150012333000202100424001 · Tribunal Administrativo de Boyacá

DERECHO COLECTIVO AL MEDIO AMBIENTE SANO – Naturaleza jurídica. En el ordenamiento jurídico colombiano, el ambiente sano tiene la doble connotación de ser un derecho constitucional colectivo y a la vez un deber ciudadano, según la perspectiva y la posición que asume el titular del derecho. Ello se corresponde con el innegable componente ecológico de nuestra Constitución. El medio ambiente, desde la perspectiva colectiva, se cataloga como un derecho constitucional, que comprende el derecho a gozar de un ambiente sano y a participar en las decisiones concernientes a este.

Así mismo, el Estado debe garantizar, no solo estos dos aspectos y proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines —art 79 constitucional—. El conjunto de derechos en materia del ambiente converge en concluir que el Estado debe adelantar y promover a todo nivel, una política de regulación eficaz, planes, programas y acciones directas para proteger, conservar y fomentar el ambiente sano, así como prevenir y precaver futuros impactos sobre él. Bajo la égida del principio de desarrollo sostenible, el mismo ordenamiento jurídico ha previsto que el uso de los recursos naturales debe hacerse en armonía con la garantía de existencia de estos y su preservación hacia el futuro.

En los anteriores términos se han condensado las categorías más relevantes sobre la naturaleza jurídica del derecho colectivo al medio ambiente sano, en lo que resulta pertinente para dar solución al caso concreto. DERECHO COLECTIVO AL AGUA – Naturaleza jurídica / DERECHO COLECTIVO AL AGUA - Solo puede ser garantizado si se brinda una protección prevalente y responsable de los ecosistemas que producen el agua, como en este caso, el “Acuífero de Tunja” /”ACUÍFERO DE TUNJA” – Protección. El agua tiene una importante relación con el derecho colectivo antes desarrollado, porque el medio ambiente comprende también a los ecosistemas hídricos; sin embargo, ese es apenas uno de los escenarios de protección del agua, pues como se verá en este acápite, esta también es susceptible de protección autónoma como derecho de carácter fundamental y colectivo cuando no se trata del agravio del ecosistema hídrico per se —pues este es susceptible de protección como extensión del medio ambiente sano—, sino de acceder a este insumo como servicio público o como medio para el ejercicio de otros derechos.

Así pues, la Sala debe iniciar señalando que existe consenso en la comunidad científica con relación a que el agua permite la vida como actualmente la conocemos en el planeta tierra, razón suficiente para que sea válido afirmar que al Estado le corresponde desplegar y/o ejecutar medidas para impedir el impacto de las fuentes hídricas susceptibles de destinación para el consumo humano. Correlativamente, a los particulares también les es propia la obligación de ejercer un consumo responsable y sostenible de este recurso.

Precisamente por lo anterior, en el orden jurídico interno el legislador se ha ocupado de expedir normas de las cuales se desprende que los servicios públicos relacionados con el agua son esenciales, que las autoridades ambientales deben encaminar sus esfuerzos hacia la protección especial de las fuentes de agua, y otras que suelen ser incluidas periódicamente cuando se adoptan las normas nacionales de desarrollo de los respectivos gobiernos de turno. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido una línea de decisión armónica sobre el agua como derecho de carácter fundamental, en la medida que es un instrumento para el ejercicio de otros derechos, empezando por la vida, la salud, etcétera.

En esa línea, se debe considerar que el agua es “un recurso insustituible” para la preservación de la salud y la vida humana; también hace parte del patrimonio de la nación y es un bien de uso público. Corolario de lo expuesto, el derecho en comento solo se puede hacer efectivo si se garantiza su disponibilidad, accesibilidad para toda la población, así como su calidad, aspectos que solo pueden ser garantizados si se brinda una protección prevalente y responsable de los ecosistemas que producen el agua, como en este caso, el “Acuífero de Tunja”.

“ACUÍFERO DE TUNJA” - Noción / “ACUÍFERO DE TUNJA” – Relación de este ecosistema hídrico subterráneo con el relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” El “Acuífero de Tunja” es un ecosistema hídrico subterráneo y complejo conformado por varios tipos de rocas permeables que permiten la filtración y el almacenamiento de agua en el subsuelo, la cual ingresa ahí a través de la filtración de fuentes hídricas externas o incluso del agua lluvia; es susceptible de aprovechamiento a través de su extracción. Dicho proceso se puede apreciar en la siguiente imagen para mayor claridad: (…).

De conformidad con la Resolución 1599 del 11 de septiembre de 2020 expedida por CORPOBOYACÁ, el mencionado ecosistema se localiza o extiende por 14 municipios del Departamento de Boyacá, a saber: Tunja, Cómbita, Chivatá, Cucaita, Motavita, Oicatá, Paipa, Samacá, Siachoque, Sora, Soracá, Sotaquirá, Toca y Tuta. De lo anterior, se desprende que es una fuente hídrica subterránea de importancia regional y local para cada municipio mencionado.

(…). Por lo expuesto anteriormente, el experto concluye: (…). Ahora bien, en este punto es válido realizar el siguiente cuestionamiento: ¿qué relación tiene lo antes expuesto con la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”? La respuesta a ese interrogante no es otra distinta a la conclusión extraída por el perito en su dictamen: “(…) geográficamente el área del relleno sanitario (…) se superpone con el área correspondiente al Acuífero de Tunja, conformado por la Formación Cacho”.

En otras palabras, la operación del relleno sanitario tiene lugar justo sobre el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja” — §46—, lo cual fundamenta los alegatos del actor popular encaminados a señalar que dicha circunstancia genera un riesgo de contaminación inminente al mentado ecosistema; aspecto que en el acápite inmediatamente siguiente será analizado por este Tribunal.

En los términos expuestos quedaría caracterizado el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”, así como su relación con el “Parque Ambiental de Pirgua”, en lo que resulta relevante para la solución del presente asunto. OPERACIÓN DEL RELLENO SANITARIO “PARQUE AMBIENTAL DE PIRGUA” – No genera contaminación o riesgo significativo al ecosistema “Acuífero de Tunja” En la demanda, el actor popular formuló dos escenarios en los que la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” podría generar la contaminación del ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”, a saber: En primer lugar, Bernal León planteó la posibilidad de que con ocasión de la ubicación del relleno —encima del acuífero—, los lixiviados que este produce se filtren desde el lugar de almacenamiento de los residuos hasta llegar al ecosistema hídrico, como consecuencia lógica de la gravedad.

Por otra parte, señaló que por la misma fuerza —gravedad— los lixiviados podrían filtrarse en el punto de recarga del acuífero y así contaminarlo, toda vez que este permite la entrada de agua en el ecosistema subterráneo, según se explicó antes —§53—. Bajo el anterior panorama, el ponente al decretar la prueba pericial solicitó expresamente al perito absolver el siguiente interrogante: “(…) La operación del Relleno Sanitario Parque Ambiental de Pirgua ha generado algún daño o impacto significativo, o representa alguna clase de riesgo o amenaza para el acuífero o para el acuitardo que se halle en su parte inferior.

En caso tal, proponer un catálogo de medidas para su protección”. A lo anterior, el perito fue insistente en señalar que no existe contaminación, ni riesgo actual significativo de ella sobre el “Acuífero de Tunja”. En cuanto a las razones del perito, en conclusión, se debe resaltar que, en torno a la primera hipótesis, el experto anotó: “el acuífero correspondiente a la formación Cacho está por debajo de los 60 m de profundidad y cubierto por los acuitardos de las Formaciones Bogotá (Tb) y Tilatá (Tst)”, los cuales actúan como barreras naturales que impiden la filtración de lixiviados desde el lugar de almacenamiento de residuos hasta el acuífero.

Por lo anterior, el experto resaltó que la “(…) conexión hidráulica entre la superficie y el ecosistema hídrico subterráneo es despreciable y el riesgo de contaminación también es despreciable”. Aunado a ello, el perito señaló que la empresa administradora del relleno sanitario instaló en la base de la masa de residuos una geomembrana, la cual funciona como una barrera industrial que impide la filtración de lixiviados y tiene una vida útil de entre 200 a 400 años.

Incluso, en la segunda audiencia de contradicción del dictamen pericial, el apoderado del actor popular cuestionó al experto sobre la posibilidad eventual de fractura de la geomembrana, a lo cual este contestó categóricamente que tal escenario es poco probable, dado que la estructura en comento cumple con las especificaciones técnicas y fue instalada por empresas certificadas.

(…). Por lo anterior, lo señalado en el dictamen pericial da cuenta de que la operación del relleno sanitario no se sobrepone a la zona de recarga, ni se hace en ella. Ni existe riesgo significativo de contaminación en la zona, ni se infringen las prohibiciones establecidas en el plan de manejo ambiental sobre la materia. Ahora bien, el Tribunal no es ajeno a que mediante la Resolución 4590 del 30 de diciembre de 2019, la corporación autónoma decidió declarar responsable a la empresa administradora del relleno sanitario —antes SERVITUNJA S.A. E.S.P.— y en consecuencia, impuso sanción económica por generar vertimiento de lixiviados a la quebrada “La Cebolla”, la cual, por su ubicación, tiene incidencia en el punto de recarga del acuífero objeto del proceso.

Precisamente, la anterior circunstancia —junto con las recomendaciones del perito y demás elementos de prueba existentes hasta ese momento— fue valorada por el ponente como elemento de juicio para concluir la apariencia de buen derecho —fumus boni iuris— que dio lugar al decreto de una medida cautelar de urgencia al interior del presente proceso, y así mismo, sirvió a la argumentación del H. Consejo de Estado para confirmar dicha decisión. La mencionada medida consistió en la construcción de tres pozos de monitoreo en las zonas de descarga —2 pozos— y recarga del acuífero —1 pozo—, en procura de poder realizar una adecuada revisión de la calidad del agua subterránea almacenada en estos puntos de vital importancia para el “Acuífero de Tunja”.

Los resultados más recientes de la cautela decretada dan cuenta de que respecto al criterio de calidad del agua, “ninguna de las muestras de los tres (3) pozos de monitoreo presenta algún grado de contaminación de acuerdo con los valores obtenido [sic] para pH”, razón por la cual, no existen elementos de juicio para considerar que mediante la filtración del agua por la zona de recarga, se haya favorecido la contaminación del acuífero.

Por lo anterior, aunque no se desconoce la sanción impuesta y las circunstancias que a ella dieron lugar, a juicio de la Sala y, según las pruebas técnicas recaudadas, el impacto ambiental de dicha circunstancia en el acuífero no se produjo. La Sala no desconoce la importancia y vulnerabilidad de la zona de recarga del acuífero, que, pese a su elevación que la protege contra filtración de lixiviados, no deja de ser vulnerable a factores externos —v.gr. vertimientos inapropiados—, lo que implica fortalecer la red de monitoreo y la revisión periódica de la calidad del agua subterránea, aspectos a los que se referirá en esta providencia. En suma, es del caso descartar las dos hipótesis planteadas por el actor popular en torno a la presunta afectación del acuífero.

Así pues, las demandadas cumplieron con la carga de probar que no existe contaminación en dicho ecosistema. Empero, a juicio de la Sala, lo anterior no implica que no exista vulneración a los intereses y derechos colectivos invocados, toda vez que, como se verá en el acápite inmediatamente siguiente, hay omisiones probadas en la optimización de la red de monitoreo de aguas subterráneas, así como en la caracterización hidrogeológica del acuífero, lo que implica infracción a las obligaciones derivadas de la licencia ambiental, el plan de manejo ambiental del acuífero y desatención al principio de prevención. DERECHOS DE DERECHOS INTERESES COLECTIVOS AL MEDIO AMBIENTE SANO Y AL AGUA - Vulneración por cuestiones diferentes a la contaminación del del ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja” / PRINCIPIO DE PREVENCIÓN AMBIENTAL -Aplicación. Al descartar las hipótesis relacionadas con la contaminación del acuífero, la atención de la Sala ahora se detendrá en analizar los hechos probados que sí generan la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por el actor popular; circunstancias que, se adelanta, fueron confirmadas y/o aceptadas por la corporación autónoma, el ministerio público y el municipio al alegar de conclusión. Los esfuerzos probatorios de algunas entidades demandadas se centraron en demostrar que no existe contaminación del ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”; sin embargo, pasó por alto el extremo pasivo que existen otras formas de afectar los derechos e intereses colectivos al medio ambiente sano y al agua, como por ejemplo, las conductas omisivas con relación a la prevención del impacto ambiental sobre el ecosistema —por improbable que este pueda llegar a ser—.

Igualmente, otras de las accionadas enfocaron su argumentación jurídica en aducir su falta de legitimación, la cual soportaron en que no les corresponde asumir directamente el cuidado del acuífero, a lo cual la Sala responderá con vehemencia que la prevención ambiental implica también un óptimo ejercicio de integración institucional para adelantar las labores de inspección y vigilancia en materia ambiental, con lo cual, la única forma de estar legitimado materialmente no es la existencia de competencias de protección o intervención directa sobre los ecosistemas.

Es pertinente resaltar que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica y reiterada con relación al principio de prevención ambiental, el cual: (…). En ese contexto, adquiere especial relevancia la implementación óptima de medidas técnicas encaminadas a evitar el impacto ambiental del acuífero, toda vez que, aun cuando se descartó la contaminación actual o riesgo futuro de ella por las causas planteadas por el actor popular, no es menos cierto que el ecosistema objeto de la litis sí es vulnerable en ciertos puntos, particularmente, en sus áreas de recarga y descarga, lo que implica la obligación de realizar un acucioso esfuerzo para su protección. Aunado a lo anterior, las instituciones en materia ambiental se crearon por el legislador con la finalidad de que actúen de manera articulada para la protección de los recursos naturales, por supuesto, en el marco de sus competencias, razón por la cual, aun cuando no todas las entidades deban intervenir directamente en la implementación de las medidas señaladas en el párrafo inmediatamente anterior, lo cierto es que no pueden permanecer inactivas en su función de control, inspección y vigilancia, pues ello también implicaría faltar al deber de prevención del impacto ambiental.

Específicamente, el Tribunal avizora tres circunstancias que se traducen en omisiones al antedicho deber, y que, en consecuencia, generan la vulneración actual de los derechos e intereses colectivos en pugna, estas son: (i) la ausencia de elaboración de un modelo hidrogeológico conceptual, (ii) las deficiencias probadas en la red de monitoreo de aguas subterráneas y (iii) la insuficiente labor de inspección y vigilancia de las entidades competentes.

En primer lugar, es preciso señalar que, en el dictamen pericial definitivo que se practicó durante el proceso, el perito recomendó la elaboración de “un Modelo Hidrogeológico Conceptual que incluya las principales características (…) que definen el comportamiento hidrogeológico del sitio”, haciendo referencia al “Acuífero de Tunja”. De conformidad con información de acceso público del Instituto de Hidrología, Meteorología, y Estudios Ambientales —IDEAM—, este modelo permite conocer las “condiciones estáticas y dinámicas de los sistemas hidrogeológicos”, como es el caso del mentado acuífero.

Lo anterior implica que la elaboración de este modelo permite conocer cómo se comporta internamente el ecosistema hídrico subterráneo, lo que permite determinar a la corporación autónoma si es necesario realizar adecuaciones a la licencia o al plan de manejo ambiental, según los resultados del modelo hidrogeológico, para prevenir al máximo cualquier impacto ambiental que se pueda generar.

Adicionalmente, el entonces director de CORPOBOYACÁ, rindió declaración en audiencia ante el otrora ponente y expuso que para prevenir los riesgos a los cuales es susceptible el acuífero —se reitera, principalmente por sus puntos de recarga y descarga—, es necesaria la consolidación del mencionado modelo hidrogeológico — junto con otros instrumentos— en aras de una adecuada planificación y administración del agua subterránea.

(…). Alrededor de este punto, está probado que, la empresa administradora del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, hoy URBASER Tunja S.A. E.S.P., presentó el 27 de octubre de 2016 un informe contentivo del modelo hidrogeológico en cita; sin embargo, como ya se señaló en esta sentencia —§ 44— el plan de manejo ambiental del acuífero fue modificado en el año 2020, lo que, según señaló el ingeniero Amaya, provocó que la corporación autónoma requiriera a la empresa un nuevo modelo hidrogeológico a la luz de las adendas implementadas al plan de manejo.

Dicho requerimiento fue realizado a través de Auto 653 del 9 de septiembre de 2021; sin embargo, a la fecha, no existen elementos de prueba que le permitan a esta Corporación colegir que URBASER Tunja S.A. E.S.P., ya haya atendido el requerimiento presentado el modelo hidrogeológico, lo cual constituye una omisión significativa que ha impedido caracterizar con mayor detalle el ecosistema “Acuífero de Tunja”, y en consecuencia, ha obstaculizado la adecuada planificación y administración del recurso hídrico, generando así la imposibilidad de implementar medidas adecuadas de prevención. En suma, la ausencia de presentación del modelo hidrogeológico conceptual es, a juicio de la Sala, una omisión que configura la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados.

(…). Así las cosas, las deficiencias en el sistema o red de monitoreo también constituyen causas generadoras de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, se insiste, por la desatención al deber de prevención del impacto ambiental, lo que amerita la intervención del juez popular sobre el particular. Las circunstancias antes descritas, a juicio de la Sala, implican también la posibilidad de un riesgo ambiental, pues como se ha insistido, la ausencia de contaminación de la fuente hídrica, no descarta su vulnerabilidad en ciertos puntos —tal como resultó probado en el presente trámite—, y la generación de dicho riesgo, contribuye a la existencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos.

Ahora bien, después de establecer dos de las omisiones que configuran vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, corresponde indagar a la Sala sobre quién tiene la responsabilidad por estas circunstancias. (…) DECLARATORIA DEL ECOSISTEMA “ACUÍFERO DE TUNJA” COMO SUJETO DE DERECHOS – Improcedencia puesto que esta clase de decisiones es por ahora una disposición excepcional que en la práctica se ha aplicado para atender casos específicos en el que este ecosistema no se encuentra.

El señor Bernal León solicitó al Tribunal que el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja” sea declarado como sujeto de derechos, invocando, entre otros fundamentos, el contenido de la sentencia T - 622 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, la cual realizó dicha declaración respecto del Río Atrato. La solicitud del actor popular no es de menor monta, pues aborda un escenario que hasta el momento es más bien incipiente en la jurisprudencia y sobre el cual aún no hay unos claros elementos de procedencia que le permitan determinar a los operadores judiciales si la declaratoria solicitada debe operar de manera general por la importancia y valor intrínseco de cada ecosistema, o si por el contrario, es una medida excepcional dadas las particularidades de un caso concreto.

Adicionalmente, es un escenario también en el que existen múltiples controversias o disensos por las implicaciones jurídicas que tiene la declaración de un ecosistema como sujeto de derechos, toda vez que esa alternativa no es la única derivada del innegable componente ecológico de nuestra Constitución, máxime considerando que este también da cabida a la guarda y cuidado reforzado y prevalente del medio ambiente, pero no como sujeto de derechos, sino como objeto de protección constitucional.

Sin perjuicio del desarrollo jurisprudencial que pueda tener la materia, así como de las importantes discusiones que sobre ella se puedan producir en los ámbitos ecológico, filosófico, político, social, cultural, etcétera, esta Sala considera que la declaratoria de ecosistemas específicos como sujetos de derechos, es por ahora una disposición excepcional que en la práctica se ha aplicado para atender casos específicos.

Esos casos excepcionales manifiestan patrones comunes, como la existencia de una vulneración ostensible, sistemática y prolongada de intereses colectivos que afecta derechos fundamentales, el agravio al equilibrio ecológico presente y futuro, y la inacción del Estado hasta que los mecanismos ordinarios para proteger el interés colectivo —v.gr. la acción popular— resultan intrascendentes e ineficientes.

Un ejemplo de la circunstancia antes descrita es la sentencia invocada por el accionante, frente a la cual corresponde recordar de manera breve lo siguiente: La acción de tutela que dio lugar a la sentencia, se interpuso para detener el uso intensivo y a gran escala de diversos métodos de extracción minera y de explotación forestal ilegales, que incluyen maquinaria pesada —dragas y retroexcavadoras— y el vertimiento de sustancias altamente tóxicas —como el mercurio— en el río Atrato —Chocó—, sus cuencas, ciénagas, humedales y afluentes.

La referida explotación minera mecanizada, se venía desarrollando a gran escala y de forma ilegal desde finales de la década de los noventa por diferentes actores, afectando principalmente la cuenca alta y media del río, concretamente por el uso de maquinaria pesada que a su paso destruía el cauce de este, y además generaba la dispersión de vapores derivados del tratamiento del mercurio en los entables mineros.

La anterior situación derivaba en la violación sistemática y ostensible del medio ambiente sano, pero también de los derechos fundamentales de aproximadamente 3.500 familias indígenas y afrodescendientes que utilizaban el agua del río para su consumo, en adición a que dicha fuente hídrica les representaba una importancia cultural significativa e histórica.

Por lo mencionado, el reconocimiento del Río Atrato como sujeto de derechos, fue la respuesta excepcional que dio la Corte Constitucional a una situación que reflejaba: Afectación multinivel de derechos constitucionales, pues se manifestaba el agravio al medio ambiente sano y al agua por la contaminación, y la vulneración de derechos sociales, económicos y culturales, y fundamentales de todos los habitantes beneficiados históricamente de la red hídrica, de los que algunos murieron por la impotabilidad del agua contaminada.

Inacción del Estado por más de 20 años en los que se permitió el asentamiento de agentes que ejecutaban prácticas ilegales de minería, en detrimento del río. Insuficiencia de la administración de justicia ordinaria para conjurar la inconformidad constitucional mayúscula que tuvo lugar en el Río Atrato. Trasladando lo anterior al caso que hoy ocupa la atención de la Sala, es claro que los dos supuestos fácticos —Río Atrato y Acuífero de Tunja— no son comparables, por lo tanto, la medida excepcional de protección que adoptó la Corte, no es extensiva o aplicable en este caso, a juicio de la Sala.

Se estableció que hubo una vulneración de los derechos e intereses colectivos porque las entidades demandadas mostraron fallas en sus deberes de prevención del impacto ambiental y mitigación de riesgos, pero el Tribunal no avizora la existencia de una situación de suma gravedad como la del Río Atrato, más que cuando se estableció en la etapa probatoria que el riesgo actual de contaminación del acuífero no es ostensible.

En otras palabras, el Tribunal no percibe que en la presente situación nos encontremos ante una afectación constitucional multinivel evidente, que comprometa la vida de las comunidades aledañas, o que requiera la adopción de medidas excepcionales más allá de las señaladas en esta providencia, cuyo alcance y objeto se respalda en una prueba técnica que decantó con suficiencia los aspectos susceptibles de mejora en el “Parque Ambiental de Pirgua”.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN CUARTA Magistrado Ponente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Tunja, veinte (20) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. ACCIONANTE: MILTON YAHIR BERNAL LEÓN. ACCIONADOS: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ —en adelante, CORPOBOYACÁ—, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, MUNICIPIO DE TUNJA Y URBASER COLOMBIA HOLDING S.A E.S.P. VINCULADO: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE —en adelante, MADS— y URBASER TUNJA S.A. E.S.P. RADICACIÓN: 15001 23 33 000 2021 00424 001.

La Sala dicta SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA al interior del presente asunto, previa verificación de los presupuestos procesales y surtido el trámite del que trata la Ley 472 de 19982 y la Ley 1437 de 20113.

ANTECEDENTES LA ACCIÓN: 1. Milton Yahir Bernal León presentó demanda4 en ejercicio de la acción popular o medio de control de derechos e intereses colectivos, contra el MADS, CORPOBOYACÁ, el municipio de Tunja, URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo, en procura de la protección del medio ambiente sano y el agua.

En lo fáctico, relató que el acuífero de Tunja es un ecosistema hídrico subterráneo que se extiende, al menos, por 14 municipios del Departamento de Boyacá, y es usado, en parte, para abastecer de agua potable a tales territorios. Dicho ecosistema se recarga a través de la infiltración del agua, por lo que es propenso a contaminarse de agentes químicos líquidos como los lixiviados que produce el relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, el cual está ligeramente sobrepuesto a aquel y a dos quebradas o riachuelos que lo recargan.

En adición, reprocha que en el relleno sanitario no se han implementado sistemas de monitoreo o detección temprana de amenazas que permitan precaver la contaminación del acuífero, lo cual genera la vulneración de los derechos colectivos invocados. CONTESTACIONES A LA DEMANDA: El Departamento de Boyacá contestó la demanda, indicando que no le constan los hechos en ella señalados, por lo que deben probarse en el proceso.

Sostuvo que no tiene competencia legal para proteger al acuífero, sino que es responsabilidad exclusiva de la corporación autónoma regional que concedió la licencia, y de los operadores o administradores del parque ambiental. Por lo anterior, formuló dos excepciones, a saber: (i) “falta de legitimación en la causa por pasiva material” y (ii) “falta de requisitos de procedencia de la acción popular”, se opuso a todas las pretensiones en lo que respecta a su responsabilidad y solicitó su desvinculación del presente trámite.

De otra parte, el Municipio de Tunja contestó la demanda, advirtiendo que no le constan los hechos manifestados y que se atiene a lo probado en el presente trámite. Resaltó que el ecosistema objeto del proceso, es un acuitardo — no un acuífero—, el cual corresponde a un término aplicado a las rocas que almacenan agua, pero solo permiten el movimiento de esta en cantidades muy pequeñas, “consideradas despreciables”, y así, su nivel de vulnerabilidad es bajo.

Lo anterior, la llevó a concluir que la acción popular se basa en meras apreciaciones subjetivas; formuló tres excepciones, a saber: (i) “falta de integración del litisconsorcio necesario”, (ii) “inexistencia de derecho colectivo vulnerado o amenazado respecto del municipio de Tunja” y (iii) “la genérica”. Así mismo URBASER Colombia contestó, señalando que la acción constitucional no es procedente respecto de ella, toda vez que no es la persona jurídica titular de la licencia ambiental para la administración del “Parque Ambiental de Pirgua”, pues recae en URBASER Tunja S.A. E.S.P. Por consiguiente, formuló dos excepciones, a saber: (i) “falta de legitimación en la causa por pasiva” e (ii) “inexistencia de derecho colectivo vulnerado o amenazado”.

En virtud de lo antes expuesto, se vinculó al trámite a URBASER Tunja, quien al contestar la demanda afirmó que no le constan los hechos relacionados y que de las pruebas aportadas solo se puede concluir que el relleno sanitario no se sobrepone al ecosistema hídrico subterráneo. Sostuvo que ha sido diligente con sus obligaciones ambientales y que actualmente cuenta con las investigaciones técnicas necesarias y suficientes para concluir que no existe una afectación del acuífero.

Formuló dos excepciones, a saber: (i) “carencia actual de objeto o hecho superado” e (ii) “inexistencia de derecho colectivo vulnerado o amenazado”, se opuso a las pretensiones incoadas por el actor popular y solicitó a esta Corporación declarar fundadas o probadas las excepciones planteadas. Por otro lado, el MADS se abstuvo de afirmar o negar los hechos planteados, pues no le constan, y se atiene a lo que resulte probado en el proceso.

No obstante, expuso que el tema que se debate en esta instancia es ajeno a sus funciones, razón por la cual, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda en lo que la involucre a ella. Formuló en su defensa las siguientes excepciones: (i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, (ii) “inepta demanda contra el MADS por ausencia de responsabilidad”, e (iii) “inexistencia o ausencia de nexo causal”.

Finalmente, CORPOBOYACÁ dio contestación, señalando que el actor popular erra con las manifestaciones que realiza sobre el ecosistema hídrico, pues, este no se conforma por una serie de acuíferos menores, sino que se trata de un acuitardo. Por otra parte, resaltó que el plan de manejo ambiental del mencionado ecosistema, incorpora una prohibición expresa de funcionamiento de rellenos sanitarios en áreas de recarga de acuíferos y además, en el estudio de impacto previo a la concesión ambiental del “Parque Ambiental de Pirgua”, se contemplaron las medidas de prevención pertinentes.

Adicionalmente, sostuvo que ha sido diligente en sus labores de control y vigilancia como autoridad ambiental. Por ello, formuló dos excepciones, a saber: (i) “ausencia de elementos que estructuren responsabilidad a CORPOBOYACÁ” y (ii) “genérica”. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: El actor popular alegó que se demostró la existencia de un ecosistema hídrico subterráneo compuesto por un conjunto de acuíferos y acuitardos de fundamental importancia en el suministro de agua para los municipios que de él se benefician, así como cultural para el departamento de Boyacá. Añadió que hay inoperancia en la implementación de un óptimo sistema de evaluación y seguimiento del plan de manejo ambiental para precaver daños en el acuífero con ocasión de la operación del relleno sanitario, lo que obedece a la falta de articulación entre las entidades territoriales, CORPOBOYACÁ y URBASER Tunja.

Por lo expuesto, considera que hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar las medidas de protección descritas en ella. A su turno, el municipio de Tunja alegó de conclusión advirtiendo que las pruebas recaudadas —especialmente la prueba pericial— dan cuenta de sendas omisiones de URBASER y CORPOBOYACÁ en la implementación de un modelo hidrogeológico conceptual que permita lograr la caracterización del ecosistema hídrico objeto del proceso.

Tal circunstancia, provoca una incertidumbre sobre los factores de riesgo de contaminación del acuífero, así como las medidas idóneas para su protección. Empero, resaltó que desde su marco de competencias ha observado con diligencia sus obligaciones, por lo que no se le puede atribuir la vulneración, riesgo o amenaza de los intereses colectivos invocados.

Por otra parte, CORPOBOYACÁ en sus alegatos resaltó que está probado que el relleno sanitario se sobrepone a dos formaciones hidrogeológicas catalogadas como acuitardos. Lo anterior, sumado a la impermeabilidad de estos, provoca que el riesgo de contaminación del ecosistema hídrico sea “despreciable”. No obstante, manifestó estar de acuerdo con la conclusión del dictamen pericial, encaminada a la necesidad de realizar el modelo hidrogeológico conceptual, que manifestó haber solicitado varias veces a URBASER, quien, como titular de la licencia ambiental, debe elaborarlo.

Igualmente, el MADS reiteró en sus alegaciones los argumentos expuestos con la contestación de la demanda, concluyendo que condenarlo sería equivalente a desconocer la naturaleza de sus competencias constitucionales y legales. Posteriormente, el Departamento de Boyacá reiteró los argumentos adosados en la contestación de la demanda para insistir en su falta de legitimación en el presente asunto.

En lo que respecta a URBASER Tunja, la empresa sostuvo en sus alegatos21 que el actor popular no logró satisfacer su carga probatoria sobre la aparente vulneración de derechos e intereses colectivos por la actividad propia del relleno sanitario. Adujo que del dictamen pericial practicado se puede concluir que el relleno no se sobrepone al acuífero, que se implementó una geomembrana que funge como capa impermeabilizante y además que los acuitardos impiden el paso de líquidos o fuentes contaminantes al acuífero.

Por lo expuesto, reiteró solicitud encaminada a que se nieguen las pretensiones de la demanda. Finalmente, URBASER Colombia concluyó22 que cumplió con la carga de probar la inexistencia de afectación del ecosistema hídrico por la operación del relleno sanitario, razón por la cual, se deben negar las pretensiones de la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: La Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria de Tunja emitió concepto indicando la necesidad de proteger los intereses colectivos que se invocan en la demanda.

Resaltó que el comportamiento hidrogeológico del acuífero no está debidamente caracterizado, ni tampoco existe una red de monitoreo suficiente y funcional que permita determinar la distancia de profundidad de este con el relleno sanitario, ni el estado del agua almacenada en el mentado ecosistema. Así pues, considera que hay inobservancia por parte de CORPOBOYACÁ del principio de prevención y que ello ha obstaculizado la implementación de mecanismos que impidan la degradación ambiental.

CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA: De conformidad con el artículo 15 de la L. 472 de 1998, el inciso 2° del artículo 16 ejusdem, así como el artículo 152-16 de la Ley 1437 de 2011, previo a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es competente la Sala para proferir sentencia de primera instancia. PROBLEMAS JURÍDICOS POR RESOLVER: La Sala deberá resolver si en el presente caso se configura una vulneración, riesgo, peligro o amenaza de los derechos e intereses colectivos al medio ambiente sano y al agua, atribuible a la acción u omisión de las entidades demandadas y/o vinculadas, previa solución de los siguientes problemas jurídicos: Las condiciones actuales de la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” representan alguna clase de riesgo o amenaza a la integridad ambiental del acuífero o acuitardo de Tunja, según sea el caso? Las condiciones actuales de la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, reflejan la ejecución o implementación integral de las medidas técnicas necesarias para prevenir y precaver cualquier impacto ambiental sobre el acuífero o el acuitardo de Tunja, según sea el caso? ¿De cuál o cuáles entidades es la responsabilidad u obligación constitucional, legal y/o reglamentaria de prevenir y precaver el impacto ambiental sobre el acuífero o acuitardo de Tunja con ocasión de la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”? TESIS GENERAL DE LA SALA: Se concederá el amparo deprecado tomando en cuenta que existe inobservancia al deber de prevención por parte de las entidades demandadas y vinculadas, toda vez que, no ha habido una implementación suficiente de medidas técnicas dirigidas a evitar el impacto ambiental del sistema hídrico “Acuífero de Tunja” y se echa de menos un efectivo ejercicio de las potestades de inspección y vigilancia en cabeza de las autoridades ambientales; para la Sala, la ausencia de daño ambiental ostensible —v.gr. contaminación—, no es óbice para que se produzca la vulneración de los derechos en pugna.

ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO: En aras de soportar la tesis antes relacionada, la Sala seguirá esta secuencia: (i) la acción popular y los derechos colectivos en pugna, (ii) relación de los hechos relevantes probados y la vulneración de los derechos colectivos invocados, (iii) del pronunciamiento a las demás excepciones formuladas por las demandadas, (iv) sobre las medidas tendientes al cese de la vulneración advertida, (v) de las demás pretensiones del actor popular, y (vi) otras disposiciones. - Sobre la acción popular y los derechos colectivos en pugna: 25.

Es relevante para la solución del caso concreto, que la Sala detenga brevemente su atención en el desarrollo de los siguientes tópicos: (i) sobre la naturaleza jurídica de la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, (ii) generalidades conceptuales de los derechos colectivos, (iii) naturaleza jurídica del derecho colectivo al medio ambiente sano y (iv) naturaleza jurídica del derecho colectivo al agua. - Naturaleza jurídica de la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos: Del inciso primero del artículo 88 de la Constitución, se desprende que las acciones populares se dirigen a proteger los derechos e intereses colectivos; entonces, la acción popular ocurre cuando los derechos se ven amenazados o los vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o particulares.

La citada norma fue desarrollada en la Ley 472 de 1998 que en su artículo segundo advierte que la acción popular se ejerce, no solamente para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, sino también cuando estos son amenazados o puestos en peligro. De ahí, el carácter preventivo de esta acción. A la luz de la teleología y el marco normativo de las acciones populares, se ha concluido que para la prosperidad de las pretensiones deben quedar debidamente acreditados los siguientes elementos, a saber: Una acción u omisión por parte de autoridades o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales.

Un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos. La relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados. Sin perjuicio de lo anterior, es importante señalar que el Consejo de Estado ha hecho hincapié en que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la mera posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se consume. - Generalidades conceptuales de los derechos colectivos: Estas garantías, en oposición a los derechos individuales, son aquellos que se reconocen a toda la comunidad; de ahí que la titularidad del derecho recae en una pluralidad de personas identificadas como un todo y no individualmente en cada una de ellas.

Así, el artículo 88 de la Constitución, haciendo referencia enunciativa a algunos de ellos, le asignó al Congreso de la República la obligación de regular la acción popular, y en cumplimiento de tal mandato, fue expedida la Ley 472, que en su artículo 4° amplió el listado de derechos colectivos, manifestando que además de los enunciados en el artículo superior citado, lo serían también los señalados como tales en las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. - Naturaleza jurídica del derecho colectivo al medio ambiente sano: En el ordenamiento jurídico colombiano26, el ambiente sano tiene la doble connotación de ser un derecho constitucional colectivo y a la vez un deber ciudadano, según la perspectiva y la posición que asume el titular del derecho.

Ello se corresponde con el innegable componente ecológico de nuestra Constitución. El medio ambiente, desde la perspectiva colectiva, se cataloga como un derecho constitucional, que comprende el derecho a gozar de un ambiente sano y a participar en las decisiones concernientes a este. Así mismo, el Estado debe garantizar, no solo estos dos aspectos y proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines —art 79 constitucional—.

El conjunto de derechos en materia del ambiente converge en concluir que el Estado debe adelantar y promover a todo nivel, una política de regulación eficaz, planes, programas y acciones directas para proteger, conservar y fomentar el ambiente sano, así como prevenir y precaver futuros impactos sobre él. Bajo la égida del principio de desarrollo sostenible, el mismo ordenamiento jurídico ha previsto que el uso de los recursos naturales debe hacerse en armonía con la garantía de existencia de estos y su preservación hacia el futuro.

En los anteriores términos se han condensado las categorías más relevantes sobre la naturaleza jurídica del derecho colectivo al medio ambiente sano, en lo que resulta pertinente para dar solución al caso concreto. - Naturaleza jurídica del derecho colectivo al agua: El agua tiene una importante relación con el derecho colectivo antes desarrollado, porque el medio ambiente comprende también a los ecosistemas hídricos; sin embargo, ese es apenas uno de los escenarios de protección del agua, pues como se verá en este acápite, esta también es susceptible de protección autónoma como derecho de carácter fundamental y colectivo cuando no se trata del agravio del ecosistema hídrico per se —pues este es susceptible de protección como extensión del medio ambiente sano—, sino de acceder a este insumo como servicio público o como medio para el ejercicio de otros derechos.

En esa línea, se debe considerar que el agua es “un recurso insustituible”30 para la preservación de la salud y la vida humana; también hace parte del patrimonio de la nación y es un bien de uso público. Corolario de lo expuesto, el derecho en comento solo se puede hacer efectivo si se garantiza su disponibilidad, accesibilidad para toda la población, así como su calidad, aspectos que solo pueden ser garantizados si se brinda una protección prevalente y responsable de los ecosistemas que producen el agua, como en este caso, el “Acuífero de Tunja”. - De los hechos relevantes probados y la vulneración de los derechos colectivos invocados: 42.

Para desarrollar los motivos por los que la acción popular incoada está llamada a prosperar dada la vulneración actual de los derechos colectivos al medio ambiente sano y al agua, la Sala seguirá este orden: (i) sobre el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja” y su relación con el relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, (ii) ausencia actual de contaminación o riesgo significativo de ella sobre el “Acuífero de Tunja” con ocasión de la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” y (iii) análisis sobre los hechos o circunstancias que sí generan la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados. - Del ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja” y su relación con el relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”: El “Acuífero de Tunja” es un ecosistema hídrico subterráneo y complejo conformado por varios tipos de rocas permeables que permiten la filtración y el almacenamiento de agua en el subsuelo, la cual ingresa ahí a través de la filtración de fuentes hídricas externas o incluso del agua lluvia; es susceptible de aprovechamiento a través de su extracción. Dicho proceso se puede apreciar en la siguiente imagen para mayor claridad: De conformidad con la Resolución 1599 del 11 de septiembre de 2020 expedida por CORPOBOYACÁ, el mencionado ecosistema se localiza o extiende por 14 municipios del Departamento de Boyacá, a saber: Tunja, Cómbita, Chivatá, Cucaita, Motavita, Oicatá, Paipa, Samacá, Siachoque, Sora, Soracá, Sotaquirá, Toca y Tuta.

De lo anterior, se desprende que es una fuente hídrica subterránea de importancia regional y local para cada municipio mencionado. Acertadamente, el actor popular sostiene que estos ecosistemas, de manera general, son vulnerables a la contaminación, pues de la misma forma que se recarga mediante la filtración del agua, podría verse afectado por la filtración de residuos líquidos —v.gr. lixiviados—, por lo que adquiere especial relevancia la implementación de las medidas encaminadas a prevenir ello.

Ahora, de conformidad con el dictamen pericial definitivo practicado al interior del presente proceso, el ecosistema en comento, de acuerdo a su hidrogeología a nivel regional, se compone de las siguientes “formaciones geológicas de interés” — Fm—, a saber: “Fm. Bogotá —Tb—“, “Fm. Tilatá —Tst—“ y “Depósitos cuaternarios aluviales —Qal—”, cuyo orden de mención es así mismo el orden de su ubicación en el suelo, de base a techo, como se logra apreciar en la siguiente imagen: Entre tanto, de un análisis más detallado, es decir, ya no regional, sino a nivel local, el dictamen pericial indica que se logra apreciar también la existencia de una formación geológica de interés adicional, la denominada “Fm.

Cacho —Tic—”, que no se aprecia en la imagen dado que esta es un corte realizado a un mapa de escala 1:100000 que permite ver la hidrogeología regional y no local del acuífero. El dictamen pericial refiere que las formaciones “Cacho” y los “Depósitos cuaternarios aluviales” son acuíferos de porosidad secundaria y primaria, respectivamente, entre tanto, las formaciones “Tilatá” y “Bogotá” se catalogan como acuitardos, es decir, un conjunto de rocas que almacenan agua, pero que en contraposición al acuífero, permiten el movimiento de esta en cantidades muy pequeñas, casi despreciables, por lo cual, su permeabilidad es muy baja.

Por lo expuesto anteriormente, el experto concluye: “Considerando la totalidad de información analizada, a nivel regional y local, el acuífero de Tunja en la zona del relleno sanitario corresponde a la formación Cacho, el cual está protegido superficialmente por capas fundamentalmente arcillosas y limosas de las formaciones Bogotá y Tilatá que constituyen acuitardos”. —Subraya añadida por la Sala—.

Para reafirmar lo anterior, el perito acompaña su informe con una imagen que da cuenta del tipo de suelo que se encontró al realizar una visita al relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, veamos: Al visualizar el anterior material, el experto concluye que, desde el punto de vista hidrogeológico, esa parte del suelo se compone de material de muy baja permeabilidad catalogado como acuitardo, pues como se explicó, el acuífero se encuentra ubicado en la profundidad del suelo, cubierto por las formaciones geológicas Bogotá y Tilatá. Adicionalmente, el acuífero se recarga a través de unos puntos determinados que favorecen la filtración del agua, y a su vez también tiene puntos de descarga o de salida del agua, unos y otros, según la corporación autónoma, “representan los puntos de mayor vulnerabilidad de las formaciones acuíferas, ya que son los que se encuentran en la superficie terrestre”.

Para el acuífero objeto del proceso, el perito determinó que el punto de recarga o de mayor filtración de agua, corresponde a “los afloramientos de las areniscas de la Formación Cacho”, entre tanto, el punto de descarga o salida de agua se ubica en los “Depósitos cuaternarios aluviales —Qal—”. Ahora bien, en este punto es válido realizar el siguiente cuestionamiento: ¿qué relación tiene lo antes expuesto con la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”? La respuesta a ese interrogante no es otra distinta a la conclusión extraída por el perito en su dictamen: “(…) geográficamente el área del relleno sanitario (…) se superpone con el área correspondiente al Acuífero de Tunja, conformado por la Formación Cacho”.

En los términos expuestos quedaría caracterizado el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”, así como su relación con el “Parque Ambiental de Pirgua”, en lo que resulta relevante para la solución del presente asunto. - La operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” no genera contaminación o riesgo significativo de ella al ecosistema “Acuífero de Tunja”: En la demanda, el actor popular formuló dos escenarios en los que la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” podría generar la contaminación del ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”, a saber: En primer lugar, Bernal León planteó la posibilidad de que con ocasión de la ubicación del relleno —encima del acuífero—, los lixiviados que este produce se filtren desde el lugar de almacenamiento de los residuos hasta llegar al ecosistema hídrico, como consecuencia lógica de la gravedad.

Adicionalmente, el extremo activo interrogó al perito sobre la posibilidad de degradación de la geomembrana al paso de 2 o 4 siglos, a lo cual este contestó que esa es una consecuencia normal dada la expectativa de uso de estas estructuras; sin embargo, resaltó que en ese escenario, o incluso, ante una eventual y poco probable fractura de esta, el acuífero estaría protegido gracias a los acuitardos de las formaciones Tilatá y Bogotá que le suministran un soporte o blindaje natural.

Ahora bien, en lo que respecta a la segunda hipótesis de Bernal León, el señor perito estableció que el punto de recarga del acuífero —ubicado en la formación “Cacho”— se encuentra “por fuera del área licenciada del relleno y morfológicamente en una zona más elevada del mismo”, por lo que no es posible la filtración descrita por el actor popular, pues la fuerza gravitacional opera en descenso y no al contrario.

Está conclusión fue reiterada por el experto cuando fue cuestionado sobre si la ubicación del relleno se podía caracterizar como una “zona de recarga hidrológica local”, a lo cual respondió al complementar y adicionar el dictamen: “No, como se respondió a la pregunta 1, en la zona afloran acuitardos impermeables o de muy baja permeabilidad de las formaciones Tilata y Bogotá, de manera que no corresponde a una zona de recarga hidrológica local.

Por otra parte, como se respondió a la pregunta 2, el área de recarga más próxima esta por fuera del límite del predio del relleno sanitario licenciado; además, se localiza en una zona morfológica más elevada”. Lo descrito por el perito en este punto es de suma relevancia, pues la Resolución 618 del 2017, modificada por la Resolución 1599 de 2020 antes citada —§ 44— establece en su artículo segundo que las zonas de recarga de los acuíferos “(…) representan los puntos de mayor vulnerabilidad a la contaminación de las formaciones acuíferas, por lo tanto, las actividades potencialmente generadoras de contaminación quedaran prohibidas o condicionadas, así como aquellas que afecten la capacidad de infiltración (…)”, dentro de las cuales destaca la disposición final de residuos.

Por lo anterior, lo señalado en el dictamen pericial da cuenta de que la operación del relleno sanitario no se sobrepone a la zona de recarga, ni se hace en ella. Ni existe riesgo significativo de contaminación en la zona, ni se infringen las prohibiciones establecidas en el plan de manejo ambiental sobre la materia. Ahora bien, el Tribunal no es ajeno a que mediante la Resolución 4590 del 30 de diciembre de 2019, la corporación autónoma decidió declarar responsable a la empresa administradora del relleno sanitario —antes SERVITUNJA S.A. E.S.P.— y en consecuencia, impuso sanción económica por generar vertimiento de lixiviados a la quebrada “La Cebolla”, la cual, por su ubicación, tiene incidencia en el punto de recarga del acuífero objeto del proceso.

Así pues, las demandadas cumplieron con la carga de probar que no existe contaminación en dicho ecosistema. Empero, a juicio de la Sala, lo anterior no implica que no exista vulneración a los intereses y derechos colectivos invocados, toda vez que, como se verá en el acápite inmediatamente siguiente, hay omisiones probadas en la optimización de la red de monitoreo de aguas subterráneas, así como en la caracterización hidrogeológica del acuífero, lo que implica infracción a las obligaciones derivadas de la licencia ambiental, el plan de manejo ambiental del acuífero y desatención al principio de prevención. - Análisis de los hechos o circunstancias que generan la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados: Al descartar las hipótesis relacionadas con la contaminación del acuífero, la atención de la Sala ahora se detendrá en analizar los hechos probados que sí generan la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por el actor popular; circunstancias que, se adelanta, fueron confirmadas y/o aceptadas por la corporación autónoma, el ministerio público y el municipio al alegar de conclusión. Los esfuerzos probatorios de algunas entidades demandadas se centraron en demostrar que no existe contaminación del ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”; sin embargo, pasó por alto el extremo pasivo que existen otras formas de afectar los derechos e intereses colectivos al medio ambiente sano y al agua, como por ejemplo, las conductas omisivas con relación a la prevención del impacto ambiental sobre el ecosistema —por improbable que este pueda llegar a ser—.

Es pertinente resaltar que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido armónica y reiterada con relación al principio de prevención ambiental, el cual: “(…) opera tratándose de daños o de riesgos, en los que es posible conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas”.

En ese contexto, adquiere especial relevancia la implementación óptima de medidas técnicas encaminadas a evitar el impacto ambiental del acuífero, toda vez que, aun cuando se descartó la contaminación actual o riesgo futuro de ella por las causas planteadas por el actor popular, no es menos cierto que el ecosistema objeto de la litis sí es vulnerable en ciertos puntos, particularmente, en sus áreas de recarga y descarga, lo que implica la obligación de realizar un acucioso esfuerzo para su protección. Aunado a lo anterior, las instituciones en materia ambiental se crearon por el legislador con la finalidad de que actúen de manera articulada para la protección de los recursos naturales, por supuesto, en el marco de sus competencias, razón por la cual, aun cuando no todas las entidades deban intervenir directamente en la implementación de las medidas señaladas en el párrafo inmediatamente anterior, lo cierto es que no pueden permanecer inactivas en su función de control, inspección y vigilancia, pues ello también implicaría faltar al deber de prevención del impacto ambiental.

En ese entendido, sostendrá esta agencia judicial que están dados los requisitos para la prosperidad de la acción popular al concurrir una vulneración de derechos e intereses colectivos, una conducta omisiva de las entidades demandadas, así como una relación de causalidad entre una y otra. Para mayor claridad, la Sala presenta a continuación un esquema que da cuenta de la relación de vulneración y responsabilidad que se describirá en el presente acápite: En primer lugar, es preciso señalar que, en el dictamen pericial definitivo que se practicó durante el proceso, el perito recomendó la elaboración de “un Modelo Hidrogeológico Conceptual que incluya las principales características (…) que definen el comportamiento hidrogeológico del sitio”, haciendo referencia al “Acuífero de Tunja”.

De conformidad con información de acceso público del Instituto de Hidrología, Meteorología, y Estudios Ambientales —IDEAM—, este modelo permite conocer las “condiciones estáticas y dinámicas de los sistemas hidrogeológicos”, como es el caso del mentado acuífero. Lo anterior implica que la elaboración de este modelo permite conocer cómo se comporta internamente el ecosistema hídrico subterráneo, lo que permite determinar a la corporación autónoma si es necesario realizar adecuaciones a la licencia o al plan de manejo ambiental, según los resultados del modelo hidrogeológico, para prevenir al máximo cualquier impacto ambiental que se pueda generar.

Adicionalmente, añadió la corporación autónoma al alegar de conclusión: “Aunque teóricamente la autoridad que represento está de acuerdo con la conclusión del perito, la cual se realiza a partir del análisis de la información existente, es importante recalcar la recomendación realizada en el informe pericial, en cuanto a elaborar un modelo hidrogeológico conceptual del área de influencia del relleno, el cual debe ser proporcionado por el titular de la Licencia Ambiental, otorgada para la operación del Parque Tecnológico Ambiental de Pirgua, actualmente URBASER, modelo que se considera necesario para corroborar la conclusión a la que llegó el perito”.

En similar sentido, expuso también el Municipio de Tunja en etapa de alegatos: “(…) al no contar con un modelo hidrogeológico realizado por la empresa prestadora del servicio (Urbaser) conforme el marco de sus obligaciones, analizado y aprobado por la autoridad ambiental, se deja abierta la puerta de la incertidumbre ambiental en este sentido, situación que debe ser confrontada para cerrar toda brecha de inseguridad”.

Alrededor de este punto, está probado que, la empresa administradora del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, hoy URBASER Tunja S.A. E.S.P., presentó el 27 de octubre de 2016 un informe contentivo del modelo hidrogeológico en cita; sin embargo, como ya se señaló en esta sentencia —§ 44— el plan de manejo ambiental del acuífero fue modificado en el año 2020, lo que, según señaló el ingeniero Amaya, provocó que la corporación autónoma requiriera a la empresa un nuevo modelo hidrogeológico a la luz de las adendas implementadas al plan de manejo.

Por otra parte, el perito advirtió que la “(…) red de monitoreo de agua subterránea tiene deficiencias de diseño y operación (…)”, toda vez que, “(…) se tiene información de diseño y litología únicamente de cinco (5) pozos de monitoreo de los ocho (8) pozos que constituyen la red”, y adicionalmente, “(…) los datos de monitoreo de compuestos de interés (CDI) no son representativos ya que los pozos no se pueden purgar adecuadamente”.

Lo anterior quiere decir que los datos extraídos por la red de monitoreo implementada —antes de la ejecución de la medida cautelar decretada por este Tribunal— “no son confiables”, pues dada la forma en la cual operan los pozos, no hay certeza de que este “intercepte el nivel real de agua”, o dicho de otra manera, no se está monitoreando el agua que ingresa al acuífero, razón por la cual, los muestreos obtenidos han sido inanes, pues no permiten conocer el estado del agua que se almacena en el ecosistema subterráneo.

La empresa URBASER Tunja S.A. E.S.P., señaló de manera insistente que realiza los monitoreos del agua con la frecuencia establecida en la licencia ambiental —semestralmente—, lo cual no se desconoce por este Tribunal; sin embargo, como lo concluye el perito “(…) los cinco pozos se secan al extraer agua a bajo caudal, de esta manera, la red no cumple con el objetivo de monitorear el nivel y la calidad de agua”, y en ese estado de las cosas, es intrascendente que se presenten los resultados con la frecuencia requerida, si no son verdaderamente concluyentes, certeros y fiables.

Esta también fue una circunstancia que el Tribunal valoró al decretar la medida cautelar de urgencia descrita en líneas anteriores —§ 69—, toda vez que, no existían elementos de certeza que permitieran conocer el estado del agua que ingresa al acuífero, por lo que era del caso indagar si estaba o no contaminada; como ya se dijo, la conclusión se dirigió hacia el segundo escenario —no contaminación—.

Ante la vulnerabilidad del ecosistema hídrico en puntos estratégicos, el Tribunal debe insistir que el monitoreo de las aguas subterráneas es una de las medidas más importantes de prevención del impacto ambiental, ya que permite actuar si se evidencien niveles anormales o indicadores de contaminación del recurso hídrico. Así las cosas, las deficiencias en el sistema o red de monitoreo también constituyen causas generadoras de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, se insiste, por la desatención al deber de prevención del impacto ambiental, lo que amerita la intervención del juez popular sobre el particular.

Las circunstancias antes descritas, a juicio de la Sala, implican también la posibilidad de un riesgo ambiental, pues como se ha insistido, la ausencia de contaminación de la fuente hídrica, no descarta su vulnerabilidad en ciertos puntos —tal como resultó probado en el presente trámite—, y la generación de dicho riesgo, contribuye a la existencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos.

Ahora bien, después de establecer dos de las omisiones que configuran vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, corresponde indagar a la Sala sobre quién tiene la responsabilidad por estas circunstancias. A lo anterior, se responderá que dicha responsabilidad recae en la actual titular de la licencia ambiental, esto es, URBASER Tunja S.A. E.S.P., cuya titularidad se logra apreciar del contenido del expediente administrativo OOLA-0265/96, dado que: Por medio del Auto 361 del 23 de diciembre de 2014, CORPOBOYACÁ declaró perfeccionada la cesión de los derechos y obligaciones emanados de la licencia ambiental original concedida para la administración del relleno sanitario, con el Municipio de Tunja actuando como cedente, y a favor de la persona jurídica SERVIGENERALES CIUDAD DE TUNJA S.A. E.S.P – SERVITUNJA S.A. E.S.P., quien actuó como cesionario.

Posteriormente, el 26 de mayo de 2020, la empresa mencionada cambió su razón social a URBASER Tunja S.A. E.S.P., según establece el contenido del certificado de existencia y representación legal de esta última, por lo cual, la hoy demandada continuó con el ejercicio de los derechos y obligaciones otrora cedidos a SERVITUNJA S.A. E.S.P., y es la actual titular de la licencia ambiental para la operación y administración del relleno. Adicionalmente, tampoco puede desligarse de esta responsabilidad a la empresa matriz, URBASER Colombia Holding S.A E.S.P., dado el control y disposición que esta última ejerce sobre la subordinada empresa de Tunja, según explicará la Sala posteriormente —§ 149— al referirse a la falta de legitimación aducida por esta demandada.

En igual sentido, aun cuando ya no es titular de la licencia ambiental, no es posible exonerar de responsabilidad por esta omisión al Municipio de Tunja, entidad territorial que tiene a su cargo —entre otras obligaciones— la de ejecutar —en asocio con las corporaciones autónomas—, “programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables”.

La obligación legal mencionada no es de menor relevancia, toda vez que, atribuye al municipio la competencia para no permanecer como un mero observador, sino también como un agente activo que tiene la posibilidad de intervenir cuando observa que el medio ambiente y los recursos que de él emanan se pueden ver comprometidos. En el presente trámite, el Municipio de Tunja insistió en que ha realizado diversas labores para la conservación de los recursos hídricos; sin embargo, no se encuentra prueba alguna de su intervención para el mejoramiento de la problemática aquí descrita frente a las fallas de prevención del impacto ambiental por parte del operador del relleno sanitario, con todo y las visitas de inspección que constantemente realiza al “Parque Ambiental de Pirgua”.

En complemento, aun cuando no sea la titular directa de la licencia ambiental, la Sala no puede pasar por alto la revisión del contenido de la escritura pública 1488 del 26 de junio de 2007, que da cuenta de la constitución de la sociedad SERVITUNJA S.A. E.S.P. —hoy URBASER Tunja S.A. E.S.P— en la que el Municipio de Tunja tiene la segunda participación accionaria más alta, lo cual dota a la entidad territorial de cierto margen de autoridad y control en el funcionamiento de la empresa, y así, al menos de manera indirecta, tiene responsabilidad e injerencia en las decisiones y obligaciones a cargo de la persona jurídica.

Es cierto que las prerrogativas propias del derecho comercial indican que la responsabilidad de la persona jurídica difiere de la de los socios individualmente considerados, sin perjuicio de las excepciones establecidas legalmente; sin embargo, aun cuando al momento de la constitución de la empresa de aseo, el Municipio de Tunja actuó en un negocio jurídico de carácter privado, debe valorarse que la entidad territorial no puede estar al margen de sus obligaciones constitucionales y legales, incluso, cuando participa en el ámbito privado.

En otras palabras, la entidad territorial en ningún escenario está exenta de la sujeción a los principios de responsabilidad y legalidad que se derivan de su naturaleza pública, razón por la cual, al contar con margen decisorio, de control y autoridad en la empresa antes mencionada, debe el Municipio —como entidad pública y socio accionista— hacerse responsable de las omisiones de esta, cuando estas inciden en el medio ambiente y en los recursos naturales que le corresponde preservar.

Adicionalmente, URBASER Tunja S.A. E.S.P., sirve a la prestación de un servicio público, es decir, no es una persona jurídica privada estándar, sino que le es propio el cumplimiento de fines constitucionales, por lo que es labor de sus socios, incluido el ente territorial, mantener la operación del relleno sanitario dentro del objeto o finalidad de su funcionamiento, que no es otro distinto que la materialización de uno de los aspectos ideados por el constituyente, a saber: el aprovechamiento y gestión de los recursos naturales, pero promoviendo su conservación y mitigando en la mayor medida posible su impacto adverso.

Finalmente, corresponde referirse a la omisión avizorada por este Tribunal en materia de inspección y vigilancia. Antes, es preciso aclarar que, la responsabilidad del MADS y el Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá sobre este punto, será objeto de análisis por la Sala más adelante al estudiar la excepción que estas demandadas formularon en torno a su aparente falta de legitimación en la causa por pasiva —§ 122 a 146—.

En ese entendido, este acápite se centrará en las labores de control, inspección y vigilancia a cargo de CORPOBOYACÁ y la entidad territorial Municipio de Tunja, que como ya se advirtió en este fallo, han resultado insuficientes, al punto de requerir la intervención del juez popular para subsanar los defectos ya descritos. Iniciando con CORPOBOYACÁ, es menester recordar que el legislador estableció en la Ley 99 de 1993, que las corporaciones autónomas regionales —CAR—, se les encomendó por expresa disposición legal, la administración del medio ambiente, los recursos naturales, así como “propender por su desarrollo sostenible”, lo que permite el desarrollo y ejecución de las prerrogativas contenidas en los artículos 79 y 80 de la Constitución. Por lo anterior, el legislador le atribuyó las funciones de ser máxima autoridad ambiental en su jurisdicción, otorgar las licencias ambientales para el desarrollo de actividades que incidan o puedan afectar el medio ambiente, así como verificar y controlar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en dichas licencias62.

En ese contexto, la Sala estima que la labor adelantada por CORPOBOYACÁ no ha sido suficiente para tratar la problemática descrita en esta sentencia, pues aun cuando es cierto que ha tenido una participación en la materia desde el proceso de licenciamiento ambiental y la formulación del plan de manejo del sistema acuífero de Tunja, la realidad es que las deficiencias aquí advertidas fueron de su conocimiento antes del inicio de la presente acción popular y aun así no actuó. Por mucho tiempo, pasó por alto las deficiencias de la red de monitoreo, hasta que el dictamen pericial las advirtió, aunque ella debe requerir al titular de la licencia ambiental para adecuar las inconsistencias o errores operativos que se puedan generar, no solo por su rol como máxima autoridad ambiental, sino porque tiene el talento humano necesario y competente para realizar la labor.

De otra parte, pese a la urgencia del modelo hidrogeológico conceptual, su actuación para hacer cumplir esa obligación al titular de la licencia ambiental fue tardía e ineficiente, hasta que no hay pruebas en este proceso que permitan colegir si existe o no dicho modelo. En cuanto al Municipio de Tunja, basta añadir que también le corresponde ejercer una labor de inspección y vigilancia ambiental, que no ha resultado eficiente, y se ha circunscrito a las visitas periódicas que no han producido resultados concluyentes y en las que se asumieron como óptimos, los criterios que este Tribunal ha calificado como deficientes, según el dictamen pericial practicado.

En razón de lo expuesto, así como los complementos que se realizarán en el acápite inmediatamente siguiente, se declararán infundadas en la parte resolutiva las siguientes excepciones de mérito o fondo —ordinal primero—: Correlativamente, se declarará la existencia de vulneración de los derechos colectivos al agua y al medio ambiente sano de los habitantes de los municipios por los cuales se extiende el “Acuífero de Tunja”, por omisiones atribuibles a las entidades demandadas y/o vinculadas como accionadas —ordinal segundo— y por ende, se concederá el amparo deprecado —ordinal tercero—. - Pronunciamiento a las demás excepciones formuladas por las demandadas: Al haber concluido la existencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos, ya han quedado resueltas las excepciones de mérito antes referenciadas.

Empero, a la Sala le resta pronunciarse sobre las siguientes excepciones, a saber: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el Departamento de Boyacá, el MADS y URBASER Colombia, y (ii) falta de integración del litisconsorcio necesario, formulada por el Municipio de Tunja. A continuación, la Corporación se pronuncia de manera individualizada sobre cada una de ellas, advirtiendo anticipadamente que no están llamadas a prosperar. - Falta de legitimación en la causa por pasiva: En términos generales, la legitimación en la causa es aquel vínculo o relación controversial que se configura entre los extremos de la litis y que se presenta bajo dos modalidades, a saber: (i) de hecho y (ii) material.

La primera es aquella que se establece con la simple integración del contradictorio y la capacidad procesal para comparecer al proceso —verificadas con la admisión de la demanda como presupuesto de la acción—, y la segunda, la que atañe directamente a la titularidad de la relación jurídica sustancial enervada en la pretensión —estudiada con el fondo del litigio—.

Al revisar los argumentos expuestos por las tres entidades que formulan la excepción en comento, es claro para la Sala que se está haciendo referencia a la falta de legitimación material, razón por la cual el mecanismo de defensa empleado adquiere la connotación de excepción de mérito, y así, amerita pronunciamiento en esta sentencia. Establecido lo anterior, corresponde recordar que: El Departamento de Boyacá adujo que la vigilancia de la licencia ambiental y del ecosistema hídrico objeto del proceso recae en CORPOBOYACÁ, entre tanto, la administración del “Parque Ambiental de Pirgua” es de URBASER Tunja S.A. E.S.P., en asocio con el Municipio de Tunja, razón por la cual, no le asiste legitimación en este asunto.

El MADS sostuvo que es un ente regulador que no actúa como superior de las corporaciones autónomas, ni ejecuta o desempeña el papel de autoridad ambiental en los territorios, por lo que no le asiste legitimación. Pues bien, ante la similitud de los argumentos de las entidades antes mencionadas, la Sala se ocupará primero de su abordaje y posteriormente, se referirá a lo expuesto por URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P. Para tal fin, es pertinente recordar que, ante el desafío administrativo y político que implica la administración de los recursos naturales, así como la preservación de los ecosistemas en un país tan biodiverso como el nuestro, el legislador se vio abocado a promover mediante la Ley 99 de 1993 la articulación institucional o administrativa mediante la creación del Sistema Nacional Ambiental —SINA—.

El SINA tiene elementos teóricos e institucionales, y en estos últimos están involucradas las entidades estatales responsables de la política y la acción ambiental mencionadas en la ley citada, de las que, para este acápite, se pueden destacar el MADS y las entidades territoriales. La participación de todos estos múltiples agentes provoca que los principios de coordinación y armonía regional adquieran especial relevancia, toda vez que la finalidad del legislador fue promover la sinergia institucional, razón por la cual, aun cuando cada miembro del SINA cuenta con funciones o competencias diferentes, todas ellas deben converger y armonizarse hacia el propósito de la preservación ambiental y la promoción del desarrollo sostenible.

Así las cosas, les asiste razón a las demandadas antes señaladas en alegar que no les corresponde de manera directa, ni el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la licencia ambiental para el aprovechamiento y gestión del “Parque Ambiental de Pirgua”, ni usurpar la labor de la corporación autónoma en la supervisión de la ejecución debida de la mentada licencia, así como del plan de manejo ambiental establecido para el acuífero.

No obstante, ello no implica que no les asista legitimación en el presente asunto, o que no tengan obligaciones concretas sobre este, pues dentro del SINA, les corresponde: En ese sentido, como los esfuerzos argumentativos de estas demandadas se centraron en aducir su falta de legitimación, no dieron a conocer a esta Corporación si desplegaron o no conductas en el caso concreto, dirigidas a cumplir con su deber de inspección y vigilancia, sino que, por el contrario, sostuvieron que el asunto no es de su incumbencia, argumento que no es compatible con la articulación pretendida por el legislador con la creación del SINA.

Como se advirtió antes al analizar la existencia de agravio a los intereses colectivos invocados, la Sala recordó que durante la etapa probatoria —desde su inicio— el otrora ponente señaló que, en este caso, se invierte la carga de la prueba, aspecto que incluía a las aludidas demandadas, a quienes asistieron el deber de probar su diligente en la inspección y vigilancia del problema fundado.

La Sala debe señalar con vehemencia que la función de inspección y vigilancia no puede ser subestimada o asumida como un obiter dictum del legislador, sino que su ejecución es fundamental para que se materialice el sistema coordinado promovido por este, en el cual, las entidades cooperan unas con otras y supervisan sus actuaciones entre sí, con el objeto de proscribir arbitrariedades y promover el cumplimiento de los fines del orden jurídico en materia ambiental.

No es de recibo que el Departamento de Boyacá sostenga que la problemática del “Acuífero de Tunja” sea solo de interés para la ciudad capital, tomando en cuenta que, de conformidad con el plan de manejo ambiental vigente, este ecosistema se extiende por, al menos, catorce municipios del departamento, lo que implica que el interés en el asunto no es local, sino regional.

Ahora bien, lo mismo ocurre con la operación del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” que, desde hace más de 20 años, dejó de ser un sitio local de disposición de residuos para dar acogida y tratamiento a los desechos de 63 municipios, razón por la cual, los eventuales impactos ambientales que su funcionamiento pudiera generar, no solo son de interés para Tunja, sino también para Boyacá. Por otra parte, el MADS no es un simple órgano regulador, sino que como rector del SINA, es su papel implementar medidas de inspección y vigilancia que deriven en la cabal observancia por parte de las corporaciones autónomas de la normatividad ambiental que el mismo expide.

En este caso, quedó probado que los esfuerzos de CORPOBOYACÁ encaminados a hacer cumplir las obligaciones de la licencia ambiental y del plan de manejo del acuífero fueron insuficientes, tardías y poco efectivas, razón por la cual, este asunto —desde su inicio— ameritaba que la cartera ministerial desplegara acciones de inspección sobre la corporación autónoma, las cuales, en este asunto, no se avizoraron.

Por lo anterior, se declarará infundada la excepción invocada — ordinal primero—, toda vez que, la legitimación material en la causa, a juicio de esta Sala, se encuentra probada. En este punto, es del caso hacer referencia a los argumentos de URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., demandada que aduce no estar legitimada por pasiva, atendiendo que es una persona jurídica distinta a URBASER Tunja S.A. E.S.P., quien es titular de la licencia ambiental que permite la explotación y administración del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”.

A juicio de la Sala, el aserto de la demandada no está llamado a prosperar, dada la relación de subordinación existente entre las dos empresas, dentro de la cual, URBASER Colombia funge como empresa matriz o controlante, mientras que su homóloga de Tunja, funge como subordinada o controlada, en los términos del artículo 260 del Decreto 410 de 1971.

La antedicha relación se encuentra soportada en el certificado de existencia y representación legal de URBASER Tunja, cuyo contenido indica que existe una “situación de control” por parte de la mencionada sociedad matriz, respecto de la sociedad subordinada, toda vez que aquella “adquirió más del 51% de las acciones” de esta el 5 de mayo de 2020.

Así las cosas, el dominio ejercido por la controlante sobre la controlada, le brinda a aquella un significativo grado de decisión y control sobre esta, hasta tal punto que, considera este Tribunal que la responsabilidad por el agravio de los derechos e intereses colectivos no es susceptible de ser fragmentada en este caso, pues la empresa de Tunja no actúa de manera individual o autónoma, sino que, en el ejercicio de sus actuaciones y decisiones, depende de la matriz.

La Sala, del aducido certificado, también logra extraer la siguiente información: El representante legal de la empresa matriz, Pablo Felipe Arango Tobón, es “miembro principal” de la junta directiva de la subordinada. Con todo y que la empresa subordinada cuenta con su propio representante legal o gerente, las decisiones relevantes —v.gr. destinación del presupuesto— que este adopte deben contar con la aprobación de la junta, que como ya se vio, está integrada por el representante legal de la matriz.

Así, aun cuando legalmente las empresas son dos personas jurídicas distintas, la realidad es que no actúan de manera separada o descoordinada pues comparten la responsabilidad y la legitimación en el presente proceso. En mérito de lo expuesto, la excepción en comento se declarará infundada en la parte resolutiva —ordinal primero—. - Falta de integración del litisconsorcio necesario: El Municipio de Tunja formuló esta excepción; sin embargo, la Sala advierte que es del todo improcedente, razón por la cual, no se llevará a cabo su estudio de fondo y será rechazada de plano en la parte resolutiva —ordinal primero—, no sin antes explicar de manera breve las razones de su improcedencia. A voces del artículo 23 de la Ley 472 de 1998, en los procesos adelantados con ocasión de una acción popular solo podrán proponerse las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada.

En esa línea, la excepción incoada por el municipio tiene el carácter de previa, no solo porque taxativamente fue determinada por el legislador ordinario en el artículo 100-9 de la Ley 1564 de 2012, sino, esencialmente, porque no constituye oposición directa a las pretensiones enervadas, sino que más bien se dirige a advertir una posible irregularidad de procedimiento.

Así las cosas, dando aplicación a lo establecido en el mencionado artículo 23, se colige que la excepción formulada por el municipio es improcedente, toda vez que, no hace parte de las dos previas taxativas que fueron admitidas por el legislador, lo que hace inviable su análisis por parte de este Tribunal. En todo caso, se debe advertir que, durante el trámite de este asunto, el otrora ponente abordó este reparo del municipio y decantó que no tenía vocación de prosperidad, o, dicho de otra forma, concluyó que no se avizoraba la existencia de vicio procedimental susceptible de corrección; decisión contra la cual no se interpuso ningún recurso. - Medidas tendientes a cesar la vulneración de los intereses colectivos alegados: Ante el agravio advertido a los intereses colectivos invocados por el actor popular, el Tribunal dispondrá su cesación inmediata — ordinal cuarto—, a través de la implementación de distintas órdenes dirigidas también a promover la integración y coordinación entre todos los agentes involucrados.

En primer lugar, de conformidad con las recomendaciones del dictamen pericial, las cuales fueron respaldadas por el Ministerio Público y CORPOBOYACÁ, se ordenará a URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., de manera articulada y de acuerdo a sus competencias u obligaciones: Elaboren y presenten ante CORPOBOYACÁ un “Modelo Hidrogeológico Conceptual”, teniendo de presente la normatividad técnica vigente, las recomendaciones del perito y su análisis a la luz del plan de manejo ambiental vigente — ordinal 4.1.1—.

Lo anterior, con la finalidad de poder implementar medidas adicionales de prevención y precaución necesarias para la protección del acuífero, de acuerdo con las especificidades de este, así como para lograr —de una vez por todas— el cumplimiento de una obligación exigible a la administradora del relleno sanitario. El mencionado modelo hidrogeológico conceptual, deberá ser remitido también al Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja, a fin de que esta entidad territorial pueda rendir concepto ante la corporación autónoma con relación a la necesidad o no de modificar el plan de manejo del acuífero o la licencia ambiental vigente, conforme los resultados del mencionado modelo y dada la importancia regional del ecosistema hídrico.

Adicionalmente —ordinal 4.1.2—, en procura de fortalecer la red de monitoreo de la calidad del agua subterránea —almacenada en el acuífero—, deberán elaborar y presentar ante CORPOBOYACÁ, informe en el cual se incorporen los puntos que se recomiendan en el dictamen pericial sobre el particular. Igualmente —ordinal 4.1.3—, a efectos de realizar seguimiento constante a la calidad del agua, específicamente en los puntos de recarga y descarga del acuífero, les corresponderá presentar ante CORPOBOYACÁ informes semestrales que den cuenta de los resultados de muestreo y caracterización del agua subterránea, teniendo en cuenta la normatividad técnica vigente, así como las recomendaciones del perito.

Finalmente —ordinal 4.1.4—, deberán obedecer y ejecutar a cabalidad las decisiones, disposiciones y requerimientos que adopte o realice CORPOBOYACÁ respecto de la implementación, modificación, adición o complementación del plan de manejo ambiental del acuífero de Tunja o de la licencia ambiental concedida para la explotación y administración del “Parque Ambiental de Pirgua”, en lo que se relacione con la preservación, precaución y prevención de impacto ambiental sobre este ecosistema hídrico.

Las órdenes descritas anteriormente solo adquieren sentido si la corporación autónoma utiliza los informes y el modelo hidrogeológico conceptual para realizar un estudio serio sobre las eventuales modificaciones, adiciones o complementaciones que se deban implementar en el plan de manejo del acuífero, así como de la licencia ambiental. Por lo anterior, se le ordenará a CORPOBOYACÁ que: Una vez recibido y/o conocido el modelo hidrogeológico, se sirva emitir concepto con destino a URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja sobre la necesidad o no de modificar, complementar o adicionar el plan de manejo ambiental vigente para el acuífero de Tunja, así como la licencia ambiental para la explotación y administración del “Parque Ambiental de Pirgua”, con ocasión de los resultados del mencionado modelo, así como los eventuales tópicos susceptibles de modificación, complementación o adición —ordinal 4.2.1—.

Adicionalmente —ordinal 4.2.2—, emitirá concepto con destino a las empresas y entidad territorial municipal, en el que indicará si la red de monitoreo implementada en el relleno sanitario: Cumple o no con los criterios técnicos vigentes, así como con las obligaciones establecidas en la licencia ambiental y el plan de manejo del acuífero de Tunja.

Si es o no necesario implementar ajustes a la red de monitoreo, más allá de lo establecido en esta sentencia, así como del dictamen pericial que la motiva. Finalmente —ordinal 4.2.3—, recibidos los informes semestrales relativos a la calidad del agua subterránea, informará a este Tribunal si los parámetros reportados se encuentran dentro de los límites establecidos por la normatividad o criterio técnico vigente.

Ahora bien, en procura de que exista una adecuada labor de inspección y vigilancia, conforme los deberes de las entidades territoriales y del MADS como agentes integradores del SINA, la Sala decidirá: Ordenar al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja y al Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá que, de manera coordinada, se sirvan realizar de manera conjunta y concertada con URBASER Tunja S.A. E.S.P. y URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., visitas presenciales de seguimiento con frecuencia trimestral a las instalaciones del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” —ordinal 4.3.1—, en las que verificarán, los siguientes aspectos: Si se está dando cumplimiento o no al reglamento operativo del relleno, así como los requerimientos técnicos y jurídicos como sitio de disposición final de residuos.

Las gestiones adelantadas por el operador del relleno, a la fecha de cada visita, tendientes a dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente sentencia. 156.2. Adicionalmente —ordinal 4.3.2—, recibido y/o conocido el modelo hidrogeológico al cual se ha hecho referencia en esta sentencia, emitirán concepto con destino a CORPOBOYACÁ, en el que se pronuncien sobre: La necesidad o no de modificar, complementar o adicionar el plan de manejo ambiental vigente para el acuífero de Tunja, o, la licencia ambiental concedida para la explotación y administración del “Parque Ambiental de Pirgua” con ocasión de los resultados del modelo hidrogeológico, así como los eventuales tópicos susceptibles de modificación, complementación o adición. 156.2.1.

Tales conceptos deberán ser valorados por CORPOBOYACÁ, en aras de cumplir las órdenes atrás establecidas. 156.3. Finalmente, —ordinal 4.4— se ordenará a la Nación– Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que delegue un funcionario adscrito a la entidad, del nivel directivo o asesor, cuyas funciones se relacionen con el objeto de la presente acción popular y con facultades de inspección y vigilancia, quien se encargará de realizar seguimiento semestral a las gestiones de CORPOBOYACÁ dirigidas al cumplimiento de lo ordenado en la presente sentencia. Verificación del cumplimiento de la presente sentencia: En aras de que lo decidido por este Tribunal no sea intranscendente o inobservado, es del caso disponer de sendas medidas para verificar el cumplimiento de las órdenes antes descritas: En primer lugar —ordinal quinto—, se les ordenará a las demandadas y/o vinculadas como accionadas que informen al Tribunal quién es el funcionario —persona natural— encargado de dar cumplimiento a las órdenes en ella contenidas, y qué cargo ocupa de conformidad con su estructura interna.

Lo anterior, para los efectos previstos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. En adición, el actor popular solicitó con la demanda la creación de una “mesa de diálogo interinstitucional” con el objeto de garantizar la participación de diversos sectores y agentes en la toma de decisiones relacionadas con el ecosistema hídrico “Acuífero de Tunja”. 157.2.1.

En su lugar, por considerarlo un mecanismo más efectivo, directo y cuyo fin se circunscribe a lo resuelto en esta sentencia, la Sala dispondrá la conformación de un “Comité de Verificación” — ordinal sexto— del cumplimiento de la presente sentencia, que estará presidido por el ponente e integrado por otros sujetos, incluido el actor popular, quien representará los intereses de la comunidad como lo ha venido haciendo desde el inicio del proceso. - Sobre las demás pretensiones de la acción popular: 158.

La Sala ya se ha pronunciado sobre las pretensiones del actor popular que están llamadas a prosperar; pero existen dos ruegos que, por el contrario, se negarán por las razones explicadas. Estos son: (i) la declaratoria del ecosistema “Acuífero de Tunja” como sujeto de derechos, (ii) el cierre del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua” y (iii) la compulsa de copias a los entes de control. - Declaración del ecosistema “Acuífero de Tunja” como sujeto de derechos: El señor Bernal León solicitó al Tribunal que el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja” sea declarado como sujeto de derechos, invocando, entre otros fundamentos, el contenido de la sentencia T - 622 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, la cual realizó dicha declaración respecto del Río Atrato.

La solicitud del actor popular no es de menor monta, pues aborda un escenario que hasta el momento es más bien incipiente en la jurisprudencia y sobre el cual aún no hay unos claros elementos de procedencia que le permitan determinar a los operadores judiciales si la declaratoria solicitada debe operar de manera general por la importancia y valor intrínseco de cada ecosistema, o si por el contrario, es una medida excepcional dadas las particularidades de un caso concreto.

Por lo expuesto, la solicitud del señor Bernal León será resuelta de manera desfavorable, por supuesto, sin que eso implique el desconocimiento sobre la importancia del acuífero de Tunja para el ecosistema, ni su valor intrínseco, el cual ya fue descrito en esta providencia —§ 43 a 75—. - El cierre del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”: A título de “pretensión subsidiaria”, el actor popular solicitó la clausura y traslado de todos los desechos del “Parque Ambiental de Pirgua”, en caso tal de que las pruebas arrojaran que el acuífero, “corre peligro de contaminación por la operación del relleno sanitario”, y que dicho riesgo no puede ser mitigado con “operaciones o procesos científicos”.

La Sala deberá remitirse a lo que sobre el particular se expuso anteriormente al estudiar la vulneración de los derechos e intereses colectivos —§ 76 a 118—, análisis que permitió concluir a la Sala que el riesgo de contaminación del acuífero es ínfimo, con lo cual, no es necesario adoptar medidas más allá de las mencionadas en esta sentencia. En ese panorama, no hay lugar a acceder a la solicitud incoada, no solo por el hecho de la ausencia de contaminación actual, así como su poca probabilidad futura, sino también porque sí existen medidas técnicas y procesos científicos tendientes a subsanar las omisiones advertidas en este fallo, lo que provocaría que el cierre del acuífero fuera una medida desproporcionada e incluso, generadora de una grave afectación a otros derechos colectivos, particularmente, de los habitantes de los municipios que depositan sus residuos en el “Parque Ambiental de Pirgua”. - Naturaleza jurídica no sancionatoria de la acción popular: El actor popular solicitó a este Tribunal que se compulsen copias con destino a los entes de control —Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la República—, en procura de se adelanten las investigaciones disciplinarias y fiscales pertinentes contra todos los funcionarios implicados en el presente proceso.

A esta solicitud deberá responder la Sala, señalando que el fin primero de los operadores judiciales al resolver acciones populares es procurar que la comunidad que resultó afectada en el goce de sus derechos colectivos, pueda ser restituida en dicho goce. En complemento, la sentencia favorable a las pretensiones del accionante, es también un legítimo reconocimiento por parte de la administración de justicia de que existió una situación de inconformidad constitucional por parte de una determinada autoridad del Estado o incluso, de un particular —como en este asunto—, así que, el primer llamado de atención a las entidades demandadas es precisamente, la sentencia que reconoce la existencia de un agravio a los derechos e intereses colectivos.

En esa línea, la acción popular no fue concebida por el constituyente como un mecanismo jurídico de carácter sancionatorio o creado para castigar a las entidades o sus funcionarios que por acción u omisión incurren en la vulneración de los derechos colectivos, sino que, es el remedio para tal violación. No obstante, la Sala tampoco es ajena a que la existencia de una conducta activa u omisiva que genera la vulneración de un determinado interés colectivo puede ir ligada también a una actuación negligente que, eventualmente, dé lugar a la responsabilidad del funcionario que la desplegó. Ello implica, entonces, que la parte agraviada o el ciudadano interesado —para este caso, el señor Bernal León— está en plena libertad de adelantar las acciones o mecanismos a los que haya lugar para que las autoridades competentes, busquen o indaguen sobre una posible comisión de faltas —v.gr. disciplinarias o contra el patrimonio público—, pues es su derecho ejercer las herramientas legalmente consagradas por el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, a juicio de esta Sala, el inicio de las acciones disciplinarias o del control fiscal, aun con la prosperidad de la solicitud de amparo, no le corresponde —por regla general— al juez constitucional, porque como se vio al inicio de este acápite, a este operador le corresponde dictar órdenes que puedan remediar la vulneración en la que se incurrió. Si la vulneración es tan grande, que ni siquiera se pueda restituir a la comunidad en el goce de sus derechos colectivos, podría pensarse en que el juez adopte medidas sancionatorias, o también, en el escenario de que adoptaron medidas para conjurar una determinada vulneración, la entidad demandada persista en su desatención, podrían imponerse las sanciones por desacato del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, reiterando que la prioridad de la jurisdicción contencioso administrativa al resolver acciones constitucionales, no es la protección del derecho.

Por lo expuesto, este Tribunal no accederá a la solicitud de la parte actora —ver ordinal octavo— dirigida a que se ordene la compulsa de copias con destino a los entes de control máxime considerando que, lo decidido en esta sede tiene la virtualidad de restituir a la comunidad sobre la cual se extiende el ecosistema hídrico “Acuífero de Tunja” en el goce de sus derechos e intereses colectivos al medio ambiente sano y al agua, con lo cual, se puede vislumbrar en el caso concreto que, la acción popular cumplió la finalidad inherente a su naturaleza: Remediar una situación fáctica cuya ocurrencia es abiertamente inconstitucional. - Disposiciones accesorias: 181.

Resuelto el fondo del asunto en los términos que anteceden, la Sala advierte la necesidad de pronunciarse de manera breve sobre otros aspectos accesorios que a continuación se relacionan. - De las costas procesales: Dispuso el legislador en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 que en lo referente a las costas procesales en acciones populares, se aplicarán las normas del procedimiento civil, a saber, las establecidas sobre el tema en la Ley 1564 de 2012.

A partir del anterior precepto, el H. Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre el particular, y aplicando las subreglas allí establecidas, para la Sala hay lugar a efectuar la condena en costas en el presente asunto —ordinal séptimo— a favor del actor popular y a cargo de las entidades demandadas y vinculadas como accionadas, toda vez que: Las pretensiones dirigidas a la protección de los derechos e intereses colectivos invocados se atenderán en la parte resolutiva.

Adicionalmente, el señor Bernal León desde la primera audiencia de posesión de perito, esto es, desde el 5 de septiembre de 2022, se encuentra representado por apoderado judicial, lo que conlleva a considerar que ha incurrido en erogaciones propias del pago de honorarios. En complemento, como consecuencia de la admisión de la acción popular, Bernal León se vio abocado a publicar a través de una emisora radial, información sobre la existencia del presente trámite, en cumplimiento de la carga establecida en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998.

Ahora bien, establecida la procedencia de la condena en costas, corresponde atender las reglas pertinentes señaladas en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, de las cuales, la Sala destaca la contenida en el numeral 6°, que regula la condena en mención “cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas”, escenario que concurre en este asunto, ante la pluralidad de sujetos demandados.

En este tipo de situaciones, el legislador dispuso que el operador judicial bien puede, efectuar la condena a cada parte “en proporción a su interés en el proceso”, o, guardar silencio sobre el particular, caso en el que “se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos”. Para el caso de marras, la Sala considera que se debe proceder de la primera manera, esto es, efectuando la condena a las demandadas en proporción a su interés y responsabilidad en el proceso, así: A URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., la Corporación Autónoma Regional de Boyacá — CORPOBOYACÁ— y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja les corresponderá asumir en iguales proporciones el 80 % del valor liquidado por concepto de costas —20% cada una; ordinal 7.1—, por ser las directas responsables del agravio a los intereses colectivos advertido por este Tribunal, toda vez que: URBASER Tunja S.A. E.S.P, es la llamada a cumplir las obligaciones derivadas de la licencia ambiental para la administración del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, entre ellas, la implementación del modelo hidrogeológico para la caracterización del ecosistema hídrico y la optimización de la red de monitoreo de aguas subterráneas, cuya actual ausencia, se reviste como la causa principal de la vulneración probada en este proceso.

Adicionalmente, el Municipio de Tunja no puede ser ajeno a este asunto ante su participación accionaria en la empresa y sus obligaciones como entidad territorial. URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., aun cuando no es la titular directa de la mencionada licencia ambiental, es la empresa que controla la actividad de la subordinada empresa de Tunja, razón por la cual, dentro de sus obligaciones como matriz, le corresponde velar por el óptimo funcionamiento de aquella, especialmente, en lo relacionado con el cumplimiento e implementación de medidas técnicas de precaución y prevención del impacto ambiental, especialmente, dado su objeto social.

La Corporación Autónoma Regional de Boyacá — CORPOBOYACÁ—, es la autoridad ambiental encargada de velar por el cuidado de los recursos naturales ubicados en su jurisdicción, como es el caso del acuífero de Tunja, y adicionalmente, le asiste la obligación de velar por el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la licencia ambiental por ella concedida; tarea en la cual reflejó un desempeño insuficiente en el presente asunto, lo que contribuyó a la vulneración. Por otra parte, a las demandadas Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá y a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible les corresponderá asumir en iguales proporciones el 20 % restante del valor liquidado por concepto de costas —10% cada una; ordinal 7.2—, en la medida que, a pesar de que su insuficiente labor de inspección y vigilancia contribuye al agravio de los intereses colectivos, tal omisión ostenta menor gravedad, en comparación con las faltas de las demás entidades demandadas. - Del levantamiento de la medida cautelar de urgencia decretada: Al resolver la apelación contra el auto que decretó una medida cautelar de urgencia al interior del presente proceso, el H. Consejo de Estado reiteró su jurisprudencia sobre la finalidad de las medidas cautelares en los procesos surtidos en el marco de acciones populares, indicando que “(…) es claro que las medidas cautelares constituyen un mecanismo previo que tiene por objeto impedir perjuicios irremediables e irreparables, o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”.

En el momento de su decreto, como lo ratificó dicha corporación judicial, la cautela decretada cumplió con esta finalidad, pues pretendía salvaguardar los resultados o efectos de la presente decisión, así como implementar medidas anticipadas en salvaguarda de los intereses colectivos. Empero, en la presente sentencia se dispone la adopción de medidas definitivas tendientes a la protección de los derechos invocados, por lo que la finalidad de la cautela ha desaparecido y así, corresponde ordenar su levantamiento en la resolutiva — ordinal noveno—, una vez ejecutoriada la presente sentencia. - Remisión de la sentencia a la Defensoría del Pueblo: A voces del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, el “fallo definitivo” o decisión de fondo que se adopte al interior de una acción popular, deberá ser remitido a la Defensoría del Pueblo en procura de que esta entidad la incorpore en el registro público de las acciones populares y de grupo.

En ese sentido, se dispondrá en la parte resolutiva — ordinal décimo— que una vez ejecutoriada la presente sentencia, se efectúe la remisión de esta con destino a la mencionada entidad del ministerio público. - Reconocimiento de personería adjetiva para actuar: Entre la última providencia dictada al interior del presente proceso y la fecha de la presente sentencia, se han presentado sendos memoriales con los siguientes objetos: La renuncia al poder de los apoderados del actor popular y del Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá79.

Correlativamente, Bernal León designó apoderado de reemplazo y el MADS dio poder a un nuevo profesional para su representación. Finalmente, el apoderado principal de URBASER S.A., indicó que sustituye el poder a él conferido, a otro profesional del derecho82. Luego, al estar acreditadas las formalidades previstas en la legislación procesal pertinente, en la resolutiva y por razones de economía procesal se aceptarán las renuncias de los mencionados apoderados —ordinal décimo primero—, e igualmente, se concederá personería adjetiva para actuar a los nuevos abogados designados —ordinal décimo segundo—.

CONCLUSIÓN: A la fecha no existe contaminación o riesgo significativo de ella sobre el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”; sin embargo, se observan omisiones con relación a la implementación de las técnicas de monitoreo o estudio de aguas subterráneas, así como con la caracterización hidrogeológica del acuífero, lo que conlleva una desatención al principio de prevención. Aunado a lo anterior, se encuentra que las entidades territoriales y el MADS han actuado con pasividad en el ejercicio de su labor de inspección y vigilancia como agentes integradores del Sistema Nacional Ambiental —SINA—, razón por la cual les asiste responsabilidad en esta situación. Lo expuesto, a juicio de la Sala, genera el agravio de los derechos e intereses colectivos invocados, por lo que se adoptarán medidas para la cesación de la vulneración. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Cuarta del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR infundadas las excepciones formuladas por las entidades demandadas y vinculadas, salvo la denominada “falta de integración del litisconsorcio necesario” planteada por el Municipio de Tunja, la cual se decide RECHAZAR de plano por improcedente.

SEGUNDO. - DECLARAR a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, URBASER Tunja E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., al Departamento de Boyacá y al Municipio de Tunja, como responsables de la vulneración de los derechos e intereses colectivos al medio ambiente sano y al agua de los habitantes de los municipios por los cuales se extiende el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”.

TERCERO. - Por consiguiente, AMPARAR los derechos e intereses colectivos al medio ambiente sano y al agua de los habitantes de los municipios por los cuales se extiende el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”. CUARTO.- En consecuencia, se dispone a CESAR la vulneración de los derechos e intereses colectivos al agua y al medio ambiente de los habitantes antes mencionados, a través de la ejecución integral de las siguientes medidas: 1.- ORDENAR a URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., que, de manera articulada, y de acuerdo a sus competencias u obligaciones, se sirvan: 4.1.1.- ELABORAR y PRESENTAR ante la Corporación Autónoma Regional de Boyacá —CORPOBOYACÁ—, y en el término máximo de 6 meses siguientes a la fecha en que la presente sentencia quede ejecutoriada, un “Modelo Hidrogeológico Conceptual” que incluya las principales características geológicas, hidráulicas e hidrogeoquímicas que definen el comportamiento hidrogeológico del sitio donde se encuentra el ecosistema hídrico subterráneo “Acuífero de Tunja”, teniendo en cuenta, como mínimo, lo siguiente: Realizar un análisis y clasificación de unidades hidrogeológicas identificadas en el subsuelo del sitio mencionado.

Realizar un mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación del agua subterránea. Realizar un análisis del modelo hidrogeológico, a la luz del plan de manejo ambiental vigente para el “Acuífero de Tunja” y sugiriendo, de ser el caso, adiciones, complementos o modificaciones a este. Implementar en la elaboración del modelo lo dispuesto en la guía ASTM D 5979 “Conceptualization and Characterization of GroundWater Systems”, las recomendaciones del Auto 653 del 3 de septiembre de 2021 proferido por CORPOBOYACÁ, así como las demás guías o directrices establecidas en la materia por el MIN AMBIENTE.

Del anterior modelo hidrogeológico conceptual, remitirán copia al Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja, a fin de que esta entidad territorial pueda cumplir con lo dispuesto en el ordinal “4.3.2” de la presente sentencia. 4.1.2.- ELABORAR y PRESENTAR ante la Corporación Autónoma Regional de Boyacá —CORPOBOYACÁ—, y en el término máximo de 4 meses siguientes a la fecha en que la presente sentencia quede ejecutoriada, informe en el cual se incorpore: La caracterización hidrogeoquímica de la red de monitoreo de agua subterránea, incluyendo los 2 pozos construidos en la zona de descarga y el pozo adicional construido en la zona de recarga del acuífero de Tunja.

Información del levantamiento topográfico actualizado de la totalidad de los pozos de monitoreo, presentando y describiendo técnicamente las diferentes actividades adelantadas para realizar la georreferenciación de la información de interés en el sitio, así como de las metodologías de postproceso adelantadas, y la información de ajuste, análisis del error, precisión, etc., tanto en planta como de niveles; tener en cuenta lo dispuesto en la norma NTC 6271:2018. 197.

Las respectivas memorias de la totalidad del procesamiento de información geográfica realizado. 4.1.3.- PRESENTAR ante la Corporación Autónoma Regional de Boyacá —CORPOBOYACÁ— informes semestrales que den cuenta de los resultados de muestreo y caracterización del agua subterránea, a través del material extraído por los tres pozos que fueron construidos en el polígono del relleno sanitario, teniendo en cuenta: Incorporar los parámetros de monitoreo que se analizan actualmente, en adición a los que establezcan en las normas técnicas pertinentes, o de ser el caso, en el plan de manejo ambiental del acuífero o la licencia ambiental.

Realizar descripción litológica e identificación del material recuperado en las perforaciones teniendo en cuenta la guía ASTM D24883. Realizar análisis granulométrico en laboratorio que soporte la clasificación del material obtenido de los registros de perforación. Debe contener como mínimo (i) angularidad, (ii) forma, (iii) condición de humedad, (iv) plasticidad, (v) consistencia, (vi) estructura, (vii) rango de tamaño de partículas, (viii) interpretación geológica y (ix) gradación. El primer informe abarcará el período comprendido entre enero y junio del año 2024.

Entre tanto, el segundo informe abarcará el período comprendido entre julio y diciembre de 2024. Para los años siguientes se usarán los períodos antes descritos para la presentación de los informes semestrales; sin embargo, la verificación del cumplimiento de la presente orden por parte del Tribunal, solo se efectuará hasta que le presente sentencia esté ejecutoriada, y será, en principio, de los informes correspondientes a los años 2024 y 2025.

Lo anterior, sin perjuicio de que en años posteriores y ante la manifestación de incumplimiento de esta orden, se pueda reanudar la verificación. La presente orden no altera las demás obligaciones, plazos y condiciones que sobre el particular establezca la licencia ambiental o la corporación autónoma; exigibles por ella en cualquier tiempo de conformidad con sus potestades como máxima autoridad ambiental. 4.1.4.- OBEDECER y EJECUTAR a cabalidad las decisiones, disposiciones y requerimientos que adopte o realice la Corporación Autónoma Regional de Boyacá —CORPOBOYACÁ— respecto de la implementación, modificación, adición o complementación del plan de manejo ambiental del acuífero de Tunja o de la licencia ambiental concedida para la explotación y administración del “Parque Ambiental de Pirgua”, en lo que se relacione con la preservación, precaución y prevención de impacto ambiental sobre este ecosistema hídrico.

Lo anterior, sin perjuicio de que en caso de existir disensos entre la autoridad ambiental y las aquí obligadas, puedan estas últimas ejercer los recursos de ley —de ser procedentes—, o las acciones judiciales pertinentes. Adviértase a URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P. y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja que la inobservancia de las órdenes dispuestas anteriormente, no solo acarreará las consecuencias establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, sino que también puede dar lugar al inicio de los procedimientos administrativos sancionatorios correspondientes, en caso de que la determinada autoridad ambiental lo estime necesario. 2.- ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá — CORPOBOYACÁ— que, en el marco de sus competencias, se sirva: 4.2.1.- En el término máximo de 4 meses siguientes a la recepción y/o conocimiento del modelo al cual se refiere el ordinal “4.1.1.” de esta sentencia, se sirva EMITIR concepto con destino a URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja sobre: La necesidad o no de modificar, complementar o adicionar el plan de manejo ambiental vigente para el acuífero de Tunja, con ocasión de los resultados del modelo hidrogeológico, así como los eventuales tópicos susceptibles de modificación, complementación o adición. La necesidad o no de modificar, complementar o adicionar la licencia ambiental concedida para la explotación y administración del “Parque Ambiental de Pirgua”, con ocasión de los resultados del modelo hidrogeológico, así como los eventuales tópicos susceptibles de modificación, complementación o adición. En caso afirmativo, deberá requerir a las empresas y entidad territorial mencionadas, la realización o aporte de los elementos, gestiones, estudios, procedimientos y/o documentos necesarios para efectuar las modificaciones, complementaciones o adiciones del caso.

Posteriormente, contará con 6 meses contados a partir de que los requerimientos anteriores sean cumplidos integralmente, para realizar mediante acto administrativo debidamente motivado, la modificación, adición o complementación, bien sea, de la licencia ambiental, del plan de manejo ambiental del acuífero de Tunja, o de ambos, según corresponda.

Al emitir el concepto al que se refiere el primer inciso de este ordinal, deberá valorar el concepto o intervención del Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá y del Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal “4.3.2” de la presente sentencia. 4.2.2.- En el término máximo de 2 meses siguientes a la recepción y/o conocimiento del informe al cual se refiere el ordinal “4.1.2.” de esta sentencia, se sirva EMITIR concepto con destino a URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P. y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja, en el que indique: Si la red de monitoreo implementada por estas últimas cumple con los criterios técnicos vigentes, así como con las obligaciones establecidas en la licencia ambiental y el plan de manejo del acuífero de Tunja.

Si es o no necesario implementar ajustes a la red de monitoreo, más allá de lo establecido en esta sentencia, así como del dictamen pericial que la motiva. 4.2.3.- En el término máximo de 1 mes siguiente a la recepción de cada uno de los informes a los que se refiere el ordinal “4.1.3” de esta sentencia, se sirva INFORMAR a esta Corporación si los parámetros reportados se encuentran dentro de los límites establecidos por la normatividad o criterio técnico vigente.

En caso de que los resultados indiquen valores que excedan los límites permisibles, se dispondrá un catálogo de medidas a implementar para modificar dicha circunstancia y ajustar los parámetros a la normatividad o criterio técnico vigente, el cual será vinculante para URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., de conformidad con el ordinal “4.1.4” de esta sentencia. 3.- ORDENAR al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja y al Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá que, de manera coordinada, se sirvan: 4.3.1.- REALIZAR de manera conjunta y concertada con URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., visitas presenciales de seguimiento con frecuencia trimestral a las instalaciones del relleno sanitario “Parque Ambiental de Pirgua”, en las que verificarán, en ejercicio de su labor de inspección y vigilancia, los siguientes aspectos: Si se está dando cumplimiento o no al reglamento operativo del relleno, así como los requerimientos técnicos y jurídicos como sitio de disposición final de residuos.

Las gestiones adelantadas por el operador del relleno, a la fecha de cada visita, tendientes a dar cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal “4.1” de la presente sentencia. La primera visita se realizará transcurridos 3 meses de la fecha en la que la presente sentencia quede ejecutoriada, sin perjuicio de que en ejercicio de sus facultades de control, inspección y vigilancia, decidan realizar visitas adicionales antes de que tal circunstancia — firmeza de la sentencia— ocurra.

De las visitas aquí ordenadas se levantará el acta correspondiente y esta se remitirá con destino a CORPOBOYACÁ, en aras de que valore su contenido para lo de su competencia. 4.3.2.- En el término máximo de 2 meses siguientes a la recepción y/o conocimiento del modelo al cual se refiere el ordinal “4.1.1.” de esta sentencia, se sirva EMITIR concepto con destino a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá —CORPOBOYACÁ—, en el que refiera: La necesidad de modificar, complementar o adicionar el plan de manejo ambiental vigente para el acuífero de Tunja, con motivo de los resultados del modelo hidrogeológico, y los eventuales tópicos susceptibles de modificar, complementar o añadir.

La necesidad o no de modificar, complementar o adicionar la licencia ambiental concedida para la explotación y administración del “Parque Ambiental de Pirgua”, con ocasión de los resultados del modelo hidrogeológico, así como los eventuales tópicos susceptibles de modificación, complementación o adición. Este concepto deberá ser valorado por CORPOBOYACÁ, previo al cumplimiento de la orden establecida en el ordinal “4.2.1”. 4.4.- ORDENAR a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término máximo de 1 mes siguiente a la fecha en la que esta sentencia quede ejecutoriada, se sirva delegar un funcionario adscrito a la entidad, del nivel directivo o asesor, cuyas funciones se relacionen con el objeto de la presente acción popular y con facultades de inspección y vigilancia, quien se encargará de realizar seguimiento semestral a las gestiones de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá —CORPOBOYACÁ—, dirigidas al cumplimiento de lo ordenado en la presente sentencia. Del seguimiento realizado se elaborarán los informes respectivos con destino a esta Corporación. El primer informe se presentará transcurridos seis meses de la delegación de tal funcionario, y así sucesivamente, hasta lograr el cumplimiento total de la sentencia. En caso de que el seguimiento realizado refleje un actuar omisivo, negligente o renuente por parte de la corporación autónoma, deberá, en ejercicio de sus competencias de inspección y vigilancia, adelantar las actuaciones administrativas correspondientes para conminar a aquella al cumplimiento, o de ser el caso, imponer las sanciones correspondientes.

Si las funciones o aptitudes descritas en el inciso primero de este ordinal no se concentran en un solo funcionario, podrá delegar otro de apoyo que pueda ejercer las competencias que al primero no le están dadas —para un total de 2 funcionarios—. QUINTO.- Para los efectos previstos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, ORDENAR a las entidades demandadas y vinculadas como accionadas que informen al Tribunal dentro de los 10 días siguientes a la fecha en la que la presente sentencia este ejecutoriada, quién es el funcionario —persona natural— encargado de dar cumplimiento a las órdenes aquí contenidas, y qué cargo ocupa de conformidad con su estructura interna.

En caso tal de que no se suministre la anterior información, se entenderá que el cumplimiento del fallo recae en el representante legal de la respectiva entidad demandada y/o vinculada, así como en el encargado de la cartera o dependencia relacionada con la gestión del medio ambiente o de los recursos hídricos. SEXTO.- INTEGRAR el “Comité de Verificación” del cumplimiento de las órdenes dadas en la presente sentencia, que estará conformado por: 6.1.- El Magistrado ponente, quien lo presidirá. 6.2.- El agente del Ministerio Público que actuó en el presente proceso, o, el que delegue especialmente la Procuradora General de la Nación. 6.3.- El actor popular, con o sin apoderado a elección de aquel. 6.4.- La Directora de CORPOBOYACÁ, quien haga sus veces en el cargo, o el funcionario —personal natural— responsable de cumplir con lo dispuesto en esta sentencia, conforme la información requerida en el ordinal quinto precedente. 6.5.- El Director de Gestión Integral del Recurso Hídrico, adscrito al Viceministerio de Políticas y Normalización Ambiental de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien haga sus veces en el cargo, o el funcionario —personal natural— delegado por la entidad en los términos del ordinal “4.4” de la presente sentencia. 6.6.- La Secretaria de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, adscrita al Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá, quien haga sus veces en el cargo, o el funcionario —personal natural— responsable de cumplir con lo dispuesto en esta sentencia, conforme la información requerida en el ordinal quinto precedente. 6.7.- La Secretaria de Medio Ambiente, adscrita al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja, quien haga sus veces en el cargo, o el funcionario —personal natural— responsable de cumplir con lo dispuesto en esta sentencia, conforme la información requerida en el ordinal quinto precedente. 8.- Los representantes legales de URBASER Tunja S.A. E.S.P. y URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., quien haga sus veces, o el funcionario —persona natural— responsable de cumplir con lo dispuesto en esta sentencia, conforme la información requerida en el ordinal quinto precedente.

El comité instalará su primera reunión transcurridos 6 meses de la fecha en la que esta sentencia este ejecutoriada, sin perjuicio de la presentación de informes de cumplimiento ante el Tribunal en los términos señalados para cada una de las órdenes dadas. Posteriormente, se determinará la necesidad de reuniones posteriores, de acuerdo a los avances que presente el cumplimiento de la sentencia. SÉPTIMO.- CONDENAR por concepto de costas a las demandadas y a las vinculadas como accionadas en las siguientes proporciones de acuerdo con su grado de interés y/o responsabilidad en el proceso: 1.- A URBASER Tunja S.A. E.S.P., URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P., la Corporación Autónoma Regional de Boyacá — CORPOBOYACÁ— y al Municipio de Tunja – Alcaldía Mayor de Tunja les corresponderá asumir en iguales proporciones el 80 % del valor liquidado por concepto de costas —20% cada una—. 7.2.- Al Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá y a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible les corresponderá asumir en iguales proporciones el 20 % restante del valor liquidado por concepto de costas —10% cada una—.

Ejecutoriada la presente sentencia, ingrese el expediente al despacho del ponente para proveer lo propio. OCTAVO.- NEGAR las demás pretensiones de la acción popular. NOVENO.- Ejecutoriada la presente sentencia, LEVANTAR la medida cautelar de urgencia decretada por el magistrado ponente a través de auto del 21 de septiembre de 2022, que fuera confirmada por el honorable Consejo de Estado por medio de auto del 16 de febrero de 2023.

Hasta que tal circunstancia no se produzca —firmeza de la sentencia— la medida cautelar decretada conservará vigencia, y de su ejecución se rendirán informes trimestrales ante esta Corporación a cargo de CORPOBOYACÁ, URBASER Tunja S.A. E.S.P., y URBASER Colombia Holding S.A. E.S.P. El primero de dichos informes se presentará transcurridos 3 meses de la notificación de esta sentencia. DÉCIMO.- Ejecutoriada la presente sentencia, por Secretaría REMITIR copia a la Defensoría del Pueblo - Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.

DÉCIMO PRIMERO. - ACEPTAR la renuncia al poder de los siguientes profesionales del derecho: 11.1.- Mitchell Clitsman Gil Bernal, identificado con cédula de ciudadanía 1.098.817.656 expedida en Bucaramanga —Santander— y tarjeta profesional 362.035 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actuó como apoderado del actor popular. 2.- Diana Karina Flórez Silva, identificada con cédula de ciudadanía 46.372.945 expedida en Sogamoso —Boyacá— y tarjeta profesional 361.642 del Consejo Superior de la Judicatura, quien actuó como apoderada del Departamento de Boyacá – Gobernación de Boyacá. DÉCIMO SEGUNDO.- RECONOCER personería adjetiva para actuar en el presente proceso a los siguientes profesionales del derecho: 1.- Nicolás Felipe Molina Salas, identificado con cédula de ciudadanía 1.095.956.830 expedida en Bucaramanga —Santander— y tarjeta profesional 361.642 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del actor popular. 12.2.- Lady Johana Torres Laverde, identificada con cédula de ciudadanía 53.107.663 expedida en Bogotá D.C. y tarjeta profesional 186.641 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible —MADS—. 12.3.- Gilberto Rondón González, identificado con cédula de ciudadanía 6.760.419 expedida en Tunja —Boyacá— y tarjeta profesional 31.244 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado sustituto de la persona jurídica URBASER Tunja S.A. E.S.P. DÉCIMO TERCERO.- Vencido el término de ejecutoria de la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho del Magistrado ponente para proveer de conformidad.

El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado