MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Es necesario que la condena impuesta sea consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del servicio o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, para que pueda determinarse la responsabilidad / CONDUCTA GRÁVEMENTE CULPOSA – Causas legales e incidencia directa en la carga de la prueba.
De conformidad con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y los artículos 2 de la Ley 678 de 2001 y 142 de la Ley 1437 de 2011, es necesario que la condena impuesta a una entidad sea consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, para que pueda determinarse la responsabilidad por este medio de control.
Así, el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, en relación con la conducta gravemente culposa, estableció: (…). La Sala resalta que con la finalidad de dotar de eficacia la acción de repetición e impedir que por razón de la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran nugatorias sus probabilidades de éxito, la Ley 678 de 2001 estableció una serie de presunciones para determinar cuando la conducta de un agente del estado puede catalogarse como dolosa (artículo 5) o gravemente culposa (artículo 6); presunciones que corresponden a la clase de las iuris tantum (que pueden ser desvirtuadas probatoriamente).
Estas presunciones tienen una incidencia directa en la carga de la prueba, pues corresponde al demandado demostrar que su actuación no puede catalogarse como gravemente culposa. El Consejo de Estado recientemente, en providencia de 13 de agosto de 2021, recordó que estas presunciones «No se constituyen, por tanto, en un juicio anticipado del legislador sobre la responsabilidad patrimonial del demandado, sino en herramientas que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material».
SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS DE LOS DOCENTES - Contabilización del término a partir del cual empieza su causación En cuanto a la sanción moratoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, la entidad debe expedir la resolución correspondiente dentro de los 15 días siguientes a la solicitud de reconocimiento de cesantías, y se adicionará un término de 10 días de la ejecutoria de la decisión. A partir de dicho vencimiento, se tendrá un plazo de 45 días para realizar el pago respectivo – artículo 5º, para un total de 70 días.
En este sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de julio de 2018, unificó su jurisprudencia precisando que «la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago».
Si bien no está en discusión la causación de la mora, sino si la conducta de los demandados puede calificarse como gravemente culposa, la Sala considera relevante referirse a los plazos que se debieron cumplir con el fin de determinar si los demandados en efecto desconocieron los términos legales. La Sala observa que la solicitud de reconocimiento de cesantías se presentó el día 14 de noviembre de 2014, por lo que, de conformidad con la Ley 1071 de 2006, la Entidad tenía hasta el 9 de diciembre de ese año para resolverla (15 días); sin embargo, el acto administrativo se expidió el día 28 de abril de 2015.
Así las cosas, y aunque la mora no se configuró en dicho momento porque deben adicionarse los 10 días de ejecutoria (que vencieron el 23 de diciembre de 2014) y los 45 días para el pago (que vencieron el 27 de febrero de 2015), lo cierto es que cuando el trámite se asignó a los demandados el día 6 de febrero de 2015 (según consta en el documento de trazabilidad que se aportó), el término para resolver la solicitud se encontraba más que vencido.
MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Imposibilidad de atribuir responsabilidad en este caso concreto únicamente a los demandados porque al momento de la asignación del trámite a ellos, el plazo para resolver la petición había fenecido en manos de otros actores. Si bien para efectos de configurarse la mora deben transcurrir los 70 días y aunque el trámite se asignó antes de dicho vencimiento, la Sala considera que mal puede pretenderse atribuir la responsabilidad únicamente a los demandados, porque al momento de la asignación a ellos, el plazo para resolver la petición había fenecido y, en ese sentido, la demora puede llegar a ser atribuible, en todo o en parte o de forma conjunta, a otros empleados, funcionarios o contratistas de la entidad y para ello habría sido necesario conocer, como lo indicó el a quo, los manuales de procesos internos y procedimientos para el trámite de peticiones, en donde se pudiera identificar con claridad los plazos en cada dependencia así como los responsables de cada una de las actuaciones.
Y esta necesidad se evidencia más, cuando revisado el documento de trazabilidad aportado se observa que el 18 de noviembre de 2014 se asignó el trámite a la señora Vilma Esperanza Torres Medina, quien lo reasignó el 4 de febrero de 2015 con el asunto «remito liquidación de cesantía definitiva para elaboración del acto administrativo». En el caso sub examine, es claro que el reconocimiento de las cesantías se realizó de manera extemporánea; que el trámite para la expedición del acto administrativo se asignó el 6 de febrero de 2015 y el acto se expidió el 28 de abril siguiente, y que se desconoció los plazos establecidos en la ley para resolver la solicitud.
Pero, de las pruebas aportadas no puede determinarse con certeza que la conducta de los demandados haya sido la causa de la expedición extemporánea del acto administrativo, pues al intervenir otros actores durante el trámite y al haberse asignado el trámite a los demandados cuando había vencido el plazo inicial, la demora puede obedecer a un tercero o puede ser conjunta y, como no hay elementos que permitan determinarlo, no puede prosperar la repetición pretendida.
Ahora: en relación con el reparo consistente en que el a quo desconoció las consecuencias de la falta de contestación de la demanda por el señor Iván Mauricio Álvarez Orduz, la Sala considera que, dado que según acaba de plantearse, la improcedencia de la repetición obedece a que incluso un eventual retraso injustificado de parte de este sería apenas parte de una actuación compleja en que intervinieron otros actores, resulta irrelevante analizar cuales hechos eran susceptibles de confesión y si tal consecuencia resulta aplicable.
Lo mismo puede responderse al argumento de que el señor Álvarez Orduz no señaló la urgencia del trámite cuando remitió el acto administrativo a la oficina de presupuesto: si bien ello pudo (pero tampoco se probó que fuera su deber dar ese aviso) contribuir a que se extendiera la mora que ya se había configurado, no puede tenerse la conducta de Álvarez como su generadora, ya que no se allegó elementos de prueba que permitan tener el curso causal determinado por su intervención como el único relevante en un marco institucional con tareas conjuntas y procedimientos que incluyen la participación de diversos sujetos.
Por las mismas razones ha de desestimarse el reparo relacionado con el señor Edgar Fernando Farfán Corzo, pues, aunque su conducta pudo contribuir a la mora, no hay certeza de ello ni de su relevancia causal. ACCIÓN DE REPETICIÓN - La ley no estable como supuesto para la procedencia de la repetición, el hecho que se hayan iniciado actuaciones o procesos disciplinarios o fiscales en contra de quienes se pretende la responsabilidad ya sea porque su conducta fue dolosa o gravemente culposa.
Frente a lo aducido respecto del inicio del proceso disciplinario, la Sala considera que le asiste razón al recurrente, en la medida en que la ley no estable como supuesto para la procedencia de la repetición, el hecho que se hayan iniciado actuaciones o procesos disciplinarios o fiscales en contra de quienes se pretende la responsabilidad ya sea porque su conducta fue dolosa o gravemente culposa.
Sin embargo, esto no desvirtúa el hecho que la mora generada por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías definitivas no puede atribuirse a los demandantes, comoquiera que existen otros actores durante el trámite, quienes asignaron la solicitud a los demandados cuando ya había fenecido el plazo a que se refiere el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006.
Por todo lo expuesto, ante la carencia de vocación de los argumentos de la impugnación y precisando que no existen elementos suficientes para determinar que la conducta de los demandados fue la causa de la mora en el reconocimiento de las cesantías, se confirmará la sentencia. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Tunja, veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Repetición OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 2023 por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El demandante, por vía de repetición, presentó demanda para que se declare la responsabilidad de los demandados por su conducta gravemente culposa en calidad de agentes del Estado, que condujo al acuerdo conciliatorio aprobado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora María del Carmen Alfonso Alfonso, en que se pretendía el pago de sanción moratoria por el retardo en el pago de cesantías definitivas.
Como consecuencia de lo anterior solicitó se condene al pago de $3.171.108,91, valor que se pagó por concepto de sanción moratoria, y su indexación. En lo fáctico manifestó que Iván Mauricio Álvarez Orduz en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Fondo Pensional Territorial de Boyacá y Edgar Fernando Farfán como abogado contratista, resolvieron extemporáneamente la solicitud de reconocimiento de cesantías definitivas presentada por la señora María del Carmen Alfonso Alfonso, lo que conllevó a que se tuviera que reconocer la suma de $3.171.108,91, por concepto de sanción moratoria, en conciliación adelantada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 5001-33-33-012-2017-00150-00, iniciado por la solicitante, acuerdo que fue aprobado el 6 de diciembre de 2018, por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja En lo jurídico sostuvo que se cumplen los supuestos para la acción de repetición porque existe un acuerdo conciliatorio aprobado en donde se reconoció sanción moratoria de cesantías definitivas; el pago se realizó el 1 de agosto de 2019; los demandados actuaron como agentes del estado cuando se resolvió la solicitud de cesantías y su conducta es gravemente culposa porque actuaron con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, al no resolver la petición oportunamente en los términos de la Ley 1072 de 2006; aunado al hecho que no hay prueba en el expediente administrativo o en los sistemas de radicación que evidencie alguna situación que pueda excusar la demora en el trámite de expedición del acto. 1.2.
Contestación de la demanda Edgar Fernando Farfán Corzo se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que la proyección del acto administrativo lo realizó oportunamente, que se requería aprobación del Jefe de la oficina jurídica y de la Subdirectora y Directora Administrativa del Fondo Pensional Territorial, para que fuera firmado posteriormente por la Secretaría de Hacienda del Departamento, actuaciones que no dependían de él. El señor Iván Mauricio Álvarez Orduz no contestó la demanda. 1.3.
Sentencia de primera instancia 6. El a quo denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el demandante no cumplió con la carga de demostrar el supuesto de hecho fundamento de la presunción invocada, porque no se aportó elementos para establecer que la demora en el trámite administrativo puede ser atribuida a los demandados y no se acreditó los procedimientos internos para el trámite de peticiones de cesantías, y porque el trámite no recaía exclusivamente en los demandados.
Agregó que no hay prueba que se haya iniciado acción disciplinaria o fiscal por los hechos que originaron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4. Recurso de apelación El demandante apeló. Respecto del señor Iván Mauricio Álvarez Orduz, argumentó que el a quo desconoció que la falta de contestación de la demanda hace presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda y, por ende, se acreditó que dentro de sus funciones estaba atender los asuntos judiciales, que implicaba dirigir y asesorar para que se resolviera la solicitud de cesantías dentro de los plazos previstos en la norma; y que, además, realizó una indebida valoración probatoria porque estaba acreditado que se le asignó el trámite el día 4 de febrero de 2015 y el acto administrativo se expidió el 28 de abril siguiente, remitiéndose a la oficina de presupuesto al siguiente día sin indicar la urgencia del trámite, lo que implica el desconocimiento de los plazos previstos en la ley.
En relación con el señor Edgar Fernando Farfán Corzo adujo que el a quo no tuvo en cuenta que era el encargado de prestar apoyo técnico jurídico al estudio y respuesta de las solicitudes de reconocimiento de cesantías; que se le asignó el trámite el 6 de febrero de 2015, que el 8 de febrero siguiente envió una comunicación a la peticionaria en donde indicaba que «una vez cuente con toda la información requerida, le dará respuesta de fondo», que archivó la actuación el 9 de febrero sin que se hubiese expedido el respectivo acto administrativo, lo cual ocurrió el 28 de abril de 2015.
Finalmente, sostuvo que para repetir contra un funcionario público no se requiere la apertura de un proceso disciplinario, como se indicó en la sentencia de primera instancia. 1.5. Trámite de segunda instancia 9. Mediante auto de 10 de octubre de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto y, teniendo en cuenta que no se presentaron solicitudes probatorias procede proferir sentencia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 10. Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125-1, 153 y 247 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico 11. Corresponde a la Sala determinar si, como se plantea en el recurso, el a quo desconoció la consecuencia de la falta de contestación de la demanda, realizó una indebida valoración probatoria y erró al estimar que para la procedencia de la acción se requiere la apertura de un proceso disciplinario. 2.3.
Análisis de la Sala De conformidad con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y los artículos 2 de la Ley 678 de 2001 y 142 de la Ley 1437 de 2011, es necesario que la condena impuesta a una entidad sea consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, para que pueda determinarse la responsabilidad por este medio de control.
Así, el artículo 68 de la Ley 678 de 2001, en relación con la conducta gravemente culposa, estableció: Artículo 6. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error -inexcusable.
Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal. La Sala resalta que con la finalidad de dotar de eficacia la acción de repetición e impedir que por razón de la dificultad probatoria en relación con el grado de culpabilidad del agente se hicieran nugatorias sus probabilidades de éxito, la Ley 678 de 2001 estableció una serie de presunciones para determinar cuando la conducta de un agente del estado puede catalogarse como dolosa (artículo 5) o gravemente culposa (artículo 6); presunciones que corresponden a la clase de las iuris tantum (que pueden ser desvirtuadas probatoriamente).
Estas presunciones tienen una incidencia directa en la carga de la prueba, pues corresponde al demandado demostrar que su actuación no puede catalogarse como gravemente culposa. El Consejo de Estado recientemente, en providencia de 13 de agosto de 2021, recordó que estas presunciones «No se constituyen, por tanto, en un juicio anticipado del legislador sobre la responsabilidad patrimonial del demandado, sino en herramientas que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material».
En cuanto a la sanción moratoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, la entidad debe expedir la resolución correspondiente dentro de los 15 días siguientes a la solicitud de reconocimiento de cesantías, y se adicionará un término de 10 días de la ejecutoria de la decisión. A partir de dicho vencimiento, se tendrá un plazo de 45 días para realizar el pago respectivo – artículo 5º, para un total de 70 días.
En este sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de julio de 2018, unificó su jurisprudencia precisando que «la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago».
Si bien no está en discusión la causación de la mora, sino si la conducta de los demandados puede calificarse como gravemente culposa, la Sala considera relevante referirse a los plazos que se debieron cumplir con el fin de determinar si los demandados en efecto desconocieron los términos legales. La Sala observa que la solicitud de reconocimiento de cesantías se presentó el día 14 de noviembre de 2014, por lo que, de conformidad con la Ley 1071 de 2006, la Entidad tenía hasta el 9 de diciembre de ese año para resolverla (15 días); sin embargo, el acto administrativo se expidió el día 28 de abril de 2015.
Así las cosas, y aunque la mora no se configuró en dicho momento porque deben adicionarse los 10 días de ejecutoria (que vencieron el 23 de diciembre de 2014) y los 45 días para el pago (que vencieron el 27 de febrero de 2015), lo cierto es que cuando el trámite se asignó a los demandados el día 6 de febrero de 2015 (según consta en el documento de trazabilidad que se aportó), el término para resolver la solicitud se encontraba más que vencido.
Si bien para efectos de configurarse la mora deben transcurrir los 70 días y aunque el trámite se asignó antes de dicho vencimiento, la Sala considera que mal puede pretenderse atribuir la responsabilidad únicamente a los demandados, porque al momento de la asignación a ellos, el plazo para resolver la petición había fenecido y, en ese sentido, la demora puede llegar a ser atribuible, en todo o en parte o de forma conjunta, a otros empleados, funcionarios o contratistas de la entidad y para ello habría sido necesario conocer, como lo indicó el a quo, los manuales de procesos internos y procedimientos para el trámite de peticiones, en donde se pudiera identificar con claridad los plazos en cada dependencia así como los responsables de cada una de las actuaciones.
Y esta necesidad se evidencia más, cuando revisado el documento de trazabilidad aportado se observa que el 18 de noviembre de 2014 se asignó el trámite a la señora Vilma Esperanza Torres Medina, quien lo reasignó el 4 de febrero de 2015 con el asunto «remito liquidación de cesantía definitiva para elaboración del acto administrativo». En el caso sub examine, es claro que el reconocimiento de las cesantías se realizó de manera extemporánea; que el trámite para la expedición del acto administrativo se asignó el 6 de febrero de 2015 y el acto se expidió el 28 de abril siguiente, y que se desconoció los plazos establecidos en la ley para resolver la solicitud.
Pero, de las pruebas aportadas no puede determinarse con certeza que la conducta de los demandados haya sido la causa de la expedición extemporánea del acto administrativo, pues al intervenir otros actores durante el trámite y al haberse asignado el trámite a los demandados cuando había vencido el plazo inicial, la demora puede obedecer a un tercero o puede ser conjunta y, como no hay elementos que permitan determinarlo, no puede prosperar la repetición pretendida.
Ahora: en relación con el reparo consistente en que el a quo desconoció las consecuencias de la falta de contestación de la demanda por el señor Iván Mauricio Álvarez Orduz, la Sala considera que, dado que según acaba de plantearse, la improcedencia de la repetición obedece a que incluso un eventual retraso injustificado de parte de este sería apenas parte de una actuación compleja en que intervinieron otros actores, resulta irrelevante analizar cuales hechos eran susceptibles de confesión y si tal consecuencia resulta aplicable.
Lo mismo puede responderse al argumento de que el señor Álvarez Orduz no señaló la urgencia del trámite cuando remitió el acto administrativo a la oficina de presupuesto: si bien ello pudo (pero tampoco se probó que fuera su deber dar ese aviso) contribuir a que se extendiera la mora que ya se había configurado, no puede tenerse la conducta de Álvarez como su generadora, ya que no se allegó elementos de prueba que permitan tener el curso causal determinado por su intervención como el único relevante en un marco institucional con tareas conjuntas y procedimientos que incluyen la participación de diversos sujetos.
Por las mismas razones ha de desestimarse el reparo relacionado con el señor Edgar Fernando Farfán Corzo, pues, aunque su conducta pudo contribuir a la mora, no hay certeza de ello ni de su relevancia causal. Frente a lo aducido respecto del inicio del proceso disciplinario, la Sala considera que le asiste razón al recurrente, en la medida en que la ley no estable como supuesto para la procedencia de la repetición, el hecho que se hayan iniciado actuaciones o procesos disciplinarios o fiscales en contra de quienes se pretende la responsabilidad ya sea porque su conducta fue dolosa o gravemente culposa.
Sin embargo, esto no desvirtúa el hecho que la mora generada por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías definitivas no puede atribuirse a los demandantes, comoquiera que existen otros actores durante el trámite, quienes asignaron la solicitud a los demandados cuando ya había fenecido el plazo a que se refiere el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006.
Por todo lo expuesto, ante la carencia de vocación de los argumentos de la impugnación y precisando que no existen elementos suficientes para determinar que la conducta de los demandados fue la causa de la mora en el reconocimiento de las cesantías, se confirmará la sentencia. 2.4. Costas 30. La Sala considera que la demanda no se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, motivo por el cual no condenará en costas, de conformidad con el inciso segundo del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de mayo de 2023 proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: REMITIR, por conducto de la Secretaría de la Corporación, el expediente del proceso de la referencia al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia, realizando las anotaciones de ley. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrado FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala de Decisión nro. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.