CONTRATO DE COMODATO - Régimen aplicable / TERMINACIÓN POR MUERTE - Deber de restitución del bien inmueble – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar, si hay lugar a declarar la terminación del contrato de comodato, celebrado entre E.R. y el Municipio de Medellín, sobre una parte del inmueble ubicado en la Carrera 51 No. 96-44, en el cual funciona la Escuela Simona Duque y, en consecuencia, es procedente ordenar la restitución del inmueble a la entidad territorial.
( ) Extracto: ( ) Según las reglas anteriores, para la época de los hechos, el comodato se enmarcaba dentro de los contratos privados de la administración y, en consideración a su naturaleza gratuita, para su perfeccionamiento, sólo debía someterse a las reglas del Código Civil, que no exigen ningún tipo de solemnidad para predicar su existencia. El artículo 2200 del Código Civil, define el contrato de comodato o préstamo de uso, como aquel en el que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso y, establece que el mismo se perfecciona con la entrega material de la cosa; adicionalmente, según lo dispuesto en los artículos 2219 y 2220 ibídem, cuando no se presta la cosa para un servicio particular, ni se fija tiempo para su restitución, el comodato es precario y, en consecuencia, el comodante podrá pedirla en cualquier tiempo.
( ) En el caso bajo análisis, partiendo de que el comodato celebrado entre las partes tenía por objeto entregar el uso de un bien inmueble público, de manera gratuita y sin contraprestación, a un particular diferente a los expresamente autorizados en el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, debe concluirse que el mismo estaba viciado de nulidad absoluta.
( ) De acuerdo con lo anterior, si bien el contrato estaba afectado en su validez por celebrarse contra expresa disposición legal, esta circunstancia se saneó por ministerio de la ley, al haber trascurrido desde su perfeccionamiento (1990), un término superior al establecido por el legislador para que opere el fenómeno de la prescripción extraordinaria, el cual para la época de los hechos era de veinte años y, posteriormente, mediante la Ley 791 de 2003, se redujo a diez; en consecuencia, no es procedente declarar la nulidad absoluta del contrato de comodato celebrado entre las partes.
( ) El artículo 2205 del Código Civil, establece como causales de terminación del contrato de comodato y, fundamento de la obligación de restituir el bien prestado, cuando: i) muere el comodatario, a menos que la cosa haya sido prestada para un servicio particular que no pueda diferirse o suspenderse; ii) sobreviene al comodante una necesidad imprevista y urgente de la cosa o, iii) termina o no tiene lugar el servicio para el cual se ha prestado la cosa.
REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Susana Nelly Acosta Prada Medellín, cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE MUNICIPIO DE MEDELLÍN DEMANDADOS ROSS ANABELA AMAYA RESTREPO, LUZ ELENA AMAYA RESTREPO Y DEMÁS HEREDEROS INDETERMINADOS DE ELVIRA RESTREPO RADICADO 05001 33 33 020 2017 00524 01 INSTANCIA SEGUNDA ASUNTO RÉGIMEN APLICABLE AL CONTRATO DE COMODATO/ TERMINACIÓN POR MUERTE DE LA COMODATARIA / DEBER DE RESTITUCIÓN DEL BIEN INMUEBLE DECISIÓN CONFIRMA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA SENTENCIA N° SSO – 217 DE 2023 Corresponde decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2020, por el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron las pretensiones.
PRETENSIONES El Municipio de Medellín, pretende que se declare la terminación del contrato de comodato, celebrado con Elvira Restrepo Restrepo, respecto a la “vivienda” que hace parte del inmueble, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 01N5243004, ubicado en la Carrera 51 No. 96-44, donde funciona la Escuela Simona Duque; debido a la muerte de la comodataria y la necesidad de utilizar el bien en la prestación del servicio educativo.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene a las demandadas y demás herederos indeterminados de Elvira Restrepo, restituir el inmueble a favor de la entidad territorial, mediante la práctica de la diligencia de entrega, prevista en el artículo 308 del Código General del Proceso. SUSPUESTOS FÁCTICOS En la demanda se narró que, el Municipio de Medellín, es propietario del inmueble Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 2 identificado con Folio de Matrícula No. O1N- 5243004, ubicado en la Carrera 51 No. 96-44, donde funciona la Escuela Simona Duque, el cual fue adquirido mediante Escrituras Públicas No. 3547 del 05 de agosto de 1958 y No. 4740 del 14 de octubre de 1958.
A través de Oficio No. 22-786 del 20 de diciembre de 1990, el alcalde de la entidad territorial, autorizó la celebración de un contrato de comodato con la señora Elvira Restrepo Restrepo, sobre una parte del inmueble referido (área de 45.80 mts2), el cual fue entregado materialmente en el mismo año, sin que el negocio se elevara a escrito y se pactara expresamente algún plazo para su restitución. Manifestó, que la comodataria falleció el 14 de abril de 2016 y, el inmueble continuó siendo habitado por sus hijas Ross Anabela Amaya Restrepo y Luz Elena Amaya Restrepo; razón por la cual, mediante Oficio No. 201600496429 del 22 de septiembre de 2016, el Jefe de la Unidad de Administración de Bienes Inmuebles del Municipio de Medellín, solicitó la restitución inmediata, sin que las demandadas accedieran a entregar el bien.
Indicó, que la terminación del contrato y la restitución del inmueble es procedente, porque: i) de la naturaleza del contrato de comodato precario, se desprende la facultad de pedir la cosa prestada en cualquier momento; ii) el fallecimiento de la comodataria, implica la terminación del uso para el que fue entregado el bien y, iii) dada su destinación específica, es necesaria la recuperación y readecuación del mismo, para garantizar la prestación del servicio educativo.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Sustentó sus pretensiones en los artículos 141, 155 numeral 5, 156 numeral 4, 162 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 87, 308, 385 y 384 del Código General del Proceso y; 2200 y siguientes del Código Civil. POSICIÓN DE LAS DEMANDADAS Ross Anabela Amaya Restrepo y Luz Elena Amaya Restrepo, por conducto de apoderada judicial, se opusieron a las pretensiones (fls 231-235), al considerar que no existe prueba de que, entre el Municipio de Medellín y Elvira Restrepo, existió un contrato escrito de comodato, sobre una parte del inmueble donde Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 3 funciona la Escuela Simona Duque; el cual, en caso de existir, estaría viciado de nulidad absoluta, por contrariar lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, que prohíbe a las entidades estatales entregar en comodato inmuebles públicos a personas naturales.
Indicó, que el vínculo existente entre las partes, corresponde a una relación de carácter laboral, por cuanto la señora Elvira Restrepo Restrepo, prestó sus servicios de jardinería y celaduría a favor de la entidad territorial, a cambio de una retribución en especie; lo cual se acredita con los informes individuales de personal de servicio aportados al proceso, por medio de los cuales el Rector de la Institución Educativa, ejercía poder subordinante y calificaba su desempeño. Como excepciones de fondo, propuso: falta de causa para pedir, inexistencia de la obligación de terminación del contrato y restitución del inmueble, imposibilidad de condenas en costas y, buena fe, por cuanto, si bien reconocen que el “inmueble no les pertenece y que lo deben entregar”, el procedimiento se debe adelantar en cumplimiento de los mandatos legales, previo reconocimiento de las acreencias laborales adeudadas por el Municipio de Medellín. Los herederos indeterminados de Elvira Restrepo Restrepo, por intermedio de curador ad litem, solicitaron negar las pretensiones (fl 293-294), por cuanto entre las partes no existió contrato de comodato, al realizarse la entrega del inmueble con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 9 de 1989, que prohibió su celebración con personas naturales.
Señaló, que es propio de la naturaleza del contrato de comodato, la obligación de restituir el bien al momento de su terminación, sin embargo, en el caso concreto, no hay prueba de que las partes hayan definido un plazo específico o que, el Municipio de Medellín, se hubiera abrogado la facultad de solicitar la restitución en cualquier tiempo, como sucede en el comodato precario.
Propuso las excepciones de falta de causa para pedir e inexistencia de la obligación, por cuanto es menester acreditar previamente la existencia del contrato de comodato, para iniciar la acción tendiente a obtener la restitución del inmueble. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia proferida el 18 de diciembre de 2020, declaró la terminación del contrato de comodato por la Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 4 muerte de la comodataria y, en consecuencia, ordenó a sus herederos determinados e indeterminados, proceder con la restitución del inmueble al Municipio de Medellín1.
Señaló, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, el contrato se rige por las normas vigentes al momento de su perfeccionamiento y, si bien el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, establece como regla general que, los contratos estatales son solemnes y deben constar por escrito, tal exigencia no se preveía en el Decreto Ley 222 de 1983, que regulaba los contratos celebrados por la Nación y las entidades territoriales, para la época de los hechos.
Advirtió, que el artículo 16 del Decreto Ley 222 de 1983, diferenció entre i) contratos administrativos, los cuales definió de manera taxativa y, ii) contratos privados de la administración, que serían todos los demás y, en sus efectos, se regirían por las normas civiles y comerciales aplicables a los mismos; razón por la cual, concluyó que, de acuerdo con lo probado en el proceso y, según lo dispuesto en los artículos 2200 y siguientes del Código Civil, entre el Municipio de Medellín y Elvira Restrepo, efectivamente existió un contrato verbal de comodato precario.
Precisó, que si bien el contrato podría estar viciado de nulidad absoluta por objeto ilícito, al desconocer la prohibición establecida en el 38 de la Ley 9 de 1989, sobre la entrega en comodato de bienes inmuebles públicos a personas naturales, esta se saneó por prescripción extraordinaria, según lo previsto en el artículo 1742 del Código Civil y, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Sostuvo, que de conformidad con lo previsto en el artículo 2205 del Código Civil, el contrato de comodato terminó el 14 de abril de 2016, con la muerte de Elvira Restrepo, sin que fuera posible transmitir sus derechos a los herederos, porque el bien entregado en préstamo estaba destinado a la prestación del servicio educativo; interés general que prevalecía sobre el particular de las demandadas.
Finalmente, señaló que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2207 del Código Civil, los herederos de la comodataria, no podían ejercer el derecho de retención y condicionar la restitución del inmueble, a la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes y, el consecuente reconocimiento de las prestacionales sociales; pretensiones autónomas e independientes que, deben ser resueltas a través del medio de control procedente. 1 02SentenciaPrimeraInstancia (Expediente Digital) Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 5 RECURSO DE APELACIÓN Ross Anabela Amaya Restrepo y Luz Elena Amaya Restrepo, presentaron recurso de apelación, solicitando que se revoque la sentencia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones2, al considerar que, el contrato de comodato no existió y, el juez se abstuvo de valorar las pruebas que acreditaban la configuración de una relación laboral, entre las partes.
Advirtió, que el contrato de comodato tiene como característica principal el ser unilateral y gratuito, mientras que, en el caso concreto, está probado que la señora Elvira Restrepo desempeñaba funciones de aseo, celaduría y jardinería, como contraprestación, por la vivienda que el municipio prestaba a su grupo familiar. Indicó, que el juez debió declarar de oficio, la nulidad absoluta del contrato, por cuanto la Ley 9 de 1989, no permitía la entrega, en comodato, de bienes públicos a personas naturales y, además, porque se desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formas, imperante en las relaciones laborales, sin que le sea exigible a la demandada, solicitarla dentro del término de prescripción extraordinaria.
Afirmó, que las demandadas son sujetos de especial protección constitucional, en atención a la edad y a la situación de “discapacidad mental”, declarada judicialmente, frente a una de ellas; circunstancia que impone que la entrega del inmueble en donde residen, sólo se haga después de dirimidas las acreencias laborales que el Municipio de Medellín debe a Elvira Restrepo.
Finalmente, alegó que, el Municipio de Medellín ha vulnerado el derecho a la igualdad, porque en la ciudad existen múltiples comodatarios y, no a todos se les ha solicitado la restitución de los inmuebles en los que habitan. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante3, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y, en consecuencia, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por cuanto el fallecimiento de la comodataria y la destinación general del inmueble a la prestación del servicio de educación, son causales suficientes para dar por terminado el contrato de comodato y, ordenar la restitución del inmueble. 2 04RecursoApelación 3 20AlegatosMunicipioMedellín Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 6 Advirtió, que la situación económica de las demandadas, su estado de salud y la supuesta relación laboral existente entre el municipio y la señora Elvira Restrepo, no guardan relación alguna con el objeto del presente proceso, que se circunscribe a la restitución del inmueble de propiedad de la entidad territorial.
La parte demandada4, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y, el recurso de apelación y, en consecuencia, solicitó revocar la sentencia y, en su lugar, negar las pretensiones. Adicionalmente, señaló que, el Municipio de Medellín, nunca acreditó que la permanencia de las demandadas en el inmueble, afectara la prestación del servicio de educación o que, efectivamente, aquel se requiera para realizar adecuaciones a la infraestructura de la institución educativa.
El Ministerio Público, no rindió concepto en esta oportunidad. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal Administrativo es competente para resolver el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia. CUESTIONES PREVIAS La parte demandada, mediante memoriales del 15 de marzo de 20215 y, el 19 de enero de 20226, solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad, al considerar que la sentencia en el caso concreto, depende de lo que se resuelva en el proceso promovido ante el Juzgado 18 Laboral de Circuito de Medellín, bajo el radicado 05001310501820190005300, en el cual se pretende que se declare la existencia de una relación de carácter laboral entre Elvira Restrepo y el Municipio de Medellín. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 del Código General del Proceso, se advierte, que la suspensión es improcedente, por cuanto lo que allí se decida no es necesario para dictar sentencia en el presente asunto, cuyo objeto se limita a determinar la procedencia de la declaratoria de terminación de un contrato de comodato y, la consecuente restitución del inmueble a favor de la 4 21AlegatosDeamandada 5 09SolicitudSuspensiónPrevia 6 13SolicitudParteDemandada Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 7 entidad territorial propietaria, cuestión que no depende de que entre las partes haya existido o no, adicionalmente, una relación de carácter laboral; se trata de pretensiones autónomas, diferentes y que no se oponen entre sí. Además, una vez revisado el referido proceso en el sistema de gestión de consulta de la Rama Judicial, se advierte que, el mismo fue remitido por competencia a la jurisdicción contencioso administrativo, correspondiendo su conocimiento por reparto, al Juzgado 24 Administrativo de Medellín7, que mediante auto del 30 de septiembre de 2022, rechazó la demanda y, las actoras no recurrieron tal determinación; es decir, actualmente no existe un proceso en trámite, frente al cual pudiera predicarse prejudicialidad.
Por otra parte, en el recurso de apelación, la demandada solicitó tener como pruebas en segunda instancia, unos documentos con los que pretende acreditar la existencia de una supuesta relación laboral entre las partes y, el estado de salud de Elvira Restrepo; medios de prueba que no se decretarán, por considerarse innecesarios para resolver el fondo del asunto que se debate en el presente medio de control, de controversias contractuales.
PROBLEMA JURÍDICO Corresponde determinar, si hay lugar a declarar la terminación del contrato de comodato, celebrado entre Elvira Restrepo y el Municipio de Medellín, sobre una parte del inmueble ubicado en la Carrera 51 No. 96-44, en el cual funciona la Escuela Simona Duque y, en consecuencia, es procedente ordenar la restitución del inmueble a la entidad territorial.
Previo a ello, es necesario determinar la existencia del contrato de comodato, en consideración a que la parte demandada alega que este nunca se legalizó por escrito y, en caso afirmativo, establecer, si hay lugar o no, a declarar de oficio, la nulidad absoluta por objeto ilícito, por desconocerse la prohibición establecida en el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, de celebrar este tipo de contratos sobre inmuebles públicos, con personas naturales.
La Ley 80 de 1993, prescribe expresamente en su artículo 41, que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, no obstante, según la regla dispuesta en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, los contratos se rigen por las normas vigentes al momento de su perfeccionamiento, razón por la cual, es 7 Radicado 05001333302420220009500.
Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 8 necesario definir si, para la época de los hechos (1990), también era obligatorio que, todos los contratos celebrados por las entidades estatales, fueran elevados por escrito para poder predicar su existencia. El Decreto Ley 222 de 1983 “por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas”, estableció en el inciso final del artículo 1, que todas las reglas concernientes a los tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades y terminación, se aplicaría también a los Departamentos y Municipios.
El artículo 16 de dicho estatuto contractual, diferenció entre: i) contratos administrativos, que eran sólo los expresamente allí regulados: concesión de servicios públicos, obras públicas, suministro, interadministrativos que tuvieran los mismos objetos, explotación de bienes del Estado, empréstito, conducción de correos y asociación para la prestación del servicio de correo aéreo, los celebrados por instituciones financieras internacionales públicas, entidades gubernamentales de crédito extranjeras y los organismos internacionales con entidades colombianas, y, ii) contratos privados de la administración, que por exclusión, serían todos los demás y, en sus efectos, se regirían por lo dispuesto en las normas civiles y comerciales pertinentes.
El artículo 26 ibídem, prescribió que sólo debían constar por escrito los contratos cuya cuantía fuera igual o superior a la suma de trescientos mil pesos ($ 300.000.00), salvo norma especial en contrario y, que las demás obligaciones a cargo de la entidad contratante, podrían ser reconocidas mediante acto administrativo. Según las reglas anteriores, para la época de los hechos, el comodato se enmarcaba dentro de los contratos privados de la administración y, en consideración a su naturaleza gratuita8, para su perfeccionamiento, sólo debía someterse a las reglas del Código Civil, que no exigen ningún tipo de solemnidad para predicar su existencia. El artículo 2200 del Código Civil, define el contrato de comodato o préstamo de 8 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia de 1 de marzo de 2006 Exp. 15898, C.P. María Elena Giraldo Gómez. “La doctrina ha deducido las siguientes características: de real, unilateral, gratuito y principal; real: porque si no hay entrega del bien bajo cualquiera de las formas de tradición previstas en los artículos 754 y 756 del Código Civil no puede hablarse de comodato; unilateral: porque una vez se encuentre perfeccionado sólo surgen para el comodatario las obligaciones de conservación y uso del bien de acuerdo con el objeto convenido, y la obligación de restitución surge una vez finalizado el correspondiente plazo contractual; sólo en casos especiales surge para el comodante la obligación de indemnización y de pago de mejoras, que no alcanzan a modificar su unilateralidad; gratuito porque que el uso de la cosa se proporciona sin contraprestación alguna y, por último la característica de principal porque no necesita de otro acto jurídico para existir.
“Dentro de las obligaciones que adquiere el COMODATARIO, se encuentran, por definición legal, las de conservación de la cosa, de uso con sujeción a lo convenido y de restitución, en torno al bien dado en comodato Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 9 uso, como aquel en el que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso y, establece que el mismo se perfecciona con la entrega material de la cosa9; adicionalmente, según lo dispuesto en los artículos 2219 y 2220 ibídem, cuando no se presta la cosa para un servicio particular, ni se fija tiempo para su restitución, el comodato es precario y, en consecuencia, el comodante podrá pedirla en cualquier tiempo.
En cuanto a la identificación y titularidad del inmueble del Municipio de Medellín, se aportó: i) copia de las Escrituras Públicas No. 3547 del 05 de agosto de 1958 y No. 4740 del 14 de octubre de 1958 de la Notaría Sexta del Circuito de Medellín (fl 16 a 20); ii) certificado de Tradición del inmueble identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 01N-5243004, ubicado en la carrera 51 No. 96-44 de Medellín (fl 21- 22); iii) Plano del lote donde funciona la Escuela Simona Duque expedido por la Secretaría de Hacienda, División de Catastro 1994, el cual describe la parte del inmueble con un área de 45.80.mts 2, que fue entregado a la señora Elvira Restrepo (fls 23-30);
Mediante Oficio No. 002367 de julio 19 de 1990, dirigido al Jefe de Bienes Inmuebles, el Secretario de Educación, Cultura y Recreación de Medellín, informó la designación como comodataria de la Escuela Simona Duque, de Elvira Restrepo y, solicitó iniciar los trámites pertinentes para la legalización del respectivo contrato de comodato (fl 45).
Por Oficio No. 2874 de diciembre 17 de 1990, remitido a la Dirección Jurídica del Municipio de Medellín, el Jefe de Bienes Inmuebles del Municipio de Medellín, trasladó el expediente correspondiente, para tramitar la autorización por parte del Alcalde para la celebración de contrato de comodato con la señora Elvira Restrepo (fl 44). Mediante Oficio No. 22-786 del 20 diciembre de 1990, el Alcalde Metropolitano Omar Flórez Vélez, autorizó la celebración del contrato de comodato con la señora Elvira Restrepo, en relación con local donde funciona la Escuela Simona Duque, ubicada en la Carrera 51 No. 96-44 (fl 43).
Adicionalmente, se aportaron los siguientes documentos: i) constancia del 6 de abril de 1995, suscrita por el Director de la Escuela Simona Duque, en virtud de la cual acredita la condición de Elvira Restrepo como comodataria de dicha institución (fl 42); ii) petición de abril de 1995, dirigida al Jefe de Recursos Físicos 9 Ibídem. Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 10 del Municipio de Medellín, por medio de la cual Elvira Restrepo, manifiesta que, desde el mes de agosto de 1990, ocupa el inmueble ubicado en la Carrera 51 No.96-44 y, solicita la legalización del contrato; iii) petición del 31 de marzo de 2006, por medio de la cual Elvira Restrepo Restrepo, solicita a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, “copia del contrato de comodato realizado entre la secretaría de educación y la suscrita hace aproximadamente quince (15) años”; iv) comunicación del 7 de marzo de 2006, suscrito por la Rectora y el Coordinador de la Escuela Simona Duque, relacionando el nombre de la comodataria y las personas que viven con ella, manifestando que “el espacio que estas personas ocupan se necesita para atender el restaurante para las alumnas del plantel” (fl 40); v) comunicación del 31 de marzo de 2006, por medio del cual el Municipio solicita la entrega del inmueble (fl 37 y 38) y; vi) Acta de Conciliación Fallida No. BI-1779 del 18 de abril de 2006, mediante la cual no se llegó a un acuerdo sobre la entrega de aquel (fl 34).
De conformidad con lo anterior, se encuentra acreditado que, desde agosto del año 1990 (fl 41), Elvira Restrepo Restrepo, estuvo ocupando para uso de vivienda, una parte del inmueble ubicado en la Carrera 51 No. 96-44, de propiedad del Municipio de Medellín (fl 16-22), donde funciona la Escuela Simona Duque (fl 23-30), por expresa autorización del alcalde, quien previa solicitud del Secretario de Educación (fl 45) y, el Jefe de Bienes Inmuebles (f 44), de la entidad territorial, mediante Oficio No.22-786 del 20 de diciembre de 1990, avaló la celebración del contrato de comodato (fl 43).
Es decir, si bien al proceso no fue aportado, en copia u original, el contrato de comodato celebrado entre las partes, en donde se definiera expresamente su contenido obligacional; con los demás medios de prueba disponibles, se puede establecer que, desde el año 1990, existe un acuerdo de voluntades entre estos, en virtud del cual la señora Elvira Restrepo, estuvo usando, a título gratuito, un bien inmueble de propiedad del Municipio de Medellín, lo cual se enmarca dentro del denominado comodato precario.
La parte demandada afirma que, aunque exista el contrato de comodato, este estaría viciado de nulidad absoluta, porque el Municipio de Medellín, desconoció la prohibición legal de celebrar este tipo de contratos con personas naturales. El Código Civil, en su artículo 1741 establece que hay nulidad absoluta de los contratos, por objeto y causa ilícita; el artículo 1519 dispone que: “hay objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación” y, el artículo 1523, que también lo hay “en todo contrato prohibido por las leyes”.
Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 11 El artículo 78 del Decreto Ley 222 de 1983, estableció como causales de nulidad absoluta, entre otras, la celebración de un contrato en contravención de normas de derecho público o contra expresa prohibición constitucional o legal y, que estas podrían ser alegadas por las partes, el Ministerio Público o, incluso, declararse oficiosamente por el Juez, cuando estuvieran plenamente comprobadas; regla que fue reiterada en el artículo 87 del C.C.A y, el artículo 141 de la Ley 1437 del 2011.
La Ley 9 de 1989, por medio de la cual se dictaron normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y, la cual se encontraba vigente al momento del perfeccionamiento del contrato de comodato, celebrado entre las partes, estableció en su artículo 38, que: Las entidades públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino únicamente a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco (5) años, renovables.
Los contratos de comodato existentes, y que hayan sido celebrados por las entidades públicas con personas distintas de las señaladas en el inciso anterior, serán renegociados por las primeras para limitar su término a tres (3) años renovables, contados a partir de la promulgación de la presente ley.” La finalidad de esta norma, era eliminar, prohibir o limitar los denominados auxilios o donaciones con cargo al patrimonio público, que solían otorgarse sin condicionamientos o contraprestación, a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, la cual posteriormente, fue recogida por el artículo 355 constitucional10.
En el caso bajo análisis, partiendo de que el comodato celebrado entre las partes tenía por objeto entregar el uso de un bien inmueble público, de manera gratuita y sin contraprestación, a un particular diferente a los expresamente autorizados en el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, debe concluirse que el mismo estaba viciado de nulidad absoluta.
No obstante, según lo dispuesto en el artículo 1742 del Código Civil, la nulidad 10 Constitución Política de 1991. Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 12 absoluta por objeto o causa ilícita, se sanea por prescripción extraordinaria; la Corte Constitucional, en sentencia C 597 de 1998, declaró exequible dicha norma y sobre su alcance, precisó: Al interpretar la norma objeto de demanda no prohíbe el saneamiento de la nulidad absoluta cuando ésta es generada por objeto o causa ilícita.
Por el contrario, mediante la expresión acusada se autoriza su saneamiento siempre y cuando haya transcurrido un período determinado, que el legislador ha fijado en 20 años (ley 50/1936). En efecto: según el precepto acusado cuando la nulidad absoluta no es producida por objeto o causa ilícitos puede sanearse por ratificación de las partes ‘y en todo caso por prescripción extraordinaria’.
La expresión ‘y en todo caso’ se refiere no sólo a las nulidades producidas por causas diferentes a objeto o causa ilícitos sino también a las generadas por éstos; pues si el legislador hubiere querido excluir del saneamiento los actos o contratos cuyo objeto o causa es ilícito, bien hubiera podido omitir dicha frase y decir expresamente ‘y por prescripción extintiva’, pero ello no ocurrió así.”11 En un caso en el que se discutía un problema jurídico similar, el Consejo de Estado, advirtió que la facultad, incluso oficiosa, del juez para declarar la nulidad absoluta de los contratos estatales celebrados en el marco del Decreto Ley 222 de 1983, se encontraba limitada por el fenómeno de la prescripción extraordinaria: Esa facultad oficiosa del juez para declarar la nulidad absoluta del contrato, no está sometida al término de caducidad de la acción, porque el ejercicio de una potestad difiere sustancialmente del ejercicio del derecho de acción, por virtud del cual se acude a la jurisdicción para pedir la declaración judicial en el sentido que propone el actor.
No obstante, tal poder está limitado en los términos del referido artículo 1742 del C.C., que prevé el saneamiento de la nulidad por prescripción extraordinaria de 20 años, aun cuando la misma se haya generado por objeto o causa ilícitos; norma esta que resulta aplicable si se tiene en cuenta que el decreto ley 222 de 1983 nada dijo al respecto y que el Código Contencioso Administrativo se limitó a regular lo relativo a la imprescriptibilidad e inenajenabilidad de los bienes del Estado.
De acuerdo con lo anterior, si bien el contrato estaba afectado en su validez por celebrarse contra expresa disposición legal, esta circunstancia se saneó por ministerio de la ley, al haber trascurrido desde su perfeccionamiento (1990), un término superior al establecido por el legislador para que opere el fenómeno de la prescripción extraordinaria, el cual para la época de los hechos era de veinte años y, posteriormente, mediante la Ley 791 de 2003, se redujo a diez; en consecuencia, no es procedente declarar la nulidad absoluta del contrato de comodato celebrado entre las partes.
Debe precisarse, que dicha circunstancia en nada afecta la condición de imprescriptibilidad de los bienes públicos o la naturaleza y titularidad del bien inmueble entregado en comodato, por cuanto mediante este contrato no se transfiere el derecho de dominio sobre el mismo, el cual, en el caso concreto, se 11 Corte Constitucional. Sentencia C 597 de 1998.
M.P Carlos Gaviria Díaz Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 13 mantiene en el patrimonio del Municipio de Medellín. Ahora bien, la parte demandante, solita que se declare la terminación del contrato, ante la muerte de la comodataria en el año 2016 y, la necesidad de la entidad territorial de utilizar el inmueble en la prestación del servicio educativo.
El artículo 2205 del Código Civil, establece como causales de terminación del contrato de comodato y, fundamento de la obligación de restituir el bien prestado, cuando: i) muere el comodatario, a menos que la cosa haya sido prestada para un servicio particular que no pueda diferirse o suspenderse; ii) sobreviene al comodante una necesidad imprevista y urgente de la cosa o, iii) termina o no tiene lugar el servicio para el cual se ha prestado la cosa.
Sobre la transmisibilidad de las obligaciones y derechos derivados del comodato, el artículo 2211 ibídem, establece que los herederos del comodatario no tendrán derecho a continuar en el uso de la cosa prestada, salvo el evento excepcionalísimo de que esta haya sido prestada para un servicio que no pueda diferirse o suspenderse. En el caso concreto, se encuentra acreditado que, Elvira Restrepo, falleció el 14 de abril de 2016 (fl 15 y 238) y, desde entonces, sus hijas Ross Anabela Amaya Restrepo y Luz Elena Amaya Restrepo, continuaron usando el inmueble para su vivienda, negándose a restituirlo a su propietario, pese a las múltiples solicitudes realizadas por el Municipio de Medellín (fl 31-33).
Se advierte, que tal como lo señaló el juez de primera instancia, la muerte de la comodataria, es razón suficiente para que se termine el contrato y, en consecuencia, surja la obligación de sus causahabientes de restituir el inmueble a la entidad territorial, al cesar la causa legal que lo motivaba y al no haberse prestado el bien para un servicio específico que no pueda diferirse o suspenderse.
Por el contario, de las pruebas aportadas al proceso, se observa que, el bien objeto del contrato, hace parte del inmueble en el que funciona la Escuela Simona Duque, destinado en su conjunto a la prestación del servicio educativo público de niños, niñas y adolescentes; interés general que debe prevaler sobre cualquier otro de carácter particular, en los términos de los artículos 1 y 44 de la Constitución Política de 1991.
De acuerdo con el Oficio No. 200600057815 del 7 de marzo de 2006, suscrito por la Rectora y el Coordinador Seccional de la Escuela Simona Duque y, dirigido a la Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 14 Secretaría de Educación del Municipio de Medellín, este bien ha sido requerido desde ese entonces “para atender el restaurante para las alumnas del plantel” (fl 40).
En ese contexto, se advierte que, al cesar la causa jurídica que lo justificaba, el bien entregado en comodato, debe ser restituido al Municipio de Medellín, para garantizar la correcta prestación del servicio educativo, sin que sea dable, como lo exigen las demandadas, que aquello se condicione al reconocimiento previo de las supuestas prestaciones laborales y sociales, que la entidad territorial le adeuda a su madre.
El artículo 2207 del Código Civil, prescribe que, el comodatario no podrá excusarse de restituir la cosa, reteniéndola para seguridad de lo que le deba el comodante; aunado a que no existe certeza sobre la existencia de la pretendida relación laboral que, en todo caso, es un asunto que no puede ser resuelto mediante el presente medio de control de controversias contractuales.
Por otra parte, las demandadas alegan que, la restitución del inmueble podría vulnerar el derecho a la vivienda digna de un sujeto de especial protección constitucional y, el derecho a la igualdad, porque el Municipio de Medellín no ha solicitado la restitución de todos los inmuebles que han sido dados en comodato, en otras instituciones educativas de la ciudad.
Al respecto, debe precisarse que, el presente medio de control se restringe a resolver el caso particular, del contrato celebrado entre el Municipio de Medellín y Elvira Restrepo Restrepo, sin que sea posible analizar la situación de otros eventuales comodatos que existan entre la entidad territorial y terceros; además, esta no es la vía jurídica que permita garantizar el derecho a la vivienda de las demandadas; al terminarse el contrato de comodato precario celebrado entre las partes, no existe alternativa jurídica diferente que ordenar la restitución del inmueble a su propietario.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia, que concedió las pretensiones, declarando la terminación del contrato de comodato y, ordenando la restitución del inmueble. COSTAS En aplicación de los artículos 188 del C.P.A.C.A., 365 y 366 del C.G.P. y el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, deberá imponerse la condena en costas y agencias en derecho, en segunda instancia, a la parte que se Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Municipio de Medellín Demandado: Ross Anabela Amaya Restrepo y otros Radicado: 05001-33-33-020-2017-00524-01 Decisión: Confirma sentencia 15 JORGE LEÓN ARANGO FRANCO le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas por el Juzgado de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de diciembre de 2020, proferida por el Juzgado Veinte Administrativo de Medellín, mediante la cual se accedió a las pretensiones, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, en segunda instancia, a la parte demandada, con inclusión de agencias en derecho, las cuales deberán ser liquidadas por la Secretaría de la instancia previa.
TERCERO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala, como consta en el acta de la fecha. Los Magistrados, SUSANA NELLY ACOSTA PRADA Ponente JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ (Salvamento parcial de voto)