República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia 16-302-26 Pe 1/12 F-294 PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Marco normativo / SOBRE LA JUZGADA MATERIAL / CONCEJO MUNICIPAL - Facultad impositiva – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si es procedente revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones con base en las hipótesis planteadas en la demanda, esto es, que (i) no existe entre el presente asunto identidad de causa petendi con la sentencia de revisión 0500133300020140004200 y (ii) el concejo de Girardota desbordó su competencia cuando expidió el acuerdo 030 de 2013 con la incorporación de la subdivisión de predios como hecho generador del impuesto de delineación en dicha localidad.
Extracto: ( ) En tal sentido, una decisión que hace tránsito a cosa juzgada es aquella que ha tomado el carácter de vinculante y se torna inmutable, con el objeto de dar por terminado de manera definitiva un litigio y otorgar a las partes un estado de seguridad jurídica; es decir, esta figura jurídico-procesal impide la posibilidad que se expidan nuevos pronunciamientos sobre un asunto ya sometido a juicio.
( ) En lo que corresponde con la identidad de objeto, la demanda sobre la que se predica la cosa juzgada debe buscar la misma pretensión material o inmaterial de aquella en la que fue reconocido, declarado o modificado un derecho; frente a la identidad de causa la litis que se inicia nuevamente y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos como sustento, en caso que se presenten nuevos hechos, el juez puede retomar aquellos sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento alguno; finalmente, la identidad de partes alude que, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron obligados por la decisión que constituye cosa juzgada.
( ) Es concluyente para la Sala que la declaratoria de cosa juzgada en el marco del control de constitucional y legalidad de los acuerdos municipales no requiere el cumplimiento estricto de identidad de partes, en atención a que los efectos del pronunciamiento son erga omnes y, por tanto, los efectos de la decisión de validez trascienden el aspecto subjetivo de quienes intervienen en el respectivo trámite judicial, por tal razón, el análisis se suscribe a la causa petendi, aspecto sobre el cual se determinará los reparos de legalidad formulados y su coincidencia con el juicio de legalidad anterior.
( ) Por esta razón, es preciso señalar que acorde con los lineamientos jurisprudenciales previamente citados, la Sala no comparte las apreciaciones del recurrente y la vista pública sobre diferencias en la causa petendi de ambos procesos, frente a los apartes demandados en los artículos 149 a 152 del acuerdo 030 de 2013, porque en esencia los reparos se circunscriben a la falta de competencia del concejo municipal de Girardota para establecer hechos generadores no previstos en las disposiciones legales que autorizaron su creación y que como se dejó establecido fue el aspecto principal abordado por este tribunal en el juicio de revisión bajo radicado 0500133300020140004200 (C01 01 p.2).
( ) En el caso, el artículo acusado no contraría el hecho generador del impuesto de delineación urbana que es el licenciamiento en sí mismo, general o en cualquier subcategoría, es decir, se impone para licencias de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, urbanización, división y no deriva en una ilegalidad que deba ser declarada por este tribunal quien no encuentra extralimitación del concejo municipal de Girardota en las potestades que le confiere la Constitución y la ley en materia de tributos territoriales.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia 16-302-26 Pe 2/12 F-294 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN Medellín, doce de diciembre de dos mil veintitrés Procede la Sala a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 21/6/2019 proferida por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín en el proceso de nulidad (art. 137 CPACA), promovido por SERGIO MEJÍA ZEA identificado con cédula de ciudadanía No. 80.082.330 contra el MUNICIPIO DE GIRARDOTA con Nit. 890.980.807-1.
Proceso Nulidad 2a instancia 050 013 33 30 182 01 70054303 Actora Sergio Mejía Zea Apoderado Juan Martín Betancur Atehortúa Accionada Municipio de Girardota Apoderado José Alirio Fernández Gómez 1eraInstancia Juzgado 18 Administrativo Procurador Juan Nicolás Valencia Rojas ANDJE Procesos territoriales I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA radicada el 18/10/2017 (01 p.1-38)1 y admitida el 10/11/2017 (04) solicita que se declare la nulidad parcial del Acuerdo Municipal No. 030 de 26/11/2013 expedido por el concejo municipal de Girardota, a saber: (i) del artículo 149, (ii) del artículo 150 las expresiones “Es el impuesto que recae sobre la autorización para adelantar obras de… loteo o subdivisión de predios”, (iii) del artículo 151 las expresiones “SUBDIVISIÓN”, “en la jurisdicción del municipio, “el impuesto de delineación urbana se causa cada vez que se realice el hecho generador” y la definición de sujetos pasivos y base gravable, (iv) del artículo 152 SUBIDIVISIÓN RURAL las expresiones “BASE GRAVABLE: De acuerdo al uso del suelo del predio sujeto al proceso de subdivisión. TARIFA: Zonas de Uso Agrícola, Vivienda Campesina, Centro Poblados y Suelos de Protección: 1.5 SMMLV.
Licencia de Subdivisión en Zonas de Vivienda Campestre e Industria: 2.5SMMLV. SUBDIVISIÓN URBANA: BASE GRAVABLE: el área del predio sujeto al proceso de subdivisión. TARIFA: Licencia de Subdivisión: 0.02 SMMLMV x área lote a subdividir. Reloteo: Tarifa 1.0 SMMLV y Parágrafo 3. Prohíbase la expedición de licencia sin el pago previo del impuesto correspondiente”, (v) el artículo 160 y (vi) en subsidio de cada una de las pretensiones se establezca una interpretación adecuada del precepto en el entendido que el tributo de delineación urbana solo cobija los hechos generadores reseñados en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y el decreto 1333 de 1986, esto es, la construcción de nuevas edificaciones o la refacción de las ya existentes. 2.
Pretensiones fundadas en los siguientes HECHOs: el 26/11/2013 el concejo municipal de Girardota expidió el acuerdo No. 030 "por medio del cual se adopta el estatuto de rentas, procedimiento y régimen sancionatorio", y en los artículos 149 a 152 y 160, en cuanto al impuesto de delineación urbana, amplió la definición de sus hechos generadores, entre otros, a la operación material de subdivisión de predios en suelo urbano, en suelo de expansión urbana y/o en suelo rural, previamente licenciada en los términos de la normativa nacional que regula el trámite, estudio y expedición de licencias urbanísticas y ahora el municipio de Girardota está cobrando la expedición de licencias de subdivisión para el desarrollo de predios lo que contraría la prohibición legal expresa que trasciende en una carga tributaria y que, su no pago impide obtener el licenciamiento; así, el concejo municipal convirtió lo que se ha definido como una tasa destinada a la 1 Todas las citas entre paréntesis se refieren al expediente electrónico que se puede consultar en este enlace: 05001333301820170054303 República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 3/12 F-294 12/12/2023 remuneración del trabajo de los curadores urbanos, que no existen en esa municipalidad, en un impuesto que desnaturaliza el concepto jurídico de las referidas tipologías tributarias. 3.
Este tribunal mediante sentencia de 6/6/20142 se abstuvo de declarar la invalidez de los artículos 149 a 153 cuya revisión se solicitó por la secretaría general del departamento de Antioquia, pero por cargos y razones diferentes a los ahora expuestos.
4. CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Señala como normas violadas los artículos 1, 6, 84, 90, 121, 122, 123, 287-3; 313-4 y 338 de la Constitución Política; 1 de la ley 97 de 1913, 1-lit-a) de la ley 84 de 1915, 233 del decreto 1333 de 1986; así como los 2.2.6.1.1.6. par.-1; 2.2.6.6.8.1. par.-4 y 2.2.6.1.2.1.7. del decreto único reglamentario de 2015; con fundamento en los que señala que se vulneró el principio de legalidad de las actuaciones, pues si bien se reconoce a las entidades territoriales un alto grado de autonomía en materia tributaria, no desaparece la vinculación negativa a las disposiciones del legislador en materia tributaria respecto de la necesaria autorización constitucional, legal o reglamentaria en la función creadora de tributos o con desbordamiento de las competencias allí atribuidas. 5.
Se establecieron nuevos hechos generadores que constituyen la vulneración del principio constitucional de reserva legal contra expresa prohibición de la disposición reglamentaria para las autoridades municipales y distritales de proceder al cobro de algún tipo de tasa o expensa para el estudio, trámite y expedición de licencias urbanísticas cuando no cuenten con la figura de curador urbano.
6. OPOSICIÓN DEL MUNICIPIO DE GIRARDOTA. Se opuso a las pretensiones con sustento en la facultad de los concejos municipales para la creación del impuesto de delineación urbana o impuesto a la construcción, que tiene como base material las actividades constructivas o de refacción de construcciones existentes. 7. Propuso las excepciones de (i) falta de legitimación en causa por pasiva y (ii) cosa juzgada.
8. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. En sentencia de 13/9/2019, el juzgado declaró probada la excepción de cosa juzgada y, con dicha declaración, negó las pretensiones de la demanda al considerar, en síntesis, que en el caso ya existe pronunciamiento de esta corporación judicial sobre los argumentos en los que se fundan las pretensiones anulatorias en el presente proceso en la sentencia proferida el 6/6/2014 en el trámite de validez radicado bajo el número 0500123300020140004200 (C01 041).
9. EL RECURSO DE APELACIÓN. El 21/6/2019, la parte accionante sustentó que no se configuró la excepción de cosa juzgada por no existir identidad de partes y tampoco de causa petendi dado que, los motivos de anulación no son los mismos, como tampoco son al menos asimilables. El debate judicial no estudió la extensión en la aplicación de los dos únicos hechos generadores del tributo que constituye un signo distintivo de los motivos que sustentan la solicitud (C01 043).
10. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. El recurso de apelación fue admitido el 3/2/2020 (C02 02 004) y se corrió traslado para alegaciones el 19/11/2021 (C02 02 005).
11. EL APELANTE señaló que el fallo de primera instancia incurrió en un error en la valoración probatoria, al considerar que la sentencia de 6/6/2014 proferida en el juicio de validez con el radicado 05001233300020140004200 configura cosa juzgada respecto del debate judicial en el presente proceso. Señala que el fallo 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA.
Sentencia de 6/6/2014, exp. 05001233300020140004200. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 4/12 F-294 12/12/2023 impugnado extravió el análisis de las circunstancias particulares y precisas en que se había producido el debate judicial, de haberlo hecho concluiría que los artículos demandados constituían un hecho generador completamente novedoso y diferente a lo previsto en las normas nacionales que confieren la competencia para que los municipios adopten el tributario y que, en el caso, lo que se presenta es una extralimitación de funciones que constituye el argumento de esta demanda, no así de la revisión de validez hecha por el tribunal, con lo que concluye que es un aspecto no juzgado que debe ser objeto de pronunciamiento de fondo en el presente trámite (C02 02 008).
12. EL MUNICIPIO DE GIRARDOTA en esta oportunidad acudió para solicitar que se confirme la sentencia de primer grado, bajo el argumento que no fueron demostradas las causales de nulidad en las que se funda la pretensión anulatoria, dado que, el actor incumplió con la carga de probar los vicios afirmados y el por qué no había operado la cosa juzgada en el presente asunto (C02 02 012).
13. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO solicitó revocar la sentencia apelada y en su lugar, que se declare como no probada la excepción de cosa juzgada, así como acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. Sustenta que no hay identidad en la causa petendi del juicio de validez y lo que se discute en el presente asunto. Sobre el fondo del debate estima que el concejo municipal de Girardota desbordó su competencia cuando expidió el acuerdo 030 de 2013, al establecer un nuevo hecho generador del impuesto de delineación que se circunscribe a la construcción de obras o la refacción de edificaciones, diferente a la subdivisión incorporada por la corporación edilicia, que no implica la autorización para construcción (C02 02 012).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 14. COMPETENCIA. De conformidad con el artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 15. CONSIDERACIÓN PREVIA. Agotadas las etapas previstas en el proceso ordinario, sin que se observe causal de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala procede a proferir sentencia de segunda instancia.
16. PROBLEMÁTICA JURÍDICA PLANTEADA. La problemática jurídica gira en torno a determinar si es procedente revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones con base en las hipótesis planteadas en la demanda, esto es, que (i) no existe entre el presente asunto identidad de causa petendi con la sentencia de revisión 0500133300020140004200 y (ii) el concejo de Girardota desbordó su competencia cuando expidió el acuerdo 030 de 2013 con la incorporación de la subdivisión de predios como hecho generador del impuesto de delineación en dicha localidad.
17. TESIS DE LA SALA. La tesis que sostiene la Sala conforme a la normativa aplicable al caso, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional responde que, (i) se configuran los presupuestos de cosa juzgada material respecto del acuerdo 030 de 2013 expedido por el concejo municipal de Girardota, dado que sobre la configuración del hecho generador se presenta identidad de causa petendi en el estudio de legalidad realizado por este Tribunal frente a la determinación del tributo de delineación urbana y (ii) el concejo municipal no excedió sus competencias o atribuciones al establecer como hecho generador del tributo, actividades gravadas con el impuesto de delineación urbana; conforme pasa a explicarse. 18.
CONSIDERACIONES NORMATIVAS. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, pilar fundamental del Estado Social de Derecho, el artículo 121 de la Constitución Política dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. En el artículo 122 ibidem República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 5/12 F-294 12/12/2023 señala que el ejercicio de la función pública se encuentra sometido a la Constitución, la ley y al reglamento, lo cual se encuentra en armonía con el artículo 6º constitucional, según el cual, los servidores públicos responden tanto por infracción de la Constitución y las leyes, como omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. 19.
En este sentido se debe señalar que la autoridad administrativa debe ceñirse a lo que la Constitución, ley o reglamento le permitan; no puede ejercer funciones más allá de las que están a su cargo, con lo cual se evitan actuaciones ilegales o arbitrarias por parte de personas en ejercicio de una función pública.
20. SOBRE LA COSA JUZGADA MATERIAL La cosa juzgada es la institución jurídica procesal que cualifica como inmutables, inimpugnables y obligatorias a las sentencias e impide que los asuntos respecto en los que exista una decisión ejecutoriada sean estudiados de nuevo por la jurisdicción. 21. Se encuentra regulada en el artículo 303 CGP, según el cual, la sentencia ejecutoriada proferida en el proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que (i) verse sobre el mismo objeto, (ii) se funde en la misma causa que el anterior, (iii) entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. 22.
En tal sentido, una decisión que hace tránsito a cosa juzgada es aquella que ha tomado el carácter de vinculante y se torna inmutable, con el objeto de dar por terminado de manera definitiva un litigio y otorgar a las partes un estado de seguridad jurídica; es decir, esta figura jurídico-procesal impide la posibilidad que se expidan nuevos pronunciamientos sobre un asunto ya sometido a juicio. 23.
Por su parte, el Consejo de Estado3 ha señalado que el fin primordial de la cosa juzgada es impedir que la decisión en firme sea objeto de revisión o debate o de instancias adicionales a las agotadas o que se reabra el caso judicial, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas para que se ventilen nuevos asuntos en los estrados judiciales. 24.
En este orden de ideas, la autoridad judicial se funda en la certeza definitiva e inmutable de que un nuevo proceso no modifique una sentencia proferida en nombre de la Constitución y de la ley, esto es, en ejercicio de la autoridad jurisdiccional del Estado. 25. Así pues, tanto los funcionarios judiciales como los ciudadanos se deben abstener de adelantar un proceso donde se controviertan los mismos hechos y derechos definidos en otro proceso judicial, pues ello atenta contra la COSA JUZGADA y afecta negativamente la eficiencia de la administración de justicia al dedicar tiempo valioso a un asunto que ya ha sido decidido. 26.
En este sentido, la COSA JUZGADA constituye un fundamento del Estado Social de Derecho para mantener la convivencia y paz social, desconocerlo pone en riesgo valores jurídicos, sociales y políticos. 27. Sobre el particular el Consejo de Estado ha reiterado: “…La cosa juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso.
La identidad de objeto comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada. La identidad de causa petendi, implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada debe tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. La identidad jurídica de las 3 Cfr. CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia de 7/12/2017, exp. 05001-23-33-000-2015-02253-01. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 6/12 F-294 12/12/2023 partes, esto es, que al proceso deben concurrir las mismas que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.”4 28.
En lo que corresponde con la identidad de objeto, la demanda sobre la que se predica la cosa juzgada debe buscar la misma pretensión material o inmaterial de aquella en la que fue reconocido, declarado o modificado un derecho; frente a la identidad de causa la litis que se inicia nuevamente y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos como sustento, en caso que se presenten nuevos hechos, el juez puede retomar aquellos sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento alguno; finalmente, la identidad de partes alude que, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. 29.
El Consejo de Estado señaló, frente al control abstracto de legalidad en el marco del medio de control de nulidad objetiva que, toma fuerza de cosa juzgada material los pronunciamientos previos emitidos en juicios de validez: “Comoquiera que el control de constitucionalidad y legalidad sobre Acuerdos Municipales a instancia de los gobernadores, y la acción de nulidad simple contra actos administrativos generales, de los que hacen parte los Acuerdos Municipales, propenden por el mantenimiento del orden jurídico superior” y concluye que la sentencia que define el control, anterior en el tiempo al ejercicio de la acción jurisdiccional, puede surtir los efectos de cosa juzgada que establece el artículo 121-3 del decreto 1333 de 1986, respecto de las causas petendi idénticas que se demanden en simple nulidad.
La identidad de causa así planteada presupone que tanto el control como la acción recaigan sobre el mismo Acuerdo Municipal o parte de él, y que los cargos de ilegalidad que fundamentan la solicitud del gobernador y la demanda del actor popular, coincidan en su esencia. Más allá de ello, no existen requisitos adicionales a verificar para que opere la figura in examine”5. 30.
Es concluyente para la Sala que la declaratoria de cosa juzgada en el marco del control de constitucional y legalidad de los acuerdos municipales no requiere el cumplimiento estricto de identidad de partes, en atención a que los efectos del pronunciamiento son erga omnes y, por tanto, los efectos de la decisión de validez trascienden el aspecto subjetivo de quienes intervienen en el respectivo trámite judicial, por tal razón, el análisis se suscribe a la causa petendi, aspecto sobre el cual se determinará los reparos de legalidad formulados y su coincidencia con el juicio de legalidad anterior. 31.
Esta demanda solicita la nulidad así: - (i) del artículo 149 del acuerdo municipal No. 030 de 26/11/2013; - (ii) de las expresiones “Es el impuesto que recae sobre la autorización para adelantar obras de” y “loteo o subdivisión de predios” contenidas en el artículo 150 ibídem y la nulidad parcial del artículo 152 frente a la expresión “BASE GRAVABLE: De acuerdo al uso del suelo del predio sujeto al proceso de subdivisión. TARIFA: Zonas de Uso Agrícola, Vivienda Campesina, Centro Poblados y Suelos de Protección: 1.5 SMMLV.
Licencia de Subdivisión en Zonas de Vivienda Campestre e Industria: 2.5SMMLV. SUBDIVISIÓN URBANA: BASE GRAVABLE: el área del predio sujeto al proceso de subdivisión. TARIFA: Licencia de Subdivisión: 0.02 SMMLMV x área lote a subdividir. Reloteo: Tarifa 1.0 SMMLV y Parágrafo 3. Prohíbase la expedición de licencia sin el pago previo del impuesto correspondiente” y - (iii) la nulidad parcial del artículo 160 en la expresión “PROHIBICIÓN. Con la excepción del impuesto de delineación urbana queda prohibido el 4 CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia de 7/12/2017, exp. 05001-23-33-000-2015-02253-01. 5 CONSEJO DE ESTADO. Providencia 10/3/2011 (18330). República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 7/12 F-294 12/12/2023 establecimiento de tasas y derechos sobre las actividades descritas en el hecho generador del impuesto”. 32.
La causa petendi es la fijación del tributo sobre la subdivisión de predios y la extensión del hecho generador al cobro del impuesto de las licencias de subdivisión. 33. La revisión de acuerdo con radicado 0500133300020140004200 tuvo por objeto la invalidez del acuerdo No. 030 de 26/11/2013 que desarrolló el impuesto de delineación urbana, en esa oportunidad se tuvo como causa petendi, la expedición de la licencia de construcción como hecho generador del tributo, decisión con la cual este tribunal indicó que, el impuesto de delineación grava la propiedad inmueble cuando su propietario decide construir o realizar reformas, tributo que no se traslada a la expedición de licencias de urbanismo o construcción para concluir que el hecho generador del impuesto de delineación urbana está claramente determinado y, nada contradice el cobro del impuesto al momento de expedir la licencia (01 16 p.4, 15, 34). 34.
La decisión de este tribunal fue declarar la invalidez del acuerdo No. 030 de 2013 en las siguientes partes: el artículo 18 en cuanto a la tarifa del predio minero, el artículo 161 que estableció cobros por certificaciones, copias de licencias, concepto uso de establecimientos comerciales, concepto de usos del suelo y otros; los artículos 162 a 164 y 252 a 253, en los que creó tasa de hilos, los artículos 165 a 169 y 255 a 257 en los cuales se regula la tasa de nomenclatura, los artículos 170 y 171 y 260 a 265, en los cuales se reguló la tasa por ocupación y rotura de vías y lugares públicos, los artículos 267 a 270 que fijó una tasa por servicios administrativos y otros, los artículos 174 a 177 que regulan el impuesto por inscripción de patentes marcas y herretes, los artículos 192 a 197 que regulan el impuesto al transporte de hidrocarburos y el artículo 282 que fija la tarifa por coso municipal. 35.
Además, determinó no declarar la invalidez del artículo 244 que señaló el destino de la estampilla pro-cultura, los artículos 149 a 153 mediante los cuales se desarrolló el impuesto de delineación urbana, los artículos 271 a 274 que se refieren a la tasa por la expedición del certificado sanitario (C01 físico fls.126-127). 36. En su escrito de impugnación el apelante señala en el cargo primero un defecto sustantivo de la sentencia porque no existe igualdad en la causa y objeto entre los 2 trámites bajo estudio, porque en la revisión del acuerdo se verificó el momento de la causación y cobro del tributo, bajo un juicio de legalidad por violación de la ley asociada al hecho de que la carga fiscal se cobre cuando se expide la licencia, contrario a lo pretendido con esta demanda de nulidad que busca acreditar el desbordamiento de la competencia por parte del Concejo Municipal de Girardota en la ampliación de la base de los hechos generadores del impuesto de delineación urbana, de la construcción de nuevas edificaciones y de la refacción de las existentes, como únicos y exclusivos supuestos gravables y con ello el cobro del mismo impuesto por la expedición de licencias de subdivisión o por la ejecución de las operaciones autorizadas en éstas, entendiendo que, con la licencia de subdivisión no se adquieren derechos de construcción y desarrollo. 37.
Este tribunal, en el fallo del juicio de validez con radicado 0500133300020140004200 analizó la legalidad del acuerdo 030 de 2013 expedido por el concejo de Girardota y consideró que: “(…) Del análisis realizado por la alta Corporación, queda suficientemente esclarecida la facultad que tienen los Concejos Municipales para la creación del impuesto de delineación urbana o impuesto a la construcción, cuya base material son las actividades de construcción, o refacción de construcciones existentes.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 8/12 F-294 12/12/2023 Expresa la Gobernación su inconformidad, aduciendo que el Concejo Municipal, bajo la apariencia del impuesto de delineación urbana, maneja a su arbitrio el tema, trasladando el impuesto a la expedición de la licencia de construcción. Pues bien, de acuerdo con la Jurisprudencia citada y contrario a lo afirmado por la Secretaria de la Gobernación, el hecho generador del impuesto de delineación urbana está claramente determinado.
Y pese a que el hecho generador, es la construcción o refacción de edificaciones, nada obsta para que el impuesto se cobre al momento de expedir la licencia, puesto que ella funciona como mecanismo de control para cumplir los fines del ordenamiento territorial (…)” (C01 16). 38. A la anterior conclusión llegó esta Corporación con fundamento en el análisis del hecho generador del impuesto y que vuelve a ser reparo en este proceso, pero que, en el trámite de la validez se determinó que se trataba de un impuesto municipal contemplado en la ley y que su cobro era legal, declarando válida la descripción del hecho generador contemplada en las disposiciones acusadas. 39.
Si bien, en el estudio de legalidad anterior frente al tema puntual del impuesto de delineación urbana se extendió a otros artículos no relacionados en la presente demanda, lo que si queda demostrado es que los apartes denunciados frente a los artículos 149 a 152 del acuerdo 030 de 2013 se encuentran contenidos en las consideraciones de la revisión del acuerdo.
El apelante está inconforme porque el tribunal había verificado únicamente la legalidad bajo la generalidad de una licencia de construcción y que, a su juicio se ha dejado de lado un pronunciamiento frente a la licencia de subdivisión o su ejecución como hecho generador adicional para el cobro del tributo. 40. Sin embargo, nótese como el tribunal del análisis jurisprudencial esclarece la facultad de los concejos municipales para la creación de un impuesto que abarque el licenciamiento cuando tiene por objeto la delineación urbana subdividiendo la licencia en otras modalidades donde es dable enmarcar las especificidades que se alegan en esta nueva demanda.
En esa oportunidad el tribunal citó jurisprudencia que sustenta en el artículo 4 del decreto 1052 de 1998 la reglamentación del licenciamiento urbanístico y de construcción con la subdivisión en las modalidades de ampliación, adecuación, modificación, cerramiento y demolición por lo que, el tribunal en su juicio de validez concluyó que: “pese a que el hecho generador, es la construcción o refacción de edificaciones, nada obsta para que el impuesto se cobre al momento de expedir la licencia, puesto que ella funciona como mecanismo de control para cumplir los fines del ordenamiento territorial” dado que la finalidad que ostenta es precisamente la salvaguarda del ordenamiento territorial (C01 16 p.19). 41.
El análisis de legalidad hecho por este tribunal concluyó que, el acuerdo 030 de 2013 expedido por el concejo de Girardota en sus artículos acusados, no configuraba un nuevo hecho generador del tributo de delineación urbana y, de la verificación realizada, se evidencia que la decisión de primera instancia confrontó de manera adecuada ambos procesos y, en efecto, se halla comprobada la identidad de causa y objeto de los medios de control evaluados, por lo menos frente a los apartes denunciados en los artículos 149 a 152, configurándose la figura de cosa juzgada parcial, excluyendo la verificación de identidad de partes por tratarse de acciones públicas (C01 16 p.4 y 14). 42.
Por esta razón, es preciso señalar que acorde con los lineamientos jurisprudenciales previamente citados, la Sala no comparte las apreciaciones del recurrente y la vista pública sobre diferencias en la causa petendi de ambos procesos, frente a los apartes demandados en los artículos 149 a 152 del acuerdo 030 de 2013, porque en esencia los reparos se circunscriben a la falta de República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 9/12 F-294 12/12/2023 competencia del concejo municipal de Girardota para establecer hechos generadores no previstos en las disposiciones legales que autorizaron su creación y que como se dejó establecido fue el aspecto principal abordado por este tribunal en el juicio de revisión bajo radicado 0500133300020140004200 (C01 01 p.2). 43.
Para esta Sala no es posible acoger los argumentos del apelante, porque la determinación general de legalidad de los artículos 142 a 153 abarca las expresiones definidas en esta demanda frente a los apartes de los artículos 142 a 152 del mismo acuerdo y, en consecuencia, no puede entenderse que se trata de un cargo diferente del que ya fue objeto de análisis (C01 16 p.14-20 y 35).
Decisión que produce efectos erga omnes. 44. De acuerdo con lo previsto en el artículo 189 de la ley 1437 de 2011, “la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada ”.
En el presente asunto está acreditado desde el ámbito objetivo que los argumentos planteados y actos impugnados en este proceso respecto de los artículos 149 a 152 fueron debatidos y decididos mediante fallo que alcanzó fuerza de cosa juzgada material con la providencia emitida el 6/6/2014 por esta corporación y que produce efectos generales y, con ello, las pretensiones de la demanda han perdido su sustento dado que el acto administrativo ya ha superado el juicio de legalidad. 45.
En cuanto al segundo cargo bajo el argumento que el concejo municipal actuó sin competencia para establecer un nuevo hecho generador para el impuesto de delineación urbana que grava la expedición de licencias de subdivisión en suelo urbano, de expansión urbana y rural y en relación con la falta de pronunciamiento frente al artículo 160 del acuerdo municipal y en esa medida pasa a estudiarse. 46.
El juez de primera instancia negó la pretensión relacionada con la nulidad del artículo 160, con fundamento en que se trata de un desarrollo normativo de los artículos 149 a 153 de donde no es posible establecer que el proyecto de acuerdo que se envía a sanción deba ser suscrito por todos los concejales o por la mesa directiva del concejo municipal (01 41 p.12). 47.
El acuerdo 030 de 2013 en su artículo 160 contiene la prohibición de establecer y cobrar tasas y derechos sobre las actividades descritas en el hecho generador del impuesto, con excepción del impuesto de delineación urbana, razón que hace necesario un pronunciamiento de fondo sobre el concepto de violación que establece el demandante respecto de esta disposición, debido a que la sentencia en primera instancia no tuvo relación con su contenido. 48.
En el asunto, el demandante considera que el concejo actuó sin competencia o la desbordó con el uso de la habilitación legal conferida por la ley 97 de 1913, 84 de 1915 y el decreto 1333 de 1986 al definir un nuevo hecho generador para el tributo impuesto a la expedición de licencias urbanísticas y extendió por virtud de lo señalado, entre otros, en el artículo 160 del acuerdo municipal 030 de 2013 el tributo para la subdivisión de predios en suelo urbano, de expansión urbana y rural (C01 43). 49.
Pues bien, la ley 97 de 1913 creó el impuesto en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacciones de los ya existentes; posteriormente, el legislador extraordinario en el artículo 233-lit.3) del decreto 1333 de 1986 –código de régimen municipal-, autorizó a los concejos municipales su creación y destinación para atención de servicios municipales, sustento normativo invocado por el concejo municipal de Girardota para la expedición del acto demandado. 50.
Sobre las facultades de los concejos municipales enlistadas en los artículos 313 de la Constitución -que establece las funciones de los concejos municipales- y República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 10/1 F-294 12/12/2023 92 a 98 del decreto 1333 de 1986 -que establecen sus atribuciones.
Las anteriores señalan entre otras, las de “Imponer contribuciones para el servicio municipal, dentro de los límites señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudo e inversión”. 51. Según el artículo 99 del decreto 1333 y 41-3 de la ley 136, los concejos tienen prohibido “intervenir en asuntos que no sean de su competencia, ya por medio de acuerdos o de resoluciones”. 52.
En relación con las facultades extraordinarias y sus características, la Corte Constitucional6 ha explicado que: "El que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso".
Así, pues, entratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos". “Lo que exige la Constitución en materia de facultades extraordinarias es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad”. 53.
Sobre la competencia como elemento del acto administrativo, se trata de un presupuesto indispensable para la conformación del acto administrativo, que se traduce en la aptitud, habilidad, capacidad e idoneidad que tiene la autoridad administrativa para expedirlo. 54. En armonía con el artículo 121 de la Constitución Política que dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, el artículo 5 de la ley 489 de 1998 regula la competencia administrativa y establece que los organismos y entidades administrativos deben ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos asignados por el ordenamiento jurídico y las competencias propias, observando los principios de la función administrativa y los del artículo 288 de la Constitución.
55. SOBRE EL CONCEJO MUNICIPAL Y LA FACULTAD IMPOSITIVA. Son funciones del Estado crear, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, bajo un diseño del sistema impositivo que responda a los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad (art. 95-9 y 363 CP), límites constitucionales que enmarcan el ejercicio del poder tributario. 56.
Pues bien, aunque la competencia general para fijar la política fiscal y tributaria del Estado está en cabeza del congreso (art. 150-11 y 12 C.P.), la capacidad de configuración legislativa en materia de tributos no se restringe al ámbito nacional, sino que también se extiende a los organismos de representación política de las entidades territoriales. 57.
De ahí que, los entes territoriales estén facultados para establecer algunos elementos del tributo, en atención a la potestad para gestionar de manera autónoma sus intereses, pero esa facultad impositiva sólo se activa cuando la ley no ha fijado el tributo conforme a las pautas dadas por el legislador, de allí que los concejos municipales tengan una potestad impositiva supeditada a lo dispuesto en las leyes, ordenanzas o acuerdos. 58.
Explica el Consejo de Estado7 que desde la Constitución Política se “reconoce en esta materia el principio de legalidad de la tributación y, de otra 6Sentencias C-74 de 1993 y C-050 de 1997. 7 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 24/5/2012, rad. 66001-23-31-000-2008-00317-02. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 11/12 F-294 12/12/2023 parte, que las entidades territoriales al ejercer su derecho de establecer tributos (establecido en el artículo 338 de la C.P.) deben sujetarse a lo dispuesto en la ley o, en otros términos, someterse al estricto principio de legalidad”. 59.
De otra parte, la Corte Constitucional8 define que: “la jurisprudencia ha aceptado que la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar los elementos de la obligación tributaria. Sin embargo, también ha puesto de presente que ‘debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales.’ Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador.
Estos parámetros mínimos, según se desprende de la jurisprudencia, son dos: (i) la autorización del gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo.” 60. En estos términos, los entes territoriales están obligados a la observancia de la norma que presida al tributo, su creación y regulación frente a temas como vigencia, sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo9. 61.
La legalidad del tributo está regida por la norma que previamente establezca todos sus elementos, es el legislador quien otorga la autorización a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales para el ejercicio de sus competencias tributarias. 62. Esta Sala advierte que las actuaciones procedentes en torno a la reglamentación de tributos están sometidas al principio de legalidad del tributo y están reservadas a la ley, por lo que, es deber de los concejos municipales ajustar sus decisiones a la normativa referente a los condicionamientos para gravar con impuestos municipales, directos o indirectos en el caso la delineación urbana. 63.
Bajo la autonomía propia de las entidades territoriales cuentan con la atribución constitucional y legal para el manejo económico y financiero de sus impuestos. Ello, de acuerdo con la conveniencia para gestionar y administrar sus intereses, así el concejo de Girardota al establecer en el artículo 160 demandado la prohibición de establecimiento y cobro de tasas y derechos sobre las actividades descritas en el hecho generador del impuesto, no excede la facultad legal para autodeterminarse en asuntos tributarios. 64.
Es claro que los entes territoriales con sustento en su autonomía y las facultades otorgadas en los artículos 287 y 338 constitucional, no pueden sobrepasar el principio de legalidad tributaria y tampoco los límites establecidos en el artículo 363 de la Constitución Política. La imposición del tributo o su exención es una competencia vedada a los entes territoriales, o lo que es igual, un asunto con reserva de ley y si bien, los concejos municipales tienen facultad en materia tributaria, ello debe regirse bajo las condiciones que establece el ordenamiento legal. 65.
Así, las previsiones establecidas por el concejo de Girardota referidas a prohibir el establecimiento y cobro de tasas y derechos sobre las actividades descritas en el hecho generador del impuesto, con la excepción del impuesto de delineación urbana (art. 160), cumplen con los mandatos legales sobre la libertad 8 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-035 de 2009. 9 Corte Constitucional, sentencias C-335 DE 1994 y C-717 de 2003 República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 12/12 F-294 12/12/2023 condicionada a la ley y el reglamento de establecer impuestos municipales sobre actividades reguladas por leyes nacionales, es así que, de los argumentos del demandante no se evidencia vulneración al principio de certeza del tributo.
Lo contemplado en el artículo 160 de acuerdo municipal no advierte omisión o extralimitación del concejo municipal frente a la regulación de los elementos del tributo, y tampoco se evidencian expresiones ambiguas o confusas transgresoras del orden legal o constitucional. En tal evento el tributo de delineación urbana desarrollado en el acuerdo 030 de 2013 establecer el sentido y alcance de las disposiciones en materia tributaria, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica. 66.
La facultad impositiva del tributo que la corporación edilicia impuso en el artículo 160 del acuerdo acusado, respeta los lineamientos jurisprudenciales en torno a la imposición de tributos y su legalidad frente al gravamen en el licenciamiento y que armonizan con los argumentos establecidos por el Consejo de Estado10 al estudiar un caso de relación similar: “Se precisó, que pese a que la fórmula adoptada por el Concejo Distrital, pareciera, en principio, distinta a la autorizada en la Ley 97 de 1913 y posteriormente en el Decreto Ley 1333 de 1986, lo cierto era que no se estaba modificando dicho elemento -el hecho generador-, pues la licencia determinaba sólo el momento a partir del cual se hacía exigible el impuesto. 3.3.- De conformidad con dicha interpretación, la exigibilidad del impuesto surge con la expedición de la licencia. Ese, entonces, sería el momento indicado para establecer quién es el deudor o sujeto pasivo de la obligación tributaria. 3.4.
El sujeto pasivo será el propietario del predio o, incluso, quien ostente un derecho real frente al mismo, pues es a éstos a quienes la legislación colombiana habilita para obtener la licencia de construcción, conforme con el artículo 16 del Decreto 546 de 2006, reglamentario de la Ley 388 de 1997 (…) Sin embargo, ya que el impuesto de delineación urbana es de naturaleza real, pues grava un elemento económico ligado al derecho a edificar o ius aedificandi, cuando se transfiere el dominio de la propiedad sobre la cual recae el gravamen se trasladan los derechos y obligaciones que afectan el predio.
Dentro de esos derechos que se transfieren está el de construir o edificar, así como la respectiva obligación tributaria que se genera por su ejercicio; esto es, el impuesto de delineación urbana”. 67. En el caso, el artículo acusado no contraría el hecho generador del impuesto de delineación urbana que es el licenciamiento en sí mismo, general o en cualquier subcategoría, es decir, se impone para licencias de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, urbanización, división y no deriva en una ilegalidad que deba ser declarada por este tribunal quien no encuentra extralimitación del concejo municipal de Girardota en las potestades que le confiere la Constitución y la ley en materia de tributos territoriales. 68.
EN CONCLUSIÓN, en la medida en que existe providencia judicial que ya definió el tema que se trae nuevamente a debate, la Sala debe confirmar, pero por las razones aquí expuestas, la providencia de 21/6/2019 proferida por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín, que declaró probada la excepción de cosa juzgada frente a los artículos 149 a 152 del acuerdo 030 de 2013 del concejo municipal de Girardota y negó las pretensiones frente al artículo 160 de la misma disposición. 10 CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia de 16/12/2014, rad. 25000-23-27-000-2011-00187-01 (19440). República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Distrito Judicial Administrativo de Antioquia Tribunal Administrativo de Antioquia -despacho 16 16-302-26 Nulidad 05001-33-33-018-2017-00543-03 Pe 13/12 F-294 12/12/2023 III. DECISIÓN 69. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR por los argumentos expuestos, la sentencia proferida el 21/6/2019 por el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín que declaró probada la excepción de cosa juzgada y negó las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En firme el presente proveído, por secretaría procédase a la devolución del expediente al Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES Magistrada JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Magistrada LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO Magistrada Firmado Por: Vannesa Alejandra Perez Rosales Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Despacho 016 Tribunal Administrativo De Antioquia Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Sala 013 Contencioso Admsección 1 Tribunal Administrativo De Antioquia - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 3441667cd4c550028b6dd8248a926cbf7e5705c681c83624d63a9672d6e24628 Documento generado en 12/12/2023 07:02:34 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica