TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ALFREDO VEGA QUINTERO DEMANDADO: NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN RADICACIÓN: 20-001-23-33-003-2016-00540-00 Magistrado Ponente: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I.- ASUNTO. - Procede esta Corporación a dictar sentencia en el presente proceso identificado en el anterior encabezado, para lo cual se presentan los siguiente, II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- HECHOS. - En la demanda se indica que, el señor Alfredo Vega Quintero fue elegido alcalde municipal de Aguachica, Cesar, mediante elección popular para el periodo 2012- 2015.
Sostiene que, por auto del 28 de mayo de 2013 el Procurador Provincial de Ocaña aperturó investigación disciplinaria mediante proceso radicado IUS 2013-735053, IUC 2013-598-601653, en contra de Alfredo Vega Quintero, alcalde municipal de Aguachica y Diomar Alfonso Pino, gerente de Empresas Públicas de Aguachica; al primero por no haber dado respuesta a la petición de agosto 6 de 2012 presentada por la señora Auda María Villegas Abril, en la que expone la problemática sanitaria y medioambiental que genera la zona que está siendo utilizada como basurero en los alrededores de la finca El Salvador ubicada en la vereda Las Bateas jurisdicción municipal de Aguachica, Cesar, y al segundo por no haberla remitido al competente.
Manifiesta que, por auto de cargos No. 0020 del 27 de junio de 2014 se dispuso llamar a descargos al señor Vega Quintero, por no haber respondido a la señora Auda María Villegas Abril su petición del 6 de agosto de 2012 y se le concedió un plazo de diez (10) días para presentar sus descargos, aportando y/o solicitando las pruebas que considerase pertinentes para su defensa.
En el mismo auto se dispuso la terminación del proceso al señor Diomar Alfonso Pino González quien aportó una comunicación dirigida a la quejosa manifestándole que no era competente para resolver los dos primeros puntos de su petición y que del tercero se le daría traslado a la Gobernación del Cesar a fin de que le diera respuesta a su solicitud.
Dice que, el demandante presentó sus descargos, explicando al señor Procurador que el derecho de petición fue debidamente respondido por el Jefe de la Oficina Jurídica doctor Freddy Martínez Jiménez, quien ostenta atribuciones suficientes para resolver peticiones dirigidas al alcalde municipal, conforme al acto Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 2 administrativo de delegación, y solicitando el archivo definitivo de las diligencias al carecer de fundamento continuar con el proceso disciplinario.
Aduce que, el proceso disciplinario seguido contra el demandante se edificó en el hecho falso de que la petición presentada el 6 de agosto de 2012 por la señora Auda María Villegas no había sido respondida, pues dentro del palmario existían dos pruebas contundentes que desvirtuaban los cargos, tales como la copia del oficio mediante el cual se le dio respuesta a la petición de la señora Auda María Villegas Abril y la declaración al doctor Freddy José Martínez Jiménez, jefe de la oficina jurídica del municipio de Aguachica, las cuales no fueron tenidas en cuenta por las dos instancias.
Detalla que, mediante la Resolución No 035 de diciembre 4 de 2014 el Procurador Provincial de Ocaña arriba a la siguiente conclusión: "Obra entonces concluir que injustificadamente el señor alcalde municipal de Aguachica, Alfredo Vega Quintero, omitió resolver la petición que le elevara la señora Auda María Villegas Abril, lo cual constituye una inobservancia de los deberes funcionales, tornándose su conducta como sustancialmente ilícita”, y en un claro abuso de poder emite una sanción disciplinaria, la cual fue confirmada en recurso de alzada por el Procurador Regional de Norte de Santander, con un argumento carente de fundamento jurídico, pues la respuesta si se produjo, fue recibida por la peticionaria y se resolvió en tiempo conforme al acervo probatorio.
Considera que, los falladores tanto de primera como de segunda instancia incurrieron en una serie de errores y desaciertos tanto fácticos como jurídicos que permiten darle vocación de prosperidad a la presente demanda, dado que, conforme a la Convención Interamericana de Derechos Humanos, la Procuraduría no posé competencias para suspender del cargo a un funcionario elegido por elección popular y porque además, en el pliego de cargos se citaron normas improcedentes al asunto que fue sujeto de indagación y sanción. Alega que, al demandante no lo podían sancionar por no haber dado respuesta, pues una cosa es que el operador disciplinario no tenga certeza de en qué fecha se elaboró la respuesta y en qué fecha lo recibió la destinataria sin que por dicha falencia se puede llegar a una conclusión falsa, de que malintencionadamente el derecho de petición no se respondió, ya que, no existe norma en el universo del derecho que sancione como no dada una contestación de una petición por no contener una fecha.
Por último, refiere que, a razón de los fallos disciplinarios, fue señalado públicamente de corrupto lo cual le generó una tristeza profunda que lo llevó a dimitir del cargo. 2.2.- PRETENSIONES. - La parte demandante solicita que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1) La Resolución No 035 de diciembre 4 de 2014 proferida por el Procurador Provincial de Ocaña, Norte de Santander, mediante la cual dispuso Sancionar disciplinariamente al señor Alfredo Vega Quintero, en su condición de Alcalde Municipal de Aguachica, Cesar, con Suspensión en el Ejercicio del Cargo por el término de Un (01) mes.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 3 2) El fallo disciplinario No. 0038 del 17 de julio de 2015 y notificado vía correo electrónico el día 3 de agosto de 2015 proferido por el Procurador Regional de Norte de Santander, mediante Resolución No 001737 de 2016, y, iii). El Lucro cesante de los salarios, prestaciones, bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir por Alfredo Vega Quintero a razón de la Renuncia a su cargo, motivada en la sanción disciplinaria impuesta por los agentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación. Que todas las anteriores sumas se actualicen al momento de la sentencia teniendo en cuenta el IPC más los intereses legales a que haya lugar.
Que se condene al pago de los intereses corrientes bancarios vigentes, desde la ejecutoria de la sentencia, y por los primeros seis (6) meses, y en los doce (12) restantes el doble de los intereses bancarios, a título de moratorias, como lo dispone el artículo 192 y 195 del C.P.A. y C.A., y que, se condene al pago de las costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. La parte actora estima vulnerados los artículos 23 y 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los artículos II y VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), los artículos 13, 15, 25, 29, 40, 53, 83, 84, 85 y 93, 278-1 de la Constitución Política, los artículos 9, 13, 15, 18, 19, 20, 21, 92, 128, 129, 140, 141, 142, 143, 163, 165, 170, de la Ley 734 de 2002 y los artículos 137, 138 y 308 de la Ley 1437 de 2011.
Los cargos de nulidad que invoca el actor para declarar la nulidad de los actos acusados son los siguientes: - Violación de los derechos fundamentales y convencionales con la adopción de la decisión administrativa disciplinaria: Trayendo a colación todo el compendio normativo y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como casos que guardan similitud según su dicho con el presente, considera que se debe dar aplicación a la resolución de dichos casos, como quiera que se configuró una vulneración ilegitima a los derechos políticos del actor, en atención a que los mismos fueron limitados por una autoridad y en el marco de un procedimiento que no se corresponde con las exigencias expresas y contundentes del artículo 23.2 de la Convención Americana.
Considera, que asuntos resueltos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los cuales cita, deben servir de fuerza vinculante para este Tribunal para la resolución del presente, recalcando que no hubo una condena dictada por un juez competente en el marco de un proceso penal. Adicionalmente considera, que se debe tener en cuenta particularmente, si la sanción correspondió a conductas enmarcadas como actos de corrupción, pues este es el único evento en el que concurre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer las sanciones disciplinarias que la ley establezca, pues aduce, que la tesis de competencia de la Procuraduría General para imponer sanciones a funcionarios públicos, bien sea elegidos popularmente o no, encuentra sustento por vía excepcional, en disposiciones de derecho internacional concerniente a la lucha de corrupción. Expone, que la actuación disciplinaria adelantada en contra del hoy demandante, por parte de la Procuraduría General de la Nación, se cimentó a partir de una Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 4 presunta falta disciplinaria, al no haber dado respuesta a un derecho de petición, por lo tanto, haciendo una revisión de la conducta, la autoridad disciplinaria lo encontró responsable, sin embargo reitera, que ello no es catalogado como acto de corrupción, lo que se traduce en que la entidad carecía de competencia para emitir la sanción, pues se hizo en una clara violación del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. - Falta de competencia del Procurador Provincial de Ocaña para decidir asuntos de conocimiento exclusivo del Procurador General de la Nación: Argumenta el apoderado, que existió una vulneración al artículo 278-1 de la Constitución Política, como quiera que le corresponde al Procurador General de la Nación ejercer directamente la función de desvincular del cargo al funcionario que infrinja la Constitución Política o la ley, por lo que considera en el asunto de marras no era competencia del Procurador Provincial de Ocaña adelantar la investigación y la sanción aludida al ser el caso en estudio un proceso disciplinario que se siguió por presuntamente haber vulnerado el derecho fundamental de petición consagrado en el Artículo 23 de la Constitución Política de Colombia.
En virtud de lo anterior, manifiesta es procedente la nulidad de los actos sancionatorios acusados, conforme al artículo 141 del Código Único Disciplinario y el inciso segundo del artículo 137 del CPACA. - Actuación defectuosa de la Procuraduría al expedir el auto de cargos y los fallos afectados con defectos sustantivos y/o violación a derechos y garantías fundamentales, por los siguientes motivos: i) las normas específicas del código contencioso administrativo sobre el derecho de petición, citadas y transcritas como violadas por el demandante en el pliego de cargos, no corresponden a su tenor literal y habían perdido vigencia, ii) dichas disposiciones jurídicas inaplicables y derogadas constituyeron el fundamento jurídico de los fallos de primera y segunda instancia; iii) Los Falladores desatendieron preceptos fundamentales y/o el Precedente sin justificación alguna. - Valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso y falsa motivación de los fallos, Manifiesta, que el Procurador Provincial de Ocaña dejó de valorar o no valoró adecuadamente las pruebas aportadas y recaudadas que permitieran determinar la veracidad de los hechos analizados y sin razón valedera dan por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente que si existió respuesta al derecho de petición. - Violación al principio de Indubio Pro Disciplinado.
Presunción de inocencia, pues haciendo un análisis del acervo probatorio en su conjunto bajo la sana crítica, no se encuentran satisfechos, los requisitos para edificar un fallo sancionatorio en contra del demandante, ya que no se ha acreditado que la fecha de la respuesta a la petición de la signataria del proceso disciplinario haya sido extemporánea o no se haya producido debido a que, existe una prueba documental que demuestra la existencia de la misma, a más la declaración de la misma quejosa, quien luego de haber negado tres veces, terminó afirmando que si recibió el escrito de respuesta, pero que no recordaba la fecha y a ello se suma el testimonio del Jefe de la Oficina Jurídica Dr. Fredy Martínez Jiménez, quien fue la persona que emitió la respuesta.
III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La Procuraduría General de la Nación se opone a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora, pues argumenta haber actuado de conformidad con la Constitución y la Ley para efectos de adelantar el trámite Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 5 disciplinario en contra del demandante que culminó con sanción disciplinaria, aunado al hecho que durante todas las etapas se le garantizó el legítimo derecho a defenderse y contradecir las decisiones tomadas al interior del proceso.
Manifiesta que, el fallo disciplinario de ninguna manera incurre en las circunstancias que constituyen una vía de hecho, pues éste realizó una valoración ajustada a las reglas de la sana critica, y destaca cómo los hechos que se atribuyen al ahora accionante sí resultaron probados. Sostiene que, de acogerse la interpretación realizada por el demandante, se estaría desconociendo la función asignada a la Procuraduría en la propia constitución, en la medida que en la misma se le faculta para investigar y sancionar a los servidores de elección popular, en los términos establecidos en la Ley 734 de 2002, donde se establece como sanción la de destitución, entre otras.
Insiste que, la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación, contra el señor Alfredo Vega Quintero, en su condición de Alcalde Municipal de Aguachica - Cesar, se llevó a cabo con base en las facultades legales, relacionadas con la investigación de las conductas irregulares en que puedan incurrir quienes desempeñan funciones públicas.
El ejercicio de esas facultades resulta legítima a la luz de la Carta Política, en la medida en que la finalidad de la acción disciplinaria es velar por el cumplimiento y efectividad de los fines esenciales del Estado y los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. Expone que, el hecho de que la elección de un representante sea el resultado de una expresión popular no trae consigo la inamovilidad de los funcionarios electos, y que además, no hay lugar para afirmar, que la imposibilidad de ejercicio de funciones públicas como consecuencia de una sanción disciplinaria, vulnere los derechos políticos de quien resulta electo, pues, este derecho, al igual que otros fundamentales, pueden ser limitados con el fin de garantizar la eficacia de otros del mismo rango.
Dice que, las medidas disciplinarias que contempla la Constitución de ninguna manera se oponen al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, del cual su artículo 304, permite que las leyes nacionales que prescriban restricciones al ejercicio de los derechos y libertades lo hagan atendiendo a razones de interés general; lo cual acontece en el caso del derecho disciplinario, tal como lo reconoce la Doctrina Constitucional de carácter obligatorio fijada en la Sentencia C-028 de 2006.
Considera que, a la luz de lo que señala la mandataria judicial del demandante lo que pretende es una extensión de aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado en el caso Gustavo Petro contra la Procuraduría, proceso Rad. No. 11001032500020140036000, pero una vez fallada la controversia el mismo Consejo de Estado, al resolver la solicitud de aclaración presentada por el Procurador General de la Nación contra la Sentencia de 15 de noviembre de 2017, precisó que sin negar los efectos inter partes de la sentencia en cita, la Procuraduría General de la Nación conserva la facultad para destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, hasta tanto se adoptaran en el derecho interno los ajustes correspondientes.
Advierte que, analizado el proceso disciplinario que se surtió contra el señor Alfredo Vega Quintero en consonancia con los apartes normativos aplicables, se logra concluir que tanto la Procuraduría Provincial de Ocaña como la Procuraduría Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 6 Regional de Norte Santander, tenían competencia para conocer del asunto; en primer lugar, por la calidad del demandante al ser el Alcalde Municipal de Aguachica - Cesar (municipio que no es capital de departamento) y en segundo lugar, porque si la primera instancia se surtió por una Procuraduría Provincial, conforme lo reseña el Decreto 262, la segunda instancia debía ser competencia de las Procuradurías Regionales.
Y es por ello que, contrario a lo afirmado en la demanda sí existían facultades de parte de los organismos en cita para adelantar la investigación y proferir los correspondientes fallos. Indica que, la citación de la regulación del derecho de petición con el C.C.A., puede obedecer un lapsus calami que en todo caso no le desvirtúa la presunción de legalidad al pliego de cargos y a los consecuentes fallos sancionatorios, pues, su estructura no se edificó única y exclusivamente sobre este compilado.
Aduce que, no es dable que se quiera desvirtuar el análisis que el operador disciplinario hiciera de las pruebas decretadas y recaudadas, ya que, estar en desacuerdo con el análisis que se hiciera de las pruebas no se puede considerar per se cómo una vulneración al debido proceso, especialmente porque se tuvo la oportunidad por parte del hoy demandante de aportar y de controvertir aquellas que en su criterio no era viable tenerlas en cuenta.
Afirma que, el acervo probatorio recaudado le permitió a la Procuraduría llegar a la conclusión de no haberse emitido por parte de la Alcaldía en cabeza del señor Vega Quintero, la respuesta al derecho de petición que la quejosa señora Auda María Villegas presentara el 6 de agosto de 2012, más aun cuando las argumentaciones del implicado no fueron bajo criterio del operador disciplinario suficientes ni convincentes para demostrar que la contestación se había hecho, pues la queja fue presentada meses después de la supuesta respuesta que se indicó en el proceso sí se había emitido, es decir, no hay una constancia que demuestre que la misma se hizo antes de la petición de la quejosa, de ahí, que las constantes explicaciones del fallador de no tener en cuenta la respuesta surgieron ante la falta de veracidad de elaboración y entrega del documento antes de iniciarse el trámite disciplinario.
En cuanto a la violación al principio in dubio pro disciplinado, sostuvo que, el artículo 9º de la Ley 734 de 2002, tiene como presupuesto para su configuración que de existir una duda razonable esta debe tenerse como favorable para el sujeto investigado de no existir forma de eliminarla, sin embargo, para el operador disciplinario una vez decretada y practicada la etapa probatoria, hechas las consideraciones respectivas no se vislumbra que haya existido de su parte una duda al momento de llegar a las conclusiones del caso y que haya hecho alusión a la misma.
A modo de conclusión, señala que, los actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación se sujetaron a la constitución y a la ley, y por tal razón son eficaces y deben producir sus efectos por haber guardado las formas prescritas para ello. IV.-ALEGATOS 4.1 En esta oportunidad procesal, la parte demandante, solicita se acceda a las pretensiones de la demanda, bajo el amparo de la decisión emitida el 15 de noviembre de 2017 por el Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, Exp.
No. 110010325000201400360 00, fungiendo como demandante Gustavo Francisco Petro Urrego y demandado la Nación - Procuraduría General de Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 7 la Nación, donde básicamente se pronunció sobre el mismo asunto que ocupa hoy la atención del Despacho, desestimando las pretensiones solicitadas por la PGN, bajo el argumento de que los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, están viciados de nulidad por: (i) falta de competencia del ente que impuso la sanción, garantía mínima del derecho al debido proceso del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y (ii) violación al principio de tipicidad de la falta disciplinaria que guarda relación estricta con el principio de legalidad de la sanción. Explica que, en el caso concreto, se evidencia que para la misma fecha (año 2014) el Procurador Provincial de Ocaña N/S, sancionó disciplinariamente al demandante por el término de un mes por no contestar una petición que en la realidad si se contestó tal como se probó en el libelo de este proceso aportado por la parte actora en la respectiva presentación de la demanda y no siendo esta la entidad competente para sancionar de igual manera lo hizo.
En otras palabras, el ex Alcalde Alfredo Vega Quintero no debió ser sancionado disciplinariamente por la Procuraduría General de la Nación provincial Ocaña N/S, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término un mes en su condición de Alcalde municipal primero por no haber incurrido en falta grave disciplinaria y segundo por no tener competencia constitucional para sancionar y hacer anotación de sanción en el registro de antecedentes disciplinarios a un servidor elegido popularmente, pues la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en un análisis convencional del artículo 23 del Pacto de San José, determinó que esta función les compete a los jueces mediante una sentencia no a una autoridad administrativa.
Según su parecer la Procuraduría General de la Nación Provincial de Ocala N/S actuó en abuso del poder preferente para sacar del cargo y acosar hasta el punto de llevarlo a la renuncia del cargo a un servidor elegido por voto popular. Así las cosas, se deben conceder las pretensiones incoadas, al demostrarse que los actos administrativos atacados se encuentran viciados de nulidad expedidos por autoridad sin competencia. 4.2 La Procuraduría General de la Nación, mantiene su argumento de que se deben negar las pretensiones de la demanda, porque las decisiones disciplinarias se sujetaron a la constitucionalidad y legalidad y que, por tal razón son eficaces y deben producir sus efectos normales por haber guardado las formas prescritas para ello, máxime cuando su motivación está impregnada de razones y explicaciones convincentes, de argumentos jurídicos y de fundamentos que surgen del expediente y de reflexiones que analizan las pruebas y la tipificación de las conductas irregulares.
Alega que, los fallos disciplinarios proferidos en el proceso rad. IUS 2013-735053 - IUC 2013-598- 601653, están cobijados por la presunción de legalidad de que trata el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, ya que, fueron fundados en las normas superiores señaladas en la Ley 734 de 2002 a efectos del juicio disciplinario, expedidos por la Procuraduría Provincial de Ocaña y por la Procuraduría Regional Norte de Santander, dependencias y funcionarios disciplinarios competentes por la naturaleza del asunto en cuanto hace con la primera (1ª) instancia, y de la estructura funcional de la PGN en tratándose de la segunda (2a) instancia, derivados de un juicio disciplinario cursado de manera regular con las formalidades propias del caso, donde se brindaron, otorgaron y garantizaron al disciplinado todos los derechos sustanciales y procesales establecidos constitucional y legalmente, siendo así que el hoy demandante ejerció activamente su defensa, entre otras, impugnando ante el superior el fallo de primera instancia, el cual se encuentra debida y ciertamente motivado.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 8 Señala que, debido a que la aplicación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se relaciona con la interpretación de la Constitución Política de 1991, el precedente vigente en este momento son las sentencias de constitucionalidad C- 028 de 26 de enero de 2006, C-086 de 2019, C-634 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012, en las que, se trató el tema de la potestad sancionadora del Estado, de conformidad con los artículos 277 y 278 de nuestra Carta Política, disposiciones que facultan a la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los servidores públicos, incluso a los de elección popular.
Recuerda que, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante proveído del 13 de febrero de 2018, explicó que el alcance de la sentencia que profirió el 15 de noviembre de 2017 en el caso del ex alcalde de Bogotá Gustavo Francisco Petro Urrego, es «inter partes», es decir, solo frente al caso concreto para quien tiene interés directo en el proceso, pero que no hizo ningún pronunciamiento para fijar reglas de competencia con efectos «erga omnes», respecto de la pérdida de vigencia de las normas de derecho interno que fijan la facultad de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones que componen restricción a los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular.
Asevera que, de conformidad con lo anterior es claro que la Procuraduría General de la Nación, ostentaba plena competencia para destituir e inhabilitar a los servidores públicos elegidos por votación popular, tal y como lo hizo en el caso traído a debate. De igual forma, dice que en el proceso disciplinario que se pretende censurar por parte de quien actúa como apoderado del demandante es claro que las pruebas recaudadas, así como la apreciación de las mismas son conformes a derecho, y que aquellas dan razón a que se encuentra totalmente probada la comisión de la conducta que configuro la falta disciplinaria a él endilgada.
Por último, arguye que con el fin de demostrar los presuntos perjuicios morales ocasionados al demandante, se recibió el testimonio de la señora Rossio Aidee Vega Ramírez, el cual no logró acreditar el nexo de causalidad entre el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría y la congoja, tristeza y en enfermedades de las cuales dice la señora Vega Ramírez padece su padre, razón por la cual que no puede predicarse daño antijurídico entre el proceso disciplinario adelantado al hoy demandante y la consecuente sanción disciplinaria.
Toda vez que, el testimonio se centró en decir que el disciplinado presentó renuncia al cargo para atender los procesos disciplinarios que se tramitaban en su contra, y que adicionalmente padecía problemas de salud, los cuales sufría desde el año 2007 y que fueron empeorando debido al descuido atribuible exclusivamente a su parte, al no seguir con el cuidado médico que en su momento le habían prescrito.
Por todo, concluyó que en el plenario no obra prueba alguna de la presencia de un daño que deba ser indemnizado patrimonialmente al demandante, por el contrario, lo que se advierte es que el demandante para la época de los hechos que originaron la investigación era un sujeto disciplinable que, como a cualquier otro servidor público, se le podía adelantar una actuación disciplinaria la cual estaba en la carga de soportar pues en virtud del ejercicio de sus funciones se encuentra sometido a la vigilancia superior del Estado, como lo es el control disciplinario.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 9 V.- CONSIDERACIONES. - 5.1. Problema jurídico. El presente caso consiste en determinar si se declara o no la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos el 4 de diciembre de 2014 por el Procurador Provincial de Ocaña, Norte de Santander y el 17 de julio de 2015 por el Procurador Regional de Norte de Santander, respectivamente, mediante los cuales se le impone sanción disciplinaria al señor Alfredo Vega Quintero, en su condición de Alcalde Municipal de Aguachica- Cesar, para la época de los hechos, consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por un mes.
Y que, si como consecuencia de ello, puede ordenarse el restablecimiento del derecho pretendido. 5.2. Del alcance del control de legalidad de los actos administrativos disciplinarios. La Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 11 de diciembre de 20121, estableció los alcances del control de legalidad del juez administrativo sobre los actos administrativos disciplinarios, indicando que se trata de un control pleno que no tiene restricciones ni limitaciones de ninguna índole por la naturaleza del acto administrativo que se enjuicia. Así se pronunció: “…Sobre el primer aspecto, es decir, el alcance del control de legalidad de los actos administrativos de naturaleza disciplinaria, debe partirse de la premisa según la cual el control de legalidad del juez administrativo sobre estos actos es pleno, es decir, no tiene restricciones ni limitaciones de ninguna índole por la naturaleza del acto administrativo que se enjuicia, como en general no las tiene sobre ningún acto administrativo.
En efecto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el ordenamiento jurídico colombiano “está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas” (art. 82 del C.C.A., modificado por las Leyes 446 de 1998 y 1107 de 2006), pudiendo “juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno”.
En consecuencia, no hay, en principio, restricciones a la facultad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para enjuiciar los actos de naturaleza disciplinaria. Ello es así dado la trascendencia social y constitucional de la responsabilidad de los servidores públicos en su actuar administrativo, tanto cuando son investigados y juzgados en virtud de esa actuación, como respecto del servidor responsable de esa investigación y enjuiciamiento.
Tal es el sentido de la responsabilidad, de rango constitucional, de los servidores públicos (C. P. art. 6° y 124). Existe en el ordenamiento una sola excepción a este criterio del carácter enjuiciable de los actos disciplinarios, originada en la Constitución de 1991 y desarrollada en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) y en el C. C. A., establecida con respecto a las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura y sus consejos seccionales, a las cuales se atribuyó el carácter de “decisiones jurisdiccionales”, razón por la cual no tienen control jurisdiccional. 1 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia de 11 de diciembre de 2012. Ref: Expediente No. 11001-03-25-000-2005-00012-00. Actor: Fernando Londoño Hoyos. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 10 Con respecto al segundo asunto, el de las particularidades del procedimiento disciplinario, es preciso señalar que la actividad administrativa disciplinaria comprende una función especializada, que se ejerce en el marco normativo del estatuto rector, entrañando una función preventiva y correctiva que busca garantizar la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad, garantizándose así el buen desempeño y gestión transparente en la función pública.
De ahí que la actuación administrativa disciplinaria está regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Como lo ha señalado la Corte Constitucional “la preceptiva normativa de la ley 734 se completa a la manera de un concierto sistemático de reglas de derecho que al unísono contribuyen al mejor entendimiento y aplicación del Código Disciplinario Único:”2.
Es así entonces, como el acto administrativo disciplinario tiene una connotación especial dada la especificidad del derecho disciplinario. En materia disciplinaria, al igual que en lo judicial, la Constitución establece (art. 29) como principios el debido proceso, el enjuiciamiento conforme a leyes preexistentes, ante fallador competente y con la plenitud formal de los procesos.
Estos criterios constitucionales implican que el procedimiento disciplinario constituye un verdadero procedimiento, con reglas propias y con un funcionario competente para adelantar su trámite. Sin perder su naturaleza disciplinaria, en cuanto dicho procedimiento es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puede decirse que este procedimiento tiene una especie de “juez natural”, esto es, “aquél a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un determinado asunto, está consagrado en el artículo 29 de la Constitución”3, denominado en la ley disciplinaria como “titular de la acción disciplinaria”.
El funcionario titular de la acción disciplinaria, dada la autonomía e independencia del ejercicio de la autoridad que ejerce, puede hacer uso de las reglas de interpretación de las normas jurídicas, actuando dentro de unos límites impuestos por la Constitución y la ley, dentro del mismo criterio de autonomía funcional que el mismo legislador le autoriza.
Lo expuesto lleva a la Sala al tercer y último aspecto planteado en este análisis de la relación entre el proceso disciplinario y el procedimiento contencioso administrativo, esto es, las cargas argumentativas del demandante en el enjuiciamiento contencioso administrativo y el papel del juez frente al proceso. Partiendo de que el control del juez administrativo sobre el acto disciplinario es pleno, como ya lo ha resaltado la Sala, la especificidad del proceso disciplinario conduce a que la presunción de legalidad que se predica de todo acto administrativo, adquiera particular relevancia frente al acto sancionatorio disciplinario.
El juez de la legalidad del acto debe verificar si la interpretación jurídica efectuada por el titular de la acción disciplinaria se enmarcó dentro de los parámetros hermenéuticos, o si excedió los límites de la actividad disciplinaria. 2 C-107/94 MP. Jaime Araujo Rentería. 3 C-429/01MP. Jaime Araujo Rentería. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 11 No se trata de que el control de legalidad de ese acto administrativo de naturaleza especial sea un control restringido, pero siendo el procedimiento disciplinario un verdadero procedimiento, con etapas, partes, formulación de cargos, descargos, etapa probatoria, fallo, etc., el control judicial contencioso administrativo de ese acto definitivo no puede constituir una instancia más dentro de la actuación. Siguiendo la línea jurisprudencial, la Sala reitera que “El proceso de control jurisdiccional de los actos que imponen sanciones disciplinarias, no es una tercera instancia en la que se pueda abrir nuevamente el debate probatorio para suplir las deficiencias del proceso disciplinario,…No puede tildarse de ilegal una decisión que se adopta con base en las pruebas que obran en un proceso disciplinario, donde el inculpado interviene y ejerce en su favor los medios de defensa que el ordenamiento jurídico le permite…”4.
De otro lado, la interpretación y aplicación de la ley, son un ejercicio de la autonomía funcionalmente conferida al servidor que tiene el poder disciplinario; entonces cuando éste adopta las decisiones interpretando y aplicando la ley, siguiendo su propio criterio, y con fundamento en los elementos de juicio aportados al proceso, el control de legalidad del acto no autoriza per se, la imposición de un criterio de interpretación y valoración diferente; ello sólo es posible en los casos en los que la decisión desborde los límites que imponen la Constitución y la ley.
El examen de legalidad del acto no es un juicio de corrección sino de validez. En consecuencia, las diferencias interpretativas entre lo expuesto en la decisión disciplinaria por parte del titular de la misma y la interpretación que adopte el juez contencioso disciplinario frente a los mismos asuntos no constituyen por sí mismas razones para invalidar la decisión administrativa sancionatoria.
Mientras esta última esté debidamente fundamentada y argumentada, y la interpretación normativa y probatoria sea razonable, acorde con las normas legales disciplinarias y compatibles con la Constitución, el acto disciplinario debe mantener su presunción de legalidad. Por la especificidad de la actuación administrativa disciplinaria, la carga argumentativa y probatoria para quien alega la ilegalidad del acto administrativo sancionatorio es mayor, y, por tanto, al demandante le corresponde el deber procesal de dotar al juez de razones jurídicas y/o probatorias suficientes que permitan efectuar una verdadera confrontación del acto frente a las normas que se invocan como violadas.
Bajo esta línea conceptual, la Sala retoma la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación para reiterar la inviabilidad de extender a esta jurisdicción el debate probatorio de la instancia disciplinaria, así como la imposibilidad de anular el acto administrativo disciplinario frente a mínimos defectos del trámite procesal5.
Por el contrario, como también lo ha precisado 4 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de agosto 8 de 1996. Mag. Ponente: Javier Díaz Bueno. Actor: Alba D. Calderón Parra. 5 La Sección Segunda, al respecto ha señalado: “Todo lo anterior implica que en sede judicial, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la Ley.
A pesar de lo dicho, no cualquier defecto procesal está llamado a quebrar la presunción de legalidad que ampara a los actos de la Administración, pues la actuación disciplinaria debe adelantarse con estricta sujeción a las normas que la regulan, las cuales están inspiradas en las garantías constitucionales básicas. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 12 la Sección Segunda, si se omitieron en el proceso disciplinario el cumplimiento de las normas que garantizan el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción, tales deficiencias inciden en la validez y legalidad de la providencia sancionatoria y deben llevar a declarar su nulidad6.
“ En esta misma línea interpretativa, se profirió la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016 de la Sala Plena del Consejo de Estado, precisando el criterio en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria. Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, el Consejo de Estado fue enfático en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.
Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: [ ] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [ ] En ese sentido, si de manera general los actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, esa presunción asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el cual el afectado participa de modo activo en la construcción de la decisión, mediante el ejercicio directo del control de la actividad de la administración, cuando ella se expresa en su fase represiva.
Dicho en breve, es propio de la actividad disciplinaria, que el control de las garantías sea la preocupación central del proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada y emerge el momento del control judicial en sede Contencioso Administrativa, no cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar el fallo disciplinario.” (Sentencia de 18 de agosto de 2011.
Mag. Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Exp. No. 250002325000200700753 01.-No. Interno: 0532-2008). 6 En este sentido, en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, de fecha 4 de septiembre de 2008, M.P.: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, se confirmó la decisión de primera instancia mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar demostrado que: “El auto que ordenó la apertura de investigación omitió ordenar, si a ello había lugar, las pruebas consideradas conducente, tal como dispone el artículo 144, numeral 2°, de la Ley 200 de 1995, es decir que no se trata como parece creer el recurrente de omitir o no la práctica de ciertas y determinadas pruebas, cuya incidencia en una decisión podía no ser determinante, sino de disponer la práctica de todas las que pudieran servir para soportar un Auto de Cargos y frente a las cuales el señor Iván Arias Gómez hubiese podido ejercer su derecho de defensa.”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 13 Así, pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar, los argumentos con los que se pretenda desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario.
Por ello, esta Sala resolverá todos los aspectos sustanciales, procesales y probatorios a partir de la formulación de interrogantes, de acuerdo a los planteamientos expuestos por la parte demandante. 5.3. De la solución al presente asunto. En la demanda, se solicita la nulidad del fallo disciplinario de fecha 4 de diciembre de 2014 proferido por la Procuraduría Provincial de Ocaña- Norte de Santander, a través del cual se sancionó al señor Alfredo Vega Quintero en su condición de alcalde municipal de Aguachica, Cesar, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes, y el fallo confirmatorio proferido por el Procurador Regional de Norte de Santander, el 17 de julio de 2015.
Al revisar armónicamente el concepto de violación de la demanda, se tiene que el primer y principal fundamento de ésta se centra en que, las decisiones sancionatorias demandadas se profirieron con violación al debido proceso que se predica de las actuaciones administrativas, ya que, en la investigación disciplinaria adelantada contra el señor Alfredo Vega Quintero se presentó la vulneración ilegítima de sus derechos políticos, en atención a que los mismos fueron limitados por una autoridad y en el marco de un procedimiento que no se corresponde con las exigencias expresas y contundentes del artículo 23.2 de la Convención Americana, considerando que no hubo una condena dictada por un juez competente en el marco de un proceso penal.
Adicionalmente, argumenta que, la sanción impuesta, no correspondió a conductas enmarcadas como actos de corrupción, único escenario en el que la Procuraduría General de la Nación tendría competencia para imponer la sanción disciplinaria, alegando que la tesis de competencia de la Procuraduría General para imponer sanciones a funcionarios públicos, bien sea elegidos popularmente o no, encuentra sustento por vía excepcional, en disposiciones de derecho internacional concerniente a la lucha de corrupción. Lo anterior, por cuanto considera, que la actuación disciplinaria adelantada en contra del hoy demandante, por parte de la Procuraduría General de la Nación, se cimentó a partir de una presunta falta disciplinaria, al no haber dado respuesta a un derecho de petición, lo cual no es catalogado como acto de corrupción, por lo tanto, la entidad carecía de competencia para emitir la sanción. Ahora, respecto a la facultad de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular, como el asunto de autos, encontramos que los artículos 277 numeral 6 y 278 numeral 1 de la Constitución Política, atribuyen al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, las siguientes funciones: “Artículo 277º—El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 14 6.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. Artículo 278º—El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: 1.
Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.” (Sic) De lo anterior se colige que, el Procurador General de la Nación tiene competencia para sancionar a los servidores públicos, aunque sean de elección popular, con “destitución e inhabilidad general, cuando cometen faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima”, o con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas, descritas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, o con inhabilidad permanente “cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado”, de conformidad con el artículo 44, numerales 1 y 2, y 46 de la Ley 734 del 2002.
No obstante, la inconvencionalidad de la facultad de la Procuraduría General de la Nación, para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular, es un tema que ha sido analizado tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, en donde entre otros asuntos, se analizaron casos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los que dicho órgano de jurisdicción transnacional ha interpretado el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos CADH, estableciendo las condiciones y requisitos que los Estados parte deben cumplir al momento de regular o restringir los derechos políticos; notando esta Corporación que se presentan discrepancias entre las Altas Cortes, por lo tanto, para la resolución del caso de marras, es necesario traer a colación, cada una de las posiciones de las mismas, así: En efecto, la Corte Constitucional7 al estudiar una demanda de constitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 “Por medio del cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”, considera, que la interpretación sistemática, armónica y ponderada que debe dársele a los mandatos superiores contenidos en los artículos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la Constitución Política y 8 y 23.2 de la CADH, es que la Procuraduría General de la Nación puede emitir decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad, en contra de los servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, sin embargo, éstas no puedan quedar ejecutoriadas ni pueden ser ejecutables antes de que su determinación final se defina por medio de sentencia que expida un juez.
Por ello, se declaró inexequible la expresión “ejecutoriadas”, contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021 y las expresiones “jurisdiccionales y jurisdiccional” contenidas 7 Sentencia C-030 de 2023, Ref.: Expediente D-14503 de fecha 16 de febrero de 2023. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 15 en los artículos 1°, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021.
Los argumentos relevantes tenidos en cuenta para llegar a esta conclusión se transcriben a continuación in extenso, dada su importancia: “Acotaciones finales. 348.La Sala Plena de la Corte Constitucional hace hincapié en que se mantiene incólume la reserva judicial de la imposición definitiva de las sanciones disciplinarias de los funcionarios elegidos popularmente, en ejercicio del cargo, en los casos de destitución, suspensión e inhabilidad. 349.En consonancia con lo dispuesto por la Corte IDH en el párrafo 96 de la sentencia Petro vs. Colombia, la Corte Constitucional señala que hay una clara reserva judicial para la aplicación efectiva y definitiva de la sanción que puede restringir los derechos políticos de quienes fueron elegidos popularmente.
De allí que sea la sentencia el acto jurídico que implica la restricción material efectiva del derecho político. Con ello, la decisión de la Corte Constitucional también deja claro que no es la autoridad que ejerce funciones administrativas la que impone de manera definitiva la sanción generadora de la limitación de los derechos políticos, pues existe una clara reserva judicial para ello. 350.
Asimismo, las decisiones adoptadas por la Sala Plena no excluyen otras que el Congreso de la República pueda cumplir con las órdenes proferidas por la Corte IDH. En esta oportunidad, la Corte solo ha resuelto los puntos interpretativos directamente relevantes para resolver los cargos presentados en la demanda de constitucionalidad. Con ello, ha armonizado lo relativo a la reserva judicial en la imposición definitiva de las sanciones referidas a los funcionarios que son elegidos popularmente, de conformidad con el artículo 23.2 de la CADH y demás principios y normas constitucionales. 351.
La armonización de esta decisión implica la consecuente conformidad de la interpretación que aquí se propone tanto con la Constitución como con la CADH, como parte del bloque de constitucionalidad. Ello significa que las subreglas constitucionales que se han estructurado se basan en la interpretación, tanto de las disposiciones constitucionales como de la propia CADH.
De manera que aquella constituye un precedente vinculante para las autoridades judiciales cuando deban interpretar otras normas del ordenamiento en relación con el parámetro constitucional. Aun cuando no se trata de un control integral de constitucionalidad, la Sala Plena ha abordado la armonización de las respectivas normas nacionales con los artículos 8, 23 y 25 de la CADH de manera que, en ello, existe cosa juzgada constitucional. 352.
Lo anterior significa que esta providencia tiene efectos en todo el ordenamiento, por lo que debe ser cumplida por todas las autoridades judiciales y administrativas. De tal suerte que cada una de estas debe ejercer sus competencias con el debido respeto por la interpretación que ha sido fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Ello implica aplicar la garantía de la reserva judicial en la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a los funcionarios públicos elegidos popularmente, sin perjuicio de otras normas constitucionales que directamente asignan a autoridades administrativas Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 16 la competencia para retirar del cargo a servidores públicos de elección popular.
Síntesis de la decisión. 353. Los demandantes solicitaron ante este tribunal declarar inconstitucional el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 “[por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. La demanda se sustentó en tres cargos: 354. Desconocimiento de los artículos 93 superior y 23.2. de la CADH.
Partiendo de lo dispuesto en el fallo Petro Urrego vs Colombia proferido por la Corte IDH, los demandantes indicaron que la norma acusada, que le otorgó funciones jurisdiccionales a la PGN, no cumple con el estándar internacional de protección de los derechos políticos. En concreto, se refirieron a la garantía según la cual los funcionarios de elección popular solo pueden ser retirados de su cargo en virtud de una condena impuesta por un juez competente, en el marco de un proceso penal. 355.Desconocimiento de los artículos 29 de la carta y 8 de la CADH.
Los ciudadanos indicaron que la medida no era idónea porque no le podía otorgar a la PGN el estándar de juez, ni la posibilidad de condenar penalmente. Tampoco garantizaba la independencia y la autonomía del funcionario que aplicaría la sanción. Adicionalmente, era necesaria porque incumplía el fallo Petro Urrego vs Colombia, además, era regresiva porque no satisfacía el estándar convencional.
Finalmente, era desproporcionada en sentido estricto, porque dichas funciones jurisdiccionales no representaban mayores garantías a favor de los funcionarios públicos de elección popular e impactaba el principio de representación democrática. 356.Desconocimiento del artículo 116 superior, por no cumplir con el presupuesto de excepcionalidad.
En concreto, a juicio de los demandantes, la asunción de dichas funciones por la PGN se convirtió en la regla general y no en la excepción, porque trasladó en bloque una función que no estaba en cabeza de la rama judicial. 357.Como cuestiones previas la Sala se pronunció sobre la integración normativa, la aptitud de la demanda y la cosa juzgada constitucional.
En primer lugar, este tribunal advirtió la necesidad de integrar la unidad normativa de los artículos 1º (íntegro), 13, 16, 17, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, con la finalidad de evitar que un eventual fallo de inexequibilidad resulte inane y garantizar la coherencia del ordenamiento jurídico, el debido proceso y los principios pro actione y de economía procesal.
En segundo lugar, la Sala encontró acreditada la aptitud de los cargos; advirtió que las censuras reúnen los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. En tercer lugar, la Corte consideró que en el presente caso no opera la cosa juzgada, por cuanto pese a existir una línea jurisprudencial que reconoce la validez constitucional de las atribuciones de la PGN para imponer sanciones a elegidos popularmente y tratarse, en este caso, de la misma materia, se presenta un nuevo contexto normativo y de valoración constitucional, por la adopción legal de un nuevo modelo disciplinario y por cambios relevantes en los precedentes nacionales e interamericanos sobre el alcance de la protección al derecho político a elegir y ser elegido.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 17 358. Bajo ese entendido, como cuestión general la Corte se planteó el siguiente interrogante: ¿es constitucional que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad que se impongan por la Procuraduría, se haga en ejercicio de función jurisdiccional, en específico a servidores públicos de elección popular? 359.
Para resolver dicha cuestión, la Sala presentó tres problemas jurídicos que se relacionan de modo directo con los cargos admitidos: i) ¿Atribuirle funciones jurisdiccionales a la Procuraduría vulnera el artículo 116 de la Constitución, al desconocer los presupuestos fijados por la carta para asignar esta competencia excepcional? ii) Atribuirle competencia a la Procuraduría para imponer sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular, desconoce los artículos 93 de la Constitución y 23 de la CADH, ¿que establecen una reserva judicial para tal fin? iii) ¿Atribuirle competencia a la Procuraduría para imponer sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular, desconoce los artículos 29 de la Constitución y 8º de la CADH, en tanto la garantía de juez natural exige el establecimiento de una decisión judicial como condición indispensable para la imposición de sanciones de destitución? 360.Inicialmente, la Sala precisó el contexto de la norma demandada.
En este sentido señaló que se ubica en la Ley 2094 de 2021, expedida con el fin de dar cumplimiento al fallo Petro vs. Colombia de la Corte IDH. Además, resaltó su impacto en el régimen disciplinario vigente, a partir de la conformación de un modelo distinto de investigación y de juzgamiento de servidores públicos, incluso los de elección popular, con características estructurales propias.
Operó entonces, a juicio de la Sala, un cambio deóntico en el ejercicio de la función disciplinaria a cargo de la PGN. 361. En su análisis, la Corte tuvo en cuenta la jurisprudencia precedente en materia de atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades que ejercen funciones administrativas, como también la concerniente al ejercicio de funciones sancionatorias de la PGN respecto de servidores de elección popular; igualmente las decisiones de la Corte IDH.
Todo ello con fundamento en la necesaria armonización entre la jurisprudencia de la Corte IDH y el régimen constitucional interno, conforme a los criterios contenidos en la jurisprudencia constitucional, especialmente, en el Sentencia C-146 de 2021. 362. A partir de evaluar el estándar que aplicó el Legislador, señaló en esta oportunidad la Corte que le correspondía precisar el alcance del derecho político a elegir y ser elegido, respecto de la imposición de sanciones de carácter disciplinario consistentes en destitución, suspensión e inhabilidad, en el marco del nuevo contexto normativo establecido por la Ley 2094 de 2021, a servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones.
Lo expuesto, sin desconocer el precedente en cuanto a la función de la PGN en esta materia, pues se trata de un escenario normativo diferente, que en el marco de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, especialmente Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 18 considerando el artículo 23.2 de la CADH, y las recientes interpretaciones contenidas en decisiones de la Corte Constitucional y en la sentencia de la Corte IDH, del 8 de julio de 2020, en el caso Petro vs. Colombia, ha de apreciarse como un esquema expansivo de protección de derechos, interpretado integralmente bajo el principio pro homine. 363.
La regla jurisprudencial que resultó de dicho ejercicio de armonización es que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, en ejercicio del cargo, requiere de la intervención de un juez. 364. La Corte arribó a dicha conclusión con fundamento en las siguientes razones: i) la interpretación evolutiva y dinámica del artículo 23.2 de la CADH; ii) el plexo de garantías reconocido a los servidores públicos de elección popular ante las sanciones expuestas es amplio y expansivo y tiene su origen en la Constitución, así como consulta el estándar internacional en el marco del bloque de constitucionalidad; iii) la configuración de dicha protección reforzada tuvo en cuenta los estándares establecidos en el fallo Petro Urrego vs Colombia y las posibilidades jurídicas y fácticas de la institucionalidad constitucional del Estado, para la adecuación de buena fe de aquellos, conforme a los criterios desarrollados por la Sentencia C-146 de 2021 y iv) la postura de la Corte es respetuosa de su precedente y del constante diálogo con la Corte IDH. 365.
La Corte verificó la vulneración del artículo 116 de la Constitución, porque la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN no cumplió con los presupuestos fijados por la Constitución. Se precisó que dicho otorgamiento i) debe ser excepcional; ii) debe estar contenido en una norma con fuerza material de ley; iii) las materias sobre las que se ejercen esas funciones deben ser precisas, esto es, deben estar definidas de manera clara y de acuerdo con un «ámbito material» delimitado y iv) no se pueden asignar funciones jurisdiccionales a autoridades que ejercen funciones administrativas para la investigación y juzgamiento de delitos. 366.
No obstante, las normas analizadas implicaron la habilitación amplia, general, exclusiva y extensa de la PGN como órgano investido de jurisdicción para el ejercicio de la acción disciplinaria y la imposición de sanciones, inclusive las de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores públicos de elección popular, en ejercicio del cargo.
En bloque, se redefinió la naturaleza de una función, que no estaba en cabeza de la Rama Judicial, sin que implicara su fortalecimiento ni descongestión. En consecuencia, se declaró la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” de los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021. 367. La Sala precisó que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
En tal sentido, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. 368. Luego, la Corte analizó los argumentos de la censura relacionados con la vulneración del artículo 23.2 de la CADH.
Recordó que dicha Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 19 normativa hace parte del bloque de constitucionalidad y que en desarrollo del principio de armonización entre el orden nacional e interamericano en materia de protección de derechos (Sentencia C-101 de 2018), se entiende por esta Corporación que la aplicación de aquel, como lo hizo el Congreso de la República al expedir la Ley 2094 de 2021, implica la garantía de que las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, solo pueden imponerse de manera definitiva con intervención de un juez, según la atribución de competencias que se determine en ley, de conformidad con el artículo 277.6 de la Constitución. Al respecto, destacó que dicha reserva judicial se fundamenta en que la intervención de un juez es una garantía para asegurar que las decisiones administrativas no tengan como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado. 369.
En seguida, al estudiar el reproche sobre la violación del artículo 29 de la carta y el artículo 8 de la CADH, sobre la garantía de juez natural, la Sala consideró que el artículo 277.6 de la Constitución dispone que la PGN es competente para, conforme a la ley, adelantar las investigaciones e imponer sanciones disciplinarias a los servidores públicos, incluidos los de elección popular, excepto aquellos cuyo régimen está regulado por la Constitución. 370.
Dicha atribución debe ejercerse bajo la aplicación de los estándares constitucionales, entre los cuales se encuentra el de reserva judicial, en virtud del cual, los jueces, con independencia de su especialidad, son los competentes para imponer de manera definitiva las limitaciones antes mencionadas a los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones, siempre que brinden las garantías del debido proceso, pues tal restricción no puede ser impuesta de forma definitiva por autoridades que ejercen funciones administrativas. 371.
Este consideración es respetuosa de la arquitectura institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la función pública, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y, adicionalmente, recoge la ampliación de la garantía de juez natural, mediante el establecimiento de la decisión judicial como condición indispensable para la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones, a partir de los estrictos estándares derivados del bloque de constitucionalidad. 372.
De esta manera, la interpretación sistemática, armónica y ponderada de los mandatos superiores contenidos en los artículos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la Constitución y 8 y 23.2 de la CADH, permite concluir que es imperioso asegurar que las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de la PGN, en contra de los servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, no puedan quedar ejecutoriadas ni ser ejecutables antes de que su determinación final se defina por medio de sentencia que expida un juez.
Por ello, se declaró inexequible la expresión “ejecutoriadas”, contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 20 373. Considerando la necesidad de asegurar los postulados constitucionales y las garantías procesales de juez natural y de reserva judicial para la determinación de la sanción que restrinja los mencionados derechos políticos de servidores públicos de elección popular, contenidas en el bloque de constitucionalidad, la Corte integró la unidad normativa con las disposiciones que regulan el recurso extraordinario de revisión, establecido por el Legislador en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, que adicionan los artículos 238A a 238G del Código General Disciplinario.
Lo anterior, con la finalidad de analizar su constitucionalidad, en particular respecto de la decisión de inexequibilidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN y para modular su aplicación conforme a la carta, respecto de la sanción disciplinaria de los servidores de elección popular, consistente en destitución, suspensión e inhabilidad. 374.
Lo anterior configura el remedio constitucional que armoniza y materializa los principios en tensión y evita un vacío regulatorio o una situación de incumplimiento de los estándares de la carta. En concreto, evita poner en riesgo intereses superiores relacionados con la eficiencia y transparencia de la función pública y, ante todo, busca no debilitar la acción del Estado en cuanto a la lucha contra la corrupción, ordenada por la Constitución y tratados internacionales. 375.
Bajo ese supuesto, se adecuó el alcance del recurso judicial que estableció el Legislador, bajo la denominación de recurso extraordinario de revisión, para hacer efectivo el estándar mencionado en materia de imposición definitiva de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad por responsabilidad disciplinaria de servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, con intervención de juez.
Lo expuesto, sin afectar otros bienes o competencias constitucionales, ni la seguridad jurídica. 376. Finalmente, la Corte exhortó al Congreso de la República para que adopte un estatuto de dichos servidores públicos, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.” (El resaltado es nuestro) Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de fecha 27 de julio de 2023, con radicado 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019), M.P César Palomino Cortés, al estudiar el control de convencionalidad a la sanción de destitución e inhabilidad impuesta al señor Juan Carlos Abadía Campo, también se pronunció respecto de la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, advirtiendo la falta de competencia del órgano administrativo de control para imponer sanciones, restringiendo derechos políticos a quien es elegido popularmente, llegando a la conclusión que las normas que le otorgaban a la Procuraduría General de la Nación la competencia para sancionar disciplinariamente a funcionarios de elección popular contrariaban el marco convencional, ello, trayendo a colación diferentes fallos proferidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dentro de las consideraciones más importantes se destacan las que dada su relevancia competen para el caso en concreto: “En reciente jurisprudencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisó que, en relación con las restricciones del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, son Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 21 causales taxativas al incluirse la palabra «exclusivamente» para enlistar las razones por las cuales a través de la ley se puede regular el ejercicio de los derechos políticos previstos en el 23.1 ejusdem; y precisó que “[…] En cuanto a la causal por «condena, por juez competente, en proceso penal», en principio, se refiere a la decisión definitiva adoptada por una autoridad calificada, esto es, un juez de la República a quien por su especialidad se le atribuyó la función de estudiar la responsabilidad de la comisión de un acto considerado delito y que si como consecuencia del sentido del fallo es declarado culpable se impone una sanción condenatoria dentro de un proceso de naturaleza especial como lo es un proceso penal […]”8.
Ahora bien, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se pronunció sobre la interpretación del artículo 23.2 de la CADH en un caso contra Colombia. En sentencia del 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego contra Colombia, la CIDH consideró que “el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro”.
Esta providencia es clara al indicar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas, a nivel general, en el ordenamiento jurídico colombiano y, en particular, en el Código Disciplinario Único, constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana.
La CIDH consideró que “[…]Si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad de dicha sanción, ordenó el pago de salarios dejados de percibir, y ordenó la desanotación de las sanciones impuestas mediante sentencia de 15 de noviembre de 2017, la Corte concluye que dicha decisión no ha reparado integralmente el hecho ilícito que constituyó la violación del derecho al ejercicio de una función de elección popular del señor Petro, pues su mandato fue interrumpido por algo más de un mes mientras estuvo separado de su cargo en virtud de la decisión de la Procuraduría, lo cual también constituyó una afectación de los derechos políticos de sus electores y del principio democrático, y no se han modificado las normas que permitieron la imposición de dichas sanciones”.
(Resaltado fuera de texto). Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno a través de medidas legislativas, como también así lo exhortó la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado en el fallo del 15 de noviembre de 20179, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020.
En efecto, ya esta Corporación en la mencionada sentencia del 15 de noviembre de 2017 se había pronunciado sobre la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, y, a partir de allí, declaró la nulidad de los actos 8 Sentencia del 29 de junio de 2023, Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00561-00 (1093-2013) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 9 Radicación número: 110010325000201400360 00 N° interno (1131-2014) M.P. César Palomino Cortés demandante Gustavo Francisco Petro Urrego Demandado Nación Procuraduría General de la Nación Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 22 administrativos demandados, por dos razones independientes, la primera, por la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer al señor Gustavo Francisco Petro Urrego la sanción de destitución e inhabilidad por 15 años, cargo que prosperó en virtud del control de convencionalidad que, en el caso concreto realizó la Sala Plena del artículo 44.1. de la Ley 734 de 2002 frente al artículo 23.2 convencional, atendiendo las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con fundamento en el cual se advirtió la falta de competencia del órgano administrativo de control para imponer una sanción que restringió los derechos políticos del demandante, elegido popularmente como alcalde de la capital para el período constitucional 2012-2016, y la segunda, por violación al principio de tipicidad por vicios en la adecuación de las faltas disciplinarias imputadas.” (Sic) Así mismo, la máxima Corporación en lo Contencioso Administrativo en la providencia referida, hizo alusión a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia de constitucional transcrita con anterioridad, indicando lo que sigue: “Frente a la orden de la CIDH al Estado Colombiano de efectuar los ajustes al ordenamiento interno a través de medidas legislativas para armonizarlo con las normas convencionales, la Procuraduría General de la Nación presentó el proyecto que dio origen a la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”, legislación en la que se le pretendieron asignar funciones jurisdiccionales al ente de control disciplinario.” Sin embargo, según el comunicado de prensa 04 del 16 de febrero de 2023, la Corte Constitucional mediante sentencia C-030 de 2023, de la cual no se conoce aún su texto oficial, en su parte resolutiva declaró: (i) la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “ejecutoriadas” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021;
(ii) la exequibilidad condicionada del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2 de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma;
(iii) la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría “son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”; y (iv) la exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de 2 destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.
De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 23 administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos.
Y continuó narrando el Consejo de Estado: “2.3. Control de convencionalidad a la actuación disciplinaria cuestionada, a la luz del derecho viviente y aplicación de manera oficiosa al caso en estudio, así no hubiera sido expresamente solicitado. La aplicación de la jurisprudencia internacional, en especial, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es una herramienta para interpretar o dar alcance al instrumento internacional consignado en la Convención Americana de Derechos Humanos, o Pacto de San José de Costa Rica de 1969, en procura de otorgar efectividad a los derechos humanos y garantizar su protección. Como tal, estas decisiones se constituyen en una interpretación dominante sobre el sentido o significado de una norma frente al derecho convencional y, por tanto, se erige como un instrumento de derecho viviente que tiene como derrotero la verdadera concreción de los derechos protegidos convencionalmente.
La Sala considera necesario advertir que al juez contencioso administrativo le resulta imperioso, en sede del presente control de legalidad, tener en cuenta para la resolución del caso en estudio, los postulados trazados por el derecho convencional, pese a que en este asunto no hubiera sido expresamente solicitado en el libelo introductorio de la demanda ni en la apelación interpuesta por la parte activa.
Lo anterior, por varias razones, la primera, porque conforme con el artículo 9 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional y debe cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales10.
Y es que no puede perderse de vista el artículo 93 de la Carta Política que establece: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
(…)” De acuerdo con lo anterior, nuestro ordenamiento superior previó que tanto los derechos como los deberes consagrados en el texto constitucional se deberán interpretar de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el país, como sucede con la Convención 10 Artículo 26. Pacta Sunt Servanda.
Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Artículo 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 24 Americana de Derechos Humanos, suscrita en 1969, y ratificada por Colombia, conforme a la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972.
El artículo 1 de la Convención de San José de Costa Rica estableció la Obligación de respetar los Derechos convenidos así: “[…]1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 2.
Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano […]” de tal manera que “si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades” (artículo 2).
Por su parte, el artículo 33 del instrumento jurídico internacional señaló: “Son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención: a) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Comisión11, y b) La Corte Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Corte12.
Así las cosas, el Estado colombiano al haber suscrito el documento internacional tiene la obligación de cumplir los derechos reconocidos en el texto, así como el deber de efectuar el control de convencionalidad de manera obligatoria, tarea en cabeza de toda autoridad administrativa y judicial. Adicionalmente, porque el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativa sobre las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria es pleno, comoquiera que no está supeditado a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituya en una tercera instancia13; e integral, pues incluye un juicio sustancial del acto sancionador a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado14.
Así se consideró en sentencia de unificación del 9 de agosto de 201615: “[…] En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral. Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo 11 La Comisión no tiene función jurisdiccional, pero si la función de promover la observancia y la defensa de los derechos Humanos según el artículo 41 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 12 Si tiene función jurisdiccional y es un órgano creado por decisión de los países que forman parte de la Convención Americana de Derechos Humanos 13 Sentencia del 11 de julio de 2013 radicación interna (1982-09) M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 Este control integral comprende, por supuesto, el tema de la ilicitud sustancial, al considerar que el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de esta, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado. 15 Sentencia del 9 de agosto de 2016 radicado 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-11), M.P. William Hernández Gómez (e).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 25 cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]”.
Siendo así, y bajo la óptica que el control de legalidad de la sanción disciplinaria es pleno e integral, el juez contencioso debe tener presente los cambios que puedan surgir con ocasión del aporte, tanto a nivel normativo y jurisprudencial del derecho interno, como aquellos que puedan surgir en virtud del aporte jurisdiccional trazado por órganos internacionales, en el marco de los tratados internacionales suscritos por el Estado colombiano. Bajo el anterior contexto, el juez del control de legalidad debe considerar y tener en cuenta al momento de emitir sentencia, el entorno de la realidad, en virtud del derecho viviente que obliga a todas las autoridades, sin excepción alguna -cuanto más a quienes administran justicia-, a realizar una interpretación de la normativa interna de cara a los postulados y mandatos trazados por órganos judiciales internacionales, frente a los cuales no se puede oponer.
La Corte Constitucional ha señalado que el derecho viviente se entiende como una doctrina en el área del derecho, que significa una interpretación dominante de carácter judicial, o asentada en la doctrina especializada, que determina el sentido o significado real de una norma y su aplicación. Al respecto puntualizó16: “Observar el derecho viviente en las providencias judiciales es necesario para evaluar si el sentido de una norma que el juez constitucional considera el más plausible, es realmente el que se acoge o patrocina en las instancias judiciales.
Por ello, atender el derecho vivo es una garantía de que la norma sometida a su control realmente tiene el sentido, los alcances, los efectos o la función que el juez constitucional le atribuye”. En cuanto a los requisitos exigidos para la conformación del derecho viviente, el citado precedente jurisprudencial señaló: “Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida.
Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no 16 Sentencia C-557 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 26 puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales);
(2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.
La opinión de los doctrinantes puede ser valiosa para fijar el significado de una norma, pero no basta por sí sola para que se configure un derecho viviente. Los requisitos mencionados anteriormente son también aplicables para apreciar el valor de la doctrina. Sin embargo, a ellos debe agregarse un elemento cuantitativo y otro cualitativo: en cuanto al primero, no es lo mismo la opinión de un ensayista que la coincidencia entre las tesis de muchos tratadistas; para que pueda ayudar a conformar un derecho viviente la interpretación de los doctrinantes debe estar suficientemente expandida; en cuanto a lo segundo, la autoridad académica del doctrinante naturalmente le confiere un valor especial.” Ahora bien, no tiene discusión que la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando se trata de la interpretación de normas convencionales, en un caso concreto, para la protección de los derechos humanos reconocidos internacionalmente en el tratado, abarca el ámbito jurídico interno y, por lo tanto, su jurisprudencia hace parte del derecho viviente en nuestro sistema jurídico.
Así, el control de convencionalidad en el caso Petro Urrego Vs. Colombia efectuado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene fuerza obligatoria para todos los jueces de Colombia, porque fue un control sobre las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios públicos democráticamente electos, es decir, fue un control para el sistema jurídico colombiano. De allí que hoy el baremo de convencionalidad de las citadas normas del Código Disciplinario Único es el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y la sentencia de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, decisión en la que se estableció que, si bien las normas constitucionales no eran incompatibles con la Convención, las mencionadas normas del CDU sí lo son, y como baremo de convencionalidad que es, debe ser aplicado a todos los casos en igualdad de condiciones por los jueces de Colombia.
Por ello, sin duda alguna, la sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, marca un precedente en relación con la manera como deben interpretarse y acatarse en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos, por cuanto el instrumento jurídico internacional y las sentencias proferidas por la CIDH constituyen, en conjunto, la convencionalidad como fuente normativa en la teoría del derecho viviente.
A pesar de que la Ley 16 del 20 de diciembre de 1972 mediante la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en nuestro sistema normativo, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 27 de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que sus preceptivas tienen total aplicación en virtud del artículo 93 superior que le reconocen prevalencia en el ordenamiento interno, por tratarse de un tratado internacional ratificado por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos. La importancia de la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia radica en que aplicó los preceptos normativos de la Convención Americana de Derechos Humanos en el marco del derecho interno colombiano, al interpretar que las normas que le otorgaban a la Procuraduría General de la Nación la competencia para sancionar disciplinariamente a funcionarios de elección popular contrariaban el marco convencional.
Así lo consideró el fallo de la CIDH del año 2020, que se constituye en precedente de obligatorio cumplimiento como manifestación del derecho viviente: “112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución151, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.
Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 28 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100).
Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.” (subrayado fuera del texto).
El juicio de convencionalidad efectuado por la CIDH al sistema normativo interno para condenar al Estado colombiano como responsable por la violación del derecho político del demandante, protegido por el artículo 23 del tratado internacional, sentó como ratio decidendi17 que el Código Disciplinario Único le otorgó a la Procuraduría General de la Nación la facultad de imponer sanciones como la destitución a funcionarios públicos elegidos democráticamente, contraviniendo la norma convencional que excluye dicha competencia por vía de autoridad administrativa.
Siendo así, el anterior precedente resulta de obligatorio acatamiento por parte de todos los jueces de la República al efectuar el control de convencionalidad en el ámbito nacional, como quiera que no se puede desconocer que la CIDH reconoció en el citado precedente judicial que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debe darse de manera que no quebrante dicha disposición; y que, por el contrario, las normas del Código General Disciplinario que sí son incompatibles con la Convención. Bien es sabido que la Procuraduría General de la Nación ha sido concebida, a nivel constitucional y legal, como un órgano de control disciplinario de naturaleza administrativa.
Con la Ley 2094 de 2021 se pretendió cambiar su naturaleza, sin embargo, mediante sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de dicha Ley; y aunque no se conoce el texto definitivo de esta providencia, lo cierto es que resulta irrelevante para la resolución del presente caso, comoquiera que la actuación que se controla fue expedida bajo la vigencia del Código Único Disciplinario, Ley 734 de 2002.
De tal manera que, aplicadas las anteriores motivaciones para el caso en estudio, como expresión del derecho viviente y en virtud del principio de igualdad ante la ley, para la resolución de este y los demás casos de similares contornos fácticos y jurídicos, se deberá tener en consideración el precedente convencional del 8 de julio de 2020, toda vez que el marco normativo con fundamento en el cual fue destituido, en aquel momento, el primer mandatario de la capital no ha cambiado y fue el mismo con fundamento en el cual la Procuraduría General de la Nación destituyó al ahora demandante Juan Carlos Abadía Campo, elegido popularmente como gobernador del departamento del Valle del Cauca. 17 Ratio decidendi que significa “la razón para la decisión” y en palabras de la Corte Constitucional en la sentencia T-489 de 2013 la ratio decidendi es entendida como la formulación general del principio, regla o razón general que constituyen la base necesaria de la decisión judicial específica, también tiene fuerza vinculante general.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 29 (…) Ciertamente, la aplicación de los postulados trazados por el derecho convencional permite garantizar la efectividad del derecho a la igualdad respecto de otros disciplinados quienes, en casos de contornos similares, sustentaron de forma categórica el juicio de legalidad de cara al marco normativo internacional, lo cual a futuro prevendrá la interposición de acciones constitucionales, aunado a que se efectiviza el postulado que orienta la administración de justicia previsto en el artículo 228 ídem de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
La Sala considera necesario precisar que la jurisprudencia que sienta en esta oportunidad la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no contradice pronunciamientos de la Corte Constitucional cuando se ha referido a casos de restricción de derechos políticos de los funcionarios públicos elegidos popularmente, pues es claro que el referente o baremo que, tanto la Corte Suprema de Justicia, antes de 1991, y ahora la Corte Constitucional tienen, en el ejercicio de sus competencias, como juez de exequibilidad es la Constitución Política.
Su labor de guardiana de la Constitución conlleva el estudio de la conformidad de las leyes frente a la Carta Suprema, sin comprender el control de convencionalidad. En efecto, mediante sentencia C-146 de 2021, la Corte Constitucional explicó las razones por las cuales ella no es juez de convencionalidad dentro del marco del control de convencionalidad interamericano – CCI.
Así, precisó que “la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu, pero no constituye un parámetro autónomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional”. Sobre el tema consideró: “[…] 106. La Corte Constitucional no ha adoptado el CCI desarrollado por la Corte IDH. De manera expresa, la Corte Constitucional ha sostenido que “no es juez de convencionalidad”.
Esto, por cuanto esta Corte “no está llamada a verificar la concordancia abstracta de la legislación nacional con los tratados internacionales que obligan al Estado” y “la confrontación de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad”. Por el contrario, como se explicó, al efectuar el control (abstracto) de constitucionalidad de las leyes, la Corte Constitucional debe interpretar sistemáticamente las normas que integran el bloque de constitucionalidad y armonizarlas con la Constitución Política. […] 108.
En otras palabras, el CCI implica aceptar la existencia de normas supraconstitucionales (i.e. CADH y la interpretación que la Corte IDH ha efectuado de esta). Esta tesis es incompatible con el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto desconoce la supremacía constitucional y transmuta la naturaleza de la Corte Constitucional, que pasaría de ser juez constitucional a ser juez convencional.
De igual forma, la Corte ha descartado la inclusión de la jurisprudencia interamericana en el bloque de constitucionalidad y ha sostenido que, en principio, tales decisiones Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 30 “no puede[n] ser trasplantada[s] automáticamente al caso colombiano en ejercicio de un control de convencionalidad que no tenga en cuenta las particularidades del ordenamiento jurídico interno” […]” En este sentido, las sentencias de la Corte Constitucional, en las que ha avalado la competencia de la Procuraduría para disciplinar a los elegidos popularmente, en casos de corrupción, en los que, además, los criterios expuestos en sus diferentes pronunciamientos no han sido unívocos, no se constituyen en un precedente, porque, se reitera, la Corte Constitucional no ha efectuado un control de convencionalidad sobre las actuaciones de la Procuraduría General de la Nación como disciplinadora de estos funcionarios públicos, como sí lo ha hecho el Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio del control de legalidad, cuyo marco de competencia comprende el estudio de la conformidad de los actos administrativos no solo con la ley, sino con la Constitución y con los convenios suscritos por el Estado Colombiano. A juicio de la Sala, como ya se mencionó en párrafos anteriores, el órgano que es el intérprete autorizado de las normas de la CADH es la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyos pronunciamientos se imponen obedecer, como lo es la sentencia del 8 de julio de 2020 dictada por la Corte Interamericana en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, pronunciamiento que, junto con la normativa de la Convención, tiene fuerza obligatoria para todos los jueces de Colombia.” (Subrayas fuera de texto) Como puede observarse, en este precedente el Consejo de Estado, sin desconocer lo señalado por la Corte Constitucional al respecto, aplicó, ejerciendo su facultad oficiosa, la tesis de la inconvencionalidad de la facultad de la PGN para suspender, destituir e inhabilitar servidores públicos de elección popular, por lo tanto, declaró la nulidad de la sanción disciplinaria impuesta al exgobernador Abadía Campo, teniendo como argumentos de fondo, el derecho viviente para la aplicabilidad de la tesis convencional en el ordenamiento jurídico interno, analizando además, el tema de los derechos políticos y sus restricciones en ejercicio del control disciplinario, desde la perspectiva del ámbito jurídico interno y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Más aún, el Consejo de Estado18, al estudiar un recurso extraordinario de revisión en contra de las decisiones disciplinarias proferidas por la Procuraduría General de la Nación contra servidores públicos de elección popular, decidió no avocar el conocimiento del recurso propuesto, al considerar que las disposiciones contenidas en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, eran contrarias al ordenamiento jurídico superior, además, por cuanto desconocían los artículos 8.1, 23.2 y 68.1 de la CADH; así como también desatendían la decisión adoptada por la Corte IDH en el Caso Petro Urrego vs. Colombia; y finalmente, por violar los artículos 4, 6, 13, 29, 31, 93, 113, 121, 123, 152-b, 229, 237, 238, 277-6 y 278-1 de la Constitución Política, destacándose las siguientes consideraciones relevantes: 42.- En ese horizonte, el recurso extraordinario de revisión tantas veces aludido, no puede ser empleado para acometer la revisión de unos actos administrativos sancionatorios, por cuanto ello entrañaría una convalidación de la legalidad de ese tipo de actuaciones y decisiones, de 18 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala Especial de Decisión Núm. 9 Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión, Radicación: 11001-03-15-000-2023-00871-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 31 espaldas al régimen jurídico del sistema interamericano y de los estándares convencionales desarrollados por la Corte IDH. 43.- Además de los argumentos que anteceden, no se puede soslayar que el incumplimiento de una sentencia dictada por la Corte IDH por parte del Estado, constituye una vulneración de derechos fundamentales, tal como lo ha reconocido la propia Corte Constitucional en las Sentencias T-367 de 2010, T653 de 2012, T-564 de 2016, T-327 de 2004 y T-585A de 2011. 44.- Mirando el caso desde el balcón de la convencionalidad, cabe hacer otro reparo a los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, el cual tiene que ver con el desconocimiento de las garantías convencionales de la doble instancia y la doble conformidad que están contempladas en el artículo 8.1 de la CADH y que se extrañan en esa ley. 45.- En efecto, las precitadas normas legales, en su contenido y alcance actual, resultantes ambos de las decisiones e interpretaciones condicionadas contenidas en la sentencia C-030 de 2023, no tienen prevista la posibilidad de cuestionar en una segunda instancia las decisiones sancionatorias proferidas contra servidores públicos de elección popular, por cuanto el trámite del recurso extraordinario de revisión que se regula en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, es de única instancia. 46.- Lo anterior es de suyo contradictorio, pues la Sentencia proferida en el caso Petro Urrego vs. Colombia, apunta precisamente a la ampliación de las garantías procesales para los servidores públicos elegidos popularmente, propósito que no satisfacen las disposiciones de la Ley 2094 de 2021, todo lo cual se aparta de los estándares mínimos de protección adoptados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. 47.- No sobra poner de relieve, que la decisión adoptada en este caso por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, no puede ser considerada como una decisión judicial de primera instancia, toda vez que la misma sentencia C-030 de 2023 le quitó el carácter jurisdiccional, restituyéndole su tradicional carácter de acto administrativo.
(…) 58.- No es preciso realizar sofisticados ejercicios hermenéuticos para hacer notar, que a partir de las disposiciones de la Ley 2094 de 2021, el Consejo de Estado pasa de ser una autoridad judicial de las reguladas en el Título VIII de la Constitución Política, para convertirse en la práctica en un organismo de control de los regulados en el Título X de la misma Carta, al depositarse en sus manos la delicada responsabilidad de adoptar las decisiones definitivas al interior de los procesos disciplinarios, con lo cual se está quebrando la arquitectura organizacional del Estado colombiano y vaciando de contenido la potestad disciplinaria asignada al Procurador General. 59.- El hecho de convertir al Consejo de Estado en copartícipe de las decisiones disciplinarias, viola de manera flagrante la Constitución Política de Colombia y la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, pues el papel que está llamado a cumplir esta colegiatura no es otro distinto al de Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 32 ejercer el control de legalidad de las actuaciones de la administración y no propiamente el de fungir como última instancia dentro del proceso disciplinario, pues ni la Constitución ni la ley Estatutaria de Administración de Justicia le atribuyen ese tipo de competencias.
Por contera, una Ley “ordinaria” como la 2094 de 2021, no puede modificar las disposiciones constitucionales y estatutarias, ni convertir al Consejo de Estado en un organismo de control, ya que eso resulta contrario al principio de separación de poderes. Al fin y al cabo, una cosa es la revisión de una decisión disciplinaria y otra muy distinta su adopción, más aún cuando ninguna de las disposiciones que delimitan el quehacer de la jurisdicción, le atribuyen al Consejo de Estado esas funciones de naturaleza disciplinaria. 60.- La nueva responsabilidad que le suma la Ley 2094 al Consejo de Estado, para que sus magistrados funjan como operadores disciplinarios, riñe abiertamente con el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo definido en el artículo 104 del CPACA, y que se contrae a la solución de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. 61.- Cabe aquí una reflexión adicional, para señalar que en ese contexto normativo el Consejo de Estado no estaría actuando realmente como juez competente, sino como un organismo de control disciplinario, cuya intervención tendría como único propósito convalidar las decisiones sancionatorias adoptadas por una autoridad administrativa, cuya intervención se encuentra proscrita por las disposiciones de la CADH y vedada por la jurisprudencia vinculante de la Corte IDH cuando se trate de sancionar con destitución o inhabilidad la conducta oficial de los servidores públicos de elección popular.
(…) 74.- De lo planteado se concluye que estamos en presencia de una violación patente del principio de igualdad procesal, pues no hay ninguna razón valedera, que sea constitucionalmente admisible, para justificar que el juzgamiento de las decisiones disciplinarias proferidas en contra de servidores públicos de elección popular tenga un procedimiento extremadamente abreviado y sumario, mucho menos garantista que el que se aplica a otros disciplinados que no tienen esa misma condición. Así las cosas, el procedimiento de revisión ad hoc previsto para ejercer el control automático e inmediato de legalidad de los actos sancionatorios, no puede sostenerse desde la óptica del derecho constitucional ni convencional. 75.- Por contera, la normatividad prevista en la Ley 2094 de 2021, propicia un estado de cosas contrario a la Carta Política y a la CADH, al disponer la suspensión de los procesos contenciosos a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyo trámite y decisión constituyen su objeto jurisdiccional y la verdadera razón de ser de su existencia, para privilegiar el trámite y decisión de los recursos extraordinarios de revisión tantas veces aludidos en esta providencia. 76.- El despacho no desconoce la preocupación que surge en torno a que los actos de corrupción puedan quedar al margen del control disciplinario.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 33 Sin embargo, es improcedente abordar aquí ese asunto, en razón a que esta providencia está referida a una situación de carácter particular, sin ninguna pretensión de generalidad, y solo está dirigida a establecer si se avoca o no el conocimiento del recurso extraordinario de revisión. 77.- Además de lo acabado de expresar, no puede pasarse por alto que la Corte Constitucional en las sentencias C- 028 de 2006, SU-712 de 2013, C- 500 de 2014, C-111 de 2019, y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de noviembre de 20179, han precisado que la Procuraduría General de la Nación es competente para investigar y sancionar la conducta oficial de los servidores públicos, incluidos los de elección popular, cuando se trate de actos de corrupción, con el fin de dar cumplimiento a la Convención Interamericana contra la Corrupción aprobada por el Congreso mediante la Ley 412 del 6 de noviembre de 199710 y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada a través de la Ley 970 de 2005. 3- ANOTACIONES FINALES 78.- El suscrito magistrado sustanciador estima pertinente indicar que en ocasiones anteriores hizo pronunciamientos de fondo en algunos procesos en los cuales se discutía la legalidad de sanciones disciplinarias impuestas a servidores públicos de elección popular12 sosteniendo en ellos un criterio diferente al que ahora se expone, pues para aquel entonces, aún se encontraba vigente la jurisprudencia vinculante de la Corte Constitucional plasmada en las sentencias SU 712-2013, SU 355-2015, C-500-2014, SU355/15, C-111-2019 y C-101-2018, en las que se reconoció validez constitucional a la potestad del Procurador General y de sus delegados para adelantar investigaciones e imponer sanciones disciplinarias a servidores públicos de elección popular, con fundamento en lo previsto en los artículos 277-6 y 278.1 de la Constitución Política de 1991. 79.- Si bien este caso alude a la misma materia, es claro que estamos en presencia de “un nuevo contexto normativo y de valoración constitucional, por la adopción legal de un renovado modelo disciplinario y por los cambios relevantes que han operado en los precedentes nacionales e interamericanos sobre el alcance de la protección al derecho político a elegir y ser elegido”, tal como lo destaca el comunicado de prensa emanado de la Presidencia de la Corte Constitucional del pasado 16 de febrero, con el cual se dieron a conocer algunos pormenores del fallo adoptado por esa colegiatura en el expediente de constitucionalidad D-14.503. 4.- A MANERA DE CONCLUSIÓN 80.- De acuerdo con las consideraciones que anteceden, se concluye que no es procedente avocar el conocimiento del recurso extraordinario de revisión propuesto, pues las disposiciones contenidas en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, son contrarias al ordenamiento jurídico superior, por desconocer los artículos 8.1, 23.2 y 68.1 de la CADH; por desatender la decisión adoptada por la Corte IDH en el Caso Petro Urrego vs. Colombia; y finalmente, por violar los artículos 4, 6, 13, 29, 31, 93, 113, 121, 123, 152-b, 229, 237, 238, 277-6 y 278-1 de la Carta Política. 81.- Como quiera que el fallo que declaró la responsabilidad disciplinaria es un “acto administrativo” de contenido particular y concreto que puede ser Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 34 demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que éste se encuentra sujeto al término de caducidad de cuatro (4) meses previsto en el numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, se dispondrá que ese término solamente empezará a correr a partir del día hábil siguiente a aquél en el cual se realice su notificación por parte de la Procuraduría General de la Nación, a efectos de garantizar a la señora Esther María Jalilie García el acceso pleno y efectivo a la administración de justicia, para lo cual se ordenará a ese organismo de control notificar de nuevo el acto administrativo sancionatorio a la interesada.” (Sic para lo transcrito) De conformidad a lo expuesto, esta Corporación en atención al deber que le asiste de respetar y seguir el precedente jurisprudencial de las Altas Cortes, dará aplicación estricta a la ratio decidendi del Consejo de Estado transcrita, al tratarse del órgano de cierre de esta jurisdicción, máxime que la Corte Constitucional19 al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, declaró la inexequibilidad de la atribución de funciones jurisdiccional y jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación, por la violación del artículo 116 de la Constitución Política, por lo tanto, con base en ello la Sala resolverá sobre la prosperidad del primer cargo de nulidad invocado por el señor Alfredo Vega Quintero.
En ese orden de ideas, el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se dirige en contra de los fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría Provincial de Ocaña, N.S de fecha 4 de diciembre de 2014 y por la Procuraduría Regional de Norte de Santander de fecha 17 de julio de 2015, a través de los cuales el demandante fue sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por un mes, al encontrarlo responsable de la falta disciplinaria grave culposa establecida en el artículo 23 de la Ley 734 de 2002, al no haber dado respuesta al derecho de petición que elevara la señora Auda María Villegas Abril, dado que en su condición de Alcalde Municipal de Aguachica, esto constituye una inobservancia de sus deberes funcionales.
Por consiguiente, a juicio de esta Sala, al tenor del control de convencionalidad descrito en el precedente del Consejo de Estado, es evidente que la Procuraduría Provincial de Ocaña, N.S y la Procuraduría Regional de Norte de Santander, no tenían competencia para imponer la sanción disciplinaria al señor Alfredo Vega Quintero consistente en suspensión del cargo por un (1) mes, en la medida en que con dicha sanción, se le restringieron sus derechos políticos, pues al momento de dictarse los actos sancionatorios éste fungía como alcalde del Municipio de Aguachica, al ser elegido para el período 2012-2015, y con esa decisión se le imposibilitaba para ejercer dicho cargo por el término de un (1) mes, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo anterior, como quiera que el artículo 23.2 Convencional, señala las razones o causales exclusivas por las cuales los estados pueden reglamentar el ejercicio y oportunidad de los derechos allí referidos, describiendo específicamente que puede ser “por condena, por juez competente, en proceso penal”, y, al confrontarlo con el artículo 44.3 de la Ley 734 de 2002 que indica como sanción por la comisión de una falta disciplinaria grave culposa la suspensión de un servidor público, incluido los de elección popular, por una autoridad administrativa como lo es la Procuraduría General de la Nación, surge indiscutiblemente una clara incompatibilidad con la norma convencional, en la medida en que está restringiendo los derechos políticos reconocidos en ella, al imponerse dicha sanción por parte de una autoridad que no 19 Sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 35 es judicial sino administrativa y durante el curso de un proceso administrativo sancionatorio que tampoco tenía la categoría de ser materia penal, tal como ocurrió en el asunto de marras. Se itera, que según el precedente vertical que nos obliga, la Procuraduría General de la Nación no está facultada para adelantar procesos judiciales o administrativos disciplinarios, criterio que no va en contravía de lo decidido por la Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales, jurisdiccional y ejecutoriadas”20 en las actuaciones que cumple la procuraduría, y, al interior de esos procesos, imponer sanciones a funcionarios públicos, incluso elegidos popularmente, pues esa competencia se adelanta en el ejercicio de la función judicial llevada a cabo por un juez disciplinario, conforme al principio de reserva judicial.
En consecuencia, estas argumentaciones son suficientes para que prospere el cargo de nulidad estudiado, y, por lo tanto, es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, por cuanto la sanción disciplinaria impuesta al señor Alfredo Vega Quintero conllevó a la restricción de los derechos políticos de quien había sido elegido democráticamente como Alcalde Municipal de Aguachica – Cesar para el período 2012-2015, lo que de contera contraviene con lo regulado en el artículo 23 de la CADH y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos expuestos en el precedente jurisprudencial transcrito.
En cuanto al restablecimiento del derecho, observa este Tribunal que en la demanda se solicitó, que se ordene a la Procuraduría General de la Nación eliminar las anotaciones que se hubieren efectuado en el registro de antecedentes disciplinarios del actor por la sanción impuesta, y, a título de reparación del daño persigue, que se le cancele una indemnización equivalente a 1000 SMLMV, por los perjuicios morales sufridos.
Así mismo, que se le pague por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente la suma de $5.273.370 correspondiente al pago de la sanción de suspensión de un mes convertida en multa, y por Lucro Cesante los salarios, prestaciones, bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir a razón de la renuncia a su cargo, motivada en la sanción disciplinaria impuesta, sumas que solicita sean actualizadas teniendo en cuenta el IPC y se reconozcan los intereses legales y corrientes a que haya lugar.
Al respecto, considera la Sala que no hay lugar al reconocimiento de perjuicios materiales ni morales, pues si bien el actor alega que se le causaron perjuicios económicos como consecuencia de la sanción de suspensión de un (1) mes impuesta en su contra, convertida en multa equivalente a la suma $5.273.370, así como también morales derivados de los señalamientos públicos de corrupto lo cual generó una tristeza profunda que lo llevó a dimitir del cargo; se recuerda que, la configuración de perjuicios, debe ser real y no hipotético, y en este sentido, con las pruebas documentales demuestra que mediante Resolución No. 001737 de fecha 24 de mayo de 2016, el Gobernador del Departamento del Cesar, dispuso dar cumplimiento a lo ordenado por la Procuraduría Regional - Norte de Santander, mediante Resolución 0038 de fecha 17 de Julio de 2015, fallo de segunda instancia, dentro del Radicado IUS-2013-735053 (IUC 2013-598- 601653), ordenando imponer sanción disciplinaria consistente en suspensión en el ejercicio del cargo, por el término de un (1) mes, al señor Alfredo Vega Quintero, en su condición de 20 Sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023, que declaró la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2, 238ª, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 36 Alcalde del Municipio de Aguachica, Cesar, esto es en el año 2012, para la época de los hechos, sanción que fue convertida en la cantidad de $5.273.370; y que, la Secretaría de Hacienda Municipal de Aguachica, emitió la Liquidación Oficial Nro. 001 del 30/08/2016, en su contra, la cual tiene como concepto multa de la Procuraduría Regional Norte Santander, según Resolución 0038 de fecha 17 de julio de 2015, por valor de $ 5.273.370, pero no hay prueba en el expediente que indique que efectivamente tal pago se materializó por parte del demandante.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que, la Secretaría de este Tribunal, en cumplimiento de lo ordenado en la audiencia inicial, solicitó al Alcalde del Municipio de Aguachica – Cesar, que remitiera con destino a esta Corporación, para que obrara como prueba dentro del presente proceso copia auténtica de todas las actuaciones que se hubieran desarrollado, relacionadas con el recaudo de cartera y/o cobro coactivo contra el señor Alfredo Vega Quintero, con ocasión a la ejecución de la sanción disciplinaria que le fue impuesta dentro del proceso IUS 2013-735053.
IUC 2013-598-601653, en especial el acto de liquidación oficial No. 001 del 30 de agosto de 2016, suscrito por el Secretario de Hacienda Municipal de Aguachica Cesar y el auto de notificación por aviso. Obteniendo como respuesta que: i). En la Secretaría de Hacienda Municipal no reposa el acta No. 001 del 30 de agosto de 2016, ii). La Oficina de talento humano manifiesta que se le realizó pago de liquidación laboral en el año 2015 al señor Vega Quintero sin novedad alguna de descuento por concepto de sanción disciplinaria, y que, iii).
En la página web de la alcaldía Municipal no se evidenció notificación por aviso relacionado al acta No. 001 del 30 de agosto de 2016. Está pues vacío el expediente de prueba que permita corroborar que el pago al que alude el demandante realmente se materializó, no pudiendo la Sala acoger el criterio planteado en la demanda en justipreciar los daños como fue planteado.
Pues en virtud de lo establecido en el inciso segundo del artículo 225 del CGP “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.
Situación que se acompasa con el presente asunto, donde el actor no trajo al expediente ningún documento con el acredite el pago de la sanción disciplinaria de suspensión del cargo por un mes, convertida en multa. Además de lo anterior, dentro del material probatorio aportado la Sala no encuentra ningún soporte que compruebe y justifique los valores que son solicitados en la demanda por concepto de perjuicios morales, indemnización o reparación del daño, pues solo se limitó hacer una serie de afirmaciones sin aportar ningún medio probatorio que asiente su dicho, motivo para no acceder a dicho reconocimiento.
Por lo tanto, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos disciplinarios, sólo se ordenará a título de restablecimiento del derecho, a la Procuraduría General de la Nación la eliminación de las bases de datos del antecedente disciplinario anotado por cuenta de la presente sanción que se anula. Finalmente, se señala, que la prosperidad de este primer cargo de nulidad invocado, releva a la Sala de estudiar los demás cargos aducidos en la demanda.
No habrá condena en costas, pues en el presente caso se advierte que la prosperidad de las pretensiones fue apenas parcial, en tanto lo que tiene que ver con la pretensión de indemnización de perjuicios morales y materiales se negó, en Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Sentencia Proceso No. 20-001-23-33-003-2016-00540-00 37 tanto con base en lo dispuesto por el artículo 365-5 del CGP, resulta factible abstenerse de proferir dicha condena.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declarar la nulidad del Fallo disciplinario de primera instancia proferido el 4 de diciembre de 2014, por la Procuraduría Provincial de Ocaña, Norte de Santander, en contra del señor Alfredo Vega Quintero, en su otrora calidad de Alcalde Municipal de Aguachica, Cesar, y del Fallo disciplinario de segunda instancia proferido el 17 de julio de 2015, mediante el cual el Procurador Regional de Norte de Santander confirmó la decisión de primera instancia, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Procuraduría General de la Nación, eliminar de las bases de datos del registro, la sanción impuesta al señor Alfredo Vega Quintero, al quedar desvirtuada su presunción de legalidad, al tenor de lo señalado en la parte motiva de este proveído Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con los motivos expuestos en esta sentencia. Cuarto: Sin condena en costas.
Quinto: Se dará cumplimiento a esta Sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sexto: En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 003.
CARLOS MARIO ARANGO HOYOS DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Presidente MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrado Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 0ce1d92ad316eaa6cbc0344b783ebc73c4f45aa680f4d1f9bca48ec5bdbdf26d Documento generado en 25/01/2024 02:55:19 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica