TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, quince (15) de febrero dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL CESAR DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICACIÓN: 20-001-23-33-002-2018-00234-00 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I. ASUNTO Procede esta Corporación a dictar sentencia en el presente proceso identificado en el anterior encabezado, para lo cual se presentan los siguiente;
II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS. En la demanda se indica que, con ocasión al cumplimiento de sentencia T-946 de 2011 proferida por la Corte Constitucional en la cual se ordenó a la Alcaldía de Valledupar y de forma mancomunada a la Gobernación del Cesar, entre otros, que se garantizara un albergue provisional a todas las personas desplazadas asentadas en el predio denominado La Sabana 1, el municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar, y la Unidad para las Víctimas, celebraron el Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28-1116 del 06 de abril de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos entre las partes para la construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar”, por un valor de cinco mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($5.285.000.000).
Explica que, el Departamento del Cesar aportó la suma de dos mil millones de pesos ($2.000.000.000), la Unidad para las Víctimas aportó la suma de mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($1.285.000.000), y el municipio de Valledupar tuvo como aporte un bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 190- 1459, avaluado en dos mil millones de pesos ($2.000.000.000).
Dice que, el municipio de Valledupar actuó como ejecutor del convenio que tuvo un plazo de ejecución de 6 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, pero con la celebración de tres otrosíes de los cuales los dos últimos prorrogaron el plazo hasta el 29 de febrero de 2016. Recuenta que, del convenio marco tripartito No. 1116 de 2016 se derivó el Contrato de Obra No. 599 del 21 de julio de 2015, con la Unión Temporal Albergues 2015, cuyo objeto fue: “Construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar, departamento del cesar.
(1 Etapa 950 Albergues), por un valor de tres mil doscientos ochenta millones ciento noventa y dos mil ochocientos ochenta y dos pesos con noventa y cuatro centavos ($3.283.192.882,94); contrato Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 2 este debía contar con una interventoría externa e independiente de la entidad contratante y del contratista de obra, tal como inicialmente se había establecido.
Sin embargo, ello no se cumplió, por el contrario, el ente municipal y la referida unión temporal procedieron a modificar tal obligación mediante “Modificatorio No. 01 al contrato de obra” de fecha 10 de agosto de 2015, señalando que esta relación contractual sería supervisada por un funcionario o contratista designado que se encontrara adscrito a la Secretaría de Obra Pública del municipio de Valledupar, y que la supervisión consistiría en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato realizara la entidad estatal.
Indica que el contrato de obra fue liquidado bilateralmente declarándose a paz y salvo y manifestando que se había ejecutado el objeto contractual y cumplido con las obligaciones. Sostiene que, frente a lo anterior, el departamento no pudo sentar su disenso, pues no era parte del contrato a liquidar. No obstante, la realidad contractual muestra otra verdad, y es el hecho de que el contratista “Unión Temporal Albergues 2015” venía ejecutando el contrato de obra sin mayores traumatismos, hasta que se presentó una situación atípica, consistente en que los días 24 al 27 de diciembre de 2015 el contratista habría sido víctima de actos vandálicos, del robo de accesorios, y de la destrucción de algunos módulos ya terminados en el sitio de las obras, tal como le fue notificado al ente municipal el 28 de diciembre de 2015.
Aduce que lo relatado ocurrió, a pesar de que desde el 21 de agosto de 2015- es decir sólo tres (3) días después de iniciado el contrato de obra-, el contratista estaba solicitando el acompañamiento de la fuerza pública, para evitar inconvenientes de seguridad para la obra y sus trabajadores, petición que reiteró el 5 de octubre de la misma anualidad.
Precisa que, los albergues que se hallaban construidos y que reflejaban un avance de obra de entre el 90% al 95%, fueron destruidos en su totalidad al ser desmantelados completamente, pues quedaron a su suerte sin una vigilancia que los conservara, máxime cuando al ser construidos con recursos públicos, la entidad contratante debía garantizar su custodia.
Considera que, la obligación principal a cargo del Municipio de Valledupar, no fue satisfecha y por ende no se cumplió a cabalidad con el objeto contractual convenido, pues el producto final – consiste en la construcción de los Albergues Temporales- nunca fue entregado, prueba de ello es que las actuaciones que intentó adelantar el ente municipal, fueron hechas no sólo por fuera del plazo contractual para ejecutar el contrato No. 599 de 2015, el cual había finalizado desde el 31 de enero de 2016, sino inclusive, cuando ya el término de ejecución del Convenio Marco Tripartito había fenecido.
Afirma que, lo anterior redundó en un perjuicio para el ente departamental, pues avistado este incumplimiento, evidentemente al hogaño no se encuentra cumplida la orden judicial impuesta por la Corte Constitucional en sentencia T-946 de 2011, e igualmente los recursos invertidos por el departamento del Cesar, se encuentra perdidos. Refiere que el departamento del Cesar por conducto de la Secretaría de Infraestructura, requirió al municipio de Valledupar para liquidar el convenio, advirtiendo que las obras derivadas del mismo no fueron entregadas y, que en virtud de ese incumplimiento, era necesario el reintegro de los aportes dispuestos por el Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 3 ente departamental para la financiación del acuerdo de colaboración, pero las partes no pudieron ponerse de acuerdo en sede administrativa, a pesar de haberse surtidos varias mesas de trabajo conjunto.
Razón por la cual, se halla la necesidad de solicitar la liquidación en sede judicial. 2.2. PRETENSIONES. La parte demandante solicita que se declare el incumplimiento del Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 06 de abril de 2015, por parte del municipio de Valledupar, al no materializarse la ejecución del objeto contractual convenido y, conforme a ello, no haber procedido a la devolución de los recursos aportados por el departamento del Cesar para la financiación de dicho acuerdo de voluntades.
Además, solicita se decrete la liquidación judicial del Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 06 de abril de 2015 (incluyendo sus prorrogas) suscrito entre el municipio de Valledupar, el departamento del Cesar, y la Unidad para las Víctimas, y se declare al departamento del Cesar a paz y salvo de toda clase de obligación para con el municipio de Valledupar.
Que, como consecuencia de lo anterior, se condene al municipio de Valledupar a reembolsar a favor del departamento del Cesar, la suma de ($2.000.000.000), por concepto de la totalidad el aporte que el ente departamental dispuso para la ejecución del referido convenio, con sus respectivos rendimientos financieros. Que la condena sea actualizada de conformidad con lo previsto en el inciso 4° del artículo 187 del CPACA, aplicando los ajustes de valor hasta la fecha de la sentencia que ponga fin al proceso, en armonía con la formula financiera aceptada por la reconocida jurisprudencia del Consejo de Estado.
Que la sentencia sea cumplida en los términos previstos en el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, y que se liquiden los intereses como lo ordena el artículo 195 ibidem. 2.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO La demandante invoca como fundamentos de derecho los artículos 13, 23 y 26 de la Ley 80 de 1993, el artículo 1602 del Código Civil, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. En atención a que, en el presente caso, procede la liquidación por vía judicial, ya que el convenio interadministrativo No. 1116 de 2015, terminó el 29 de febrero de 2016, y las partes no han logrado llegar a un conceso ni tampoco a una declaratoria de paz y salvo, ante el incumplimiento del municipio de Valledupar.
III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Valledupar, no contestó la demanda (Pág. 208 expediente digital). IV. ALEGATOS 4.1. El apoderado judicial del Municipio de Valledupar - Cesar, en esta oportunidad solicita se absuelva al municipio de Valledupar de cualquier condena que se pretenda imponer por los posibles y presuntos daños ocasionados al demandante en la ejecución del Contrato de Obra No. 599 de 2015, en vista, que los mismos no Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 4 son imputables al Ente Municipal, y, por tanto, no se configuran los presupuestos constitutivos de responsabilidad estatal.
Explica que, una de las obligaciones de las contratistas estipuladas en el literal E de la cláusula quinta “Obligaciones Específicas del Contratista”, en el Contrato de Obra No. 599 es suministrar y mantener durante la ejecución de las obras y durante las etapas que resulten pertinentes el personal profesional, técnico y auxiliar ofrecido y requerido para la ejecución del contrato, por lo que dentro de este personal de carácter auxiliar se concibe que se encuentran inmerso, el personal de seguridad y vigilancia de la obra, máxime, cuando el tenor literal de esta cláusula es abierto expresar que se debe mantener al personal requerido, de acuerdo a la etapa en la que se encuentre la obra (etapas pertinentes) es decir, antes, durante y después de ejecutado el objeto contractual estando la obra bajo la tutela del contratista.
Y que, de igual manera, el numeral 3 inciso II del literal K de la misma clausula Quinta, expresa que dentro de las obligaciones que el contratista debe realizar por su cuenta esta la de “Mantener tanto al personal de vigilancia como a las medidas de seguridad en las áreas de intervención en donde se ejecute la obra”, con lo que queda claro que no solo se circunscribe la obligación del contratista a proporcionar el personal de vigilancia de la obra, sino a mantener medidas de seguridad en las áreas de intervención de la obra, las cuales deben tomarse de manera previa previniendo cualquier riesgo que impida la ejecución normal del objeto contractual en cualquiera de las etapas que se encontrara la obra en su momento.
Por lo anterior, considera que, lo que se debe tener como objeto de estudio en la presente litis es el resultado dañoso que se generó por no haberse cumplido las obligaciones específicas del contratista, sin poderse en ninguna forma endilgar responsabilidad alguna al Municipio de Valledupar, por las actuaciones que dejo de adelantar la Unión Temporal Albergues 2015, pues la responsabilidad contractual – conducta y daño antijuridico- se deprende de este último.
Concluye manifestando que, no se configuran los elementos constitutivos de una responsabilidad estatal, en la medida que el ente territorial municipal no intervino ni por acción u omisión en los hechos que generaron el resultado dañoso, así como tampoco, prestó un servicio en forma inadecuada, pues el mismo no es prestado por este, sino por el contratista quien tenía a su cargo las medidas de seguridad que encausaran la normal ejecución del contrato. 4.2.
El apoderado del Departamento del Cesar reitera que, el Departamento del Cesar si atendió sus obligaciones consistentes en aportar los recursos económicos en los términos previstos en el convenio, designó supervisor, dio respuesta a las solicitudes incoadas, entre otras. Que además, por conducto de la Secretaría de Infraestructura requirió al municipio de Valledupar para liquidar el convenio marco tripartito, advirtiendo que las obras no fueron entregadas y por tal incumplimiento, era necesario el reintegro de los aportes dispuestos para financiar lo pactado, sobre lo cual se habían obligado conjuntamente, sin que se hubiese podido liquidar el convenio, por lo que debió acudirse a la jurisdicción contencioso administrativa para que sea liquidado en debida forma y sea reintegrado los aportes, toda vez que la suma de dinero aportada se encuentra al día. Alude que, del testimonio rendido por el ingeniero Iván Elías Guerra Martínez, quien se desempeñó como supervisor del Convenio Marco Tripartito, y manifestó que dentro de sus funciones participó en las mesas de trabajo instaladas, se conoce que este requirió al ente municipal para que prestara el acompañamiento de la fuerza pública en la obra, que para la fecha en que ocurrieron los actos vandálicos ya la Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 5 obra se encontraba alrededor de un 90% terminada y que debido al cambio de administración municipal no siguieron prestando el acompañamiento, optando la Alcaldía por liquidar el contrato de obra, sin haberla llevado a su fin, de donde concluye que esa situación atípica era previsible, por lo que el municipio debió prever y de haber actuado diligentemente y en cumplimiento de sus deberes como contratante, pudo evitar su desenlace si hubiese contrarrestado la inseguridad que rodeaba la zona a tiempo y así, permitir que se hubiese materializado la construcción de los albergues, lo cual era el objeto del contrato, que claramente no se logró, únicamente por el incumplimiento del municipio de Valledupar.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar o no a declarar el incumplimiento del Convenio Tripartito Interadministrativo No. 28-1116 de 2015, por parte del municipio de Valledupar, al no materializarse la ejecución del objeto contractual convenido y, conforme a ello, no haber procedido a la devolución de los recursos aportados por el departamento del Cesar para la financiación de dicho acuerdo de voluntades.
Así mismo, se determinará si hay lugar o no a decretar la liquidación judicial del referido convenio interadministrativo suscrito entre el Departamento del Cesar, la Alcaldía de Valledupar y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Y si consecuente a esto, corresponde ordenar a favor del departamento del Cesar, de la devolución de la totalidad de suma que le fue aportada al convenio para la ejecución de los albergues a que el convenio se refirió, junto con los rendimientos financieros generados. 5.2.
De los convenios interadministrativos. Los convenios interadministrativos, ha sido definida como la a concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto de los cuales, cada entidad está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales. Se da en el marco de un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias.
Se habla de cooperación, porque la entidad pública celebra el convenio cuando tiene algo que aportar desde su ámbito funcional, obligándose a ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos contratantes, compartiendo tareas entre ellas. Esa finalidad común y ánimo de cooperación se dan en el ámbito de un paralelismo de intereses, por lo que no existe preeminencia de ninguna de las partes, sino más bien, las relaciones se desarrollan en un plano de igualdad o equivalencia, esto es, sin que existan prerrogativas en favor de una parte a costa de la otra.
En el Concepto 1881 del 30 de abril de 2008, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, afirmó que, es de la esencia del convenio interadministrativo que cada una de las entidades parte realice los cometidos estatales a su cargo, «pues es obvio que ninguna puede buscar fines públicos diferentes de aquellos que le fueron expresamente encomendados.
En desarrollo de estos convenios, cada uno de los contratantes buscará ejecutar las tareas que le fueron asignadas, sin que esto signifique que necesariamente sea la misma, pues frecuentemente se trata de fines complementarios». Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 6 Desde luego, en los convenios interadministrativos propiamente dichos es posible que cada entidad incurra en costos y gastos para cumplir sus funciones y los compromisos adquiridos para con la otra, razón por la cual bien pueden comprender la asunción de aportes económicos o financieros, pero sin que su objeto esencial lo constituyan prestaciones propias de los contratos interadministrativos o el pago de un precio o una remuneración. En todo caso, es preciso señalar que los convenios interadministrativos se someten a los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado (transparencia, planeación, buena fe, entre otros) y, obviamente, a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política (moralidad, economía, celeridad, entre otros).
En síntesis, los convenios interadministrativos son mecanismos de gestión conjunta de competencias administrativas que se instrumentan a través de acuerdos celebrados entre dos o más entidades públicas, en los cuales las contrayentes aúnan esfuerzos para el logro de los fines de la Administración regidos por los principios de coordinación y cooperación sin que ello suponga la cesión de la competencia encomendada a cada una de ellas.
De este modo, los convenios interadministrativos puros o genuinos no tienen por objeto o finalidad principal, prestaciones patrimoniales propias de los contratos o intereses puramente económicos (es decir, destinados a obtener una ganancia). Por eso, según la jurisprudencia del Consejo de Estado1: “En este punto, se precisa que la figura de los convenios es concebida como una forma de gestión cooperada de competencias administrativas, prevista en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que asume el ropaje de un negocio jurídico en el cual se regulan intereses convergentes de, al menos, dos entidades estatales.
Se trata de una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública2 que se basa en el principio de colaboración administrativa y, por tanto, allí no existe una posición prevalente de una parte frente a la otra, ni está presente ánimo o interés remuneratorio entre ellas. Así que en los casos en que el acuerdo interadministrativo obligue patrimonialmente a las partes bajo tal interés, se dirá que “dichos convenios constituyen contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos.
Por lo anterior es posible señalar que la nota distintiva de los convenios interadministrativos “puros o genuinos” está dada por la ausencia de un interés meramente económico o ganancial, pues las partes se relacionan en un ámbito de igualdad o equivalencia; entre tanto, los contratos interadministrativos se caracterizan porque su objeto lo constituyen obligaciones de contenido patrimonial y por lo mismo son onerosos, lo que implica el gravamen de cada parte en beneficio de la otra que se desarrolla en un ámbito de preeminencia de la entidad estatal contratante, en función de la necesidad que se pretende satisfacer3. 1 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A. Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
Radicación: 76001233100020060328401 (58.623) Demandante: Gestión Eficiente Cooperativa Limitada - GESCOP Ltda.- Demandado: Municipio de Palmira. Acción: Controversias contractuales. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del de 7 de octubre de 2009, radicación 25000-23-24-000- 2000- 00754-01(35476) y del 24 de enero de 2011, radicación 52001-23-31-000-1996-08183-01 (15940). 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016, radicación 11001- 03-06- 000-2015-00102-00(2257), Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 7 De este modo, se eleva como elemento esencial de esta categoría jurídica, la existencia de una colaboración mutua cuyo fin es alcanzar un objetivo recíproco que beneficia a los administrados; es decir, implica la unión “a través del mecanismo de gestión contractual, para la obtención de un fin público de interés común, que por lo general obedece a las características de ambas entidades estatales”; por ende, “la finalidad de asociación de los convenios en cuestión excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica.
Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una 'compensación' implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad”, pero siempre en el marco de dicha cooperación, y por fuera del concepto de remuneración o contraprestación”. Así, es viable distinguir entre «convenios interadministrativos» de contenido patrimonial, y otros, que si bien implican obligaciones y responsabilidades para los intervinientes, no tienen un interés puramente económico (es decir, no están destinados a obtener una ganancia), pues giran en torno a la articulación, a la cooperación, a la complementariedad de las funciones de las entidades que participan en el acuerdo de voluntades, mediante el intercambio de información, el apoyo logístico, la facilitación de infraestructuras, etc., para mejorar la eficiencia de la gestión pública, así como la utilización conjunta de medios y servicios públicos en el ámbito de los principios constitucionales de economía, celeridad y eficacia para el logro del bien común. Dada la naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos, las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no resultan de aplicación automática a tales convenios, toda vez que lo que esencialmente regula ese Estatuto, son relaciones contractuales fundamentalmente de contenido patrimonial y oneroso.
En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha dicho, que deberá analizarse cada caso concreto, de conformidad con la naturaleza jurídica, objeto y finalidad que se pretende cumplir o desarrollar con el respectivo convenio. En efecto, en consonancia con la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en reciente sentencia, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado4, dispuso que, dada la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, estos deben autorregularse por sus propias estipulaciones, que son el producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad.
En este tipo de acuerdos, dijo la Sección Tercera, las partes gozan de una posición horizontal o igualitaria, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia. En ese sentido, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales. 4 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2022 Radicación 2011- 00506-01 (60.434). Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 8 En cuanto al análisis de la modalidad de selección, pese a que en el caso de los convenios interadministrativos ninguna de las partes funge como contratista, cabe mencionar que la Ley 80 de 1993, desde su versión original, previó la posibilidad de celebrar contratos o convenios interadministrativos a través de la contratación directa, así: “Artículo 24.
Del principio de transparencia. En virtud de este principio: 1. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente: “(…) “c) Interadministrativos, con excepción del contrato de seguro”. Sin embargo, dada la preocupación que surgió por la utilización de este tipo de negocios jurídicos con entidades públicas sometidas al derecho privado, que podían llevar a eludir los procedimientos de selección, la Ley 1150 de 2007 (literal c, núm. 4 del artículo 242) hizo expresa una premisa que imponía que para estos negocios “las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos”.
Posteriormente, la Ley 1474 de 2011, recabó sobre esta materia y además de mantener esas limitaciones, agregó que no pueden utilizarse los contratos o convenios interadministrativos, entre otros, cuando se trate de las tipologías de obra, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales, sean las ejecutoras, salvo que participen en procesos de licitación pública o selección abreviada. 5.3.
Análisis de fondo. En este asunto el departamento del Cesar, presentó medio de control de controversias contractuales en contra del Municipio de Valledupar, para que se declare el incumplimiento por parte del ente territorial demandado y se ordene la liquidación judicial del Convenio Tripartito Interadministrativo No. 1116 de 2016, disponiendo la devolución de la totalidad de la suma que aportó al convenio para la ejecución de los albergues a que el mismo se refirió, junto con los rendimientos financieros e indexados.
Como fundamentos fácticos en los que basa sus pretensiones, sostuvo que, el Municipio de Valledupar fue el ejecutor del convenio el cual no fue posible terminar la obra por no actuar con diligencia y prever los problemas de seguridad que se presentaron, que no ha sido posible dar cumplimiento a la Sentencia T -946 de 2011 de la orden impartida para la construcción de 870 albergues por parte de la Corte Constitucional, que el departamento del Cesar cumplió con todas sus obligaciones, entre ellas, la principal de aportar la suma de $2.000.000.000, recursos que a la fecha no han sido reintegrados, y que tampoco ha sido posible liquidar el convenio, debido a que las partes no pudieron ponerse de acuerdo en sede administrativa, a pesar de haberse surtidos varias mesas de trabajo conjunto.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 9 Así entonces, para desatar el asunto planteamiento se tomará como base la prueba documental obrante en el proceso y en tal sentido se tiene: Que entre el municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar, y la Unidad para las Víctimas, celebraron el Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 06 de abril de 20155, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos entre las partes para la construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar”, por un valor de cinco mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($5.285.000.000), de los cuales el Departamento del Cesar aportaría la suma de dos mil millones de pesos ($2.000.000.000), la Unidad para las Víctimas la suma de mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($1.285.000.000), y el municipio de Valledupar tenía como aporte un bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 190-1459, avaluado en dos mil millones de pesos ($2.000.000.000).
La forma de pago se pactó de la siguiente manera: “Cláusula Cuarta- Forma de Pago. El Departamento del Cesar y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, girarán al Municipio de Valledupar los recursos comprometidos en este convenio a la cuenta bancaria que para tal fin apertura el municipio de Valledupar para el manejo de los recursos del mismo 100% del valor de los aportes, un aves se hayan cumplido los requisitos de legalización, la expedición del respectivo Registro Presupuestal, así como la presentación del cronograma de actividades de ejecución del convenio y se haya aportado la certificación de apertura de la cuenta bancaria.” Su plazo de ejecución se pactó inicialmente en seis (6) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, hecho que ocurrió el 27 de mayo de 2015, pero luego se efectuaron otrosíes que lo prorrogaron hasta el 29 de febrero de 2016.
En la cláusula segunda las partes pactaron las obligaciones cuyo contenido permite establecer la existencia de prestaciones entre ellas, por un lado, las inherentes al Departamento del Cesar y la Unidad de Víctimas están delimitadas a la realización de los aportes, la designación de los supervisores, brindar apoyo y las demás inherentes a la normal ejecución del convenio, y por el otro a cargo del Municipio demandado se puntualizan así: “Obligaciones del municipio de Valledupar.
A). Destinar el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria número 190-1459, con lindero, área de sesión <…>. B) Destinar y administrar rigurosamente los dineros aportados por parte del departamento del Cesar y la Unidad Para la Atención y a las Víctimas para los fines previstos en el objeto del Convenio, para lo cual se creará una cuenta bancaria que será administrada por el municipio de Valledupar.
C) Garantizar que los recursos aportados por la Gobernación del Departamento del Cesar y La Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas sean destinados exclusivamente en atención a la población desplazada incluidas en el registro único de víctimas, según el 5 Páginas 14 a 21 archivo_01ExpedienteDigital.pdf. Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 10 censo levantado por el Departamento Administrativo Para La Prosperidad Social (DPS).
D) Prestar toda la colaboración necesaria para el desarrollo del objeto contractual. E) El municipio de Valledupar se compromete a realizar todo el proceso licitatorio y demás contrataciones a que haya lugar según la normatividad vigente para la ejecución del Convenio. F) Presentar un informe mensual y un informe final a la terminación del mismo donde se describa la inversión de los recursos asignados.
G) Mantener el control contable y financiero de los recursos de manera independiente, información que deberá estar a disposición de la Gobernación del Departamento del Cesar y de la Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a través del designado por el municipio para ejercer el control y vigilancia. H) Nombrar los supervisores, quienes de acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, ejercerán el seguimiento técnico administrativo, financiero, contable y jurídico del convenio suscrito con el tercero a quien se le adjudique el proceso.
I) Propender en los trámites, permisos y licencias a que haya lugar para la ejecución del proyecto a desarrollar. Suscribir la correspondiente acta de inicio y liquidación del Convenio. J) Todas las demás inherentes necesarias para la normal ejecución del presente convenio interadministrativo.” Como puede advertirse, las obligaciones contenidas en los literales C), F) y G), aluden concretamente a las responsabilidades relacionadas con los recursos proporcionados por la entidad ahora actora.
En dichas obligaciones el municipio se comprometió a garantizar que los recursos aportados fueran invertidos o destinados exclusivamente para la atención de la población desplazada. El municipio de Valledupar como ejecutor del convenio, y para tal efecto, celebró el Contrato de Obra No. 599 del 21 de julio de 2015, con la Unión Temporal Albergues 2015, cuyo objeto fue: “Construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar, departamento del Cesar.
(1 etapa 950 albergues), por un valor de tres mil doscientos ochenta millones ciento noventa y dos mil ochocientos ochenta y dos pesos con noventa y cuatro centavos ($3.283.192.882,94)”; contrato este que fue modificado mediante Acta No.001 de 19 de octubre de 2015, respecto de las cantidades de obra inicialmente contratadas, habida cuenta que el número de albergues a ejecutar disminuyó de (950) a (870), y, además, se incluyeron obras no previstas inicialmente.
Situación que incidió en el valor del contrato el cual finalmente se estableció en ($3.282.863.482,27)6. Alega la parte actora que el Municipio de Valledupar para la realización del anterior contrato de obra en ejecución del convenio tripartito debía contratar una 6 Páginas 41-60 Archivo_01ExpedienteDigital.pdf. Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 11 interventoría independiente de la misma entidad contratante, en aplicación de lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
No obstante, la citada norma expresamente establece que la licitación pública es un mecanismo de escogencia del contratista, que se exceptúa en los casos de que tratan los numerales 2, 3 y 4 del mismo artículo, por su parte el numeral 2 refiere a la Selección abreviada, y en ella el literal h dice que se escoge por dicho mecanismo los siguientes asuntos: “Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fiduciarios que demanden; <…> De manera que, el municipio de Valledupar no tenía la obligación de contratar una interventoría independiente como lo dice la demanda, no obstante que el municipio hubiere decidido hacer la escogencia por el mecanismo de la licitación, y en este orden de ideas no se avizora el incumplimiento alegado por la parte demandante en este sentido.
De otro lado, encontramos que el anterior contrato de obra fue liquidado bilateralmente, manifestando las circunstancias y el estado en el que se recibía la obra en avance de un 90-95%, por razones de fuerza mayor, declarándose a paz y salvo por todo concepto, se hicieron las deducciones al contratista, y se dejó a disposición de las partes en la cuenta bancaria los saldos a favor para lo de proceder de las partes.
Son coincidentes las partes, en indicar que las circunstancias que impendieron llevar hasta su culminación la ejecución de la obra se refieren a actos vandálicos de terceros indeterminados que destruyeron y desmantelaron las estructuras de la obra al punto de dejarle en estado de inutilidad. Sin embargo, el departamento del Cesar reprocha al municipio de Valledupar, no haber desplegado las acciones contundentes y eficaces en procura de garantizar la seguridad y la compañía de la fuerza pública durante todo el tiempo de ejecución del contrato, lo que dio como resultado la destrucción de la obra en diciembre de 2015.
Por su parte, el municipio demandado, alega que en ninguna forma puede endilgársele responsabilidad, por las actuaciones que dejó de adelantar la Unión Temporal Albergues 2015, pues la responsabilidad contractual – de mantener las medidas de seguridad que encausaran la normal ejecución del contrato-, estaba a cargo de este último. Al respecto, encontramos que en la referenciada Acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 599-2015, expresamente se tuvo en consideración, lo siguiente: Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 12 “4.18 Que, en principio, el lugar de las obras fue objeto de actos vandálicos en el lapso comprendido entre el 24 y 27 de diciembre de 2015, por parte de personas indeterminadas, las cuales destruyeron parte de las mismas y saquearon materiales e implementos de construcción, situación que fue denunciada por el Secretario de Obras Públicas Municipal en la Fiscalía General de la Nación y por parte del contratista. 4.19 Que ante los hechos avistados por parte del contratista, el Secretario de Obras Públicas solicitó a la Secretaría de Gobierno Municipal, que instara a la fuerza pública a garantizar la seguridad del sector anteriormente señalado, con el fin de evitar la reiteración de actos como los dilucidados en el numeral anterior, situación que a su vez fue puesta en conocimiento al contratista. 4.20 Que la Secretaría de Gobierno, una vez informada de las situaciones delictivas, emprendió las acciones y gestiones que eran de su competencia y que estaban a su alcance, y sin desconocer las responsabilidades propias del contratista, tal como se acredita en los oficios, respuestas y requerimientos obrantes en el expediente contractual y las órdenes verbales impartidas a la Policía Nacional en distintos escenarios incluidos los Consejo de Seguridad.
Igualmente se evidencia que la Policía Nacional, en desarrollo de sus competencias, dispuso de medidas de protección de la obra, aunque estas no evitaran finalmente y por causas extrañas a las partes, los actos destructivos. 4.21 Que la afectación por parte de terceros indeterminados, cuya intención fue despojar las estructuras, bienes y elementos de la obra, ocurrió cuando esta, de acuerdo a las actas e informes de Supervisión, contaban en un avance de ejecución del 93%, quedando para su ejecución total suministro e instalación de puertas, ventanas, baterías sanitarias, duchas y lavaderos. 4.22 Que informada la Fuerza Pública y pese al acompañamiento policial y a las acciones de la administración pública, no se pudo evitar el proceder dañino de terceros, que de manera clandestina y aprovechando las condiciones del sitio de la obra, destruyeron y desmantelaron las estructuras al punto de dejarla en estado de inutilidad. 4.23 Que las anteriores circunstancias impidieron, lógicamente, la entrega final y efectiva de la obra, ocasionando pérdidas que no son responsabilidad del contratista ni de la administración pública, sino que obedecen exclusivamente al hecho de un tercero. (…)” Cabe mencionar que, además se dejó expresa constancia que, el municipio y el contratista cumplieron con todas las obligaciones derivadas del contrato de obra incluidas las de evitar que se desmantelara la obra por terceros indeterminados, porque se declararon a paz y salvo por todo concepto.
Así también, se corrobora con el testimonio del señor Iván Guerra Martínez, quien actuó dentro del mencionado convenio como Supervisor Delegado del Departamento de Cesar, y en audiencia de pruebas celebrada el día 25 de enero de 2022, entre otras cosas, sostuvo, lo que continuación se transcribe: Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 13 “… El convenio inició de la mejor manera su construcción hasta finales del año 2015 cuando hubo un cambio de administración, un empalme entre la administración saliente y la administración entrante, y en ese mismo fin de año el ejército que venía haciendo acompañamiento dado el grado de inseguridad que se presentaba en el sector detectado por el mismo contratista, quien solicito ese acompañamiento.
A comienzos del 2016 el Ejército ya no hizo el respectivo acompañamiento y se presentaron actos vandálicos en la obra, lo que llevó a que la obra no se llevara a feliz término… …la situación se llevó a mesa de trabajo, donde se acordó requerir al Ejército, pero ellos contestaron que no podían prestar acompañamiento permanente, ya que tenían otros asuntos y sectores también de importancia que atender. … el contrato lo liquidó el Municipio, pero el departamento no aceptamos esa liquidación porque el contrato no se ejecutó en su totalidad, quedo por ejecutar en un 10 o 15% …El contratista dio aviso del riesgo que se corría, 3 días después del inicio de las obras, inmediatamente tanto el Alcalde como el Gobernador solicitaron al Ejército Nacional el acompañamiento, y el Ejército hizo el respectivo acompañamiento hasta finales del mes de diciembre de 2015, más o menos en el mes de enero o febrero, ya el contratista empezó a comunicar que habían ingresado personas y habían hurtado materiales necesarios para la construcción. Y para el mes de febrero a finales, algunas familias invasoras ocuparon parcialmente los albergues y como en el mes de marzo creo que fue que hubo el despojo total de los materiales de los albergues, se llevaron la cubierta, el hierro, todo el pórtico, desmantelaron por completo los albergues.” Es preciso dejar sentado, que en esta oportunidad no se puede entrar estudiar las inconformidades que plantea el departamento del Cesar frente a la liquidación bilateral suscrita entre municipio de Valledupar y el contratista Unión Temporal Albergues 2015, en primer lugar, porque no están dadas las condiciones procesales para pronunciarse al respecto, si se tiene en cuenta por un lado que esto no hace parte del petitum demandatorio y por el otro que, la Unión contratista no se encuentra vinculada al presente proceso.
Segundo, porque el material probatorio con que se cuenta en este proceso hace apoyo al acuerdo liquidatario efectuado, sin que por el contrario exista prueba alguna que lo controvierta o desvirtúe. Se colige de lo expuesto, que en virtud del objeto del convenio tripartito interadministrativo No. 28-1116 de 2015, el municipio suscribió el contrato de obra No. 599 de 2015 para la construcción de 950 albergues, no obstante que por modificaciones posteriores se ajustara la cantidad a 870, con la eventualidad puesta de presente que debido a la Fuerza Mayor el contrato se vio obligado a culminar hasta el avance de un 90-95%, en dichas condiciones se liquidó el contrato No. 599 de 2015, dando cumplimiento a lo pactado en el convenio.
Por todo, se concluye que, no se evidenció el incumplimiento de las obligaciones establecidas a cargo del municipio de Valledupar en el convenio interadministrativo que aquí se estudia, pues se itera que, para cumplir con el objeto del convenio suscribió el contrato de obra No. 599 de 2015, el cual, como ya se mencionó, si bien no se pudo llevar a hasta su culminación, no fue por causa imputable al ente territorial, pero que en aras de dar cumplimiento a los lineamientos contractuales Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 14 procedió a liquidar este contrato.
Con lo que se demuestra que la entidad territorial ha cumplido a cabalidad con las obligaciones establecidas en el convenio interadministrativo a su cargo. Ahora bien, como las pretensiones de la parte actora en este proceso buscan no solo la declaratoria de incumplimiento por parte del municipio de Valledupar (la cual ya se descartó), sino también se disponga la liquidación judicial del convenio tripartito, se hace necesario advertir que, dicha decisión ya fue adoptada por este Tribunal mediante providencia de fecha 8 de febrero de 2024, por medio de la cual resolvió la demanda de controversias contractuales presentada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en contra del municipio de Valledupar y el departamento del Cesar, radicada bajo el número 20-001-23-33- 002-2018-00270-00, declarando justamente, liquidado por vía judicial el convenio Tripartito Interadministrativo No. 28-1116 de 2016 sin saldo a favor de las entidades, razón por la cual en esta oportunidad no puede hacerse pronunciamiento alguno y habrá que estarse a lo allá resuelto.
De conformidad con lo expuesto, esta Corporación negará las demás pretensiones incoadas en la demanda de la referencia. No habrá condena en costas por cuanto en el sub júdice prosperaron apenas parcialmente las pretensiones, y en virtud de lo autorizado por el artículo 365 del CGP. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Estése a lo resuelto en la providencia de fecha ocho (8) de febrero de 2024 proferida por este Tribunal en el medio de control de controversias contractuales, instaurado por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en contra del municipio de Valledupar y el departamento del Cesar, radicado bajo el número 20-001-23-33-002-2018-00270-00, en cuanto a la Liquidación judicial del Convenio Marco Tripartito Interadministrativos No. 28- 1116 del 06 de abril de 2015, suscrito entre el municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar y la Unidad para las Víctimas, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Negar las demás pretensiones de la demanda.
Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: En firme esta providencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 013. Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00234-00 Sentencia de 1ª Instancia 15 CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Magistrada MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Presidente Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 8b43b8d27707b5f34212d44fa8f2a9a892f8800cb2bfec7b8c7f3472576bf927 Documento generado en 16/02/2024 09:49:51 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica