal motivo es de obligatorio cumplimiento, pues las normas de carácter ambiental son de 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 25 orden público y no pueden ser objeto de transacción o renuncia a su aplicación por las autoridades o particulares, de conformidad con lo señalado en el inciso segundo del artículo 107 de la Ley 99 de 1993.
En consecuencia, no le asiste razón a la parte apelante al señalar que los actos administrativos se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación, por tanto, dicho cargo tampoco tiene vocación de prosperidad. 5.5. De la garantía del derecho al debido proceso En relación con el debido proceso, Empresas Públicas de Medellín, hizo referencia a que no se respetaron los derechos básicos del procedimiento y se vulneró su derecho a la presunción de inocencia, al considerar que se presentó un prejuzgamiento por parte de la autoridad administrativa.
En primer lugar, se hace necesario precisar que, en el caso particular con el expediente administrativo resulta evidente que dentro del procesamiento sancionatorio adelantado se respetaron las normas procesales contenidas en la Ley 1333 de 2009, esto es, se agotaron todas las etapas correspondientes, esto es, iniciación del procedimiento sancionatorio (art. 18), notificaciones (art. 19), intervenciones (art. 20), formulación de cargos (art. 24), descargos (art. 25), práctica de pruebas (art. 26), determinación de la responsabilidad y sanción (art. 27), notificación (art. 28), publicidad (art. 29) y recursos (art. 30).
Ahora bien, en cuanto a la aludida violación de la presunción de inocencia del actor, advierte la Sala que la misma no se configuró, pues resulta claro que el acto por medio del cual se decide sobre el decreto y práctica de pruebas no comporta una decisión definitiva y de fondo en la que se resolviera la situación del demandante y pusiera fin a la actuación administrativa en su contra, de manera que se pudiera predicar que a través de ella fue sancionado sin haber sido oído y vencido en juicio sancionatorios, pues el mismo constituye un acto de mero trámite, frente al cual el investigado tiene la posibilidad de pronunciarse.
Frente a ello, es preciso señalar que el Consejo de Estado ha indicado que: “En consecuencia, es en la decisión definitiva o «fallo ejecutoriado» (no en la citación a audiencia) donde se establece si fue o no en realidad desvirtuada la presunción de inocencia del disciplinando, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 9 de la Ley 734 de 2002, ya trascrito.
Es más, cuando la ley se refiere 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 26 a fallo ejecutoriado para este fin, implica que además el encartado hubiere ejercido los recursos que legalmente proceden contra el acto sancionatorio, como ocurrió en el presente caso. Por el contrario, en términos de la Corte Constitucional, « [ ] si los hechos que constituyen una infracción administrativa no están debidamente probados en el expediente, o no conducen a un grado de certeza que permita concluir que el investigado es responsable, mal podría declararse culpable a quien no se le ha podido demostrar la autoría o participación en la conducta antijuridica»14”6 Considera la Sala que con el decreto de prueba de una evaluación técnica no se está prejuzgado y por tanto no vulnera el principio de presunción de inocencia en el asunto de la referencia, en tanto dentro del procedimiento el ejercicio de la facultad de investigación no implica prejuzgamiento, pues es deber de la autoridad administrativa realizar actividades encaminadas a la identificación y esclarecimiento de los hechos que hayan sido puestos en conocimiento a efectos de poder adoptar una decisión de fondo, además de que tal actuación hace parte de la correcta aplicación del principio de efectividad y eficiencia en el ejercicio de su función administrativa, pues no se puede confundir el ejercicio de la función de investigación de los hechos, agotando el decreto de todas pruebas que se consideren necesarias, con la emisión de un concepto previo sobre la responsabilidad.
En conclusión, no encontró la Sala acreditada vulneración alguna al debido proceso, y en especial al derecho a la presunción de inocencia, por tanto, no resulta llamado a prosperar dicho cargo. Así las cosas, al no encontrarse acreditada alguna causal de nulidad que desvirtúe la presunción de legalidad de los actos acusados, se confirmará la sentencia de primera instancia.
6. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Se confirmará la sentencia proferida en primera instancia, como quiera que no prosperaron los cargos alegados, pues no se logró establecer que los actos demandados se hayan expedido por funcionaros que carecen de competencia, ni que para la expedición de los mismos se haya vulnerado el debido proceso, tampoco logró acreditarse que los actos administrativos se hayan expedido con infracción a las normas en que debían fundarse, ni con falsa motivación, que su expedición haya sido de forma irregular, ni que se acreditara dentro del procedimiento administrativo sancionatorio alguna causal eximente de responsabilidad, 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho. Expediente: 05001-23- 33-000-2013-01920-01 (0616-2016). 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 27 no habiéndose logrado desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados.
7. CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Sin embargo, tal condena no se produce en forma automática. En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) por el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda instaurada por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN E.S.P, en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: DEVUELVASE el expediente al lugar de origen, una vez en firme este proveído. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA 001-2016-00360-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 28 Firmado electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Firmado electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MMLG