TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: JUANA MARIA MACHADO DÍAZ Y ALFONSO PEINADO DEMANDADO: MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ RADICADO: 20001-33-33-002-2014-00142-03 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO A TRATAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 5 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar en el proceso de la referencia, por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa, los demandantes, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitaron que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Chiriguaná por los perjuicios ocasionados en su predio conocido como El Principio, por el defectuoso funcionamiento del servicio públicos, al ejecutar la obra pública conocida como “canales perimetrales recolectores de aguas de escorrentías”, en cumplimiento del contrato de obras públicas No. 161 del año 2007.
Como consecuencia de la anterior declaración, los demandantes solicitaron el reconocimiento de perjuicios materiales por daño emergente, la suma de $65.000.000, o lo que se lograra determinar en el proceso, por lucro cesante $55.000.000, lucro cesante futuro y la realización de las obras requeridas para el buen funcionamiento del canal como taludes para la erosión, revestimiento en concreto y otros que cumplan con la reparación integral.
Solicitaron que las condenas impuestas sean debidamente actualizadas con el IPC y que se condene en costas y agencias en derecho a las demandadas. 2.2.
HECHOS Los hechos fueron narrados en la demanda en los siguientes términos: Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 2 1. Los demandantes manifestaron que el contrato celebrado por el municipio de Chiriguaná para los canales perimetrales recolectores de aguas escorrentías identificado con el número 161 del 27 de diciembre de 2007 les ha causado daños en el predio de su propiedad denominado El Principio, porque los canales fueron construidos de manera antitécnica y eso ha derivado en inundaciones de su predio y de otros inmuebles cercanos. 2.
Señalaron que el contrato se celebró entre el municipio de Chiriguaná y el Consorcio C&M, el cual tenía por objeto la construcción de canales recolectores de aguas escorrentías en las afueras de la cabecera municipal de Chiriguaná, Rincón Hondo, La Aurora, La Sierra, Poponete y Cruce del municipio de Chiriguaná. 3. La obra también produjo daños y perjuicios por las inundaciones periódicas que se producen en el predio con los fuertes aguaceros y en el invierno porque los recolectores no fueron construidos en debida forma. 4.
Afirmaron que los daños se registran desde el 11 de diciembre de 2011, lo cual ha impedido la siembra de yuca por la permanente inundación en el predio en la época de invierno y por los fuertes aguaceros, porque se construyeron canales, pero no el predio de los demandantes lo que ha traído graves daños para ellos.
2.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 5 de marzo de 2021 accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que se acreditaron los dos elementos necesarios para que proceda la responsabilidad por ocupación de inmueble. Señaló que las obras se realizaron sin consentimiento previo de los propietarios y sin que mediara imposición de servidumbre por parte del municipio de Chiriguaná, de manera que no se ha indemnizado a los demandantes por la construcción de esa obra de mejoramiento del sistema vial y de alcantarillado municipal, pese a que el perito estableció que el predio está afectado por una servidumbre de un canal de aguas escorrentías que ocupa un área de 16.361,491 M2 que incluye el canal más una franja de protección de 15 metros a lado y lado del eje de la obra.
Consideró que en este caso está probado el daño antijurídico puesto que la actuación de la entidad demandada ocasionó la ocupación de un predio particular por una obra o trabajo público que si bien puede reportar beneficios para la colectividad lesiona desproporcionadamente los derechos de los demandantes. Estimó que el daño es imputable al municipio de Chiriguaná y también al consorcio C&M por la ejecución de la obra y por la omisión de imponer una servidumbre en el predio rural El Principio, pero exoneró a Liberty Seguros que fue llamada en garantía por expedir las pólizas de cumplimiento del contratista que fue el tomador del seguro y no el municipio que lo llamó al proceso omitiendo llamar al consorcio.
El juez de primera instancia condenó al pago de perjuicios materiales en cuantía de $724.247.898.00 por concepto de estimación por daño emergente y lucro cesante consignado en el informe pericial y precisó que según el mismo informe pericial lo pagado por una servidumbre no es el valor del terreno sino una indemnización que puede ser igual o superior al valor de la franja de terreno ocupada pero que tiene un carácter diferente pues queda inutilizada pero no es cedida por el propietario.
Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 3 No obstante, ordenó que una vez efectuado el pago de lo que valga la parte ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registra obrará como título traslaticio de dominio a favor de la demandada Municipio de Chiriguaná (Cesar), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.4.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por las partes demandadas con los siguientes argumentos: La apoderada del Consorcio C&M señaló que el colector que presuntamente ocasionó los daños a los demandantes se construyó en debida forma porque se dio cumplimiento a las especificaciones técnicas exigidas por la entidad contratante como lo certificó la interventoría y la misma entidad al recibir la obra.
Señaló que los hechos causantes del daño datan del año 2007 cuando se inició la ejecución de la obra correspondiente al contrato 161 de ese año y no desde la fecha de recibo final de la obra, razón por la que se afirma que hay caducidad de la acción lo cual se sustenta en la presentación de la demanda y también en el interrogatorio de parte realizado el 5 de noviembre de 2020 en que la señora JUANA MARIA MACHADO DÍAZ manifestó que la afectación fue ocasionada por la ejecución del canal porque los demandantes no permitieron que éste pasara por el predio y se opusieron a su construcción. Indicó que de existir alguna responsabilidad sería atribuible al municipio porque como entidad contratante debió prever el impacto de la obra en la comunidad, mientras que el contratista se limitó a construir la obra encargada con las especificaciones requeridas por el ente territorial confiando en que la administración había realizado los estudios previos correspondientes, de manera que la construcción no generara incomodidades o perjuicios a los ciudadanos. En su criterio el contratista obró en cumplimiento del deber legal y contractual que le era exigible y no podía abstenerse de hacerlo de manera unilateral sin incumplir el contrato 161 de 2007.
Finalmente solicitó valorar el dictamen pericial practicado y sustentado en el proceso porque estimar que carece de soporte técnico y científico teniendo en cuenta que el perito no pudo acceder a algunos lugares del predio y por eso no era posible evaluar la gravedad o no de los presuntos perjuicios causados, así como su cuantificación, concretamente en lo relacionado con la ladrillera que presuntamente tenían los demandantes que fue incluida entre los perjuicios sin realizar visita técnica y de inspección al lugar sino sólo basado en el relato de los demandantes.
El apoderado del municipio se mostró inconforme con el fallo de primera instancia porque en su criterio no se probaron los elementos de la responsabilidad estatal en el caso concreto; señaló que no se acreditó el daño ni la relación de causalidad entre éste y la conducta de la administración. En su criterio no se tuvo en cuenta la inexistencia de la obligación a cargo del municipio de Chiriguaná dado que no podía reconocerse a título de indemnización de perjuicios o de daño emergente y lucro cesante.
Solicitó la revocatoria del fallo por considerar que no se probó el daño y por tanto era improcedente el análisis de la imputación. Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 4 III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 14 de septiembre de 20221, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
Como el recurso de apelación fue interpuesto en vigencia de la ley 2080 de 2021 no se corrió traslado para alegar de conclusión, pero fueron presentados por los apoderados de las partes demandadas. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de marzo de 2021. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que accedió a las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos en los recursos de apelación, en especial sobre la caducidad de la acción o si debe confirmarse la responsabilidad del municipio de Chiriguaná por el daño causado a los demandantes con la obra pública realizada que afectó su inmueble. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. a) De la responsabilidad extracontractual del Estado por ocupación de inmuebles La responsabilidad extracontractual del Estado que emerge de la ocupación de bienes inmuebles tiene su fundamento normativo en los artículos 582, 593 y 90 de 1 Archivo 8 Samai. 2 El inciso 3 del canon constitucional en comento establece que “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto al precio”. 3 Que establece en su inciso tercero que “El Estado será siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes”.
Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 5 la Constitución Política, en los artículos 164 y 565 del Decreto 2304 de 1989, y finalmente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a la letra reza: “ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. (…)”. -Se resalta por fuera del texto original-. El fundamento jurídico de la cláusula de responsabilidad en estos eventos nace de la necesidad imperiosa del ordenamiento jurídico de proteger y garantizar el derecho a la propiedad privada de los administrados.
Este derecho subjetivo, que naturalmente irradia sus efectos en el patrimonio de la persona como atributo de la personalidad desde la óptica del derecho civil, repercute en otros ámbitos de la persona como sujeto de derechos que van ligados a otros derechos de raigambre fundamental tales como la vivienda, la intimidad, y la libertad. De allí que el Legislador se haya preocupado de mantener el equilibrio entre la propiedad privada y el derecho a la propiedad estatal, de forma que ambos coexistan en el plano fenomenológico.
Este equilibrio también oscila filosóficamente entre dos garantías: una en favor de la Administración, consagrándose que el interés particular cede ante el interés público o social (principio que justifica actuaciones tales como la expropiación de bienes), y otra en favor de los administrados, que es el mantenimiento de las cargas públicas en clave proteccionista de la propiedad privada.
Así, cuando el Estado invade la propiedad privada de un particular sin que medie una autorización que emane de la ley o de las autoridades públicas y que encuentre su fundamento en el mismo ordenamiento jurídico que justifique la intervención, la igualdad en las cargas públicas se rompe en perjuicio de los administrados y configura entonces la obligación de que la Administración resarza los perjuicios ocasionados al particular con ello.
La doctrina nacional al estudiar la figura comparte este criterio y además ha sido enfática en asimilar el régimen de imputación de responsabilidad en estos eventos al régimen objetivo: “Cuando la administración pública desarrolla obras públicas (infraestructura vial, hidroeléctrica, de acueducto, de tendidos eléctricos, de adecuación de tierras, de contención, etc.) los daños antijurídicos radican en la afectación, vulneración o aminoración del derecho de propiedad (en los términos de los artículos 21 de la CADH y 58 de la CP de 1991), y en asocio de este a los derechos a la vivienda, a la libertad de domicilio o de residencia. La 4 “ARTÍCULO 16. - La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea… la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
(…)”. 5 “ARTÍCULO 56. - En la sentencia que ordene reparar el daño por ocupación de inmueble ajeno se deducirá del total de la indemnización la suma que las partes hayan calculado como valorización por el trabajo realizado, a menos que ya haya sido pagada la mencionada contribución.// En esta clase de procesos cuando se condenare a la entidad pública, o a una privada que cumpla funciones públicas, al pago de lo que valga la parte ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio”.
Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 6 definición del momento de concreción o consumación del daño antijurídico se da desde el término de la obra, o a partir del conocimiento de sus efectos, o desde el último acto material, lo que ha sido objeto de tratamiento por la jurisprudencia cuando analiza la caducidad en el ejercicio del medio de control o acción de reparación directa.
(…) En tanto que la atribución jurídica ha evolucionado de tal forma que el fundamento de imputación que opera es objetivo, entendiendo que la administración pública o expone a riesgos a los administrados (riesgo excepcional), o genera la ruptura en el equilibrio de las cargas públicas al desplegarse una obra pública que siendo lícita produce un sacrificio anormal en el ejercicio del derecho de propiedad o de otros derechos que quiebra con el principio de solidaridad en el que se inspira la misma (daño especial).
En otros eventos, la obra pública produce la ocupación permanente o transitoria de un bien inmueble, cuyo uso y goce resulta cercenado y puede ser objeto de atribución al Estado6”. -Sic para lo transcrito-. Ya desde el terreno de la jurisprudencia, el Consejo de Estado ha elaborado una línea jurisprudencial sólida en la que se ha sustentado la tesis según la cual, para que surja obligación indemnizatoria a cargo del Estado por la ocupación temporal o permanente de inmuebles, se requiere que el interesado acredite: (i) que es titular de unos derechos en relación con un bien inmueble7;
(ii) que esos derechos han sido limitados o suprimidos por virtud de la ocupación del bien; y (iii) que la ocupación es atribuible a la entidad pública contra la cual se dirige la reclamación, bien sea porque la afectación del predio fue instrumentada por alguno de sus agentes, o bien porque la entidad autorizó la ocupación del inmueble por parte de terceros particulares.
Siguiendo esa misma línea, a fin de sentar bases sobre la operatividad de la caducidad del medio de control de reparación directa en estos casos, se ha diferenciado distintos tipos de ocupación, distinguiendo aquella ocupación material de la ocupación jurídica de los bienes inmuebles: “La Corporación ha establecido las diferencias que existen entre el hecho dañoso denominado como ocupación por obra pública, bien sea, i) ocupación material con efectos permanentes o con efectos temporales, ii) ocupación jurídica con efectos permanentes o con efectos temporales, y, las afectaciones causadas a los atributos de la propiedad, posesión, uso, usufructo o habitación respecto de un bien inmueble, ocasionadas con la ejecución de una obra pública, que no encajan dentro de los dos parámetros anteriores.
Es así como, ha entendido estos escenarios de la siguiente manera: • Ocupación material8: aquella en la cual la administración ingresa efectivamente a los predios de propiedad de los particulares y ejecuta allí actos diversos. • Ocupación jurídica9: “las acciones de la administración capaces de limitar los derechos reales que un particular ejerce sobre un bien inmueble, sin que se cumplan los requisitos 6 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Compendio de derecho administrativo. Editorial Universidad Externado de Colombia, año 2017, Bogotá – D.C. 1ª edición, páginas 803 – 804. 7 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de marzo de 2004, rad.: 12289, M.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, en la que se expuso: “Ahora bien, no cabe duda a la Sala de que el poseedor de un bien está legitimado en la causa para solicitar la indemnización del perjuicio causado como consecuencia de la ocupación permanente o transitoria de un inmueble por causa de trabajos públicos.
En efecto, si bien aquél no es titular del derecho de propiedad, tiene otro derecho digno de tutela, reconocido y regulado por el legislador civil en su contenido, sus efectos y su forma de protección. Así lo ha reconocido esta misma Sala, en fallos anteriores, y ha recurrido, en algunos de ellos, a la prescripción contenida en el artículo 2342 del Código Civil, según la cual puede pedir la indemnización “no solo el que es dueño o poseedor de la cosa sobre la cual ha recaído el daño o su heredero, sino el usufructuario, el habitador, o el usuario, si el daño irroga perjuicio a su derecho…”.” 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de abril de 2015, rad.: 25000-23-26-000-2002-00708-01 (29175).
M.P.: Danilo Rojas Betancourth. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de mayo de 2014, exp. 24679. “(…) puede suceder que la entidad declare de utilidad pública un inmueble, pero no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener su Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 7 y las formalidades establecidas en la Ley para tal fin.
En tales casos, como lo ha precisado la jurisprudencia, el eventual afectado deberá adelantar la acción de reparación directa”. • Perjuicios irrogados sobre bienes inmuebles por cuenta de la ejecución de un trabajo u obra pública10: se presenta cuando la lesión antijurídica que se invoca reside en la afectación a bienes, distinta a la ocupación del terreno, en medio de la ejecución de la obra pública.
La temporalidad en los supuestos anteriores hace referencia al periodo de tiempo durante el que se presenta la ocupación, o, la afectación a los atributos de la propiedad, posesión, uso, usufructo o habitación que ostenta el particular sobre un bien11”. -Sic para lo transcrito-. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que cuando el derecho real (dominio o posesión) de los administrados sobre un bien inmueble se ve afectado por la ocupación que ejercen las entidades estatales por causas legítimas el régimen de responsabilidad es de corte objetivo: “Es indudable que cuando la Administración, desde el punto de vista material, ejecuta trabajos públicos y ocupa propiedades inmuebles ajenas o las daña –imputaciones fácticas- crea situaciones de hecho extracontractuales.
En consecuencia, si el Estado causa daños en desarrollo de esas actividades materiales, ellas se constituyen en fuente de responsabilidad - imputación jurídica-. La Constitución Nacional consagra la fuente jurídica general para esa declaratoria y la ley reglamenta dicha disposición y crea los medios instrumentales o adjetivos para reclamar responsabilidad y condenar a indemnizar.
En efecto, de una parte, la Carta Política de forma general instituyó la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas y, de otra parte, el Código Contencioso Administrativo - modificado por el artículo 31 de la ley 446 de 1998– dispuso que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando las causas sean, entre otros, o un hecho o “la ocupación temporal o permanente por trabajos públicos.
Ese tipo de responsabilidad es objetiva por cuanto la parte demandante no tiene que demostrar en juicio la cualificación de las conductas estatales. (…) Para que pueda configurarse dicha responsabilidad se requiere de la demostración de tres elementos: 1. La propiedad del inmueble, o el derecho afectado por el trabajo público; 2. La realización de la obra; 3.
La existencia del daño y el nexo de causalidad entre aquel con la ejecución de la obra realizada por el demandado o ejecutada a su nombre. La Sala ha sostenido que la carga de la prueba es una relación activa de la parte dentro del juicio; el sujeto procesal que la tiene puede ordenar sus conductas como le parezca, alegar los antecedentes que quiera, pero debe estar atento a que los que son de su carga se demuestre.
La inobservancia de esa carga impone al juzgador una regla de juicio mediante la cual colige y desestima el ruego del sujeto procesal, ya pretendiente ya excepcionante. Hay o existe una correlación entre la carga de alegación y la de la prueba de los hechos; de nada vale la simple alegación sin demostración, salvo excepciones legales. La carga de la prueba indica quién es enajenación voluntaria ni tramite el proceso de expropiación ni lo ocupe materialmente, pero se niegue a expedir las autorizaciones administrativas necesarias para que el propietario pueda realizar construcciones sobre el mismo, reformarlo, urbanizarlo, lotearlo, etc.
Es decir, que se hubiera producido una ocupación jurídica, en tanto si bien no se despoja materialmente del bien a su titular, sí se le limita el ejercicio de las facultades propias de los derechos reales o de la posesión que se ejerce respecto del predio”. Posición reiterada en la sentencia del Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C, del _ de octubre de 2020 rad,: 49489 y en la sentencia del 19 de agosto de 2016, rad.:: 57.380. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de febrero de 2019, rad.: 25000-23-26-000-2006-01719- 01 (43705).
M.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de julio de 2021, rad.: 25000-23-36-000-2017-00278- 01(61928), M.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 8 el sujeto a quien corresponde vigilar la demostración de un hecho; no exige que quien lo alega lo pruebe, pues existiendo comunidad de la prueba no importa que la contraparte la haya traído o el juez de oficio la haya decretado”12 –Se resalta por fuera del texto original-.
En similar sentido, el Alto Tribunal reiteró: “Tratándose de supuestos como el que mediante esta providencia se resuelve, la Sala ha sostenido que el régimen aplicable corresponde a la especie de la responsabilidad objetiva y que hay lugar a declararla una vez demostrado que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante fue ocupado permanentemente por la administración o por particulares que actúan autorizados por ella.
La imposición de la obligación resarcitoria a cargo del Estado en este tipo de casos se justifica por la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas en que la ocupación se traduce, pues no existe para el particular afectado el deber jurídico de soportar, sin compensación alguna, el detrimento que a su patrimonio -material o inmaterial- se ocasiona a causa de la realización de unas obras o trabajos públicos que bien pueden reportar beneficio para la colectividad entera, pero lesionan desproporcionadamente los derechos de un coasociado.
La concreción y prevalencia del interés general -artículo 1° de la Constitución Política-, si bien respalda y orienta teleológicamente la actividad administrativa, no justifica el desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos e intereses del individuo, cuya salvaguarda también constituye fin esencial del Estado a tenor de lo normado por el artículo 2° de la Carta.
De ahí que la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de los artículos 219 -inciso 2°- y 220 del Código Contencioso Administrativo, razonara de la siguiente manera en relación con la responsabilidad del Estado frente a eventos como el que, en el sub judice, ocupa la atención de la Sala: “… las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por vía de los hechos.” No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en los dispuesto en el art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar.
Por tanto, en cuando el art. 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el art. 31 de la Ley 446 de 1998, y el art. 136 del mismo código, modificado por el art. 44 de dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los perjuicios causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al art. 58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de propiedad privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente.
Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la situación irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas. Así mismo, si en tales circunstancias la entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad por parte de aquélla, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo.
Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa del Estado pues, aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2001, rad.: CE-SEC3-EXP2001-N12994, M.P.: María Elena Giraldo Gómez.
Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 9 Con base en los anteriores presupuestos, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado por ocupación permanente de inmuebles supone la concurrencia de dos elementos: i) El daño antijurídico, que consiste en la lesión al derecho subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante.
Están comprendidos, por tanto, no sólo los perjuicios derivados de la afectación del derecho de propiedad, sino también los prejuicios provenientes de la ocupación jurídica del inmueble, por la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado. y ii) la imputación jurídica del daño al ente demandado, que se configura con la prueba de que la ocupación permanente, total o parcial, del bien inmueble de propiedad del demandante, provino de la acción del Estado.
El Estado podrá exonerarse de responsabilidad, si desvirtúa la relación causal mediante la prueba de una causa extraña tal como la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o el hecho exclusivo de la víctima”13. –Sic para lo transcrito-. De acuerdo con lo anterior se tiene que, para que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Estado por la ocupación de bienes inmuebles por la ejecución de obras públicas, se debe demostrar que el demandante es titular de un derecho real sobre el inmueble ocupado, la realización de la obra por parte de la administración, y que con la realización o ejecución de ella se causó un daño antijurídico al titular del derecho real del inmueble ocupado.
Demostrados los anteriores supuestos fácticos, la Administración sólo puede exonerarse de responsabilidad demostrando el hecho de un tercero, fuerza mayor o culpa exclusiva de la víctima. b) de la caducidad La caducidad es un fenómeno jurídico que se presenta en los eventos en que los personas dejan transcurrir el tiempo sin ejercen su derecho en el término establecido por la ley, y en consecuencia pierde su facultad de accionar ante la jurisdicción. Este término se consagra como uno de los desarrollos del principio de seguridad jurídica, puesto que asegura la existencia de un plazo objetivo para que el ciudadano pueda hacer efectivos sus derechos; tradicionalmente se ha considerado que no puede ser materia de convención antes de su cumplimiento, o de renuncia, una vez cumplido.
Su consagración en el ordenamiento jurídico está orientada a ofrecer certeza jurídica a quienes tienen interés en acudir a la justicia para obtener la protección de sus derechos y también a la colectividad a la cual debe garantizársele la seguridad jurídica, de tal modo que cuando se desconoce el término de caducidad se vulnera el derecho al debido proceso.
La caducidad se predica de las acciones o medios de control y tiene que ver con el oportuno ejercicio del derecho de acción y con el plazo establecido por el legislador para la reclamación en sede judicial de sus derechos. La caducidad es una figura procesal que extingue la acción por el no ejercicio de la misma en el término perentorio establecido por el legislador, no admite renuncia ni suspensión, salvo en el evento de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho y se interrumpe con la demanda porque se relaciona con la acción de modo que el requerimiento hecho al deudor para que cancele la obligación 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2009, rad.: 44001-23-31-000-1997-01097- 01(158147), M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.
Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 10 no tiene la virtud de interrumpir la caducidad de la acción, sino a lo sumo la prescripción del derecho. Sobre la caducidad de la acción de reparación directa en los eventos de daños causados a inmuebles por la ejecución de obras públicas, el Consejo de Estado ha dicho: “[E]n los procesos de reparación directa en los que se alega la existencia de un daño causado por la construcción de una obra pública, pueden existir dos momentos para iniciar el conteo del término de la caducidad.
El primero, es cuando termina la obra, entendiendo que los perjuicios son de naturaleza instantánea, es decir, que se originan y son de conocimiento del afectado en plena realización de la obra. El segundo momento, cuando se trata de daños periódicos, esto es, se tiene conocimiento del hecho dañoso, pero éste no coincide con la ejecución de la obra, situación que solo es aplicable a los casos en que tiempo después de la terminación de la obra se advierten las afectaciones que pudo causar.
En todo caso, pese a que el daño se agrave o empeore con posterioridad, ello no puede ser considerado una prolongación del inicio del conteo del plazo para interponer la acción, por cuanto los daños y perjuicios que se producen como consecuencia de una obra pública se materializan en un solo momento. En el presente asunto, la construcción del puente peatonal “en la diagonal segunda sur carrera sexta anexo al colegio Pompilio Martínez del Municipio de Cajicá”, obra pública que presuntamente afectó los predios de la demandante, finalizó el 14 de febrero de 2008 -día en que se suscribió el acta de recibo final-, de modo que el término de caducidad de la acción debe contabilizarse desde ese momento, dado que solo a partir de allí que se puede dimensionar la magnitud del daño. (…) el 30 de diciembre de 2009, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se suspendió el término de caducidad, de modo que los 48 días calendario que faltaban entonces para completar aquel término debían contarse al reanudarse el cómputo del mismo.
Como el 9 de marzo de 2010 se expidió la constancia en la que se da por agotada la etapa conciliatoria, el término de caducidad se debía reanudar el 10 de esos mismos mes y año y, entonces, los interesados tenían hasta el 26 de abril de 2010 para presentar la demanda. Dado que ésta se interpuso el 11 de marzo de este año, es claro que para ese momento la acción aún no había caducado14. 5.4.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: • Certificado de libertad y tradición del inmueble con matrícula 192-6954 aportado con la demanda, en el cual consta que es de propiedad de los demandantes. (folio 5 del expediente). • Copia de la escritura pública 611 del 21 de noviembre de 1984 que contiene la compraventa del inmueble por parte de los demandantes (fls 10). • Copia del contrato de obras pública 161 del 27 de diciembre de 2007 celebrado entre el municipio de Chiriguaná y el Consorcio C&M para la construcción de canales recolectores de agua de escorrentía en las afueras de la cabecera municipal, con sus adiciones, suspensiones, acta de entrega de la obra y liquidación de la misma (fls 17 a 213). • Acta de conciliación fallida ante la Procuraduría 76 Judicial I para asuntos administrativos la cual fue declarada fallida el 27 de febrero de 2014. • Testimonios de Carmen Cecilia Torres Barahona, Horacio Machado, Dayana Hernández Ospino (fls. 299 a 300). • Dictamen pericial controvertido en audiencia de pruebas. • Interrogatorio de parte de los demandantes. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2018, radicación: 25000-23- 26-000-2010-00126-01(43872) C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
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5.5. CASO CONCRETO En el presente caso sea lo primero manifestar que sólo apelaron los integrantes del extremo demandado, motivo por el cual la Sala concretará su pronunciamiento a los motivos de inconformidad planteados en los recursos de apelación pues a ello se limita la competencia del juez de segunda instancia, como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso15, norma aplicable a los asuntos contenciosos en virtud de la remisión expresa a este estatuto procesal hecha en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: En primer lugar se analizará el motivo de inconformidad señalado por la apoderada del Consorcio C&M en la medida en que, de encontrarse probada la caducidad de la acción, resultaría inane realizar el análisis de la responsabilidad del Estado en este caso.
El artículo 164 dispone que la demanda deberá ser presentada: “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Pues bien, en el trámite del proceso el juez de primera instancia analizó la caducidad de la acción al momento de resolver sobre las excepciones previas y declaró que la demanda fue presentada de manera oportuna.
El análisis efectuado fue el siguiente: señaló que en los procesos de reparación directa el término para presentar la demanda es de dos años que deben contarse a partir de la ocurrencia del hecho, pero en este caso se comenzó a contar el término a partir de la finalización de la obra que fue el 11 de diciembre de 2011, como se presentó solicitud de conciliación el 11 de diciembre de 2013 el término de caducidad quedó suspendido durante el trámite conciliatorio y éste se prolongó hasta el 27 de febrero de 2014 momento en el cual fue declarada fallida la conciliación y a partir del día siguiente volvió a correr el término de caducidad, pero la demanda fue presentada el mismo día 28 de febrero de 2014.
El fundamento para adoptar la decisión fue la jurisprudencia del Consejo de Estado que en varias oportunidades ha indicado que en estos casos de daños como consecuencia de la construcción de obras o de la ocupación de un bien inmueble, el término debe contarse a partir de la finalización de la misma y en casos excepcionales a partir del momento en que se evidenció la existencia del daño, como se explicó en el acápite anterior.
No obstante, el análisis de las pruebas allegadas conduce a una conclusión diferente en cuanto a la caducidad porque si bien la apoderada del consorcio manifestó que el interrogatorio de parte evidencio que la demandante desde un 15 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. – Se resalta por fuera del texto original-. Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 12 principio tuvo conocimiento del daño porque ellos se opusieron a las obras en su propiedad, tal circunstancia pone de presente un indicio de ese conocimiento pero no se pudo establecer en qué momento del desarrollo de las obras tuvieron certeza del daño sufrido y de los perjuicios derivados de ello.
Ahora bien, al analizar los documentos del contrato visibles a folios 17 a 25 del expediente se evidencia el error en que incurrió el fallo de primera instancia, ya que el contrato fue celebrado el 27 de diciembre de 2007 y fue adicionado varias veces, siendo suspendido y reiniciado otras tantas, pero la obra finalizó realmente en una fecha anterior a la utilizada para contar la caducidad, toda vez que según se evidencia en los anexos del contrato, el día 30 de noviembre se reunieron las partes para recibir la obra y proseguir con la etapa de liquidación y allí consta que la obra había sido suspendida el 5 de mayo de 2011 pero se reanudó el 30 de noviembre no para continuar ejecutando la obra sino para proceder con el acta final de liquidación del contrato, como lo dejó consignado el documento: “En Chiriguaná, en la Secretaría de Planeación y Obras Pública de la Alcaldía de Chiriguaná, a los Treinta (30) días del mes de noviembre de 2011, se reunieron, el Ing.
EDISON CABAS DÍAZ representante legal del CONSORCIO C&M, el Ingeniero TORIBIO ANDRADE YEJAS, en su condición de representante legal de Interventoría y el Arquitecto LUIS RAFAEL ROCHA VILLEGAS, Secretario de Planeación y Obras Pública del Municipio de Chiriguaná, con el propósito de suscribir la presente acta con la cual se Reinicia el contrato 161 de 2007, para su liquidación”16.
Allí mismo se dejó sentado que la terminación final de la liquidación fue el 11 de diciembre de 2011 y que la última suspensión antes de esa fecha fue el 5 de mayo de 2011. Adicionalmente en el folio 217 del expediente se encuentra el acta de liquidación suscrita el 11 de diciembre de 2011, que contiene el resumen de la ejecución del contrato 161 de 2007 en la cual se lee: “Concluidas las obras del contrato de la referencia, dentro de los términos establecidos en el cuerpo del contrato se procedió a recibir las obras, quedando como prueba de dicho acto la correspondiente acta de recibo final de obras, la cual se suscribió el día 30 de noviembre de 2011, dejando constancia por medio de informe final de obras.
La interventoría conceptuó que los trabajos ejecutados por el contratista estuvieron acordes con las especificaciones y cantidades estipulados en el acta de recibo final. El valor final de ejecución de obras por parte del contratista fue de $5.228,868,188,65”. De otro lado los documentos dan cuenta de que la solicitud de conciliación fue presentada el 11 de diciembre de 2013, cuando ya había vencido el término de caducidad del medio de control, según se observa en el acta de no conciliación proferida por la Procuraduría 76 Judicial I para asuntos administrativos expedida el 27 de febrero de 2014, mientras que la demanda se repartió al día siguiente 28 de febrero de 2014.
Para la Sala es claro que el término de caducidad no podía contarse a partir de la liquidación del contrato porque se trata de una pretensión de reparación directa y no de un medio de control contractual y por ello en los eventos en que no es posible precisar cuándo ocurrió el daño o cuándo se tuvo conocimiento del mismo porque la ejecución de la obra se prolongó durante un tiempo considerable, el momento que debe tomarse para iniciar la contabilización del término es el de finalización de la obra y no el de la liquidación del contrato, porque son actividades totalmente diferentes ya que el acta de liquidación bilateral corresponde al finiquito del contrato 16 Ver folio 47 archivo demanda One Drive.
Reparación Directa Proceso No. 2014-00142-03 Sentencia de segunda instancia 13 o corte de cuentas que se realizan y acogen de manera conjunta las partes intervinientes de modo que es un verdadero negocio jurídico y por lo general se realiza de manera posterior a la entrega de la obra dentro de los plazos establecidos por la ley para que se haga de manera conjunta o unilateralmente por parte de la entidad contratante.
Acorde con lo anterior para el momento de presentación de la demanda la acción ya había caducado, motivo por el cual el fallo venido en apelación deberá ser revocado para así declararlo.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP17, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA18.
OTRAS DECISIONES: La doctora Estephanie Beatriz Pozo de Avila identificada con cédula 1.065656.487 y con tarjeta profesional No. 285.594 del Consejo Superior de la Judicatura informó que sustituye el poder conferido por los demandantes a la doctora July Paola Fajardo Silva, identificada con cédula 1.020.720.692 y tarjeta profesional 185.456 y como se cumplen los requisitos previstos en la ley se reconocerá personería para actuar a la abogada Fajardo Silva. 5.7.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 5 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y en su lugar declarar la caducidad de la acción acorde con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Reconocer personería para actuar a la doctora July Paola Fajardo Silva, identificada con cédula 1.020.720.692 y tarjeta profesional 185.456 en los términos del poder a ella sustituido.
CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, para lo de su competencia previa las anotaciones en el SAMAI. 17 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 18 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
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NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.019. MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSE ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 8d26c7c24d31e7816d8dfdf459fa07c85433aeddae015952f3a7767eccf1a8c4 Documento generado en 22/02/2024 10:26:32 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica