TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, ocho (8) de febrero dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEMANDADOS: DEPARTAMENTO DEL CESAR Y MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICACIÓN: 20-001-23-33-002-2018-00270-00 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I. ASUNTO Procede esta Corporación a dictar sentencia en el presente proceso identificado en el anterior encabezado, para lo cual se presentan los siguiente;
II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS. En la demanda se indica que, con ocasión al cumplimiento de sentencia T-946 de 2011 proferida por la Corte Constitucional en la cual se ordenó a la Alcaldía de Valledupar y de forma mancomunada a la Gobernación del Cesar, entre otros, que se garantizara un albergue provisional a todas las personas desplazadas asentadas en el predio denominado La Sabana 1, el municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar, y la Unidad para las Víctimas, celebraron el Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28-1116 del 06 de abril de 2015, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos entre las partes para la construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar”, por un valor de cinco mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($5.285.000.000).
Explica que, el Departamento del Cesar aportó la suma de dos mil millones de pesos ($2.000.000.000), la Unidad para las Víctimas aportó la suma de mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($1.285.000.000), y el municipio de Valledupar tuvo como aporte un bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 190- 1459, avaluado en dos mil millones de pesos ($2.000.000.000).
Señala que, como forma de pacto se pactó en la cláusula cuarta del convenio interadministrativo, que el departamento del Cesar y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, girarían al municipio de Valledupar los recursos comprometidos en el convenio a la cuenta bancaria que para tal fin apertura el municipio para el manejo de los recursos del mismo 100% del valor de los aportes, previo cumplimiento de legalización, expedición del respectivo registro presupuestal, y presentación del cronograma de actividades.
Precisa que, en la cláusula segundo del citado convenio se estableció las obligaciones del municipio de Valledupar, dentro de las cuales señala como Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 2 “destinar y administrar rigurosamente los dineros aportados por parte del Departamento del Cesar y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para los fines previstos en el objeto del convenio”.
Dice que de lo anterior, se concluye que, el municipio de Valledupar actuó como ejecutor del convenio que tuvo un plazo de ejecución de 6 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, pero con la celebración de tres otrosíes de los cuales los dos últimos prorrogaron el plazo hasta el 29 de febrero de 2016. Recuenta que, una vez culminado el plazo de ejecución del convenio, se realizó la liquidación del mismo por parte del Grupo de Gestión Contractual de la Unidad, donde revisando el expediente contractual se observó que estaban pendientes documentos obligatorios para efectuar la liquidación de manera convencional, los cuales a pesar de los diferentes requerimientos al ente departamental y municipal no ha sido posible recaudarlos.
Revela que, del convenio marco tripartito No. 1116 de 2016 se derivó el Contrato de Obra No. 599 del 21 de julio de 2015, con la Unión Temporal Albergues 2015 (Constructora Santo Toribio S.A.S 70% y Construcciones Diseños Stevenson Hermanos Ltda.- Condis Ltda. 30%), cuyo objeto fue: “Construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar, departamento del cesar.
(1 Etapa 950 Albergues), por un valor de tres mil doscientos ochenta millones ciento noventa y dos mil ochocientos ochenta y dos pesos con noventa y cuatro centavos ($3.283.192.882,94); contrato este donde se presentaron inconvenientes de ejecución por situaciones de seguridad, pero que liquidado bilateralmente declarándose a paz y salvo y manifestando que se había ejecutado el objeto contractual y cumplido con las obligaciones.
Sostiene que el Grupo de Gestión Contractual de la Unidad para las Víctimas, hizo una proyección de cuentas, del cual reporta un saldo pendiente por legalizar del presupuesto de la Unidad correspondiente a materiales no instalados por un valor de $26.589.933.87 y a mano de obra no ejecutado por un valor de $18.371.720.40, para un total de $44.961.654.27, el que no se encuentra acorde con la realidad financiar y por ello el Grupo de Gestión Financiera y Contable de la Unidad mediante correo electrónico de fecha 29 de agosto de 2018, informa el valor por legalizar del convenio correspondiente a un valor total de $1.285.000.000.
Expresa que, la presente acción de controversias contractual se inicia para que se liquida el convenio por vía judicial, en vista que no ha sido posible liquidar el convenio tripartito interadministrativo No. 1116 de 2016, en razón a los términos, a la dificultad de completar la documentación requerida, y de verificar los saldos por legalizar. 2.2.
PRETENSIONES. La parte demandante solicita que se ordene la liquidación judicial del Convenio Tripartito Interadministrativo No. 1116 de 2015, suscrito entre Departamento del Cesar, la Alcaldía de Valledupar, y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Que, como consecuencia de lo anterior, se legalicen los saldos por un valor de $1.285.000.000, cantidad total de la cual la Unidad para las Víctimas, efectuó un aporte para llevar a cabo el objeto del citado convenio.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 3 Y que, en caso de que dichos recursos no se encuentren ejecutados y/o soportados, sean reintegrados, con sus respectivos rendimientos financieros e indexados, a la Dirección Nacional del Tesoro, de conformidad a lo dispuesto en la Circular Externa No. 11 de 2017, expedida por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, consignándose estos en el Banco de la República en la cuenta corriente No. 61011573 -denominación DTN – Reintegros gastos de inversión/código portafolio 391, de la Dirección del Tesoro Nacional. 2.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. La demandante invoca como fundamentos de derecho el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, el artículo 60 y s.s. del Régimen de Contratación Estatal, Y los artículos 141 y 164 numeral 2 del CPACA. En atención a que, en el presente caso, procede la liquidación por vía judicial, ya que el convenio interadministrativo No. 1116 de 2015, terminó el 29 de febrero de 2016, y las partes no han logrado recopilar la información completa para iniciar la liquidación bilateral, y tampoco las entidades contratistas han efectuado la liquidación unilateral del mismo.
III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Departamento del Cesar, dice no opone a la primera pretensión impetrada en la demanda, si se tiene en cuenta que el 3 de septiembre de 2018, presentó una demanda contra el Municipio de Valledupar de controversias contractuales, la cual cursa en el Tribunal Administrativo del Cesar, bajo el Radicado No. 2018-00234-00, donde precisamente una de las pretensiones es que se decrete la liquidación judicial del Convenio Tripartito Interadministrativo No. 28 del 06 de abril de 2015 (incluyendo sus prorrogas) suscrito entre el Municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar y la Unidad para las Víctimas.
Sin embargo, considera que las pretensiones segunda y tercera no están llamadas a prosperar en contra del Departamento del Cesar, en la medida que este cumplió con las obligaciones a que hace referencia la Cláusula Segunda del Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 2015, al aportar los recursos económicos en orden de los dos mil millones en efectivo ($2.000.000.000) en plazos, cuantías y términos previstos en el mencionado convenio, designar Supervisor, entre otras, y el Convenio es claro en que quien tenía la obligación de destinar y administrar los dineros aportados por el departamento del Cesar y la Unidad para las Víctimas era el municipio de Valledupar, frente a quien debió dirigir sus pretensiones.
Recuenta que, es cierto que el municipio de Valledupar actuó como ejecutor del convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 06 de abril de 2015, y para tal efecto, celebró el Contrato de Obra No. 599 del 21 de julio de 2015, con la Unión Temporal Albergues 2015, cuyo objeto fue: “Construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar, departamento del cesar.
(1 Etapa 950 Albergues), el cual debía contar con una interventoría externa e independiente de la entidad contratante y del contratista de obra, tal como inicialmente se había establecido. Sin embargo, ello no se cumplió, y por el contrario, el ente municipal y la referida unión temporal procedieron a modificar tal obligación mediante modificatorio No. 01 al Contrato de Obra de fecha 10 de agosto de 2015, señalando que esta relación contractual sería supervisada por un funcionario o contratista designado que se encontrara adscrito a la Secretaría de Obra Pública del municipio de Valledupar, y que la supervisión consistiría en el seguimiento técnico, Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 4 administrativo, financiero, contable y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato realizara la entidad estatal.
Señala que, el contrato de obra en mención fue liquidado bilateralmente por las partes contratantes, y en el acta, ambas partes, procedieron a realizar unas precisiones financieras y a determinar algunos saldos entre otros, deciden declararse a paz y salvo por todo concepto; manifestando entre otras cosas, que el contratista había ejecutado el objeto contractual cumpliendo con todas las obligaciones derivadas del mismo, y que el municipio, también había cumplido con sus deberes a cargo, incluidas las acciones que de forma extraordinaria debió emprender para evitar, sin resultado alguno, que se desmantelara a obra por terceros indeterminados.
Advierte que, respecto a lo anterior, el Departamento del Cesar no pudo sentar su disenso, pues no era parte del contrato a liquidar, no obstante, la realidad contractual muestra otra verdad, y es que el contratista Unión Temporal Albergues 2015 venía ejecutando el contrato de obra sin mayores traumatismos, hasta que se presentó una situación atípica, consistente en que los días 24 al 27 de diciembre de 2015 el contratista habría sido víctima de actos vandálicos, del hurto de accesorios, y de la destrucción de algunos módulos ya terminados en el sitio de las obras.
Hecho le fue notificado al ente municipal el 28 de diciembre de 2015. Detalla que, estos hechos de alteración del orden público, ocurrieron sólo tres días después de iniciado el contrato de obra, y a pesar de que el contratista había solicitado el acompañamiento de la fuerza pública, para evitar inconvenientes de seguridad para la obra y sus trabajadores, petición reiterada el 05 de octubre de la misma anualidad.
Indica que, los albergues construidos y que reflejaban un avance de entre el 90% y 95% fueron destruidos en su totalidad, lo que quiere decir, que el municipio de Valledupar no tomó medidas definitivas que garantizara su conservación, por lo tanto incumplió las obligaciones que le eran exigibles, conforme con la Cláusula Segunda del Convenio en referencia; por ello, le llama la atención la actitud de la Unidad para las Víctimas quien no solicita en sus pretensiones la declaratoria de incumplimiento del convenio por parte del municipio de Valledupar, situación esta que está acreditada.
Ahínca que, la obligación principal a cargo del municipio de Valledupar no fue satisfecha y por ende no se cumplió a cabalidad con el objeto contractual convenido, pues el producto final-consistente en la construcción de los Albergues temporales- nunca fue entregado, lo que redundó en un perjuicio para el ente departamental y la Unidad para las Víctimas, pues avistado este incumplimiento, evidentemente al hogaño no se encuentra cumplida la orden judicial impuesta a los presentes por la Honorable Corte Constitucional en sentencia T-946 de 2011, e igualmente los recursos invertidos por el Departamento del Cesar, se encuentran perdidos.
Sostiene que, con base en lo anterior, el Departamento del Cesar, a través de la Secretaría de Infraestructura, mediante Oficio del 04 de agosto de 2016 requirió al municipio de Valledupar, para liquidar el pluricitado Convenio Marco Tripartito, advirtiendo que las obras derivadas del mismo no fueron entregadas y, que en virtud de ese incumplimiento era necesario el reintegro de los aportes dispuestos por el ente departamental para la financiación del acuerdo de colaboración y coadyuvancia que la partes tenían.
Sin embargo, y a pesar de celebrarse mesas de trabajo las partes no pudieron ponerse de acuerdo para liquidar el convenio en sede Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 5 administrativa, y por ello el departamento presentó demanda de controversias contractuales. Razón por la que no se opone a la liquidación judicial del convenio.
Pero insiste en que, las pretensiones segunda y tercera de la demanda, no están llamadas a prosperar frente al Departamento del Cesar, por cuanto este cumplió a cabalidad con sus obligaciones y el ejecutor del Convenio lo fue el municipio de Valledupar. Con base en los anteriores argumentos solicita de declaren probadas las excepciones denominadas “Cumplimiento de obligaciones contractuales” e Inexistencia de la obligación de reintegrar saldos a favor con sus respectivos rendimientos financieros.
IV. ALEGATOS 4.1 El apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, alega que una vez analizado el material probatorio recaudado se concluye que, el Municipio de Valledupar fue el ejecutor del convenio el cual presuntamente no fue posible terminar la obra teniendo en cuenta los problemas de seguridad, de hurtos de elementos de construcción, entre otras problemáticas conforme a lo descrito en el testimonio recepcionado en el proceso simultaneó entre el Municipio vs el Departamento, que a la Unidad como mayor aportante de recursos nunca le fue entregado un informe con avance en la ejecución de más del 50%, que no ha sido posible dar cumplimiento a la Sentencia T -946 de 2011 de la orden impartida para la construcción de 870 albergues por parte de la Corte Constitucional, que para el momento no se tiene información si la entidad ejecutora del convenio declaró como obra inconclusa a la Contraloría General de la República, la construcción de estos albergues, que la Unidad realizó un constante seguimiento y ejercicio de la supervisión, efectuando diferentes requerimientos tanto al ente departamental y territorial sin respuesta alguna, tal como se señaló en la demanda, y que a fecha se desconoce el balance financiero final del “estado de la obra”, todo lo cual hace viable la prosperidad de las pretensiones solicitadas en la demanda. 4.2.
El apoderado del Departamento del Cesar reitera que, el Departamento del Cesar si atendió sus obligaciones consistentes en aportar los recursos económicos en los términos previstos en el convenio, designó supervisor, dio respuesta a las solicitudes incoadas, entre otras. Que además, por conducto de la Secretaría de Infraestructura requirió al municipio de Valledupar para liquidar el convenio marco tripartito, advirtiendo que las obras no fueron entregadas y por tal incumplimiento, era necesario el reintegro de los aportes dispuestos para financiar lo pactado, sobre lo cual se habían obligado conjuntamente, sin que se hubiese podido liquidar el convenio, por lo que debió acudirse a la jurisdicción contencioso administrativa para que sea liquidado en debida forma y sea reintegrado los aportes, toda vez que la suma de dinero aportada se encuentra al día. Alude que, del testimonio rendido por el ingeniero Iván Elías Guerra Martínez, quien se desempeñó como supervisor del Convenio Marco Tripartito, y manifestó que dentro de sus funciones participó en las mesas de trabajo instaladas, se conoce que este requirió al ente municipal para que prestara el acompañamiento de la fuerza pública en la obra, que para la fecha en que ocurrieron los actos vandálicos ya la obra se encontraba alrededor de un 90% terminada y que debido al cambio de administración municipal no siguieron prestando el acompañamiento, optando la Alcaldía por liquidar el contrato de obra, sin haberla llevado a su fin, de donde se Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 6 puede concluir que esa situación atípica era previsible, por lo que el municipio debió prever y de haber actuado diligentemente y en cumplimiento de sus deberes como contratante, pudo evitar su desenlace si hubiese contrarrestado la inseguridad que rodeaba la zona a tiempo y así, permitir que se hubiese materializado la construcción de los albergues, lo cual era el objeto del contrato, que claramente no se logró, únicamente por el incumplimiento del municipio de Valledupar.
Repite que, el Departamento del Cesar no se opone a la liquidación judicial del Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 06 de abril de 2015, sin embargo, encuentra que la Unidad para la Atención de Víctimas no solicita como una de sus pretensiones que se declare el incumplimiento del mismo por parte del municipio de Valledupar, lo cual está acreditado, y que además en sus pretensiones segunda y tercera no determina quién de las partes contratantes tiene que devolverle los recursos invertidos ( legalización de saldos), y los rendimientos financieros, sabiendo que la entidad territorial departamental cumplió a cabalidad sus obligaciones, especialmente, la obligación principal de realizar el aporte de dos mil millones de pesos en efectivo ($2.000.000.000). 4.3 El Municipio de Valledupar, dice apartarse de los argumentos planteados en la demanda, respecto a la responsabilidad administrativa que se pretende endilgar al ente territorial, por lo que se opone a que prosperen todas y cada una de las pretensiones, ello por cuanto, de recordarse la naturaleza misma de los convenios marcos se puede observar que en ellos entidades de común acuerdo se unen para llevar a cabo un objeto contractual en lineamiento de unas obligaciones conjuntas para satisfacer dicho objeto, en consecuencia, a todas las partes les asistía la obligación de velar por la normal ejecución del convenio así mismo, como la de suscribir el acta de inicio y liquidación del convenio, no dejando dudas que se trata de un Convenio interadministrativo establecido en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
Puntualiza que, en el convenio interadministrativo no reposa la obligación en el municipio de Valledupar de liquidar el precitado convenio sino que se especificó que este debía “aportar el acta de recibo final de obra de los contratos celebrados..” lo cual se realizó con la eventualidad puesta de presente que debido a la Fuerza Mayor el contrato se vio obligado a culminar hasta el avance de un 90-95%, así se liquidó el contrato No. 599 de 2015 cuyo ejecutor era el municipio, dando cumplimiento a lo establecido de aportar “actas de liquidación de los contratos suscritos por el municipio”.
Especifica que, en el Acta de liquidación del contrato No. 599 de 2015, el cual consta dentro del expediente, se dieron a conocer las circunstancias y el estado en el que se recibía la obra, así como declarados a paz y salvo por todo concepto, se hicieron las deducciones al lugar para el contratista, conforme se expresó allí, y se dejó a disposición de las partes en la cuenta de ahorro número 628 525 289 del banco de Bogotá los saldos a favor para lo de proceder de las partes.
Afirma que, plasmado esta que el Municipio de Valledupar siempre estuvo dispuesto a dar cumplimiento a todas y cada una de las obligaciones que el convenio delimitaba, no obstante a todas las variables que se presentaron como lo fue con el contrato de Obra 599 de 2015 el cual por fuerza mayor, tal como se probó con el testimonio del supervisor del Departamento del Cesar y las pruebas documentales obrante en el plenario, no se pudo llevar hasta su culminación y que en aras de dar cumplimiento a los lineamientos contractuales se procedió a liquidar este contrato y estar a disposición para liquidación bilateral o judicial del convenio No. 1116 de 2015 – 28 de 2015.
Con lo que se demuestra que la entidad territorial ha cumplido a Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 7 cabalidad con las obligaciones establecidas en el convenio interadministrativo, pero resalta también, que no es la entidad competente para efectos de liquidar el convenido precitado de manera unilateral, toda vez que no se le señala esta inequívocamente en la cláusula décima tercera del mismo, como la responsable de tal potestad.
De manera pues que solicita, en base a los supuestos fácticos y probatorios se declare que el municipio de Valledupar, no es responsable de lo argumentado por la entidad demandante, por lo cual todas las pretensiones sean declaradas improcedentes absolviéndose así a este ente territorial. V. CONSIDERACIONES 5.1. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar o no a ordenar la liquidación del convenio tripartito interadministrativo No. 1116 de 2015, suscrito entre el Departamento del Cesar, la Alcaldía de Valledupar y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Y si consecuente a esto, corresponde ordenar a favor de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de la devolución de la totalidad de suma que le fue aportada al convenio para la ejecución de los albergues a que el convenio se refirió, junto con los rendimientos financieros, determinados según lo certificara el Banco de la República. 5.2.
De los convenios interadministrativos. Los convenios interadministrativos, ha sido definida como la a concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto de los cuales, cada entidad está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales. Se da en el marco de un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias.
Se habla de cooperación, porque la entidad pública celebra el convenio cuando tiene algo que aportar desde su ámbito funcional, obligándose a ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos contratantes, compartiendo tareas entre ellas. Esa finalidad común y ánimo de cooperación se dan en el ámbito de un paralelismo de intereses, por lo que no existe preeminencia de ninguna de las partes, sino más bien, las relaciones se desarrollan en un plano de igualdad o equivalencia, esto es, sin que existan prerrogativas en favor de una parte a costa de la otra.
En el Concepto 1881 del 30 de abril de 2008, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, afirmó que, es de la esencia del convenio interadministrativo que cada una de las entidades parte realice los cometidos estatales a su cargo, «pues es obvio que ninguna puede buscar fines públicos diferentes de aquellos que le fueron expresamente encomendados.
En desarrollo de estos convenios, cada uno de los contratantes buscará ejecutar las tareas que le fueron asignadas, sin que esto signifique que necesariamente sea la misma, pues frecuentemente se trata de fines complementarios». Desde luego, en los convenios interadministrativos propiamente dichos es posible que cada entidad incurra en costos y gastos para cumplir sus funciones y los Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 8 compromisos adquiridos para con la otra, razón por la cual bien pueden comprender la asunción de aportes económicos o financieros, pero sin que su objeto esencial lo constituyan prestaciones propias de los contratos interadministrativos o el pago de un precio o una remuneración. En todo caso, es preciso señalar que los convenios interadministrativos se someten a los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado (transparencia, planeación, buena fe, entre otros) y, obviamente, a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política (moralidad, economía, celeridad, entre otros).
En síntesis, los convenios interadministrativos son mecanismos de gestión conjunta de competencias administrativas que se instrumentan a través de acuerdos celebrados entre dos o más entidades públicas, en los cuales las contrayentes aúnan esfuerzos para el logro de los fines de la Administración regidos por los principios de coordinación y cooperación sin que ello suponga la cesión de la competencia encomendada a cada una de ellas.
De este modo, los convenios interadministrativos puros o genuinos no tienen por objeto o finalidad principal, prestaciones patrimoniales propias de los contratos o intereses puramente económicos (es decir, destinados a obtener una ganancia). Por eso, según la jurisprudencia del Consejo de Estado1: “En este punto, se precisa que la figura de los convenios es concebida como una forma de gestión cooperada de competencias administrativas, prevista en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que asume el ropaje de un negocio jurídico en el cual se regulan intereses convergentes de, al menos, dos entidades estatales.
Se trata de una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública2 que se basa en el principio de colaboración administrativa y, por tanto, allí no existe una posición prevalente de una parte frente a la otra, ni está presente ánimo o interés remuneratorio entre ellas. Así que en los casos en que el acuerdo interadministrativo obligue patrimonialmente a las partes bajo tal interés, se dirá que “dichos convenios constituyen contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos respectivos.
Por lo anterior es posible señalar que la nota distintiva de los convenios interadministrativos “puros o genuinos” está dada por la ausencia de un interés meramente económico o ganancial, pues las partes se relacionan en un ámbito de igualdad o equivalencia; entre tanto, los contratos interadministrativos se caracterizan porque su objeto lo constituyen obligaciones de contenido patrimonial y por lo mismo son onerosos, lo que implica el gravamen de cada parte en beneficio de la otra que se desarrolla en un ámbito de preeminencia de la entidad estatal contratante, en función de la necesidad que se pretende satisfacer3.
De este modo, se eleva como elemento esencial de esta categoría jurídica, la existencia de una colaboración mutua cuyo fin es alcanzar un 1 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección A. Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 76001233100020060328401 (58.623) Demandante: Gestión Eficiente Cooperativa Limitada - GESCOP Ltda.- Demandado: Municipio de Palmira.
Acción: Controversias contractuales. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del de 7 de octubre de 2009, radicación 25000-23-24-000- 2000- 00754-01(35476) y del 24 de enero de 2011, radicación 52001-23-31-000-1996-08183-01 (15940). 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016, radicación 11001- 03-06- 000-2015-00102-00(2257), Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 9 objetivo recíproco que beneficia a los administrados; es decir, implica la unión “a través del mecanismo de gestión contractual, para la obtención de un fin público de interés común, que por lo general obedece a las características de ambas entidades estatales”; por ende, “la finalidad de asociación de los convenios en cuestión excluye la contraposición de intereses entre las entidades que los suscriben, esa circunstancia no deviene en que las prestaciones que son objeto de sus obligaciones escapen a un carácter patrimonial, con mayor razón cuando no se está en presencia de una cooperación exclusivamente administrativa sino además económica y/o técnica.
Inclusive, aún en presencia de una cooperación estrictamente administrativa, ello no impediría que haya casos en los que pueda deducirse una 'compensación' implícita de las prestaciones a las que se obliga cada entidad”, pero siempre en el marco de dicha cooperación, y por fuera del concepto de remuneración o contraprestación”. Así, es viable distinguir entre «convenios interadministrativos» de contenido patrimonial, y otros, que si bien implican obligaciones y responsabilidades para los intervinientes, no tienen un interés puramente económico (es decir, no están destinados a obtener una ganancia), pues giran en torno a la articulación, a la cooperación, a la complementariedad de las funciones de las entidades que participan en el acuerdo de voluntades, mediante el intercambio de información, el apoyo logístico, la facilitación de infraestructuras, etc., para mejorar la eficiencia de la gestión pública, así como la utilización conjunta de medios y servicios públicos en el ámbito de los principios constitucionales de economía, celeridad y eficacia para el logro del bien común. Dada la naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos, las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no resultan de aplicación automática a tales convenios, toda vez que lo que esencialmente regula ese Estatuto, son relaciones contractuales fundamentalmente de contenido patrimonial y oneroso.
En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha dicho, que deberá analizarse cada caso concreto, de conformidad con la naturaleza jurídica, objeto y finalidad que se pretende cumplir o desarrollar con el respectivo convenio. En efecto, en consonancia con la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en reciente sentencia, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado4, dispuso que, dada la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, estos deben autorregularse por sus propias estipulaciones, que son el producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad.
En este tipo de acuerdos, dijo la Sección Tercera, las partes gozan de una posición horizontal o igualitaria, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia. En ese sentido, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.
En cuanto al análisis de la modalidad de selección, pese a que en el caso de los convenios interadministrativos ninguna de las partes funge como contratista, 4 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2022 Radicación 2011- 00506-01 (60.434). Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 10 cabe mencionar que la Ley 80 de 1993, desde su versión original, previó la posibilidad de celebrar contratos o convenios interadministrativos a través de la contratación directa, así: “Artículo 24.
Del principio de transparencia. En virtud de este principio: 1. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente: “(…) “c) Interadministrativos, con excepción del contrato de seguro”. Sin embargo, dada la preocupación que surgió por la utilización de este tipo de negocios jurídicos con entidades públicas sometidas al derecho privado, que podían llevar a eludir los procedimientos de selección, la Ley 1150 de 2007 (literal c, núm. 4 del artículo 242) hizo expresa una premisa que imponía que para estos negocios “las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos”.
Posteriormente, la Ley 1474 de 2011, recabó sobre esta materia y además de mantener esas limitaciones, agregó que no pueden utilizarse los contratos o convenios interadministrativos, entre otros, cuando se trate de las tipologías de obra, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales, sean las ejecutoras, salvo que participen en procesos de licitación pública o selección abreviada. 5.3.
Análisis de fondo. En el presente asunto la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, presentó medio de control de controversias contractuales en contra del departamento del Cesar y el Municipio de Valledupar, para que se ordene la liquidación judicial del Convenio Tripartito Interadministrativo No. 1116 de 2016, y además, se disponga la devolución de la totalidad de suma que aportó al convenio para la ejecución de los albergues a que el convenio se refirió, junto con los rendimientos financieros e indexados.
Como fundamentos fácticos en los que basa sus pretensiones, sostuvo que, el Municipio de Valledupar fue el ejecutor del convenio el cual presuntamente no fue posible terminar la obra por problemas de seguridad, que a la Unidad como mayor aportante de recursos nunca le fue entregado un informe con avance en la ejecución de más del 50%, que no ha sido posible dar cumplimiento a la Sentencia T -946 de 2011 de la orden impartida para la construcción de 870 albergues por parte de la Corte Constitucional, que la Unidad realizó un constante seguimiento y ejercicio de la supervisión, efectuando diferentes requerimientos tanto al ente departamental y territorial sin respuesta alguna, y que a fecha no ha sido posible liquidar el convenio, debido a que la alcaldía municipal de Valledupar no ha completado la información para proyectar el acta de liquidación bilateral con información actualizada y real del balance financiero, aun cuando esto fue uno de los compromisos pactados en la última mesa de trabajo de fecha 03 de julio de 2018.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 11 Teniendo en cuenta lo anterior, el estudio que se hará en el presente asunto se circunscribe únicamente en lo referente a los reproches aducidos en contra del municipio de Valledupar, esto por cuanto, si bien en este proceso también se trajo al departamento del Cesar como parte demandada, en la demanda no se hace ningún señalamiento directo que amerite pronunciamiento.
Así entonces, cabe recordar que la liquidación significa “hacer el ajuste formal de una cuenta; saldar, pagar enteramente una cuenta”5 y se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato, las acreencias pendientes a favor o en contra de cada uno. Es un procedimiento mediante el cual la administración y el contratista se pronuncian sobre la ejecución de las prestaciones contractuales, como también respecto de las vicisitudes presentadas durante su desarrollo; es un acto que, por ende, aclara y define todo lo relativo a la relación contractual que existió entre las partes del negocio jurídico.
Frente a la petición de adoptar la liquidación del contrato por vía Judicial, considera la Sala que es procedente en armonía con lo dispuesto por el inciso final del artículo 141 del C.P.A.C.A.6, dado que, terminado el convenio por vencimiento del plazo de ejecución, no hizo de forma bilateral, ni unilateralmente dentro del término establecido.
En efecto, el citado artículo 141 del C.P.A.C.A., al consagrar el medio de control de controversias contractuales -por cuya virtud las partes de un contrato quedan habilitadas para acudir ante el juez del mismo-, además de consagrar el ejercicio de la acción para declarar el incumplimiento, la nulidad e indemnización de perjuicios, entre otras declaraciones y condenas, dispone que en ejercicio de dicha acción podrá solicitarse la liquidación de los contratos estatales, cuando no se haya logrado de mutuo acuerdo, y la entidad no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o en su defecto, del término establecido por la ley.
Así pues, siendo procedente la petición elevada por la parte actora, encontrándose dentro del término establecido para impetrar el medio de control, habiendo quedado establecido, como se mencionó en precedencia, que no se ha realizado la liquidación del contrato, es procedente entrar a realizarla por vía judicial, para lo cual este se tomará como base la prueba documental obrante en el proceso y en tal sentido se tiene: Que entre el municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar, y la Unidad para las Víctimas, celebraron el Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 del 06 de abril de 20157, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos entre las partes para la construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar”, por un valor de cinco mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($5.285.000.000), de los cuales el Departamento del Cesar aportaría la suma de dos mil millones de pesos ($2.000.000.000), la Unidad para las Víctimas la suma de mil doscientos ochenta y cinco millones de pesos ($1.285.000.000), y el municipio 5 Diccionario de la lengua Española.
Real Academia Española, 1992, pág. 892. 6 Controversias Contractuales, Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido podrá liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley, 7 Páginas 30 a 37 Archivo 28 pdf.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 12 de Valledupar tenía como aporte un bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 190-1459, avaluado en dos mil millones de pesos ($2.000.000.000). La forma de pago se pactó de la siguiente manera: “Cláusula Cuarta- Forma de Pago.
El Departamento del Cesar y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, girarán al Municipio de Valledupar los recursos comprometidos en este convenio a la cuenta bancaria que para tal fin apertura el municipio de Valledupar para el manejo de los recursos del mismo 100% del valor de los aportes, un aves se hayan cumplido los requisitos de legalización, la expedición del respectivo Registro Presupuestal, así como la presentación del cronograma de actividades de ejecución del convenio y se haya aportado la certificación de apertura de la cuenta bancaria.” Su plazo de ejecución se pactó inicialmente en seis (6) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, hecho que ocurrió el 27 de mayo de 2015, pero luego se efectuaron otrosíes que lo prorrogaron hasta el 29 de febrero de 2016.
En la cláusula segunda las partes pactaron las obligaciones cuyo contenido permite establecer la existencia de prestaciones entre ellas, por un lado, las inherentes al Departamento del Cesar y la Unidad de Víctimas están delimitadas a la realización de los aportes, la designación de los supervisores, brindar apoyo y las demás inherentes a la normal ejecución del convenio, y por el otro a cargo del Municipio demandado se puntualizan así: “Obligaciones del municipio de Valledupar.
A). Destinar el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria número 190-1459, con lindero, área de sesión <…>. B) Destinar y administrar rigurosamente los dineros aportados por parte del departamento del Cesar y la Unidad Para la Atención y a las Víctimas para los fines previstos en el objeto del Convenio, para lo cual se creará una cuenta bancaria que será administrada por el municipio de Valledupar.
C) Garantizar que los recursos aportados por la Gobernación del Departamento del Cesar y La Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas sean destinados exclusivamente en atención a la población desplazada incluidas en el registro único de víctimas, según el censo levantado por el Departamento Administrativo Para La Prosperidad Social (DPS).
D) Prestar toda la colaboración necesaria para el desarrollo del objeto contractual. E) El municipio de Valledupar se compromete a realizar todo el proceso licitatorio y demás contrataciones a que haya lugar según la normatividad vigente para la ejecución del Convenio. F) Presentar un informe mensual y un informe final a la terminación del mismo donde se describa la inversión de los recursos asignados.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 13 G) Mantener el control contable y financiero de los recursos de manera independiente, información que deberá estar a disposición de la Gobernación del Departamento del Cesar y de la Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a través del designado por el municipio para ejercer el control y vigilancia. H) Nombrar los supervisores, quienes de acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, ejercerán el seguimiento técnico administrativo, financiero, contable y jurídico del convenio suscrito con el tercero a quien se le adjudique el proceso.
I) Propender en los trámites, permisos y licencias a que haya lugar para la ejecución del proyecto a desarrollar. Suscribir la correspondiente acta de inicio y liquidación del Convenio. J) Todas las demás inherentes necesarias para la normal ejecución del presente convenio interadministrativo.” Como puede advertirse, las obligaciones contenidas en los literales C), F) y G), aluden concretamente a las responsabilidades relacionadas con los recursos proporcionados por la entidad ahora actora.
En dichas obligaciones el municipio se comprometió a garantizar que los recursos aportados fueran invertidos o destinados exclusivamente para la atención de la población desplazada. El municipio de Valledupar como ejecutor del convenio, y para tal efecto, celebró el Contrato de Obra No. 599 del 21 de julio de 2015, con la Unión Temporal Albergues 2015, cuyo objeto fue: “Construcción de albergues para ofrecer soluciones habitacionales temporales a familias en condición de vulnerabilidad y desplazamiento en el municipio de Valledupar, departamento del Cesar.
(1 etapa 950 albergues), por un valor de tres mil doscientos ochenta millones ciento noventa y dos mil ochocientos ochenta y dos pesos con noventa y cuatro centavos ($3.283.192.882,94)”; contrato este que fue modificado mediante Acta No.001 de 19 de octubre de 2015, respecto de las cantidades de obra inicialmente contratadas, habida cuenta que el número de albergues a ejecutar disminuyó de (950) a (870), y, además, se incluyeron obras no previstas inicialmente.
Situación que incidió en el valor del contrato el cual finalmente se estableció en ($3.282.863.482,27)8. Encontramos que el anterior contrato de obra fue liquidado bilateralmente, manifestando las circunstancias y el estado en el que se recibía la obra en avance de un 90-95%, por razones de fuerza mayor, declarándose a paz y salvo por todo concepto, se hicieron las deducciones al contratista, y se dejó a disposición de las partes en la cuenta bancaria los saldos a favor para lo de proceder de las partes Son coincidentes las partes, en indicar que las circunstancias que impendieron llevar hasta su culminación la ejecución de la obra, se refieren a actos vandálicos de terceros indeterminados que destruyeron y desmantelaron las estructuras de la obra al punto de dejarle en estado de inutilidad.
Al respecto, en la referenciada Acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 599-2015, expresamente se tuvo en consideración, lo siguiente: “4.18 Que, en principio, el lugar de las obras fue objeto de actos vandálicos en el lapso comprendido entre el 24 y 27 de diciembre de 8 Páginas 297-299, 305-310 Archivo 28Pdf. Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 14 2015, por parte de personas indeterminadas, las cuales destruyeron parte de las mismas y saquearon materiales e implementos de construcción, situación que fue denunciada por el Secretario de Obras Públicas Municipal en la Fiscalía General de la Nación y por parte del contratista. 4.19 Que ante los hechos avistados por parte del contratista, el Secretario de Obras Públicas solicitó a la Secretaría de Gobierno Municipal, que instara a la fuerza pública a garantizar la seguridad del sector anteriormente señalado, con el fin de evitar la reiteración de actos como los dilucidados en el numeral anterior, situación que a su vez fue puesta en conocimiento al contratista. 4.20 Que la Secretaría de Gobierno, una vez informada de las situaciones delictivas, emprendió las acciones y gestiones que eran de su competencia y que estaban a su alcance, y sin desconocer las responsabilidades propias del contratista, tal como se acredita en los oficios, respuestas y requerimientos obrantes en el expediente contractual y las órdenes verbales impartidas a la Policía Nacional en distintos escenarios incluidos los Consejo de Seguridad.
Igualmente se evidencia que la Policía Nacional, en desarrollo de sus competencias, dispuso de medidas de protección de la obra, aunque estas no evitaran finalmente y por causas extrañas a las partes, los actos destructivos. 4.21 Que la afectación por parte de terceros indeterminados, cuya intención fue despojar las estructuras, bienes y elementos de la obra, ocurrió cuando esta, de acuerdo a las actas e informes de Supervisión, contaban en un avance de ejecución del 93%, quedando para su ejecución total suministro e instalación de puertas, ventanas, baterías sanitarias, duchas y lavaderos. 4.22 Que informada la Fuerza Pública y pese al acompañamiento policial y a las acciones de la administración pública, no se pudo evitar el proceder dañino de terceros, que de manera clandestina y aprovechando las condiciones del sitio de la obra, destruyeron y desmantelaron las estructuras al punto de dejarla en estado de inutilidad. 4.23 Que las anteriores circunstancias impidieron, lógicamente, la entrega final y efectiva de la obra, ocasionando pérdidas que no son responsabilidad del contratista ni de la administración pública, sino que obedecen exclusivamente al hecho de un tercero. (…)” Así también, se infiere del documento allegado al expediente correspondiente a la copia del radicado de la ampliación de denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, de fecha dos (02) de agosto de 2018, instaurada por el Secretario de Obras Públicas Municipal de Valledupar, en la que se resalta que, la denuncia principal fue instaurada el día uno (01) de agosto de 2016, por los presuntos punibles de Invasión de Tierras, Daño en Bien Ajeno y Hurto Calificado contra Personas Indeterminadas y que es tramitada por la Fiscalía Local 21 bajo la noticia criminal No. 200016001231201601195, con el fin de determinar y cuantificar los elementos que sufrieron daño y fueron hurtados, cuyas pérdidas ascienden aproximadamente a la suma de $2.667.992.432,42)- Págs. 107-108 Archuvo_01ExpedienteDigital.pdf-.
Y además, se corrobora con el testimonio del señor Iván Guerra Martínez, quien actuó dentro del mencionado convenio como Supervisor Delegado del Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 15 Departamento de Cesar, y en audiencia de pruebas celebrada el día 1° de junio de 2022, entre otras cosas, sostuvo, lo que continuación se transcribe: “… El convenio inicio de la mejor manera su construcción hasta finales del año 2015 cuando hubo un cambio de administración, un empalme entre la administración saliente y la administración entrante, y en ese mismo fin de año el ejército que venía haciendo acompañamiento dado el grado de inseguridad que se presentaba en el sector detectado por el mismo contratista, quien solicito ese acompañamiento.
A comienzos del 2016 el Ejército ya no hizo el respectivo acompañamiento y se presentaron actos vandálicos en la obra, lo que llevo a que la obra no se llevara a feliz término… …la situación se llevó a mesa de trabajo, donde se acordó requerir al Ejército, pero ellos contestaron que no podían prestar acompañamiento permanente, ya que tenían otros asuntos y sectores también de importancia que atender. … el contrato lo liquidó el Municipio, pero el departamento no aceptamos esa liquidación porque el contrato no se ejecutó en su totalidad, quedo por ejecutar en un 10 o 15% …El contratista dio aviso del riesgo que se corría, 3 días después del inicio de las obras, inmediatamente tanto el Alcalde como el Gobernador solicitaron al Ejército Nacional el acompañamiento, y el Ejército hizo el respectivo acompañamiento hasta finales del mes de diciembre de 2015, más o menos en el mes de enero o febrero, ya el contratista empezó a comunicar que habían ingresado personas y habían hurtado materiales necesarios para la construcción. Y para el mes de febrero a finales, algunas familias invasoras ocuparon parcialmente los albergues y como en el mes de marzo creo que fue que hubo el despojo total de los materiales de los albergues, se llevaron la cubierta, el hierro, todo el pórtico, desmantelaron por completo los albergues.” Ahora bien, la parte actora alega que es necesario liquidar por vía judicial el convenio tripartito interadministrativo No. 28-1116 de 2015, pues asegura que el Municipio incumplió el objeto del Convenio y las obligaciones pactas en el mismo, en la medida en que no presentó los documentos necesarios para su liquidación. Circunstancia esta que impidió que demostrara la ejecución de los recursos desembolsados por la Unidad.
Frente a lo anterior debe decirse que, revisadas una a una las enlistadas obligaciones del Municipio demandando, se puede concluir que todas ellas fueron cumplidas según se observa en el expediente, habida cuenta que, en primer lugar, en el convenio interadministrativo No. 1116 de 2015 – 28 de 2015 no se establece expresamente la parte obligada que debía efectuar la liquidación la cláusula décima tercera dispuso: " La liquidación del presente convenio se hará de conformidad con lo establecido en los artículos 60 de la ley 80 y el artículo 11 de la ley 1150 de 2007, el Municipio deberá aportar el acta de recibo final de obra de los contratos celebrados, a través de la cual se pueda verificar que se ha ejecutado el 100% del valor de los recursos del convenio informe final de Interventoría o de supervisión a cargo del municipio, actas de liquidación de los contratos suscritos por el municipio…”, lo que traduce que, al tratarse de un convenio interadministrativo a todas las partes les asistía la obligación de velar por la normal ejecución del Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 16 convenio así mismo, así como la de suscribir el acta de inicio y liquidación del convenio.
Luego, como obligación establecida a cargo del municipio de Valledupar era de “aportar el acta de recibo final de obra de los contratos celebrados ”, se observa que la misma se encuentra satisfecha, pues el material probatorio allegado al expediente devela que, como soporte de la liquidación del contrato No. 599 de 20159, aparece el acta de terminación No 0310, del 24 de abril de 2017, cuyo valor corresponde a $479.609.101 millones, menos amortización del valor del anticipo equivalente al 50%, el saldo descontado es 245.069.250,84, igualmente se le descontó por concepto de mano de obra no ejecutada, en la instalación de puertas y ventanas entamboradas, que corresponde a $27.143.434,50, así mismo por concepto de mano de obra no ejecutada en el suministro e instalación del sanitario, duchas y lavaderos, por valor de $18.185.866,50, quedando un saldo por pagar al contratista de $188.580.546.63, y un saldo a favor del municipio de Valledupar por valor de $56.189.301, el cual debía disponerse a órdenes del Departamento del Cesar y el Unidad de Atención para las víctimas.
Así se ilustraba el balance financiero del contrato: Concepto Valor Contratado Valor Actas Amortización Anticipo Valor neto Ejecutado Valor a favor Municipio Valor por pagar al contratista Valor inicial $3.283.192.882.94 Valor final $3.282.863.482.27 Valor Anticipo (50%) $1.641.596.441.47 Acta Parcial No.001 $1.707.696.628.76 $853.848.314.38 $853.848.314.38 Acta Parcial No.002 $1.085.297.752.51 $542.648.876.25 $542.048.876.25 Acta Final No. 003 $479.609.101.00 $245.069.250.04 $188.580.546.63 $188.580.546.63 Valor por Ejecutar $3.226.674.178.73 $56.189.301.00 TOTALES $3.282.863.482.27 $3.272.603.482.27 $1.641.596.441.47 $3.226.674.178.73 $56.189.301.00 $188.580.546.63 Cabe mencionar que, además se dejó expresa constancia que, el municipio y el contratista cumplieron con todas las obligaciones derivadas del contrato de obra incluidas las de evitar que se desmantelara la obra por terceros indeterminados, porque se declararon a paz y salvo por todo concepto.
Es preciso dejar sentando, que en esta oportunidad no se puede entrar estudiar las inconformidades que plantea tanto la Unidad para la Víctimas como el departamento del Cesar frente a la liquidación bilateral suscrita entre municipio de Valledupar y el contratista Unión Temporal Albergues 2015, en primer lugar, porque no están dadas las condiciones procesales para pronunciarse al respecto, si se tiene en cuenta por un lado que esto no hace parte del petitum demandatorio y por el otro que, la Unión contratista no se encuentra vinculada al presente proceso.
Segundo, porque el material probatorio hace apoyo al acuerdo liquidatario efectuado, sin que por el contrario exista prueba alguna que lo controvierta o desvirtúe. En el mismo hilo, se cuenta con la copia del comprobante de egreso No. 7801 del 3 de agosto de 2018, con la que se constata que el Municipio realizó el pago a favor del contratista Unión Temporal Albergues 2015, por la suma de $136.350.339.93(Pág. 473 archivo 28.pdf). 9 Página 397 a 415 carpeta 2 archivo 25AnexosGobernación.pdf. 10 Página 428 Archivo 28.pdf.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 17 De mismo modo, se encuentra acreditado que las obligaciones contenidas en el acta de reunión de fecha cinco (5) de julio de 2018, necesarias para la liquidación del convenio, referente a suministrar los documentos que acreditaban los reintegros de mano de obra no ejecutada dentro del contrato de obra No. 599 de 2015, las consignaciones por concepto de rendimientos financieros, así como la cancelación de la cuenta a nombre del convenio, se cumplieron a cabalidad por el Municipio de Valledupar.
(Pág. 467-468 archivo 28.pdf). En efecto, obra en el paginario11, copia de la Resolución No. 000076 de fecha veinte (20) de septiembre de 2018, “Mediante la cual se realiza un traslado de recursos - Municipio de Valledupar - Convenio Marco Tripartito Interadministrativo No. 28 de 2015, entre el Municipio Valledupar y el Departamento del Cesar, Unidad para la Atención Integral a las Víctimas, de la cuenta de Ahorro No. 628525289 Banco de Bogotá", Copia del comprobante para recaudos empresariales No. 02996887 de fecha veintisiete (27) de septiembre de 2018, por medio del cual el Municipio de Valledupar gira a órdenes de la Dirección del Tesoro Nacional, la suma de dieciséis millones seiscientos mil ochocientos noventa y siete pesos con cincuenta y seis centavos m/cte ($16.600.897,56) y del Comprobante de pago realizado por el Municipio de Valledupar a favor del Departamento del Cesar, por valor de cuarenta y cuatro millones ciento setenta y seis mil quinientos veintisiete pesos con cuarenta y un centavos ($44.176.527,41), por concepto de los rendimientos financieros y los recursos no ejecutados en Virtud del convenio tripartito interadministrativo No. 1116 de 2015.
Se colige de lo expuesto, que en virtud del objeto del convenio tripartito interadministrativo No. 28-1116 de 2015, el municipio suscribió el contrato de obra No. 599 de 2015 para la construcción de 950 albergues, no obstante que por modificaciones posteriores se ajustara la cantidad a 870, con la eventualidad puesta de presente que debido a la Fuerza Mayor el contrato se vio obligado a culminar hasta el avance de un 90-95%, en dichas condiciones se liquidó el contrato No. 599 de 2015, dando cumplimiento a lo pactado en el convenio.
En virtud de lo anterior, se procede a la liquidación judicial del convenio No. 28-1116 de 2015, la cual quedará así: CONCEPTO VALORES Monto aporte Unidad de Víctimas $1.285.000.000 Monto aporte Departamento del Cesar $2.000.000.000 Monto aporte Municipio de Valledupar (En especie- inmueble avaluado) $2.000.000.000 Valor del Convenio $5.285.000.000 Concepto Aportes Valores Pagos a contratista Valores reintegrados Valor total pagado Saldo Convenio Monto aporte Unidad de Víctimas $1.285.000.000 Dpto del Cesar $2.000.000.000 11 Ver páginas 460 a 466 del Archivo 28RespuestaSecretariaObrasMpioVpar.pdf.
Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 18 Contrato obra 599-2015 $3.282.863.482.27 Anticipo $1.641.596.441.47 Acta No.01 $853.848.314.38 Acta No. 2 $542.048.876.25 Acta No. 3 $136.350.339.93 Unidad de Víctimas $16.600.897,56 Dpto del Cesar $44.176.527,41 TOTALES $3.285.000.000 $3.282.863.482.27 $3.173.843.972.03 $60.777.424.97 $3.234.621.397 $50.378.603 En este punto, debe hacerse claridad, que aun cuando la liquidación efectuado arroja un saldo del convenio que asciende a la suma de $50.378.603, en esta oportunidad se declarará judicialmente liquidado el convenio sin saldo a favor de las entidades, toda vez que, no puede dejarse a un lado, las particulares circunstancias que se suscitaron durante la ejecución de la obra, lo cual impidió que se llevara a cabo hasta su culminación, sin que se puede achacar dicha imposibilidad al municipio de Valledupar, quien en este proceso, demostró que siempre estuvo dispuesto a dar cumplimiento a todas y cada una de las obligaciones que el convenio delimitaba, no obstante a todas las variables que se presentaron como lo fue con el contrato de Obra 599 de 2015 el cual por razones a su voluntad, sin que constituya negligencia en su gestión, sino a situaciones imprevistas e incontrolables de seguridad, tal como se logra inferir de la pruebas testimoniales y documentales aportadas al plenario.
Por todo, se concluye que, no se evidenció el incumplimiento de las obligaciones establecidas a cargo del municipio de Valledupar en el convenio interadministrativo que aquí se liquida, pues se itera que, para cumplir con el objeto del convenio suscribió el contrato de obra No. 599 de 2015, el cual, como ya se mencionó, si bien no se pudo llevar a hasta su culminación, no fue por causa imputable al ente territorial, pero que en aras de dar cumplimiento a los lineamientos contractuales procedió a liquidar este contrato, entregar los documentos necesarios para la liquidación del convenio, y manifestar su disposición para concretar la liquidación bilateral o judicial del convenio No. 1116 de 2015 – 28 de 2015.
Con lo que se demuestra que la entidad territorial ha cumplido a cabalidad con las obligaciones establecidas en el convenio interadministrativo. De conformidad con lo expuesto, esta Corporación declarará judicialmente liquidado el convenio en mención sin saldo a favor de las entidades, y negará las demás pretensiones incoadas en la demanda de la referencia. Teniendo en consideración que la demanda solo prosperó parcialmente, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con el numeral 5 del artículo 365 del CGP.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declárase Liquidado judicialmente el Convenio Marco Tripartito Interadministrativos No. 28- 1116 del 06 de abril de 2015, suscrito entre el municipio de Valledupar, el Departamento del Cesar, y la Unidad para las Víctimas, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de esta providencia. Controversias Contractuales Proceso No. 20-001-23-33-002-2018-00270-00 Sentencia de 1ª Instancia 19 Segundo: Negar las demás pretensiones de la demanda.
Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: En firme esta providencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 009. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Magistrada MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Presidente Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: c3e574456b665d79ef224c0a0b9d2583560914f7c670a2319e57df97d21d6176 Documento generado en 08/02/2024 10:45:55 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica