COSA JUZGADA – Fundamento y finalidad La cosa juzgada como institución procesal encuentra su fundamento en el principio de seguridad jurídica: permite a las partes contar con la seguridad de que una vez resuelta una controversia no será posible debatirla nuevamente. Sobre ella precisó el Consejo de Estado en providencia de 30 de julio de 2020 proferida en el radicado 2018-00195-01(2104-19): Sobre la cosa juzgada esta Corporación ha sostenido que: La institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones emanadas de la rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial.
Entonces la cosa juzgada impide que un asunto judicialmente resuelto sea nuevamente debatido -salvo cuando se generen hechos nuevos ocurridos con posterioridad a la sentencia- e impone al juez el deber de declarar la excepción cuando la encuentre configurada. El artículo 303 del CGP., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, señala que la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa y exista identidad jurídica de las partes.
En cuanto al desarrollo conceptual de cada uno de los elementos, el Consejo de Estado ha dicho: ( ) COSA JUZGADA – Configuración en el caso concreto en cuanto a inclusión de la prima de riesgo en la pensión de vejez de ex empleado del DAS. Es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de las pruebas documentales obrantes en el expediente: Por medio de la Resolución No. 005913 del 13 de marzo de 2001, la Caja Nacional de Previsión, reconoció una pensión mensual vitalicia por vejez al demandante; resolución objeto de recurso siendo confirmada mediante Resolución No. 7098 de 9 de octubre de 2002.
La Resolución No. 7098 de 9 de octubre de 2002, fue objeto de debate judicial en proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá en primera instancia, y por el Consejo de Estado quien confirmó el fallo el 16 de abril de 2009; en cumplimiento de los citados fallos la Caja Nacional de Previsión a través de Resolución No. UGM 013883 del 18 de octubre de 2011 procedió a reliquidar la pensión del aquí demandante, excluyendo la prima de riesgo como factor salarial de la base de liquidación pensional. b. Luego, la UGPP mediante Resolución RDP 032308 de 17 de julio de 2013 negó solicitud de extensión de la jurisprudencia de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, presentada por el demandante el 22 de mayo de 2013. c. Con posterioridad, y frente a esa última resolución, el demandante presentó solicitud a efectos de que se incluyera la totalidad de los factores salariales devengados y en especial la prima de riesgo, petición que fue resuelta a través de la Resolución RDP 026331 del 03 de septiembre de 2019 e manera desfavorable; decisión que fue confirmada a través de la Resolución RDP 033490 del 08 de noviembre de 2019, luego del recurso de apelación interpuesto por el demandante.
La recurrente alega existencia de cosa juzgada, señalando que la pensión de jubilación se reliquidó en cumplimiento estricto de providencia judicial en firme, a la que no podía desatender. Y que ese litigio fue ya resuelto judicialmente, no es posible entrar a analizarlo nuevamente. Pues bien: la sala encuentra que cabe razón a la impugnante, pues, como se mostrará en seguida, se estructura en el sub judice la cosa juzgada.
En el presente asunto no existe duda o debate acerca de que concurren las mismas partes: los dos procesos fueron incoados por el ciudadano Albino Peña Campos contra CAJANAL, de la cual la UGPP asumió sus obligaciones. En cuento a la identidad de objeto, aunque se demanda diferentes actos administrativos, la pretensión sustancial ha sido siempre la de obtener el reconocimiento y pago de la pensión jubilación con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Y respecto de la identidad de causa se constata que el actor presentó nueva solicitud de reliquidación argumentando que con posterioridad a la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá el Consejo de Estado emitió sentencias de unificación del 04 de agosto de 2010 y de 1º de agosto de 2013, en que señaló que la prima de riesgo debe ser considerada como factor salarial para liquidar la pensión de jubilación. Deja de lado, sin embargo, la parte demandante que el Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 precisó el carácter de cosa juzgada de los asuntos judicialmente decididos para ese entonces (resaltaremos): 115.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Siendo ello así, no puede admitirse que exista un hecho nuevo que modifique relevantemente la causa petendi de la primera demanda, pues la misma providencia que como tal se invoca excluye expresamente tal posibilidad, en aras de la cosa juzgada. Lo aquí pretendido por el demandante es extender los efectos del fallo de unificación para obtener reliquidación con inclusión de la prima de riesgo, circunstancia ya discutida y decidida por el juez natural y que ha hecho tránsito a cosa juzgada.
Así, no es posible que la Sala vuelva a examinar la materia. Así las cosas, se declarará, de oficio, estructurada la excepción de cosa juzgada. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.
No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 5 MAGISTRADO PONENTE: NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Tunja, veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala recurso de apelación interpuesto por la demandada contra sentencia proferida el 30 de marzo de 2023 por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, Albino Peña Campos solicitó la nulidad parcial de la Resolución No. UGM 013883 del 18 de octubre de 2011, mediante la cual la CAJANAL reliquidó su pensión según lo ordenado por fallos emitidos por este Tribunal; y la nulidad de las Resoluciones RDP No. 032308 del 17 de julio de 2013, RDP No. 026331 del 03 de septiembre de 2019, y RDP No. 033490 del 08 de noviembre de 2019.
A título de restablecimiento de derecho, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación calculándola en el 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio5, así como el pago de las diferencias entre lo que se reconozca y lo cancelado anteriormente, inaplicando la prescripción de las mesadas pensionales, por cuanto las reclamaciones a la administración han sido realizadas de manera sucesiva y reiterada.
Y que se condene a la demandada en costas. En lo fáctico, indicó que laboró en el DAS, devengando prima especial de riesgo; que mediante Resolución No. 005912 del 13 de marzo de 2001 Cajanal le reconoció una pensión mensual vitalicia por vejez, sin incluir en el IBL todos los factores salariales; que en cumplimiento de fallo judicial de este Tribunal confirmado por el Consejo de Estado, a través de Resolución No. UGM 013883 del 18 de octubre de 2011 se reliquidó la pensión incluyendo asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, y prima de vacaciones; que mediante Resolución RDP 032308/13, la UGPP denegó su solicitud de extensión de jurisprudencia de sentencia de Unificación fechada el 04 de agosto de 20106; y que mediante Resolución RPD No. 026331/19, denegó la reliquidación de su pensión, decisión que confirmó por Resolución RDP No. 033490 del 08 de noviembre de 2019, al resolver su recurso de apelación. En lo jurídico, dijo que en la Resolución No. RDP No. 033490 del 08 de noviembre de 2019, aunque los requisitos de edad y tiempo de servicio se evaluaron conforme al régimen especial del DAS (Decreto 1933/89), el cálculo de su cuantía se hizo aplicando la Ley 100/93, con violación del principio de inescindibilidad consagrado en el artículo 21 del CST; que el artículo 27 del Decreto 3135/68 establece que la pensión de jubilación del empleado público es del equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio y el 73 del Decreto 1848/69 prescribe que el valor de la pensión es del 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicio; y que para ordenar la inclusión de la prima de riesgo no es necesario demostrar que le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho, ni ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, por cuanto en aplicación del Decreto 1933 de 1989 la misma debe ser incluida.
Citó sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Salario mensual año 1999 = $720.184 + prima especial de riesgo 35% ($252.064) = $972.248 Salario mensual año 2000 = $786.657 + prima especial de riesgo 35% ($275.330) = $1.061.987 Salario mensual año 2011 = $831.496 + prima especial de riesgo 35% ($291.024) = $1.122.520 Promedio Año 2009 = 252.064 X 14 mesadas = 3.528.896 Promedio Año 2010 = 275.330 X 14 mesadas = 3.854.620 Promedio Año 2011 = 291.024 X 14 mesadas = 4.074.336 VALOR TOTAL DE LA PRETENSIÓN SIN INDEXAR = $11.457.852 (ONCE MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS M/CTE) 6 Proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, adelantado por LUIS MARIO VELANDIA contra CAJANAL, radicado No. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09) Estado, e indicó que se ha de entender que los factores salariales enlistados en los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993 no son taxativos. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentó que la expedición de los actos administrativos demandados se realizó con estricta sujeción a los parámetros de la Ley 100 de 1993, aplicables a los beneficiarios del régimen de transición. Indicó que el demandante adquirió su status de pensionado el 26 de diciembre de 1998, tiempo después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 691 de 1994, y por cumplir los requisitos se benefició del régimen de transición -artículo 36 Ley 100 de 1993-.
Señalo que los factores sobre los cuales se deben liquidar las pensiones son los contemplados en el artículo 1 del Decreto 691 de 1994. Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional, y dijo que, las mesadas en régimen de transición se liquidan con edad, tiempo de cotizaciones y monto del régimen anterior que se aplica y sobre los factores salariales efectivamente cotizados, criterio que encuentra asidero legal en los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad del sistema de seguridad social integral.
Planteó la existencia de cosa juzgada señalando que el fallo de este Tribunal9 y su confirmatorio, no incluyeron la prima de riesgo, por lo que no es posible entrar a analizar la procedencia de la reliquidación incluyéndola. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el 30 de marzo de 202310, el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda, aunque declaró prescritas los reajustes causados antes del 29 de julio de 2016.
Luego de señalar el marco normativo y jurisprudencial del régimen especial de pensiones de los detectives del DAS, expuso que el demandante se encuentra cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100/93, pues llevaba 15 años en el servicio público al momento de entrada en vigencia de esa ley, por lo que podía pensionarse con 55 años de edad, 20 años de servicio e incluyendo en el IBL los factores de liquidación de la Ley 33 de 1985.
Agregó que en sentencias de primera y segunda instancia proferidas por fallos Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo de Estado - del 17 de abril de 2008 y 16 de abril de 2009-, dentro del expediente 15001233100020030038700, se determinó la no inclusión de la prima de riesgo, por cuanto se consideró que no era factor salarial. Pero citó sentencia de unificación del 28 de julio de 2022 del Consejo de Estado, en que se indica que sí debe incluirse. 2.1.
Recurso de apelación La UGPP apeló. Insistió en que la pensión se reliquidó en acatamiento estricto de providencias judiciales, y que ya la administración de justicia se pronunció. Dijo que, la no extensión de la jurisprudencia de la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se dio en la medida en que solo hace referencia a un aspecto del régimen pensional aplicable y no comprende la totalidad de los elementos que deben tenerse en cuenta para el reconocimiento de una pensión, ni fija una posición unificada e integral de cómo debe reconocerse las pensiones a los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 respecto de la Ley 33 de 1985, aspectos que no fueron objeto de unificación. Además, no es posible la inclusión del factor salarial Prima Especial de Riesgo de que trata la Ley 860 de 2003, ya que conforme con el decreto 446 de 1994 y el decreto 611 de 2007, la misma no constituye factor salarial.
Citó sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, para indicar que por disposición legal componen la base de liquidación pensional los factores salariales definidos en la Ley, lo que descarta en principio la inclusión de conceptos prestacionales distintos. Insistió en que por el fenómeno de cosa juzgada las decisiones plasmadas en una sentencia tienen carácter inmutable, vinculante y definitivo, por lo que, cuando la sentencia omita la resolución de cualquiera de los extremos de la litis, o de cualquiera otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro del término de ejecutoria, de oficio a solicitud de parte presentada dentro del mismo término. 2.2.
Trámite en segunda instancia 11. El Despacho sustanciador, mediante auto de 28 de julio de 2023, admitió el recurso de apelación interpuesto, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, sin que presentaran pronunciamiento alguno. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 12. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del GGP, la Sala se ocupará únicamente de los argumentos expuestos por el recurrente. 3.2. Problema jurídico 13. De conformidad con los reparos concretos elevados por el recurrente, la Sala debe determinar si, como lo expone la demandada, debe revocarse la sentencia por cuanto los mismos hechos fueron resueltos judicialmente, en decisión que fue estrictamente cumplida por la demandada dado su carácter de cosa juzgada. 3.3.
Análisis de la Sala De la cosa juzgada La cosa juzgada como institución procesal encuentra su fundamento en el principio de seguridad jurídica: permite a las partes contar con la seguridad de que una vez resuelta una controversia no será posible debatirla nuevamente. Sobre ella precisó el Consejo de Estado en providencia de 30 de julio de 2020 proferida en el radicado 2018-00195-01(2104-19): Sobre la cosa juzgada esta Corporación ha sostenido que: La institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones emanadas de la rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial.
Entonces la cosa juzgada impide que un asunto judicialmente resuelto sea nuevamente debatido -salvo cuando se generen hechos nuevos ocurridos con posterioridad a la sentencia- e impone al juez el deber de declarar la excepción cuando la encuentre configurada. El artículo 303 del CGP., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, señala que la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa y exista identidad jurídica de las partes.
En cuanto al desarrollo conceptual de cada uno de los elementos, el Consejo de Estado ha dicho: “a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. 3.4. Caso concreto. Es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de las pruebas documentales obrantes en el expediente: Por medio de la Resolución No. 005913 del 13 de marzo de 2001, la Caja Nacional de Previsión, reconoció una pensión mensual vitalicia por vejez al demandante; resolución objeto de recurso siendo confirmada mediante Resolución No. 7098 de 9 de octubre de 2002.
La Resolución No. 7098 de 9 de octubre de 2002, fue objeto de debate judicial en proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá en primera instancia, y por el Consejo de Estado quien confirmó el fallo el 16 de abril de 2009; en cumplimiento de los citados fallos la Caja Nacional de Previsión a través de Resolución No. UGM 013883 del 18 de octubre de 2011 procedió a reliquidar la pensión del aquí demandante, excluyendo la prima de riesgo como factor salarial de la base de liquidación pensional.
Luego, la UGPP mediante Resolución RDP 032308 de 17 de julio de 2013 negó solicitud de extensión de la jurisprudencia de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, presentada por el demandante el 22 de mayo de 2013. Con posterioridad, y frente a esa última resolución, el demandante presentó solicitud a efectos de que se incluyera la totalidad de los factores salariales devengados y en especial la prima de riesgo, petición que fue resuelta a través de la Resolución RDP 026331 del 03 de septiembre de 2019 de manera desfavorable; decisión que fue confirmada a través de la Resolución RDP 033490 del 08 de noviembre de 2019, luego del recurso de apelación interpuesto por el demandante.
La recurrente alega existencia de cosa juzgada, señalando que la pensión de jubilación se reliquidó en cumplimiento estricto de providencia judicial en firme, a la que no podía desatender. Y que ese litigio fue ya resuelto judicialmente, no es posible entrar a analizarlo nuevamente. Pues bien: la sala encuentra que cabe razón a la impugnante, pues, como se mostrará en seguida, se estructura en el sub judice la cosa juzgada.
En el presente asunto no existe duda o debate acerca de que concurren las mismas partes: los dos procesos fueron incoados por el ciudadano Albino Peña Campos contra CAJANAL, de la cual la UGPP asumió sus obligaciones. En cuento a la identidad de objeto, aunque se demanda diferentes actos administrativos, la pretensión sustancial ha sido siempre la de obtener el reconocimiento y pago de la pensión jubilación con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Y respecto de la identidad de causa se constata que el actor presentó nueva solicitud de reliquidación argumentando que con posterioridad a la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá24 el Consejo de Estado emitió sentencias de unificación del 04 de agosto de 2010 y de 1º de agosto de 2013, en que señaló que la prima de riesgo debe ser considerada como factor salarial para liquidar la pensión de jubilación. Deja de lado, sin embargo, la parte demandante que el Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 precisó el carácter de cosa juzgada de los asuntos judicialmente decididos para ese entonces (resaltaremos): 115.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Siendo ello así, no puede admitirse que exista un hecho nuevo que modifique relevantemente la causa petendi de la primera demanda, pues la misma providencia que como tal se invoca excluye expresamente tal posibilidad, en aras de la cosa juzgada. Lo aquí pretendido por el demandante es extender los efectos del fallo de unificación para obtener reliquidación con inclusión de la prima de riesgo, circunstancia ya discutida y decidida por el juez natural y que ha hecho tránsito a cosa juzgada.
Así, no es posible que la Sala vuelva a examinar la materia. Así las cosas, se declarará, de oficio, estructurada la excepción de cosa juzgada. IV. COSTAS 28. El artículo 47 de la Ley 2080/21, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Comoquiera que tal circunstancia no ocurrió en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia, más aún porque no se generaron gastos en la alzada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Revócase la sentencia de 30 de marzo de 2023 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja.
SEGUNDO: Declárase estructurada la excepción de cosa juzgada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: REMITIR, por conducto de la Secretaría de la Corporación, el expediente del proceso de la referencia al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada esta providencia, realizando las anotaciones de ley. Notifíquese y cúmplase, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.