TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 Demandantes: Manuel Enrique Espitia González Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Armada Nacional Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Asunto: Apelación de auto / rechazo de la demanda por caducidad / rechazo de la demanda porque el acto que resuelve petición de revocatoria directa no es susceptible de control judicial /.
Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 1° de junio de 2023, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo rechazó la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Manuel Enrique Espitia González, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Armada Nacional, pretendiendo que que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “1.
Que se declare nulo el acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 02 de febrero de 2023, expedido por el director de prestaciones sociales de la armada nacional de Colombia, capital de Navío Felipe Bonilla Nova, la cual desató el derecho de petición – vía gubernativa interpuesto por el actor, Manuel Enrique Espitia González, a través de su apoderado judicial, petición de fecha 12 de enero de 2023, en la cual en el texto de respuesta de la armada nacional manifestó que la resolución N° 1096 de fecha 14 de junio de 2022, por medio de la que se efectuó el reconocimiento de cesantías definitivas a favor del señor infante de marina profesional (R) Manuel Enrique Espitia González fue notificada al beneficiario y actualmente es un acto administrativo que alcanzo ejecutoria y fue pagado, por lo que hace tránsito a cosa decidida administrativa y no es susceptible de modificación alguna, y dicho acto administrativo fue notificado al apoderado judicial del actor el día 02 de febrero de 2023 por vía correo electrónico Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 2.
Que se declare nulo el acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 16 de febrero de 2023, expedido por el director de prestaciones sociales de la armada nacional, en su texto de respuesta manifestó que la resolución N° 1096 de fecha 14 de junio de 2022, por medio de la que se efectuó el reconocimiento de cesantías definitivas a favor del señor infante de marina profesional (R) Manuel Enrique Espitia González fue notificada al beneficiario y actualmente es un acto administrativo que alcanzo ejecutoria y fue pagado, por lo que hace tránsito a cosa decidida administrativa y no es susceptible de modificación alguna, y dicho acto administrativo fue notificado al apoderado judicial del actor el día 16 de febrero de 2023 por vía correo electrónico 3.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare nulo el acto administrativo contenidos de fecha 02/02/23 y el acto administrativo de fecha 16/02/23, expedido por el director de prestaciones sociales e la armada nacional de Colombia, la cual desato negativamente el derecho de petición – vía gubernativa, interpuesto por el actor Manuel Enrique Espitia González, a través de su apoderado judicial y además que se declare nulo la resolución N° 1096 de fecha 14 de junio de 2022, y se ordene la reliquidación de la cesantías definitivas del actor. 4.
Que en virtud de la anulación de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones de fecha 02/02/23 y comunicación 16/02/23, expedido por el director de prestaciones sociales de la armada nacional, se condene por este juzgado administrativo oral del circuito de Sincelejo (turno) a pagar al actor Manuel Enrique Espitia González, las cesantías definitivas incluyendo todos los factores salariales determinados en los artículos del 1 al 11 del decreto ley 1794 del 2000 así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 c. El pago de la indemnización moratoria prevista en el artículo 2 de la ley 244 de 1995 parágrafo 2, subrogado por el artículo 5 de la ley 1071 de 2006 y la ley 50 de 1990 en su artículo 99, por remisión del artículo 1 del decreto 1582 de 1998 a que tiene derecho mi poderdante, sanción que nace por falta de pago de las cesantías a la finalización del vínculo laboral, como no lo hizo la demandada está incurso en esta sanción la cual la estimo al momento de la presentación de esta demanda en la suma de: salario $2.815.832/30 días que es igual a $93.861 por 204 días que sería igual a $19.147.644 Indemnización moratoria= $19.147.644 d. Que se le reconozca y pague las demás prestaciones sociales a que tiene derecho el actor como: prima de vacaciones que es igual al 50% del salario básico mensual por cada año de servicio, más la prima de antigüedad causada a partir del decreto N° 1794 del 2000, al pago de vacaciones al que tengo derecho a 30 días calendario remuneradas por cada año de servicio cumplido artículo 8 del decreto 1794 del 2000 y todos los demás emolumentos reconocidos desde el articulo 1 al 11 del decreto ley 1794 del 2000. e. Que no se deduzca de la liquidación de las cesantías definitiva del actor Manuel Enrique Espitia González, ningún concepto de subsidio de vivienda militar, en razón de que es una cosa diferente que el estados les otorga por la prestación del servicio, ya que es una actividad riesgosa y constituye una donación gratuita que les da el estado para mantener la unidad familiar, por lo tanto las cesantías definitivas del actor se deben pagar sin deducciones alguna por este concepto (…)”.
Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora expuso que: El señor Manuel Enrique Espitia González prestó sus servicios a las Fuerzas Armadas de Colombia, como soldado profesional, por 20 años, con una asignación salarial de $1.400.000 para el año 2021. Actualmente, tenía el status de pensionado de las Fuerzas Armadas de Colombia.
Mediante Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022, la Dirección de Prestaciones de la demandada efectuó el reconocimiento y ordenó el pago de las cesantías definitivas a favor del demandante, por valor de $23.793.768, para lo cual tuvo en cuenta únicamente el salario básico y la prima de antigüedad, excluyendo otros factores salariales.
El 12 de enero de 2023, Manuel Espitia solicitó la revocatoria directa de la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022, por considerar que no se ajustaba a derecho. A través de comunicaciones de 2 y 16 de febrero de 2023, la entidad manifestó que el acto administrativo de reconocimiento de cesantías estaba ejecutoriado y fue pagado, por lo que no era susceptible de modificación. El actor indicó que no había recibido pago alguno por concepto de cesantías, ni indemnización moratoria de que trataba la Ley 244 de 1995.
Tampoco se le habían cancelado otras prestaciones como intereses de cesantías, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de antigüedad, prima de navidad, subsidio familiar y vivienda militar. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 1.2. La providencia recurrida Por medio de auto 1° de junio de 2023, el juzgado de primera instancia rechazó la demanda instaurada por Manuel Enrique Espitia González contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Armada Nacional en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque los actos administrativos de 2 y 16 de febrero de 2023 demandados, no estaban sujetos a control judicial y frente a la pretensión de nulidad de la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022 había operado la caducidad.
Al respecto, consideró: “El despacho señala que, la resolución N° 1096 del 14 de junio de 2022, por la cual se reconocieron y pagaron cesantías definitivas al demandante, se notificó electrónicamente el 14 de junio de 2022. (Doc. 1 folio 23) En consecuencia, el plazo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de su notificación regulado en el artículo 164 del CPACA, finalizó el 14 de octubre de 2022 por tanto, la solicitud de conciliación radicada el 13 de febrero de 2023, y la presentación de la demanda realizada el 30 de marzo de 2023, se realizaron fuera de término, configurándose el fenómeno de caducidad de este medio de control, respecto a dicha resolución. En cuanto a los oficios expedidos por la Dirección de Prestaciones Sociales de la Armada Nacional los días 2 y 16 de febrero de 2023, el despacho indica lo siguiente: El 12 de enero de 2023, el demandante solicitó la revocatoria directa de la resolución N° 1096 del 14 de junio de 2022, para lo cual dio su consentimiento, así: (…).
La Dirección de Prestaciones Sociales de la Armada Nacional, contestó la solicitud de revocatoria directa, mediante oficio del 2 de febrero de 2023, e informó que no accedió a la petición. (Doc. 1 folio 32) Así mismo, mediante oficio del 16 de febrero de 2023, la Dirección de Prestaciones Sociales de la Armada Nacional reiteró que la resolución N° 1096 del 14 de junio de 2022 estaba ejecutoriada y cumplida, es cosa decidida administrativa, y despachó desfavorablemente la solicitud presentada.
(Doc. 1 folios33-34). Por tanto, dado que los oficios expedidos por la Dirección de Prestaciones Sociales de la Armada Nacional el 2 y 16 de febrero de 2023 rechazaron la solicitud de revocatoria directa de la resolución N° 1096 del 14 de junio de 2022 radicada por el señor Manuel Enrique Espitia González, no crearon una situación jurídica diferente, por lo cual no son actos administrativos definitivos demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, razón por la que debe rechazarse la demanda”. 1.3.
El recurso y su trámite Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 La parte demandante inconforme con el auto que rechazó su demanda, interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revocara la decisión de primera instancia. Sostuvo que (se transcribe literalmente): “1. Este operador judicial rechaza de plano la demanda del actor, por considerar que está operando el fenómeno jurídico de la caducidad, en razón de que la resolución 1096 del 14 de junio del 2022, por el cual se reconocieron y pagaron cesantía definitiva al actor, y se notificó electrónicamente el 14 de junio de 2022 y en consecuencia de 4 meses contados a partir del día siguiente al de su notificación regulado en el art 164 del CPACA, finalizó el 14 de octubre del 2022 y por lo tanto, la solicitud de conciliación radicada el 13 de febrero del 2023 la presentación de la demanda realizada el 13 de febrero del 2023 y la presentación de la demanda realizada el 30 de marzo del 2023, se realizaron fuera del término, configurándose asi el fenómeno jurídico de la caducidad de este medio de control respecto de dicha resolución Decisión que no la encuentro ajustada a derecho, por eso la estoy atacando con este recurso de alzada, en razón legal que se origina desde el poder mismo con facultades especiales para demandar los actos administrativos contenidos en la comunicaciones de fechas 12 y 16 de enero del 2023, la cual desató el derecho de petición interpuesto por el actor a la demandada, para que le pagara la cesantía definitiva reconocida, las demás prestaciones sociales establecidas en el decreto ley 1794 del 2021 y la indemnización moratoria de la cesantías prevista en el art 2 de la ley 244 de 1995, es suficiente para determinar el objeto del mismo, máximo cuando se está pidiendo la nulidad de estos actos administrativos contenidos en esas comunicaciones atacadas, y el objeto del mismo control identificado, lo anterior teniendo en cuenta que el poder es el marco de gestión del mandatario, quien no puede excederse del mismo en la demanda, por lo indicado resulta necesario interpretarlo de acuerdo a la lingüística y la semiótica, que el poder aportado por la demanda está identificado los actos debidamente acusados y lo pretendido, art 74 de C.G.P concordantes con el art 5 de la ley 2213 de 2022. 2.
El actor a través de su apoderado judicial, lo que esta pidiendo en la demanda es la nulidad de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones de fechas 12 y 16 de febrero del 2023, como principales únicamente, la consecuencia aquí es si es procedente o no la nulidad del acto administrativo N°1096- 14 junio 2022, en el entendido que no se está pidiendo la nulidad del acto N° 1096, por que las facultades en el poder no están dadas para esos efectos, porque de ante mano sabemos que si esta la caducidad con respecto a la resolución 1096 del 2022.
Nótese honorable magistrado (Superior Jerárquico) que en la petición que hizo el actor en la vía gubernativa, es para que se le pague la cesantía definitiva reconocida y no pagada en la resolución 1093 del 2022, a la demandada se le pidió las otras prestaciones sociales de conformidad con el decreto ley 1794 del 2021 y la indemnización moratoria por el no pago de la cesantía definitiva art 2 de la ley 244 de 1995, es decir otras prestaciones sociales a que tiene derecho el actor deferente a la cesantía definitiva, como son las que están solicitadas en las peticiones en la vía gubernativa, procuraduría y la solicitada en la demanda, de acuerdo a la filosofía de la lingüística y la semiótica hay otros ingredientes que forman parte de los derechos del actor, en la relación laboral que existió con la demandada, los cuales estas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 prestaciones y la indemnización moratoria no se encuentra caducadas de acuerdo a las fechas de los actos demandados, asi las cosas el juez natural no debio cerrarse de bandas con respectos de estas prestaciones económicas, debio declarar únicamente a caducidad de la resolución 1096 del 14 de junio del 2022, a pesar de que no aparece en el capítulo declaraciones y condenas de la demanda. 2.
Con relación a la revocatoria directa, quiero manifestar a su señoría como lo ha expresado el concejo de estado y redactado en el auto que rechaza la demanda, es entendible desde una perspectiva gramatical y sistemática, en el entendido como se ha interpretado en el sentido literal, es por eso que no se demandó el acto administrativo N°1096 del 14 de junio del 2022, se demando fue a los actos administrativos de fecha 12 y 16 de enero del 2023 que fue el que decidió sobre las demás prestaciones sociales y la indemnización moratoria art 2 de ley 244 d 1995 expedida por el actor a la demandada, y la revocatoria directa era con relación a la cesantía definitiva, pero con un carácter opcional de la demandada, el objetivo de la solicitud del actor presentada en vía gubernativa y en sede de la conciliación prejudicial es que la demandada reconociera las demás prestaciones sociales y la indemnización moratoria.
Las cosas hay que entenderlas en el contexto como tal, por lo que hay otros ingredientes que hacen parte de la relación laboral existente entre el actor y la demandada, como en efecto se pidió en el derecho de petición agotando la vía gubernamental ante la demandada, solicitándole las demás prestaciones sociales a que tiene derecho como prima de navidad, prima de vacaciones y otras y además la indemnización moratoria, escrito que tuvo como eje central, estas prestaciones económicas, luego entonces la petición que sirvió como agotamiento de vía gubernativa, nunca fue un escrito de solicitud de revocatoria directa, se pidió como una forma opcional que tiene la administración como privilegio de lo previo de que goza la administración, pero no debe considerarse como un escrito de solicitud de revocatoria directa, porque en ningún momento lo ha tenido, en razón legal de que se están pidiendo otras prestaciones económicas diferentes a la contenida en el acto administrativo 1096 de 2022, por eso nunca se ha demandado la nulidad de este acto, para concluir manifestamos que hemos demandado son los actos administrativo contenido en la comunicación de fecha 12 y 16 del 2023.
Por todo lo anterior solicito al honorable magistrado revocar este auto que rechaza la demanda y en efecto que se ordene su admisión con su recomendaciones de rigor, ejemplo inadmitirla y subsanarla dentro del término legal para que no se anuncie por ningún lado el acto administrativo 1096 del 2022”.
3. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Competencia Esta Corporación es competente para decidir de fondo el recurso presentado, por expresa disposición del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el numeral 1º del artículo 243 del mismo ordenamiento. 3.2. Problema jurídico Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 Deberá la Sala establecer si era procedente el rechazo de la demanda, por haber operado la caducidad del medio de control frente a la pretensión de nulidad del acto administrativo de la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022 y por carecer de control judicial las decisiones administrativas contenidas en los Oficios expedidos el 2 y 16 de febrero de 2023. 3.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico La Sala confirmará la providencia que dispuso el rechazo de la demanda, instaurada por Manuel Enrique Espitia González, porque: i) los actos posteriores expedidos por la entidad demandada son consecuencia de una petición de revocatoria directa realizada por el actor frente a la Resolución No. 1096 de 14 de junio de 2022, que reconoció su cesantías definitivas, por lo que al tenor de lo señalado en el artículo 96 de la Ley 1437 de 2011 no reviven términos y por ende no son susceptibles de control judicial; ii) El auxilio de cesantías no es una prestación periódica y por tanto, el acto administrativo que las reconoció, en este caso, la Resolución No. 1096 de 14 de junio de 2022, debió ser enjuiciado oportunamente en el plazo regulado por el numeral 2, literal d del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, sin excepción Lo anterior de conformidad con los siguientes argumentos: 3.4.
La actuación administrativa. Consta en el expediente que, mediante Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022, notificada el mismo día electrónicamente, la Armada Nacional- Dirección de Prestaciones Sociales, reconoció y ordenó pagar las cesantías definitivas del actor. A través de petición adiada del 12 de enero de 2023 (no existe constancia de la fecha de radicación), el señor Manuel Espitia González solicitó a la Armada Nacional de Colombia que se aplicara la figura de la revocatoria directa de la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022, con el fin de que se efectuara una nueva liquidación de sus cesantías, teniendo en cuenta todos los factores salariales, de conformidad con la Ley 1794 de 2000.
Adicionalmente, solicitó que efectuada la nueva liquidación, se cancelaran la suma adeudada, sin deducciones bajo ningún concepto, de la siguiente manera: (…) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 Mediante oficio N° 20230031000040961/MDN-COGFM-COARC-SECAR- JEMPE-JEDHU-DPSOC-1.10 de 2 de febrero de 2023, la Armada Nacional de Colombia informó al actor que no era posible acceder a su solicitud de revocatoria directa, toda vez que el acto administrativo había adquirido ejecutoria y fue pagado, de manera que hizo tránsito a cosa decidida administrativa, y no era susceptible de modificación alguna: Adicionalmente, a través de respuesta con radicado N° 20230031000066861 / MDN-COGFM-COARC-SECAR-JEMPE-JEDHU- DPSOC-1.10 del 16 de febrero de 2023, la entidad accionada resolvió negar las peticiones de la solicitud de 12 de enero de 2023, con fundamento en lo siguiente: 3.5.
Control judicial de las comunicaciones contenidas oficios Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 de 2 y 16 de febrero de 2023, expedidos por la Nación- Ministerio de Defensa-Armada Nacional. De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, en relación con las comunicaciones de 2 y 16 de febrero de 2023, advierte la Sala que corresponden a las respuestas por medio de las cuales se niega al actor la solicitud de revocatoria directa de la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022, que reconoció y ordenó el pago de cesantías definitivas a favor de Manuel Enrique Espitia González.
En ese sentido, corresponden a actos administrativos no susceptibles de control judicial. En términos generales la revocación se ha definido como una de las formas de extinción de los actos administrativos realizada por la misma Administración que lo expide, esto es, en sede administrativa, por motivos de oportunidad-conveniencia, mérito o legalidad, haciendo desaparecer del mundo jurídico con ello los efectos del acto revocado, actuación que puede surgir de la misma administración (medida unilateral de la administración)1 o por acto de parte interesada.
Dromi, enseña que la revocación es la declaración unilateral de un órgano en ejercicio de la función administrativa por la que se extingue, sustituye o modifica un acto administrativo por razones de oportunidad o de ilegitimidad, la cual se realiza a través de un acto administrativo autónomo e independiente, generadora de efectos jurídicos inmediatos y puede ser total o parcial2.
Dicha figura, que en algunas latitudes es mirada como un recurso extraordinario en sede administrativa (cuando se utiliza por los particulares o sujetos pasivos), procede contra actos generales y contra actos de naturaleza particular, encontrando una limitante claro respecto de los derechos adquiridos3, entendiendo por estos, aquellos que han ingresado al patrimonio jurídico del administrativo o que han creado una situación jurídica concreto4, pero bajo los requisitos del justo título o adquisición conforme a la Constitución y la Ley, como garantía del mandato establecido en el artículo 58 de la propia Constitución Política. 1 SANTOFINIO GAMBOA, Jaime Orlando.
Compendio de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia 2017. Página 573-577. 2 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Tomo I. Editorial Hispania Libros- Ciudad Argentina. 13ª edición 2015. Página 506. Buenos Aires-Madrid. 3 Se puede consultar. ACEVEDO, RAMOS JAIRO, Catedra de Derecho Administrativo General y Colombiano, Tomo II, Segunda Edición. Editorial Ibáñez.
Páginas 141-147. 4 En Sentencia C-192 de 2016, la Corte Constitucional, manifestó que en derecho público no resulta posible hablar de derecho adquirido propiamente dicho. Bajo la consideración que aunque existan derechos de los particulares ellos deberán ceder en caso de conflicto con dicha utilidad o interés. “Así, en la sentencia C-604 de 2000, indicó: “La institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas.
(…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable." Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 En el ordenamiento administrativo colombiano, dicha figura como una de las implicaciones del principio de autotutela administrativa, encuentra consagración en los artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011, determinándose en los mismos, las causales de revocatoria, la oportunidad, sus efectos, entre los cuales se tiene el hecho de no revivir términos, ni dar lugar a la interposición de recursos en vía gubernativa, hoy sede administrativa.
Sobre la posibilidad de acudir ante la administración de justicia para demandar el acto que niega una solicitud de revocatoria directa, el Consejo de Estado, desde años atrás, ha manifestado su improcedencia, por carecer de control judicial5, tesis que en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se mantiene uniforme inmodificable, así6: “Esta Corporación en reiteradas ocasiones, ha expresado que el acto administrativo que niegue o rechace una solicitud de revocación directa no constituye acto administrativo definitivo, por cuanto no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto objeto de la solicitud y, por ende, tampoco es susceptible de un control judicial por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así lo ha precisado la Sección Cuarta de esta Corporación: “(iv) Revocatoria directa. La revocatoria directa tiene como propósito que la misma autoridad administrativa que expidió el acto o el inmediato superior revise la decisión y proceda a revocarla siempre que se configure alguna de las causales del artículo 93 del CPACA, es decir, si el acto se opone en forma manifiesta a la Constitución Política o a la ley; si no es concordante con el interés público o social, o atenta contra él o si causa agravio injustificado a una persona.
La revocatoria directa procede de oficio o a solicitud de parte. En este último evento, no podrá formularse respecto a la primera causal si el peticionario ejerció los recursos procedentes contra el acto, cuya revocatoria directa pretende. Tampoco es posible formularla frente a actos respecto de los que ya venció el término para atacar su legalidad por vía judicial, según lo dispuesto en el artículo 94 ib.
A su turno de la lectura del artículo 95 del CPACA17, puede extraerse que: (i) la formulación de la revocatoria directa no impide que se demande el acto objeto de la misma; (ii) el hecho de que la administración no se haya pronunciado sobre tal revocatoria, al momento de la presentación de la demanda, no implica la falta de agotamiento de la actuación administrativa frente a la decisión que se ataca en vía judicial, puesto que tal agotamiento se predica frente a los recursos obligatorios que procedan contra la misma y que (iii) el acto que resuelve la solicitud de revocatoria no es recurrible. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 4 de octubre de 2007, radicado: 250002324000200600474 01, C.P.: Rafael E.Ostau De Lafont Pianeta. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 20 de septiembre de 2017, radicado: 130012333000201500687-01 (22673), C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto (E).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 En relación con ese último punto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que el acto que niega la revocatoria directa no es demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puesto que no crea una situación jurídica nueva o diferente a la creada por el acto cuya revocatoria se pide.
Diferente ocurre cuando la administración accede a revocar el acto, puesto que ahí sí se genera una nueva situación jurídica frente al acto revocado. En este evento se entiende que un acto administrativo [el que revoca directamente] sustituye a otro [el revocado], constituyéndose en una decisión susceptible de ser demandada en vía judicial18.
(Negrillas de la Sala)”. Así las cosas, para esta Sala resulta claro que los actos administrativos sobre los cuales recae la pretensión de nulidad, de fechas 2 y 16 de febrero de 2023, obedecen a aquellos que decidieron sobre la petición de revocación del acto administrativo, los cuales, como lo sostuvo el juez de primera instancia no son susceptibles de control judicial, ya que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta distinta, ni reviven los términos para demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos del artículo 96 de la Ley 1437 de 20117.
Para el recurrente, con la petición de 12 de enero de 2023 no solo se procuraba la revocatoria directa del acto administrativo de reconocimiento de cesantías, si no también que la demandada reconociera las demás prestaciones sociales y la indemnización moratoria derivada de la mora en el pago de cesantías. No obstante, de las pretensiones del escrito de 12 de enero de 2023, citadas en precedencia de manera textual, no se advierte que el peticionario hubiera solicitado el pago de prestaciones diferentes a las cesantías o se extendiera alguna pretensión diferente a la revocatoria del acto, por el contrario, es incuestionable y transparente que la cuestión principal se reducía a exigir que se modificara el acto administrativo, a fin de que se incluyera en la liquidación de las cesantías definitivas los demás factores salariales que estimaba el actor que eran procedentes y, una vez efectuada la nueva liquidación, se procediera al pago.
Lo anterior, conduce a confirmar la decisión de rechazo de la demanda de 1° de junio de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo en este aspecto, en virtud del numeral 3 del artículo 169 del C.P.A.C.A8. 3.6. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho frente a la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022 7 “Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”. 8 “Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…). 3.
Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 Toda persona que pretenda poner en conocimiento de la administración de justicia un litigio, debe atenerse a los plazos establecidos en el ordenamiento jurídico para cada medio de control; en ese sentido, vencidos esos términos sin que se ejerciera el derecho de acción opera la figura de la caducidad como consecuencia de la inactividad del interesado.
El legislador estableció unos términos razonables con el propósito de que las personas acudieran ante la jurisdicción para resolver sus controversias, término que, en caso de vencerse, implica la pérdida de la facultad de acudir a la administración de justicia y configura la institución procesal de la caducidad, creada para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones quedaran indefinidas en el tiempo.
La caducidad es entonces una sanción que limita el derecho de acción para quienes no acuden oportunamente a la jurisdicción, de conformidad con el plazo estipulado en la ley, aplica por el mero paso del tiempo, sin que se admisible suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, renuncia o convención entre las partes, de manera que el juez debe declararla de oficio si la encuentra configurada9.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, sobre la naturaleza y finalidad de la figura ha señalado que: “De otra parte, la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia.
Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada ”10 La Corte Constitucional, sobre la caducidad como medio de seguridad jurídica y protección del interés general, señaló en sentencia C – 985 de 2010, que, “la caducidad es en una limitación temporal del derecho de acción; se trata de un término perentorio e inmodificable fijado por la ley dentro del cual debe ejercerse el derecho de acción, so pena de perder la oportunidad de que la administración de justicia se ocupe de la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de mayo de 2021, radicado interno: 63381.
M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Ver también: sentencia de 6 de febrero de 2020, radicado interno: 53831. 10 Consejo de Estado, Sección III Expediente No. 85001-23-31-000-1999-00007-01(19154). Citando a BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín: Ed. Señal Editora, quinta Edición, 2000 Pág. 151. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 controversia correspondiente”.
La Ley 1437 del 2011 en su artículo 164 regula el ejercicio oportuno de los medios de control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estableciéndose en su numeral 2 literal d, el plazo perentorio para formular pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho11, así: “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”.
Alegó la parte actora en su recurso que no estaba reclamando la nulidad de la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022, motivo por el cual no había lugar a declarar el rechazo de la demanda por caducidad del medio de control frente a esa pretensión. Muestra de ello era que en el poder conferido al apoderado judicial únicamente se facultaba para demandar las comunicaciones de 12 y 16 de febrero de 2023, con lo cual quedaba plenamente limitado el objeto de la demanda.
El Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo, en un ejercicio de análisis integral de la demanda, interpretó que no solo se pedía la nulidad de los oficios de 2 y 16 de febrero de 2023, con el propósito de que se revocara la liquidación de las cesantías (que como ya se dijo no son objeto de control judicial), sino que además, se solicitaba la nulidad del acto principal de reconocimiento de las cesantías definitivas.
Al respecto, vale la pena destacar que dicha reflexión no resultaba ajena a la intención del demandante, pues en la pretensión 3 de la demanda se solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución N° 1096 de 14 de junio de 2022, así: “3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare nulo el acto administrativo contenidos de fecha 02/02/23 y el acto administrativo de fecha 16/02/23, expedido por el director de prestaciones sociales e la armada nacional de Colombia, la cual desato negativamente el derecho de petición – vía gubernativa, interpuesto por el actor Manuel Enrique Espitia González, a través de su apoderado judicial y además que se declare nulo la resolución N° 1096 de fecha 14 de junio de 2022, y se ordene la reliquidación de la cesantías definitivas del actor” (resaltado fuera del texto).
Lo anterior, obligaba al juez de la causa a estudiar la admisibilidad de la demanda en relación con cada una de las decisiones de la administración enjuiciadas. En efecto, para el a quo, para la fecha de presentación de la demanda o la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial inclusive, ya habían transcurrido más de 4 meses desde la notificación del acto administrativo, motivo por el cual operó la caducidad del medio de control y se imponía el rechazo. 11 Ajenas a prestaciones periódicas.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 En este punto y guardando congruencia con lo expuesto en acápite previo, es menester recordar que el auxilio de cesantías no es una prestación periódica12. Las cesantías, tomando explicaciones del H. Consejo de Estado, “es una prestación social que no es periódica, sino que se causa por períodos determinados, lo que implica que el derecho a percibirla se agote al concluir el ciclo que la origina y que obliga a la administración a reconocerla y pagarla, emitiendo para ello un acto administrativo cuya legalidad puede controvertirse13”.
De tal suerte, que una vez puesto en conocimiento del servidor público el acto administrativo a través del cual se liquida y reconoce el auxilio de cesantías, si no se está conforme con el contenido del mismo, debe proceder a su impugnación judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el plazo conferido por el literal d numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 201114, so pena que fenecido el mismo, se pierda la oportunidad para el ejercicio en tiempo, esto es, opere la caducidad y con ello, proceda en caso de presentación de la demanda el rechazo de plano de la misma.
En ese orden, si el acto administrativo que reconoce las cesantías está sujeto a los términos de caducidad establecidos para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe decirse entonces que la petición posterior respecto de las mismas, como líneas antes se expresó, no tiene la virtualidad de revivir los términos de caducidad, pues se entiende como una petición de revocatoria directa, como lo señala el artículo 96 de la Ley 1437 de 201115. 12 La Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 15 de septiembre de 2011, Expediente número: 230012331000201100026 01., señaló: “Sobre lo que debe entenderse por prestación periódica, señaló: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observarse para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo puedan discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses.
Si tal no fuera el alcance de la norma, resultaría que como en el derecho laboral casi todos los derechos se causan por un determinado tiempo, habría que concluir en esa materia la indefinición de los conflictos sería la constante, porque no operaría la caducidad en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y tal interpretación sería absurda, a juicio de la Sala”. 13 Consejo de Estado, sentencia del veintisiete (27) de marzo de dos mil ocho (2008), Consejero ponente: Bertha Lucia Ramírez De Páez.
Radicación número: 15001-23-31-000-1999-00914- 01(05026-05). 14 Previo agotamiento de los recursos en sede administrativa en caso de ser obligatorio (apelación) 15 Sobre petición posterior, ver Sentencia del 28 de agosto de 2014, Consejo de Estado, Sección Cuarta, RADICADO: 05001-23-31-000-2000-01432-01 (19511). C.P. Jorge Octavio Ramírez, en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 Así lo ha expresado el Consejo de Estado16: “Ha sido criterio reiterado de la Corporación, en casos similares al sub - examine, que cuando se presenta una solicitud que reabra debate sobre el contenido de un acto administrativo en firme, lo pretendido es su revocatoria; figura que no revive términos para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, por mandato del artículo 72 del C.C.A. El tema fue ratificado en sentencia de unificación de la Sección Segunda de 12 de julio de 2001, expediente 3146-00, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda: “( ) Y de lo anterior se colige, como bien lo expresó el Tribunal, que la parte actora con la petición que presentó el 07 de abril de 1999, (la cual no fue allegada al expediente) y su correspondiente respuesta por parte de la administración de fecha 16 de abril del mismo año, número 001098, quiso revivir los términos ya más que vencidos, para poder demandar en nulidad y restablecimiento del derecho contra lo que considera una liquidación de cesantías sin inclusión de todos los factores salariales que cree tener.
En reiteradas oportunidades la Sala ha manifestado frente a casos similares, que encontrándose en firme, como lo están las diferentes resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, la entidad demandada se pronunció respecto de una petición presentada, la cual constituye una solicitud de revocatoria directa, sin que ella, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., tenga suficiente fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como pretende la actora.
( )” Es necesario precisar que cuando la administración responde una petición de revocación sin modificar el sentido de la decisión inicial y sin que hayan variado las circunstancias que dieron lugar a su expedición, no se ha expresado una nueva manifestación de la voluntad, aunque formalmente aparezca como tal. Ahora bien, con relación a la naturaleza de las cesantías esta Corporación en providencia del 18 de abril de 1995, expediente No. 11043, M.P. Clara Forero de Castro, manifestó: “( ) La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria y cuando como en este caso se obtiene en forma definitiva por retiro del servicio, el acto que la reconoce pone fin a la situación si queda en firme.
La cesantía debe pagarse al empleado al momento de su desvinculación laboral y excepcionalmente antes de esta, cuando se den las causales específicas de pago parcial. El acto de liquidación por tanto es demandable ante lo contencioso administrativo, observando las donde se señaló: “la solicitud de revocatoria directa de un acto administrativo, para los efectos del caso propuesto, la de la Resolución No. 0027 de 1998, no interrumpe el término de caducidad de la acción, toda vez que dicha solicitud de revocatoria no hace parte de la “vía gubernativa” o procedimiento administrativo y, por lo tanto, no tiene la entidad de generar efectos jurídicos frente a la caducidad de la acción”.
Igualmente consultar, Consejo de Estado providencia de Unificación del 12 de julio de 2001, expediente 3146-00, M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de septiembre de 2008, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Exp. No. 6585-05, demandante: Francisco Méndez Lambraño, demandado: Universidad de Cartagena.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 normas que en materia de caducidad de la acción señalan un término de 4 meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso (inciso 2º. Artículo 136 del C.C.A.)” Atendiendo el anterior criterio jurisprudencial, es claro que en firme el acto administrativo que reconoce cesantías definitivas, su beneficiario puede demandarlo ante esta jurisdicción dentro del término previsto en el inciso 2º del artículo 136 del C.C.A.” (Negrillas fuera del texto) Siguiendo esta misma pauta jurisprudencial, en sentencia del 26 de marzo de 2009, bajo la ponencia del H. Consejero Gerardo Arenas Monsalve, expediente No. 1134-07, sostuvo: “En el presente asunto aparece demostrado que la Resolución No. 000974 del 21 de agosto de 2001, le reconoció al actor el auxilio de cesantía en cuantía de $220.792,oo, le informó que tenía derecho a interponer el recurso de reposición y esta decisión le fue notificada el 6 de septiembre de 2001 (folios 25 y 26).
La parte demandante no alegó ni probó que hubiese interpuesto algún recurso contra esa decisión (folios 343 a 349). El demandante, el 22 abril de 2003, solicitó la reliquidación de sus cesantías y el pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 (folios 3 y 20 a 24). La entidad accionada expidió el oficio demandado No. 2496 del 18 de junio de 2003 (folios 18 y 19), por medio del cual negó la reliquidación pretendida y la sanción moratoria solicitada.
Los citados antecedentes permiten afirmar que la petición incoada por el accionante el 22 de abril de 2003, con el ánimo de agotar vía gubernativa, pretendió revivir el término para incoar la acción contenciosa administrativa. Si el demandante no estaba conforme con la decisión adoptada por la administración mediante la Resolución No. 000974 del 21 de agosto de 2001, por cuanto se le liquidó la cesantía excluyendo los factores de prima de vacaciones, bonificación por recreación y por servicios, debió demandarla en su oportunidad, por ser la causa de la presunta lesión. En este tópico, no es viable aplicar la excepción contenida en la parte final del artículo 136 del C.C.A., por cuanto, tal como lo ha manifestado en reiteradas oportunidades esta Corporación, el auxilio de cesantía no es una prestación periódica: “La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria y cuando como en este caso se obtiene en forma definitiva por retiro del servicio, el acto que la reconoce pone fin a la situación si queda en firme.
La cesantía debe pagarse al empleado al momento de su desvinculación laboral y excepcionalmente antes de esta, cuando se den las causales específicas de pago parcial. El acto de liquidación por tanto es demandable ante lo contencioso administrativo, observando las normas que en materia de caducidad de la acción señalan un término de 4 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso (inciso 2º.
Artículo 136 del C.C.A.).”17. Por su parte en fallo de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 12 de julio de 2001, Magistrado Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente No.3146-00, actor: Celmira González de Paz, se expresó: “En reiteradas oportunidades la Sala ha manifestado frente a casos similares, que encontrándose en firme, como lo están las diferentes resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, la entidad demandada se pronunció respecto de una petición presentada, la cual constituye una solicitud de revocatoria directa, sin que ella, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., tenga suficiente fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como pretende la actora.”.
La anotada característica, se reitera, obliga al beneficiario inconforme con el reconocimiento de su cesantía a atacar, dentro del término establecido, el acto administrativo que lo efectúa” Así las cosas, se reitera entonces que las cesantías no es una prestación periódica y por tanto, frente al acto de reconocimiento no se predica la excepción de caducidad traída por el literal C del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, el cómputo de los 4 meses para la interposición oportuna de la demanda empieza a correr desde el día siguiente a la notificación en este caso, que se dio el 14 de junio de 2022, por lo que, el término para la presentación de la demanda inició el 15 de junio de 2022 y vencía el 15 de octubre de 2022. El 13 de febrero de 2023, el actor radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 103 Judicial I para Asuntos Administrativos, de manera que no suspendió el término caducidad y este operó. Si bien es cierto que el apoderado judicial no tenía facultad para demandar la Resolución N° 1096 de 14 de junio 2022, en los precisos términos del poder a él conferido, lo cual podía conducir a la inadmisión de la demanda, a fin de que el demandante expresara con precisión y claridad lo que pretendía, en cumplimiento del artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que el análisis del juez en nada afectaría los intereses del actor.
En ese sentido, de conferirse tal oportunidad y precisarse la pretensión de nulidad frente a ese acto administrativo (Resolución N° 1096 de 2022), el efecto igualmente sería adverso al señor Espitia González, pues habría operado la caducidad, por lo que en virtud del principio de economía procesal, el juez anticipó su estudio, a fin de evitar dilaciones injustificadas.
En caso contrario, de reafirmarse la ausencia de 17 Auto del 18 de abril de 1995, expediente No. 11.043, Magistrada Ponente Clara Forero de Castro, actor Luis Aníbal Villada. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70-001-33-33-001-2023-00060-01 enjuiciamiento, simplemente se anularía la observación realizada y se continuaría con el verdadero objeto de la demanda, que, se insiste, conducía al rechazo por carecer de control judicial.
Por tanto, en este punto también deberá ser confirmada la decisión emitida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, el 1° de junio de 2023. 4. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado de fecha 1° de junio de 2023, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia, con la finalidad de darle trámite al asunto de la referencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, enviar al despacho de origen para lo pertinente. CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Samai. Discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS