COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN MATERIA IMPOSITIVA - Impuesto de delineación urbana – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala establecer si debe declararse la nulidad solicitada por la parte actora, por lo que se analizará si el Municipio de El Peñol – Antioquia, se excedió en sus competencias al disponer el cobro del impuesto de delineación urbana por fuera de lo consagrado en el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Extracto: ( ) Conforme con lo anterior, la sentencia concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través del artículo 338 Constitucional.
Asimismo, se precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso. Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.
Así pues, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
( ) Así las cosas, tal como se indica en la demanda, el citado impuesto de delineación urbana, está restringido para la construcción de edificios nuevos y la refacción de los existentes. ( ) Es así que se está creando un tributo, facultad exclusiva del Congreso de la República en materia urbanística, el cual como ha quedado señalado no tiene creación legal, por lo que debe anularse, pues como quedó arriba señalado, en esta materia solo existe el impuesto de delineación urbana en los términos ya indicadas.
( ) En este orden de ideas, si el Concejo Municipal de El Peñol (Antioquia), fijó un impuesto en cabeza de quien pretende urbanizar, parcelar, subdividir, y desarrollar un inmueble, no le era dable imponer otro gravamen y establecer como hecho generador del mismo tales acciones, en tanto, el tributo dispuesto por el legislador solo alude a la delineación urbana.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Oral Magistrado Ponente: RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, seis (6) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 ASUNTO: SENTENCIA Nº 385 Tema: Competencia de los municipios en materia impositiva.
Impuesto de delineación urbana. Se declara la nulidad de los actos demandados. La señora MARIANA VARGAS TRUJILLO actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de NULIDAD, instaura demanda en contra del MUNICIPIO DE EL PEÑOL – ANTIOQUIA, formulando las siguientes: PRETENSIONES Como pretensiones solicita se declare la nulidad de los apartes subrayados de las siguientes disposiciones contenidas en el Acuerdo Nro. 017 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de El Peñol – Antioquia:
ARTÍCULO 124. DETERMINACIÓN DE LA BASE GRAVABLE. El impuesto de delineación según sus modalidades se cobrará al avalúo del metro cuadrado establecido a continuación para urbanizar, parcelar, subdividir, desarrollar, construir, modificar, adecuar, intervenir y reforzar, según su uso o destinación, dado en Unidad de Valor Tributario -UVT- y multiplicado por el número de metros cuadrados a urbanizar, parcelar, subdividir, desarrollar, construir, modificar, adecuar, intervenir y reforzar.
(…)
ARTÍCULO 125. TARIFA. El desarrollo de predios o inmuebles bajo la modalidad de Licencias Urbanísticas para urbanización, parcelación y subdivisión; Licencias de Construcción para obra nueva, ampliación, modificación, adecuación, reconocimiento y reforzamiento estructural, causará un gravamen a favor del Municipio de El Peñol, de la siguiente manera: A) El dos punto cinco por ciento (2,5%) de la base gravable determinada, según el estrato o uso, cuando la delineación sea requerida para las licencias de urbanismo en cualquiera de sus modalidades.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 3 B) El tres por ciento (3%) sobre la base gravable determinada, según el estrato o uso, cuando la delineación sea requerida para las licencias de construcción en cualquiera de sus modalidades.
(…)
PARÁGRAFO 2. Los titulares de predios interesados en realizar la subdivisión de un predio rural para ventas parciales, liquidaciones de comunidad, particiones maritales, englobes, sucesiones, etc, pero requiera delimitación con espacios de uso público, retiros reglamentarios, cumplimiento de requisitos normativos, entre otros, el impuesto de delineación se cobrará según el área, de cada uno de los predios resultantes de la siguiente manera: ÁREA DEL PREDIO EN METROS CUADRADOS VALOR IMPUESTO DE DELINEACIÓN EN UVT POR CADA PREDIO DESDE HASTA 0 M2 2.500 M2 16 UVT Más de 2.500 M2 Menos de 5.000 M2 15 UVT Más de 5.000 M2 Menos de 7.500 M2 14 UVT Más de 7.500 M2 Menos de 10.000 M2 13 UVT Más de 10.000 M2 Menos de 15.000 M2 12 UVT Más de 15.000 M2 Menos de 20.000 M2 10 UVT Más de 20.000 M2 Menos de 25.000 M2 9 UVT Más de 25.000 M2 Menos de 30.000 M2 8 UVT Más de 30.000 M2 Cualquier valor 7 UVT PARÁGRAFO 3.
Cuando en las subdivisiones resulten predios nuevos o existan predios dedicados a la protección o conservación ambiental se le aplicara una tarifa del 50% de la anterior tabla.
PARÁGRAFO 4. Cuando las subdivisiones sean con fines para parcelaciones y condominios, se le aplicará una tarifa incrementada en un 50% de la tarifa reglada en la tabla anterior. (…)” Asimismo, solicitó que se declarara la nulidad de los apartes subrayados del artículo 126, literales A y sus parágrafos, B y C incluido el parágrafo 1° del Acuerdo Nro. 014 del 7 de octubre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de El Peñol – Antioquia, por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo 017 de 2020:
ARTÍCULO 126. DETERMINACIÓN DE LA BASE GRAVABLE Y LA TARIFA PARA LAS LICENCIAS EN SUS DIFERENTES MODALIDADES. A. BASE GRAVABLE Y TARIFA PARA LA LICENCIA DE URBANIZACIÓN. Para otorgar la licencia de urbanización la tarifa del impuesto de delineación se liquidará con la siguiente fórmula Área neta a urbanizar x 2 UVT X 10% Para otorgar la licencia de urbanización en la modalidad saneamiento y reurbanización, se liquidará el impuesto de delineación con la siguiente fórmula: REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 4 Área neta a sanear x 2 UVT X 5% PARÁGRAFO 1.
Tarifa diferenciada para proyectos VIP y VIS: Para otorgar licencia de urbanización en modalidad desarrollo para uso residencial VIP o VIS, se liquidará el impuesto de delineación con la siguiente fórmula: Área neta a urbanizar en modalidad desarrollo para VIP o VIS x 2 UVT X 5% PARÁGRAFO 2. Entiéndase por área neta el resultado de descontar del área bruta las vías existentes y suelos de protección. B. BASE GRAVABLE Y TARIFA PARA LA LICENCIA DE PARCELACIÓN. Para parcelar un lote, se deberá pagar el impuesto de delineación que se determinará de acuerdo a la siguiente fórmula: 12UVT x área promedio de cada lote x número de lotes a parcelar x 0.8% Para parcelar un lote en modalidad saneamiento, se deberá pagar el Impuesto de delineación que se determinará de acuerdo a la siguiente fórmula: 5UVT x área promedio de cada lote x número de lotes resultantes x 1% Para parcelar un lote en modalidad condominio, se deberá pagar el impuesto de delineación que se determinará de acuerdo a la siguiente fórmula: 15UVT x área promedio de cada lote x número de lotes resultantes x 1% C. BASE GRAVABLE Y TARIFA PARA LAS LICENCIAS DE SUBDIVISIÓN. Los titulares de predios interesados en realizar la subdivisión de un predio rural para ventas parciales, liquidaciones de comunidad, particiones materiales, englobes, sucesiones, etc, pero requiere la delimitación con espacio de uso público, retiros reglamentarios, cumplimiento de requisitos normativos, entre otros, el impuesto de delineación se cobrará según el área de cada uno de los predios resultantes de la siguiente manera: ÁREA DEL PREDIO EN METROS CUADRADOS VALOR IMPUESTO DE DELINEACIÓN EN UVT POR CADA PREDIO DESDE HASTA 0 M2 2.500 M2 16 UVT Más de 2.500 M2 Menos de 5.000 M2 15 UVT Más de 5.000 M2 Menos de 7.500 M2 14 UVT Más de 7.500 M2 Menos de 10.000 M2 13 UVT Más de 10.000 M2 Menos de 15.000 M2 12 UVT Más de 15.000 M2 Menos de 20.000 M2 10 UVT Más de 20.000 M2 Menos de 25.000 M2 9 UVT Más de 25.000 M2 Menos de 30.000 M2 8 UVT Más de 30.000 M2 Cualquier valor 7 UVT PARÁGRAFO 1.
Cuando en las subdivisiones resulten predios nuevos o existan predios dedicados a la preservación ambiental se le aplicará una tarifa del 50% de la anterior tabla. REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 5 HECHOS Como presupuestos fácticos se narra que mediante el Acuerdo 017 del 10 de septiembre de 2020 el Concejo municipal de El Peñol - Antioquia -adoptó el Estatuto Tributario del Municipio de El Peñol - Antioquia.
En el capítulo 7 del mencionado Estatuto Tributario se reglamentó el impuesto de delineación urbana, el cual, de acuerdo con la definición señalada por el Concejo municipal dentro del artículo 122, indica que es un tributo que percibe el municipio de El Peñol - Antioquia por la construcción o refacción de obras en las diferentes modalidades de las licencias urbanísticas establecidas por las normas que regulan la materia para el área urbana, rural y de expansión del territorio municipal.
Dentro del artículo 123 que refirió a los elementos del impuesto, considerando que el hecho generador lo constituye la ejecución de obras de construcción y la refacción o modificación de las existentes previstas en el Decreto 1469 de 2010, 1077 de 2015 o las normas que lo sustituyan o complementen. En el artículo 125 se señaló la tarifa para el cobro del impuesto de delineación urbana, indicando la base gravable, incluyendo las licencias de urbanización, parcelación y subdivisión y estableciendo unas tarifas diferenciadas para éstas.
Mediante Acuerdo municipal Nro. 014 del 7 de octubre se modificó el capítulo 7 del Acuerdo 017 del 10 de septiembre de 2020 y se crearon nuevas disposiciones en relación con el impuesto de delineación urbana. Dentro del artículo 123 que señala las clases de licencia de urbanización, parcelación, subdivisión, entre otras, frente a la definición de las nombradas, indicó: LICENCIA DE URBANIZACIÓN: es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados y la construcción de las obras de infraestructura de servicios públicos y vías que permitan la adecuación y dotación de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Esquema de Ordenamiento Territorial, REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 6 los instrumentos que lo desarrollen, complementen y demás normatividad vigente.
LICENCIA DE PARCELACIÓN: Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en el suelo rural, la creación de espacios públicos y privados, y la ejecución de obras para vías e infraestructura que garanticen la auto prestación de los servicios domiciliarios que permitan destinar los predios resultantes a los usos permitidos por el Esquema de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y la normatividad agraria y ambiental aplicable a esta clase de suelo.
LICENCIA DE SUBDIVISÓN. Es la autorización previa para dividir uno o varios predios, ubicados en suelo rural, urbano o de expansión urbana, de conformidad con lo dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial, los impuestos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente aplicable a las anteriores clases de suelo. Dentro del artículo 125 que refiere los elementos del impuesto, expresa que el hecho generador lo constituye la ejecución de obras de construcción y la refacción o modificación de las existentes previstas en el Decreto 1469 de 2010, 1077 de 2015 o las normas que lo sustituyan o complementen.
En el artículo 126 se señaló la tarifa para el cobro del impuesto de delineación urbana, indicando la base gravable, incluyendo las licencias de urbanización, parcelación y subdivisión y estableciendo unas tarifas diferenciadas para éstas. El Concejo municipal reglamentó el impuesto de delineación urbana para licencias de urbanismo, parcelación y subdivisión, pese a que el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 estableció que los Concejos Municipales pueden crear, organizar su cobro y darle destino al impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes, más no para urbanización, parcelación, ni subdivisión. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se citan como normas violadas los artículos 313, 338 y 363 de la Constitución Política;
Ley 97 de 1913; Decreto – Ley 1333 de 1986 y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Se argumenta que, el impuesto de delineación urbana es un tributo municipal que grava la construcción de edificios nuevos o la refacción de los REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 7 existentes, tal y como lo señala el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, el cual establece que “Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: (…) b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes”.
De acuerdo con lo señalado en las normas que otorgan facultades a los Concejos Municipales para crear, organizar el cobro y darle destino al impuesto de delineación, específicamente en los casos de construcción de edificios nuevos o refacción de los existentes, esto es, en los casos de fabricación o edificación del inmueble, y en los casos de reparación o restauración de los mismos, más no en los casos de subdivisión, parcelación o urbanismo como lo hizo el Concejo municipal de El Peñol - Antioquia, transgrediendo los principios de legalidad y certeza tributaria.
Conforme a lo preceptuado por el artículo 2.2.6.1.1.4. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015, urbanizar consiste en “…la creación de espacios públicos y privados, así como las vías públicas y la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios que permitan la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, las leyes y demás reglamentaciones que expida el Gobierno Nacional”.
Por su parte, el artículo 2.2.6.1.1.5. del mismo Decreto determina que parcelar es crear “…espacios públicos y privados, y [ejecutar] obras para vías públicas que permitan destinar los predios resultantes a los usos permitidos por el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y la normatividad ambiental aplicable a esta clase de suelo”.
El artículo 2.2.6.1.1.6 del mencionado Decreto 1077 de 2015, define las licencias de subdivisión de la siguiente manera: “Es la autorización previa para dividir uno o varios predios, ubicados en suelo rural, urbano o de expansión urbana, de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente aplicable a las anteriores clases de suelo”.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 8 Con las anteriores precisiones normativas se desprende que es clara la extralimitación de funciones del Concejo municipal de El Peñol - Antioquia para crear y organizar el cobro del impuesto de delineación urbana, en tanto, amplía la base gravable impuesta en el literal b) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Sobre la extralimitación de funciones del Concejo municipal, cabe mencionar que el Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que en el régimen constitucional colombiano no pueden existir tributos territoriales sin una ley que les anteceda. Respecto al impuesto de delineación urbana y el otorgamiento de licencias de urbanismo y parcelación, este mismo órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo ha sostenido de forma reiterada que el mencionado impuesto únicamente tiene como hecho generador la construcción y refacción de edificaciones, al respecto, y para efectos ilustrativos cita sentencia del 15 de julio de 2015, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en proceso de nulidad con radicado 76001-23-31-000-2008-00557- 02 (19545).
Se señala que, el Tribunal Administrativo de Antioquia se ha pronunciado en diferentes oportunidades frente a la validez de las disposiciones normativas creadas por los Concejos municipales, específicamente en la imposición del impuesto de delineación urbana para licencias, diferentes a la de construcción, siendo pacifica la postura del órgano colegiado al indicar que dicho impuesto no es aplicable a las licencias de parcelación, urbanización y subdivisión. POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA El Municipio de El Peñol – Antioquia no contestó la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante alega de conclusión donde reitera los argumentos expresados en la demanda. La parte demandada no presentó escrito de alegatos conclusivos. REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 9 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Judicial emitió concepto en el que solicita despachar favorablemente las pretensiones de la demanda declarando la nulidad de los apartes demandados de los Acuerdos 017 de 2020 y 014 de 2022, teniendo en cuenta que se ha demostrado que el Concejo Municipal de El Peñol – Antioquia no tenía facultades para ampliar el hecho generador del impuesto de delineación urbana previamente definido en la ley.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico El problema jurídico radica en establecer si debe declararse la nulidad solicitada por la parte actora, por lo que se analizará si el Municipio de El Peñol – Antioquia, se excedió en sus competencias al disponer el cobro del impuesto de delineación urbana por fuera de lo consagrado en el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986. 2.
Competencia en materia impositiva de los municipios En relación con este asunto, se acoge por la Sala la posición reiterada por el Consejo de Estado1, donde se acogió el pronunciamiento de la misma corporación2 donde se modificó la línea jurisprudencial que se venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales.
En efecto, en las referidas sentencias el Consejo de Estado puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditada a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el constituyente dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, 1 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera ponente: CÁRMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ. Sentencia del 2 de agosto 2012. Radicación número: 15001- 23-31-000-2009-00201-01(18562). Actor: ALBERTO ANCENO CAMACHO CÁRDENAS. Demandado: MUNICIPIO DE SOGAMOSO 2 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION CUARTA.
Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Sentencia del 9 de julio de 2009. Radicación número: 17001-23-31-000-2006-00404-02 (16544). Actor: NESTOR FABIO VALENCIA TORRES Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 10 consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
Conforme con lo anterior, la sentencia concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través del artículo 338 Constitucional. Asimismo, se precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso.
Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente. Así pues, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
De manera categórica, la sentencia de radicado interno 16544 del 9 de julio de 2009, señaló que: “…creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”…. y, “Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con éste.”.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 11 Así pues, en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley haya autorizado. 3.
Del impuesto de delineación urbana 3.1 Del Acuerdo 17 de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario del municipio de El Peñol” En relación con este Acuerdo, se destaca que las normas demandadas referidas al impuesto de delineación urbana contenidas en el capítulo 7 del citado acuerdo, esto es, los artículos 121 a 132 fueron sustituidas por el artículo primero del Acuerdo Municipal N° 014 del 7 de octubre de 2022 “por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo 017 de 2020”, por lo que tales artículos a la fecha ya fueron retirados del ordenamiento jurídico.
No obstante, se estima procedente un pronunciamiento en sede de nulidad, en tanto, los efectos de la decisión afectarían el acto demandado desde su creación o no solo hacía el futuro. Así las cosas, se dirá que se accederá a la nulidad solicitada en relación con el Acuerdo que se estudia en este acápite, dado que efectivamente, el Concejo Municipal de El Peñol – Antioquia, se excedió en sus competencias, al establecer el impuesto de delineación urbana para acciones distintas de las consagradas en el Decreto Ley 1333 de 1986.
En efecto, en la actualidad el único impuesto generado a partir de la actividad urbanística, es el establecido en el literal b) del artículo 2333 del Decreto Ley 1333 de 19864, es decir, el impuesto de delineación urbana (i) en los casos de construcción de nuevos edificios o (ii) de refacción de los existentes, el cual constituye un gravamen a la propiedad de un inmueble, 3 Artículo 233º.- Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: a) (…). b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes. 4 Sobre la vigencia del impuesto de delineamiento ver las sentencias C-035 de 2009 (M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-517 de 2007 (M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil) proferidas por la Sala Plena de la H. Corte Constitucional.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 12 pero ha de resaltarse que ese impuesto solo se genera en los dos casos precitados y no para la expedición de las demás licencias. En ese sentido se refirió el Consejo de Estado5, expresando que: “Mediante el Decreto Ley 1333 de 1986 el Gobierno Nacional procedió a recopilar la normativa existente para la organización y funcionamiento de la administración municipal.
Dicha norma fue examinada por la Corte Constitucional en la sentencia C-035 de 2009 en la que precisó, entre otros aspectos, que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos.
Precisó que aunque la determinación por los entes territoriales de los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo siguiendo unas pautas mínimas fijadas por el legislador, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo.
Que si bien la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar los elementos de la obligación tributaria, debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales.
Según la Corte, el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 sí contiene la autorización expresa dada a los concejos municipales y al Distrito Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación; a ello se refiere explícitamente la expresión “los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes impuestos”, por lo que, el primer parámetro mínimo que ha sido exigido por la jurisprudencia al legislador en relación con las normas relativas a impuestos territoriales, sí se cumple en este caso.
Dijo también la Corte que la norma sí define el hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena del tributo, distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble, pues indica con toda claridad que el impuesto de delineación se causa en los casos de “construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
Adicionalmente, la norma también contiene la definición de los sujetos activos de la obligación tributaria, pues al respecto indica con toda precisión que “los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá” son quienes podrán crear el tributo, “organizar su cobro” y darle “el destino que juzguen más conveniente”. De lo anterior, concluye la Corte que el artículo bajo examen no desconoce la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a las entidades 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Radicación Número: 05001-23-31-000-2006-03441- 01(18769) Actor: Silvia Isabel Reyes Cepeda. Demandado: Municipio de Medellín REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 13 municipales y distritales ya que, al proceder de esta manera, el legislador fija los parámetros mínimos que han sido exigidos por la jurisprudencia constitucional, pero deja un amplio margen de libertad a los concejos municipales para adoptar el tributo dentro de sus territorios, así como para determinar la base gravable y la tarifa que regirá en la respectiva jurisdicción, pudiendo también reglamentar el recaudo, la fiscalización, el control y la ejecución del tributo.
En ese contexto, advierte la Sala que por estar dispuestos en el Decreto 1333 de 1986 los parámetros mínimos de la obligación del impuesto de delineación urbana, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, los entes territoriales gozan de autonomía para determinar la tarifa del impuesto, tal como lo hizo el Concejo de Medellín en el artículo 86 del Acuerdo 057 de 2003, adicionado por el artículo 1° del Acuerdo 045 de 2004, al indicar como hecho generador del mismo la construcción, reparación, mejora o adición de un inmueble y, como base gravable, los metros construidos, remodelados y adicionados.” Así las cosas, tal como se indica en la demanda, el citado impuesto de delineación urbana, está restringido para la construcción de edificios nuevos y la refacción de los existentes. 3.2 Para el caso concreto, tal restricción respecto al hecho generador no fue tenida en cuenta por el Concejo Municipal, por cuanto en el Acuerdo demandado impone el pago del impuesto de delineación urbana cuando se pretenda “urbanizar, parcelar, subdividir, desarrollar”6, actividades que no fueron contenidas en el Decreto Ley.
De otro lado, en el artículo 125 del Acuerdo 17 de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario del municipio de El Peñol” se dice fijar una tarifa, sin embargo, lo que se hace materialmente es crear un tributo: “ARTÍCULO l25. TARIFA. El desarrollo de predios o inmuebles bajo la modalidad de Licencias Urbanísticas para urbanización, parcelación y subdivisión;
Licencias de Construcción para obra nueva, ampliación, modificación, adecuación, reconocimiento y reforzamiento estructural, causará un gravamen a favor del Municipio de El Peñol, de la siguiente manera: A) El dos punto cinco por ciento (2,5%) de la base gravable determinada, según el estrato o uso, cuando la delineación sea requerida para las licencias de urbanismo en cualquiera de sus modalidades.
Es así que se está creando un tributo, facultad exclusiva del Congreso de la República en materia urbanística, el cual como ha quedado señalado no tiene creación legal, por lo que debe anularse, pues como quedó arriba 6 Artículo 124 del Acuerdo 17 de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario del municipio de El Peñol”.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 14 señalado, en esta materia solo existe el impuesto de delineación urbana en los términos ya indicadas. Por lo tanto, está facultado el Concejo Municipal, para regular lo relativo al delineamiento, atendiendo a lo establecido en el literal b) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 19867 –como ya se indicó-, sin embargo, no puede incluir en el mismo impuesto de delineamiento, otros elementos como son: (i) Licencias Urbanísticas para urbanización, parcelación y subdivisión; y (ii) Licencias de Construcción para obra nueva, ampliación, modificación, adecuación, reconocimiento y reforzamiento estructural, disfrazando en un mismo tributo, dos nuevos tributos.
Adicionalmente, en el mismo capítulo, en los parágrafos 2, 3 y 4 del artículo 125 del Acuerdo N° 17 de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario del Municipio de El Peñol”, se establecen pagos del citado impuesto de delineación con ocasión de la subdivisión de predios nuevos, rurales y con fines de parcelación, cobro que tampoco se ajusta a lo establecido en la ley para el citado impuesto.
Se destaca entonces, que la Ley 1333 de 1986 no faculta a los Concejos municipales a imponer gravámenes ni tarifas por la expedición de licencias ni para realizar los trámites administrativos previos a la realización de una obra, sino que el impuesto que percibe el municipio por delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes, únicamente grava la propiedad en tanto el sujeto pasivo del impuesto es el propietario del predio al cual se le expide la licencia. En este orden de ideas, si el Concejo Municipal de El Peñol (Antioquia), fijó un impuesto en cabeza de quien pretende urbanizar, parcelar, subdividir, y desarrollar un inmueble, no le era dable imponer otro gravamen y establecer como hecho generador del mismo tales acciones, en tanto, el tributo dispuesto por el legislador solo alude a la delineación urbana. 7 Artículo 233º.- Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: a) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las minas y de las aguas. b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes. c) Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 15 En consecuencia, al no existir fundamento jurídico que posibilite la imposición de los citados gravámenes por parte del concejo municipal, se declarará la nulidad de la frase “urbanizar, parcelar, subdividir, desarrollar”, contenido en el artículo 124;
“urbanización, parcelación y subdivisión” y el literal A). contenido en el artículo 125 y sus parágrafos 2, 3 y 4 del Acuerdo N° 17 de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario del Municipio de El Peñol”. 3.3 Ahora, respecto al Acuerdo Municipal N° 014 del 7 de octubre de 2022 “por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo 017 de 2020”, la nulidad solicitada se restringe al artículo 126, en tanto fue el único demandado.
El citado artículo126 del Acuerdo Municipal N° 014 del 7 de octubre de 2022, el del siguiente contenido:
ARTÍCULO 126. DETERMINACIÓN DE LA BASE GRAVABLE Y LA TARIFA PARA LAS LICENCIAS EN SUS DIFERENTES MODALIDADES. A. BASE GRAVABLE Y TARIFA PARA LA LICENCIA DE URBANIZACIÓN. Para otorgar la licencia de urbanización la tarifa del impuesto de delineación se liquidará con la siguiente fórmula Área neta a urbanizar x 2 UVT X 10% Para otorgar la licencia de urbanización en la modalidad saneamiento y reurbanización, se liquidará el impuesto de delineación con la siguiente fórmula: Área neta a sanear x 2 UVT X 5% PARÁGRAFO 1.
Tarifa diferenciada para proyectos VIP y VIS: Para otorgar licencia de urbanización en modalidad desarrollo para uso residencial VIP o VIS, se liquidará el impuesto de delineación con la siguiente fórmula: Área neta a urbanizar en modalidad desarrollo para VIP o VIS x 2 UVT X 5% PARÁGRAFO 2. Entiéndase por área neta el resultado de descontar del área bruta las vías existentes y suelos de protección. B. BASE GRAVABLE Y TARIFA PARA LA LICENCIA DE PARCELACIÓN. Para parcelar un lote, se deberá pagar el impuesto de delineación que se determinará de acuerdo a la siguiente fórmula: 12UVT x área promedio de cada lote x número de lotes a parcelar x 0.8% Para parcelar un lote en modalidad saneamiento, se deberá pagar el Impuesto de delineación que se determinará de acuerdo a la siguiente fórmula: REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 16 5UVT x área promedio de cada lote x número de lotes resultantes x 1% Para parcelar un lote en modalidad condominio, se deberá pagar el impuesto de delineación que se determinará de acuerdo a la siguiente fórmula: 15UVT x área promedio de cada lote x número de lotes resultantes x 1% C. BASE GRAVABLE Y TARIFA PARA LAS LICENCIAS DE SUBDIVISIÓN. Los titulares de predios interesados en realizar la subdivisión de un predio rural para ventas parciales, liquidaciones de comunidad, particiones materiales, englobes, sucesiones, etc, pero requiere la delimitación con espacio de uso público, retiros reglamentarios, cumplimiento de requisitos normativos, entre otros, el impuesto de delineación se cobrará según el área de cada uno de los predios resultantes de la siguiente manera: ÁREA DEL PREDIO EN METROS CUADRADOS VALOR IMPUESTO DE DELINEACIÓN EN UVT POR CADA PREDIO DESDE HASTA 0 M2 2.500 M2 16 UVT Más de 2.500 M2 Menos de 5.000 M2 15 UVT Más de 5.000 M2 Menos de 7.500 M2 14 UVT Más de 7.500 M2 Menos de 10.000 M2 13 UVT Más de 10.000 M2 Menos de 15.000 M2 12 UVT Más de 15.000 M2 Menos de 20.000 M2 10 UVT Más de 20.000 M2 Menos de 25.000 M2 9 UVT Más de 25.000 M2 Menos de 30.000 M2 8 UVT Más de 30.000 M2 Cualquier valor 7 UVT PARÁGRAFO 1.
Cuando en las subdivisiones resulten predios nuevos o existan predios dedicados a la preservación ambiental se le aplicará una tarifa del 50% de la anterior tabla. Es así que el Acuerdo Municipal N° 014 del 7 de octubre de 2022 “por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo 017 de 2020”, determinó una base gravable y tarifa de tres tipos de licencias -de urbanización, de parcelación y de subdivisión- en el capítulo del Impuesto de delineación urbana, que no cuentan con creación legal, las cuales como ya quedó explicado, no podrían ser incluidas por el ente territorial en su Estatuto Tributario.
Así las cosas, sin mayores análisis, es claro para el Tribunal que debe declararse, también, la nulidad del artículo 126 de Acuerdo Municipal N° 014 del 7 de octubre de 2022 “por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo 017 de 2020”. 4. Condena en costas Dada la naturaleza del medio de control no se condena en costas, conforme lo establecido en el artículo 188 del CPACA.
REFERENCIA: NULIDAD DEMANDANTE: MARIANA VARGAS TRUJILLO DEMANDADO: MUNICIPIO DE EL PEÑOL - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333300020220132000 17 DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la frase “urbanizar, parcelar, subdividir, desarrollar”, contenido en el artículo 124;
“urbanización, parcelación y subdivisión” y el literal A). contenido en el artículo 125 y sus parágrafos 2, 3 y 4 del Acuerdo N° 17 de 2020 “por medio del cual se adopta el estatuto tributario del Municipio de El Peñol” y del artículo 126 de Acuerdo Municipal N° 014 del 7 de octubre de 2022 “por medio del cual se modifica parcialmente el Acuerdo 017 de 2020”.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 65 LOS MAGISTRADOS, RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Firmado por Samai MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado por Samai GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Firmado por Samai