TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: Reparación Directa-Apelación de Sentencia. ACTORES: Carlos Alberto Orrego Murillo. DEMANDADOS: Municipio de Valledupar. RADICACIÓN: 20-001-33-33-004-2015-00153-01 MAGISTRADO PONENTE: MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO I.-ASUNTO. - Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes (demandante y demandada) contra la sentencia de fecha 28 de febrero de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES PROCESALES. - 2.1.- HECHOS. – Narró el apoderado de la parte actora que, el Municipio de Valledupar le solicitó a su prohijado de manera verbal, que prestara los servicios de alojamiento, alimentación y kits de aseo personal, a un grupo de personas desplazadas y amenazadas por la violencia, alegando razones de urgencia manifiesta ante la toma realizada en parques de la ciudad por parte de dichas personas y el riesgo sanitario, con la promesa que se formalizaría el contrato durante su ejecución; por lo que, asegura el apoderado que su poderdante, de buena fe, prestó sus servicios, desde el 25 de abril al 8 de agosto de 2013.
Señaló que, los servicios prestados fueron obligaciones de tracto sucesivo, motivo por el cual, su prohijado presentó ante dicho municipio las cuentas de cobro de los servicios en la medida en que se iban prestando. Indicó, además, que en fechas posteriores el municipio de Valledupar (Cesar) le protocolizó otros servicios prestados por el mismo objeto, a otros desplazados, como consta en los contratos que se anexaron con la demanda; y que, el día 6 de marzo de 2014, presentó ante la demandada, solicitud para el pago de las obligaciones que se le adeudaban, pero que por recomendación del ente territorial -municipio de Valledupar-, el día 22 de marzo de 2014, procedió a realizar el trámite de la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Regional; sin embargo, manifiesta, que a la fecha no han procedido a realizar dichos pagos. 2.2.- PRETENSIONES. – La parte actora solicitó lo siguiente: Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 “1).
Que se declare al Municipio de Valledupar (Secretaria de Gobierno Municipal) administrativamente responsable por los daños materiales y morales causados al HOTEL CRA 12 NIT No 00000070057256-9 Señor CARLOS ALBERTO ORREGO MORILLO CC.. No 70.057.256 de Medellín por la negativa al pago de los servicios de alojamiento, entrega de kits de aseo personal y demás, prestados por orden de dicha Alcaldía a personas Desplazadas de la violencia que habían realizado una toma a la plaza de Valledupar y no haber formalizado dicha contratación aun y a pesar de haber certificado al deuda y haber recibido las cuentas de cobro sin tacharlas o desconocerlas y como tal constituye y un enriquecimiento sin causa del Municipio y un empobrecimiento del prestador de los servicios HOTEL CRA 12 señor CARLOS ALBERTO ORREGO MORILLO 2).
Condenar, en consecuencia, Al Municipio de Valledupar (Cesar) por medio de la Secretaria de Gobierno Municipal, como reparación del daño ocasionado, a pagar al actor, o a quien represente legalmente sus derechos, en primer lugar el valor de los servicios prestados y facturados recibido y aceptados por el Municipio de Valledupar cuyo monto inicial fue de TREINA YUN MILLONES QUINIENTOS CUARENTA YTRES MIL PESOS M/L ($ 31.543.00), valor que se debe indexar, así mismo, los valores de los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de $ 35.000.000,000 conforme a lo que resulte probado dentro del proceso. 3).
A los intereses Moratorios de la obligación sumada en su totalidad desde el dia que se debió realizar el pago y hasta que este efectivamente se realice por parte de la Administración.” (…) III.-PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar, en sentencia de fecha veintiocho 28 de febrero de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En esencia sostuvo: “Por tanto, encuentra el Despacho que en el presente caso se configuró la primera de las causales que permitirían la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa como fuente autónoma de la obligación de reparar por parte del Estado. En efecto, de las pruebas obrantes en el expediente se tiene que la relación irregular existente entre la parte demandante, Carlos Alberto Orrego Murillo, en su calidad de prestador del servicio de alojamiento, alimentación y kit de aseo - propietario del Hotel Cra 12- como contratista, y el Municipio de Valledupar, Cesar, son suficientes para que se considere que fue la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que impuso al particular el suministro de bienes en su beneficio, prescindiendo de un contrato estatal, lo cual se evidencia a partir de la existencia de la certificación allegada al expediente, en donde se hace constar los servicios prestados por la parte actora por las necesidades del servicio, emitida por la entidad demandada.
Lo anterior hace entrever que la actuación del particular fue de buena fe, más cuando se advierte que la entidad pública emitió certificación de prestación de servicios realizado durante la época en que señala el demandante realizó la labor que se le encomendó, lo que le daba la seguridad de que el trabajo que llevó a cabo en dicho término sería cancelado al estar respaldado en dicho documento, confiado en que le fuera legalizado dicho compromiso.
Ahora, es oportuno hacer referencia a lo precisado por la Sala Plena de la Sección Tercera en la sentencia de unificación reseñada, cuando señala que el reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa en el marco del proceso Contencioso Administrativo no tiene la finalidad de recompensar a las partes que deliberada o voluntariamente han actuado por fuera de la legalidad o con violación Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 de las normas contractuales, puesto que en tales eventos lo que se busca solamente es garantizar el equilibrio de las relaciones patrimoniales cuando quiera que un particular estuviere en alguna de las hipótesis señaladas en dicha providencia y por ello realizó unas prestaciones a favor de una entidad pública aun cuando ellas no hubieren tenido un soporte contractual, tal como ocurrió en el presente caso.” (sic) IV.-RECURSOS DE APELACIÓN. – 4.1.- El apoderado de la parte actora, presentó recurso de apelación1, en el que manifestó: “recurro la sentencia proferida por su despacho, en cuanto a que la misma, no condeno a costas ni a los intereses moratorios solicitados en la demanda, aclarando que en lo demás estoy de acuerdo con la sustentación del fallo”. -sic- Refirió, que debe tenerse en cuenta que las costas judiciales y agencias en derecho, pertenecen las primeras pertenecientes al proceso y las segundas exclusivamente al apoderado, y que aunque el a quo consideró que no hubo temeridad o mala fe, dicha apreciación a su juicio es discutible; pues considera que la demandada actuó de manera indebida al certificar una deuda y no cancelarla.
Puntualizó, que la Ley 1437 de 2011, no deja al criterio del juzgador la condena en costas y por ende las agencias en derecho y cita lo dispuesto en el artículo 188 del CPCA que reza "Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del código de procedimiento civil”. -sic- Finalmente, respecto de los intereses moratorios, luego de citar amplia doctrina y jurisprudencia, dijo que el a quo debió condenar al municipio de Valledupar (Cesar) al pago de los intereses moratorios teniendo en cuenta la calidad de comerciante del demandante y el tiempo que ha transcurrido desde el momento en que se prestaron los servicios. 4.2.- A su vez, el apoderado de la entidad demandada -municipio de Valledupar (Cesar)- presentó recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y sostuvo, que no hay lugar a condenar a la demandada, en la medida que no se configuran los elementos constitutivos de responsabilidad objetiva, como lo son el daño, la imputabilidad de una conducta por acción u omisión a cargo de la administración y el nexo causal de ambos.
Argumentó, que en el expediente no obra material probatorio suficiente que sustente la responsabilidad del municipio de Valledupar; y que, la sola certificación suscrita por el secretario de gobierno de la referida entidad territorial no es prueba suficiente para sustentar el enriquecimiento sin causa que fue concedido. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. - 5.1.
No se presentaron alegatos en esta instancia. 5.2. El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho, no rindió concepto en el presente caso. VI - CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Prelación de fallo. 1 Ver 05RecursoApelacion.pdf y 06RecursoApelacion.pdf Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa; tópico respecto del cual, el Consejo de Estado de forma unificada sentó precedente vinculante y obligatorio2, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada. 6.2.- Problema Jurídico.
En esta oportunidad la Sala determinará si el servicio alegado como prestado por la parte demandante, encuadra en alguna de las excepciones establecidas por la jurisprudencia que habilita el reconocimiento compensatorio por enriquecimiento sin justa causa, cuando no media contrato estatal. En caso de que la premisa anterior resulte afirmativa, se procederá con la consecuente liquidación de perjuicios.
Tesis de la Sala: La Sala sostendrá que en el presente asunto no hay lugar a la reparación o indemnización por enriquecimiento sin causa en el entendido que no se cumplió con la solemnidad de elevar el correspondiente contrato por escrito. Asimismo, se dirá que la certificación expedida por la Secretaria de Gobierno Municipal, no hace las veces de contrato estatal ni releva a los contratantes de demostrar la configuración de alguna o todas las excepciones dispuestas por la ley para que proceda la actio in rem verso. 6.3.- Fundamentos jurídicos. 6.3.1.- De la solemnidad del contrato estatal La ley 80 de 19933, en sus artículos 39 y 41, establece, respecto de la forma del contrato estatal que, todos los contratos que celebren las entidades estatales deberán constar por escrito, sin que sea necesario elevarlos a escritura pública, a excepción de los que la ley disponga que deben cumplir con dicha formalidad.
A su vez, el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, indica que, las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales, lo que implica que, ningún contrato se podrá celebrar sin formalidades plenas. 2 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 3 Estatuto General de Contratación Pública. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 El Consejo de Estado en sentencia de fecha 04 de mayo de 19984 indicó, respecto de las formalidades del contrato estatal, que para entenderse válido y eficaz debe obrar por escrito, pues es requisito de existencia del contrato estatal, y agregó: “Recuérdese, por lo demás, que el contrato celebrado por la administración con los particulares es de carácter solemne, es decir, que para su eficacia, de acuerdo con el régimen jurídico de derecho público al cual está sometido, se requiere que se eleve a escrito la manifestación de voluntad, de manera que la ausencia de este conlleva la inexistencia del negocio jurídico e impide el nacimiento de los efectos jurídicos pretendidos por las partes, toda vez que éstas no tienen libertad de forma, “…pues la solemnidad escrituraría hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en razón a que se trata de una normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”.
Igualmente, por sabido se tiene que esta solemnidad según la cual esta clase de contratos deben constar por escrito, constituye un requisito ad substantiam actus, esto es, sin el cual el negocio no existe y, por tanto, carece de efectos en el mundo jurídico; ello implica que la falta del documento que contiene el acto o contrato no pueda suplirse con otra prueba, pues en aquellos negocios jurídicos en los que la ley requiere de esa solemnidad, la ausencia del documento escrito implica a que se miren como no celebrados y su omisión de aportarlos en legal forma dentro de un proceso judicial impide que se puedan hacer valer o reconocer los derechos y obligaciones - efectos jurídicos- que en nombre o a título de él se reclaman.”5 -Énfasis de la Sala- De igual forma, en sentencia del 26 de mayo de 20106 la Sección Tercera reiteró lo señalado por la jurisprudencia de esa Corporación frente a la ausencia de “formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico”; concluyendo lo siguiente respecto a la carga para el administrado que contrata con una entidad estatal: “…Sobre este punto la Sala se ha manifestado en el sentido de que la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico, categoría ésta que se opone a la pretendida eficacia perseguida por el demandante en el presente asunto, pues se parte de la base que las disposiciones del Código Distrital, aplicables al negocio que pretendieron celebrar las partes, constituyen normas imperativas y en ellas la ausencia de suscripción por escrito del convenio, comportaban una ineficacia negocial, en el entendido de que dicha formalidad contiene la voluntad contractual de las partes y sin ella no puede hablarse, se reitera de la existencia del contrato, pues en este aspecto sabido se tiene que para las partes no opera el principio de la libertad de forma, pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en atención a que se trata de la disciplina normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas…”. -Énfasis de la Sala- 6.3.2.- Procedencia de la actio in rem verso por enriquecimiento sin justa causa La actio in rem verso es la figura entendida por la jurisprudencia, para aquellas pretensiones que tienen por fundamento la ejecución de trabajos o la prestación de servicios sin la existencia de un contrato. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 4 de mayo de 1998, C.P. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, exp. 11.422. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de fecha 02 de mayo de 2007. Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01123-01(16211). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicación número: 25000-23- 26-000-2003-00616-01(29402). Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 La jurisprudencia del Consejo de Estado establece que, la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa no procede en eventos de ejecución de un trabajo o servicio sin contrato escrito, entendiéndose ésta como la regla general.
Postura que ha sido reiterada en diferentes pronunciamientos, y en sentencia de unificación de fecha 19 de noviembre de 2012, exp. (24897)7, donde se concluyó que “… de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta…” Frente a la anterior solemnidad del contrato estatal, en la sentencia de unificación8 se estableció lo siguiente: “No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios” (Subrayas fuera de texto original).
Y, en virtud de esta exigencia, “los destinatarios, es decir los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia”9. (Énfasis de la Sala).
Explica el Consejo de Estado en la sentencia de unificación antes citada que ante la ausencia de otro medio procesal para demandar la actuación de la administración y buscar la reparación del empobrecimiento sufrido, lo que procede es la actio in rem verso, señalando que esa acción se centra en que el empobrecimiento se produce sin una causa que lo justifique, por lo que, se encuentra explicación a que “…no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución…” e indicó: “Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohibe enriquecerse a expensas de otro.
Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende 7 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 8 Ibídem 9 Ibídem Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más”.
Sin embargo, en ese pronunciamiento de unificación10, se plantearon una serie de excepciones a esta regla general, y por tanto la misma no es absoluta, porque “la misma providencia precisó que hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca, pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley”.
(Subraya fuera de texto). Y continuó: “Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó”11. -Énfasis de la Sala-.
Por tanto, ante la eventualidad de prestación de servicios sin contrato escrito, es posible reconocer el pago si, en efecto, se prestó el servicio porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca, en los siguientes casos: “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”.
Finalmente, precisó el Consejo de Estado que, por regla general, el enriquecimiento sin justa causa y, en consecuencia, la actio in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de servicios o prestaciones ejecutadas sin la previa celebración de un contrato estatal que lo justifique. Lo anterior, obedece a que dicha acción requiere, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o 10 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado – Sección Tercera, proceso con radicado No. 24.897.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 11 Ibídem Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 contrariar una norma imperativa de derecho. Por lo que, dijo la sentencia de unificación: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia76 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83177 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia” La postura jurisprudencial adoptada por el Consejo de Estado, apunta a que todos los particulares o personas jurídicas que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito – solemnidad- para perfeccionarlo, sin que sea admisible obviar tal condición como excusa para su inobservancia. Posición que sería reafirmada, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 2017, Exp.
No. 25000-2326-000- 2001-02906- 01(36943), C.P. Danilo Rojas Betancourth. En dicha oportunidad el Consejo de Estado, subrayó: “…Se resalta en la providencia de unificación que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas, es decir, de obligatorio cumplimiento. Y que, en materia de contratación estatal, el principio de la buena fe que debe obrar en el iter contractual, es la buena fe objetiva, consistente en la observancia de un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección. Por ello, la creencia de estar actuando de acuerdo al ordenamiento jurídico no enerva los mandatos imperativos de la ley ni justifica su elusión ” Bajo el anterior marco jurídico, esta Corporación abordará el estudio del fondo del presente asunto. 6.4.- Caso concreto y solución al problema jurídico.
La parte demandante, persigue se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la demandada -municipio de Valledupar-, por el no pago de los servicios prestados de alojamiento, alimentación y kits de aseo personal desde el 25 de abril de 2013 hasta el 8 de agosto de 2013 a un grupo de personas desplazadas y amenazadas por la violencia, después de que el municipio hubiera alegado urgencia manifiesta ante la toma realizada en parques de la ciudad por parte de dichas personas y el riesgo sanitario, con la promesa que se formalizaría el contrato durante su ejecución. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 El juzgado de primera instancia profirió sentencia acogiendo parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En esencia, argumentó el a quo que, en el sub examine se configuró la primera de las causales que permitirían la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa. Sostuvo la primera instancia que, en la certificación proferida por el municipio demandado, se evidencia que el demandante prestó los servicios de alojamiento, alimentación y proporcionó kits de aseo a una población desplazada, por necesidad del servicio mientras se adelantaba la correspondiente gestión. Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación, en el que indicó que se encontraba en desacuerdo frente a la providencia proferida por el a quo en el sentido que en la misma no se realizó condena en costas y agencias en derecho; por lo que, solicitó se de aplicación a lo dispuesto en el artículo 198 del CPACA.
A su turno, el apoderado de la entidad demandada solicitó se revoque la sentencia apelada y se nieguen las pretensiones de la demanda, por considerar que no se configuraron los elementos constitutivos de responsabilidad objetiva, como lo son el daño, la imputabilidad de una conducta por acción u omisión a cargo de la administración y el nexo causal de ambos.
Al plenario se allegaron como pruebas las siguientes: - Certificación suscrita por la Secretaria de Gobierno de la Alcaldía de Valledupar (Cesar) -de la épica- que señaló lo siguiente12: “Que el Señor CARLOS ALBERTO ORREGO MURILLO, Representante Legal del HOTEL CRA 12; por las necesidades del servicio, atendió prestando los servicios de alojamiento, alimentación completa y kit de aseo a las personas que fueron víctimas de Amenazas y Desplazamiento que se relacionan a continuación: (…) Lo anterior, durante el periodo comprendido desde el 25 de Abril hasta el 8 de Agosto de 2013, por un valor de $31.543.000.00” - Petición de fecha febrero de 2014, (sello de recibido 06 de marzo de 2014) por medio de la cual, el demandante le solicitó al municipio de Valledupar Cesar, el de pago de servicios prestados por concepto de hospedaje, alimentación y suministro de elementos de aseo a una población desplazada por la violencia13. - Factura de venta No. 0016 de fecha 08 de agosto de 2013, expedida por el “Hotel Carrera 12” a nombre de la Alcaldía de Valledupar, por un valor de $31.543.00014. - Cuenta de cobro, elaborada por el “Hotel Carrera 12” de fecha 21 de mayo de 2013, en la que se señala que la Alcaldía de Valledupar debe al referido 12 Folio 2 del archivo 04Anexos.pdf 13 Folios 4 y 5 ibidem. 14 Folio 6 ibidem.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 hotel la suma de $5.691.000, por prestar servicio de alojamiento y alimentación y suministrar kits de aseo a una población desplazada15. - Cuenta de cobro, elaborada por el “Hotel Carrera 12” de fecha 13 de junio de 2013, en la que se señala que la Alcaldía de Valledupar debe al referido hotel la suma de $6.454.500, por prestar servicio de alojamiento y alimentación y suministrar kits de aseo a una población desplazada16. - Cuenta de cobro, elaborada por el “Hotel Carrera 12” de fecha 08 de julio de 2013, en la que se señala que la Alcaldía de Valledupar debe al referido hotel la suma de $14.672.500, por prestar servicio de alojamiento y alimentación y suministrar kits de aseo a una población desplazada17. - Cuenta de cobro, elaborada por el “Hotel Carrera 12” de fecha 24 de julio de 2013, en la que se señala que la Alcaldía de Valledupar debe al referido hotel la suma de $2.940.000, por prestar servicio de alojamiento y alimentación y suministrar kits de aseo a una población desplazada18. - Cuenta de cobro, elaborada por el “Hotel Carrera 12” de fecha 21 de agosto de 2013, en la que se señala que la Alcaldía de Valledupar debe al referido hotel la suma de $1.785.000, por prestar servicio de alojamiento y alimentación y suministrar kits de aseo a una población desplazada19. - Copia de reportaje/noticia de fecha 07 de mayo de 2013, por medio de la cual se informa de una manifestación realizada por personas que aseguraron ser víctimas del conflicto armado y de desplazamiento forzado20 - Copia de la respuesta de fecha 14 de febrero de 2014, por medio de la cual, el Secretario de Gobierno Municipal (de la época), sugiere radicar la solicitud de conciliación ante la oficina jurídica del municipio de Valledupar para que se efectúe el pago de los servicios prestados21. - Copia de la remisión de la petición instaurada por el demandante, de fecha 31 de marzo de 201422. - Copia de la respuesta a la solicitud de pago de servicios presentados por hospedaje, alimentación y kit de aseo, por medio del cual le informan al demandante23: “Por medio de la presente me permito informarle que en fecha 14 de Febrero del 2014, la Secretaria de Gobierno Municipal en su momento Respondió la solicitud allegada por usted como representante legal del hotel carrera 12 acerca de la cuenta de cobro de los servicios prestados como: alojamiento y kit de aseo a las víctimas del conflicto armado en este mismo lugar, durante el período comprendido desde el Veinticinco (25) de abril hasta el Ocho (08) de Agosto de 2013.
Reiteramos que el procedimiento a seguir es radicar una 15 Folios 7, 8 y 9 ibidem. 16 Folios 10, 11 y 12 ibidem. 17 Folios 13, 14 y 15 ibidem. 18 Folios 16, 17 y 18 ibidem. 19 Folios 19 y 20 ibidem. 20 Folios 21 a 24 ibidem. 21 Folio 25 ibidem. 22 Folio 26 ibidem. 23 Folio 27 ibidem. Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 solicitud de conciliación ante la oficina Asesora Jurídica del Municipio de Valledupar con el fin de hacer efectivo el pago de su cuenta pendiente.” - Copia de la respuesta a la solicitud de pago de servicios prestados por hospedaje, alimentación y kits de aseo24: (…) “Para que se proceda al reconocimiento y pago de los servicios de hospedaje, alimentación y aseo prestados por la empresa que usted representa legalmente, HOTEL CRA 12 distinguido con NIT. 700572596-9, deberá presentar por intermedio de apoderado, quien deberá ser abogado inscrito y tener facultad expresa para conciliar' una petición de conciliación extrajudicial que cumpla con los requisitos que estipula el artículo 6° Decreto 1716 de 2009 ” (…) - Contrato de prestación de servicios No. 522 suscrito el 08 de agosto de 2013 entre el señor Carlos Orrego Murillo y el municipio de Valledupar, por un plazo de 3 meses o hasta agotar presupuesto por un valor de $190.500.000 y cuyo objeto fue: " BRINDAR LA ATENCION HUMANITARIA INMEDIATA A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO VALLEDUPAR"25 - Contrato de prestación de servicios No. 551 suscrito el 18 de julio de 2014 entre el señor Carlos Orrego Murillo y el municipio de Valledupar, por un plazo de 3 meses o hasta agotar presupuesto por un valor de $190.500.000 y cuyo objeto fue: "SERVICIOS ED ATENCIÓN HUMANITARIA (ALOJAMIENTO Y ALIMENTACIÓN) PARA ATENDER A PERSONAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR."26 Teniendo en cuenta el problema jurídico planteado en esta instancia, y, analizadas las pruebas aportadas al proceso, la Sala desde ya anuncia que revocará la sentencia apelada, por las razones que pasan a exponerse: Las pruebas aportadas al sub judice, dan cuenta que, en efecto, el demandante - Carlos Alberto Orrego Murillo- prestó los servicios de alojamiento, alimentación y suministro de kits de aseo a una población víctima de desplazamiento desde el 25 de abril de año 2013 hasta el 08 de agosto del mismo año, sin la celebración de contrato de prestación de servicios.
De igual forma, se acreditó que, entre le demandante y el municipio de Valledupar (Cesar) existió una relación contractual desde el 08 de agosto de 2013, por 3 meses con ocasión a la suscripción del contrato No. 522 y desde el 18 de julio de 2014, también por 3 meses con ocasión a la suscripción del contrato No. 551, en dichos contratos se plasmó como objeto la prestación de servicios de alojamiento, alimentación y el suministro de kits de aseo a unas personas víctimas de desplazamiento.
El demandante aseguró haber prestado el servicio referido (hospedaje, alimentación y aseo) de buena fe, sin que se hubiera suscrito el correspondiente contrato de prestación de servicios; asegurando que el municipio de Valledupar refirió razones de urgencia manifiesta y riesgo sanitario ante la toma realizada en parques de la ciudad por parte de dichas personas, con la promesa que se formalizaría el contrato durante su ejecución; no obstante, al sub judice no se aportó prueba alguna que 24 Folio 28 y 29 ibidem. 25 Folios 42 a 46 ibidem. 26 Folios 47 a 53 ibidem.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 permitiera corroborar que, en efecto, el municipio de Valledupar se encontraba en dicha situación -urgencia manifiesta y riesgo sanitario-. Ahora bien, el apoderado de la entidad demandada manifiesta que el a quo erró al considerar que la configuración de la primera causal se acreditó con una certificación donde se refiere que el demandante -Carlos Alberto Orrego Murillo- prestó los servicios de alojamiento, alimentación y aseo a una población desplazada por necesidades del servicio, pues, a su juicio, dicha certificación resulta improcedente para acreditar la configuración de la primera causal.
Sobre este punto, la Sala considera que le asiste razón al recurrente, teniendo en cuenta que la certificación que sirvió de soporte al fallo condenatorio de primera instancia, no evidencia que el servicio prestado por el demandante -a petición verbal de la entidad demanda-, haya sido producto del actuar exclusivo de la entidad pública, menos aún se avizora constreñimiento o imposición por parte del municipio aprovechándose de su autoridad; por el contrario, el sub examine quedó probado que el demandante -Carlos Alberto Orrego Murillo- prestó los servicios de alojamiento, alimentación y suministró de kits de aseo personal a personas víctimas de desplazamiento, de forma voluntaria y sin ningún tipo de presión o constreñimiento.
Así, teniendo en cuenta que los servicios prestados por el demandante en favor de la demandada, estuvieron desprovistos de contrato; para la Sala, contrario a lo indicado por el a quo, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar; comoquiera que, no puede soslayarse -como se dijo- que el contrato estatal es solemne, es decir, se requiere que medie por escrito, so pena de la inexistencia del mismo.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, que consagra que para el perfeccionamiento de un contrato estatal se exige la solemnidad del escrito, a menos de que se esté frente a un contrato que haya sido celebrado en eventos de urgencia manifiesta, caso en el que, ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad el contrato se torna consensual (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En línea con lo anterior, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación -citada en párrafos anteriores-, precisó que existen unas circunstancias o situaciones excepcionales, que permiten la procedencia de la actio in rem verso sin que medie contrato estatal, v.gr. el constreñimiento al contratista, la afectación a la salud y la urgencia manifiesta; sin embargo, estas situaciones no se presentaron en el sub examine -o por lo menos no se acreditó su configuración- En ese orden de ideas, para esta Corporación, la inexistencia de un acuerdo de voluntades elevado a escrito demuestra que la entidad demandada no contrajo ninguna obligación formal con el demandante; por lo que, no puede esta Corporación prohijar la tesis avalada por la primera instancia de que la certificación de servicios prestados, suscrita por la secretaria de gobierno municipal (de la época) resulta suficiente para admitir la procedencia de la actio in rem verso y emitir una sentencia condenatoria, pues, dicha certificación no hace las veces de contrato estatal ni releva a los demandantes de acreditar estar inmersos en alguna de las excepciones por las cuales procede la misma -actio in rem verso- cuando no se elevó a escrito el contrato estatal.
De otro lado, para esta Corporación tampoco le asiste razón a la primera instancia cuando señala que el demandante actuó de buena fe al prestar los servicios sin la Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 celebración de contrato; ya que, para Corporación, contrario a lo afirmado por el a quo las actuaciones de aquel -demandante- no se ciñeron al principio de buena fe objetiva (que es el que aplica en casos como el que ocupa la atención de la sala), pues – en el sentir de la Colegiatura - el mismo era consciente del incumplimiento de las normas contractuales, pero esperaba que dicha ilegalidad se sorteara exitosamente con la suscripción de un nuevo contrato o un documento que justificara un pago para sus servicios (buena fe subjetiva).
Sobre el particular, indica la sentencia de unificación (arriba citada): “Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.”- Subrayas de la Sala- Se recuerda que, la mencionada sentencia de unificación dispone que, las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios, así estos, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe, sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia, más aún en casos como el que hoy ocupa la atención de la Sala, ya que, el demandante tenía la posibilidad de no prestar el servicio a los desplazados sin suscribir contrato, aun así, decidió de forma voluntaria prestarlo.
Así las cosas, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, y, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, quien pretenda que se declare la responsabilidad de un daño a cargo de la Nación, deberá demostrar la ocurrencia del mismo y su imputación al Estado por acción u omisión, situación que no se presenta en el sub examine; pues, pese a que al plenario se aportó una certificación donde la Secretaria de Gobierno del municipio de Valledupar -de la época- reconoce que el demandante prestó los servicios sin la suscripción de contrato alguno, no acreditó el mismo -demandante- encontrarse inmerso en alguna de las circunstancias excepcionales en que procede la reparación, indemnización o compensación por enriquecimiento sin justa causa.
Las razones hasta aquí expuestas se estiman suficientes para revocar la providencia impugnada, acogiendo los pronunciamientos que sobre la materia ha emitido el Consejo de Estado. 6.5.-Consieración final La Sala se abstendrá de pronunciarse respecto de la apelación presentada por el apoderado de la parte demandante, en el entendido que la misma está encaminada a solicitar la condena en costas y agencias en derecho; no obstante, como se indicó, el proveído recurrido se revocará, por lo que no hay lugar a dicho reconocimiento.
Reparación Directa Radicación 20-001-33-33-004-2015-00153-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 7.- Condena en costas Finalmente, referente a las costas se recuerda que el artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte a quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Como en el presente asunto no existe prueba de que las mismas se hubieren causado, no hay lugar a condena en costas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la providencia de fecha 28 de febrero de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No.013 Notifíquese y cúmplase. MANUEL F. GUERRERO BRACHO DORIS PINZÓN AMADO Presidente Magistrada MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 6d9f12b1bc8fc699647fd2b5362d50d10c6adf3a202e63da4556d364908e7228 Documento generado en 15/02/2024 02:25:46 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica