Radicado: 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 Cartagena de Indias D. T. y C, veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2017-00269-01 Demandante Javier Zambrano Narváez Demandado Distrito de Cartagena - DATT Tema Contrato realidad Magistrada Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala fija de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Bolívar a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 1º de noviembre de 2018 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se accedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 3.1.
ANTECEDENTES 3.1. LA DEMANDA. (fs. 1-39 Doc. 1 - archivo digital) 3.1.1. Pretensiones. El señor Javier Zambrano Narváez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del C.P.A.C.A., presentó demanda contra el Distrito de Cartagena – DATT, en la que solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “1.
Se sirva decretar la nulidad o revocatoria de los Actos Administrativos contenidos en los oficios AMC-OFI-0072257-2017, suscrito por VIVIANA MALO LECOMPTE (SUBDIREGTORA DE TALENTO HUMANO) - DE FECHA 11 DE JULIO DEL 2017, EN RESPUESTA A LA RECLAMACION EXT-AMC-17-0043124 DE FECHA 16 DE JUNIO DE 2017, y el consiguiente restablecimiento del derecho (se adjunta los oficios detallados). 2.
Se sirva declarar que entre mi poderdante y la accionada existió una relación legal y reglamentaria irregular, y como consecuencia de ello se dio nacimiento al CONTRATO REALIDAD, y de las anteriores declaraciones, se dé el reconocimiento y pago a favor de mi poderdante de los emolumentos que a continuación relaciono: el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, como cesantías, intereses de cesantías, primas de servicios, prima de vacaciones, primas de navidad, prima técnica, vacaciones, aportes a pensión y salud, diferencias salariales dejados de pagar, devolución de la retención en la fuente, indemnización por despido sin justa causa, dotación y uniformes, horas extras, recargos nocturnos, sanción moratoria por el no pago oportuno de las prestaciones sociales, desde el momento de la desvinculación hasta que se paguen totalmente los conceptos reclamados, los anteriores emolumentos 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 deben ser debidamente indexados, desde la fecha de su causación, hasta el momento en que efectivamente se cancelen, aplicando la fórmula establecida por el Consejo de Estado, sobre el particular.
Lo anterior, entre otras, por aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre la fuente del reconocimiento de los derechos, que aquí se están solicitando, contenida en la sentencia del 17 de abril de 2008, de la Subsección "A" de la Sección Segunda, con ponencia del Consejero de Estado JAIME MORENO GARCIA, en donde se estableció, que el reconocimiento de los derechos frente a casos como el que represento, no se hace ya a título de indemnización, sino, como lo que son el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio. 3.
Que la entidad demandada se sirva cancelarle a mi mandante, el valor de todas y cada uno de los conceptos reclamados, debidamente indexados, desde la fecha de su causación, hasta el momento en que efectivamente se le cancelen, aplicando la fórmula establecida por el Consejo de Estado, sobre el particular. 4. Que la entidad demandada se sirva reconocer y cancelar a mi mandante, la indemnización por despido sin justa causa, en los términos establecidos por las leyes sustantivas, teniendo en cuenta el tiempo laborado y el último salario devengado” 3.1.2.
Hechos. El demandante afirmó, en resumen, lo siguiente: Fue vinculado mediante contrato de prestación de servicios al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte DATT adscrito al Distrito de Cartagena entre el 14 de febrero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014, tiempo durante el cual realizó labores como regulador de tránsito.
Los servicios contratados no los prestaba con autonomía e independencia ni con sus propios medios, pues estuvo sometido al estricto cumplimiento de órdenes, directrices y horario de 8: 00 am a 12: 00 pm y de:00 pm a 6:00 pm, estando, en consecuencia, bajo total subordinación y dependencia de la entidad accionada. Por dicha prestación recibía el pago de su salario de forma periódica y mensual, más no le cancelaban prestaciones sociales, cesantías, primas, aportes en salud y pensión, a la cual tenía derecho.
Los contratos u órdenes de prestación de servicios celebrados eran solo una formalidad, pues encubrían el contrato de trabajo que se dio en la realidad, toda vez que prestó sus servicios de forma persona, recibía un pago como contraprestación económica por el servicio prestado y estaba bajo la subordinación del municipio. 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 El 16 de junio de 2017 solicitó el reconocimiento de una relación laboral y, en consecuencia, el pago de prestaciones sociales, tales como cesantías, intereses de cesantías, primas de servicios, prima de vacaciones, primas de navidad, prima técnica, vacaciones, aportes a pensión y salud, diferencias salariales dejados de pagar, devolución de la retención en la fuente, indemnización por despido sin justa causa, dotación y uniformes, horas extras, recargos nocturnos, sanción moratoria por el no pago oportuno de las prestaciones sociales, desde el momento de la desvinculación hasta que se paguen totalmente los conceptos reclamados.
Mediante el oficio demandado, la accionada negó lo solicitado. 3.1.3. Normas violadas y concepto de violación. La demandante afirmó que el acto demandado vulneró los artículos13, 29 y 87 de la Constitución Política; las Leyes 393 de 1997 y 1310 de 2009; la Resolución 4548 de 2013; el Decreto 785 de 2005 y los artículos 146, 155 y 161 del CPACA.
Al explicar el concepto de la violación invocó en su apoyo el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas, desarrollado por la jurisprudencia de la Corte y del Consejo de Estado, y alegó que en su caso se configuran los elementos de una relación laboral, en la medida que cumplía horarios de trabajo, se encontraba bajo la subordinación de funcionarios del ente demandado, y prestaba un servicio personal por el cual recibía una remuneración. 3.2.
Contestación de la demanda (fs. 97- 103 - Doc. 1 – expediente digital). El Distrito de Cartagena contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, con los siguientes argumentos: Para que exista el contrato realidad debe darse los tres elementos de la relación laboral y en el presente caso no se ha demostrado la subordinación o dependencia. Señaló que las órdenes de prestación de servicios suscritas con el demandante no violan la Constitución ni la ley, toda vez que el contrato se celebró con persona natural ya que las actividades objeto del mismo no se podían realizar con el personal de planta y no generan relación laboral ni prestaciones sociales y, además el propósito del vínculo contractual fue el de que se prestaran servicios que tuvieran conexión con la actividad contratada. 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 3.3.
Sentencia de primera instancia (fs. 136-152 – Doc 2 - expediente digital). Mediante sentencia del 1º de noviembre de 2018 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLÁRASE LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio AMC-OFI0072257-2007, de fecha 11 de julio de 2017, suscrito por VIVIANA MALO LECOMPTE - Subdirectora de Talento Humano del DATT, en atención a la solicitud presentada el 16 de junio de 2017 e identificada mediante oficio No. EXT-AMC-17-0043124, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE al DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS D. T y C, a título de restablecimiento del derecho, a reconocer y pagar a favor del demandante las prestaciones sociales, tomando como base los honorarios contractuales, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, a partir del catorce (14) de febrero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2014.
TERCERO: CONDÉNASE al DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS D. T y C a CALCULAR el ingreso base de cotización pensional (IBC) pensional sobre los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios del señor JAVIER ZAMBRANO NARVAEZ mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones las sumas faltantes por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que los demandantes deberán probar las cotizaciones que realizaron al sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiesen hecho o existiese diferencia en su contra, tendrán la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le atañe como trabajadores.
CUARTO: DECLÁRASE que el tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensiónales.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de las demandas.
SEXTO: Esta sentencia se cumplirá conforme a lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 193 CPACA.
SÉPTIMO: Condénese en costas a la parte vencida, las cuales se liquidarán por secretaria teniendo en cuenta los gastos procesales debidamente acreditados. Las agencias en derecho se tasan en un 3% del monto de las pretensiones.” Para sustentar su decisión afirmó que quedó demostrado la existencia de los elementos de la relación laboral, prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación; y en este orden, se les han de reconocer las pretensiones de la demanda.
En efecto, las pruebas allegadas dan cuenta de: i) la prestación personal de los servicios del demandante en actividades misionales del DATT, ii) el horario 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 desarrollado de manera continua dentro de la entidad, que correspondía ordinariamente a 8 horas diarias, iii) del cumplimiento de sus funciones propias de la entidad reguladora de tránsito, iv) la supervisión permanente a la labor desarrollada por quienes fungían como supervisor o coordinador el contrato, quien en realidad era su jefe inmediato. 3.4.
Recurso de apelación (fs. 159-162 Doc 2 - Expediente digital). La parte demandada manifestó su inconformidad con la decisión del Juez A – quo, alegando que en el presente caso no se prueba los elementos de subordinación o dependencia. Agregó que no existía subordinación del accionante porque no recibió órdenes, y solo iba a cumplir las funciones descritas en los contratos, por lo que no se configuran los requisitos para la existencia de un contrato de realidad.
Finalmente, señaló que el hecho de que tengas varios contratos de prestación de servicios, no quiere decir ello que se demuestre la existencia del contrato de realidad, debido que para el nacimiento de este se deben cumplir con los requisitos mencionados, los cuales no se probaron. 3.5 Trámite de segunda instancia. Mediante auto de 22 de abril de 2019 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (f. 152); por auto de 26 de junio de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión (f. 157).
Las partes no presentaron alegatos y el agente del Ministerio Público no rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Agotado el trámite descrito sin que se adviertan impedimentos procesales ni causales de nulidad que invaliden la actuación, procede este Tribunal a decidir el presente asunto. V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 5.2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer, a la luz de las pruebas obrantes en el proceso, si el demandante prestó al Distrito de Cartagena – Departamento de Tránsito y Transporte de Cartagena, los servicios personales que describe en la demanda y, en caso afirmativo, si dichos servicios estuvieron amparados por contratos de prestación de servicios, como lo señala la parte demandada, o por una relación de trabajo, como afirma el demandante. 5.3.
Tesis del Tribunal. La parte demandante probó la configuración de todos los elementos de la relación laboral alegada y por ello desvirtuó la legalidad de los contratos de prestación de servicios señalados en la demanda. De allí que se debe confirmar la sentencia apelada. 5.4. Marco normativo y jurisprudencial. 5.4.1. Consideraciones generales sobre el contrato de prestación de servicios y el contrato realidad.
De conformidad con los artículos 122 y 125 de la Constitución Política existen tres formas de vinculación a una entidad pública, esto es (i) a través de una relación legal y reglamentaria, la cual corresponde a los denominados empleados públicos; (ii) por medio de un contrato laboral, el cual cobija los llamados trabajadores oficiales y;
(iii) mediante contratos de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado. Esta última forma de vinculación con el Estado se reguló a través del Decreto Ley 222 de 19831, la Ley 80 de 19932 y mediante la Ley 190 de 19953. Al respecto, la Ley 80 de 1993 en su artículo 32 señaló que, dentro de los contratos estatales, se encuentra los de prestación de servicios, que son aquellos que celebran las entidades estatales con personas naturales, siempre y cuando las funciones requeridas no puedan realizarse por el personal de planta de la entidad o cuando se requieran conocimientos especializados, con el fin de 1 “Por el cual se expiden normas sobe contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. 3 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa” 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 desarrollar actividades en pro del funcionamiento de la Administración o de la misma entidad.
La normativa anterior establece que la vinculación hecha a través de contratos de prestación de servicios no genera relación laboral ni prestaciones sociales, y sólo se celebrarán por el término estrictamente indispensable. No obstante, ha señalado la jurisprudencia que la norma anterior instituye una presunción legal y no de derecho, que puede ser desvirtuada si se logra demostrar que en la práctica encubre una relación de carácter laboral.4 Lo anterior, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 Constitucional, el cual debe aplicarse cuando se ha celebrado un contrato de prestación de servicios con el propósito de esconder una relación laboral.
Para hacer más fácil la identificación de si se está ante una verdadera relación laboral, conviene citar el pronunciamiento hecho por la Corte Constitucional mediante sentencia C-154 de 1997 en el cual plasmó las diferencias del contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo. Sostuvo allí la Corte que para que se configure el contrato de trabajo se requiere de la existencia de la prestación personal del servicio, una continuada subordinación laboral y una remuneración como contraprestación al servicio realizado.
En cambio, frente al contrato de prestación de servicio, la actividad desplegada independiente puede provenir de una persona jurídica donde no exista el elemento de subordinación laboral o dependencia en la potestad de impartir órdenes para la ejecución de la labor contratada. Así las cosas, concluye esa Corporación que la diferencia principal del contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios se basa en el elemento fundamental de la subordinación, consistente en la actitud por parte de la Administración de impartir órdenes a quien presta el servicio, además de la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio.
De acuerdo a lo expuesto, y conforme también lo ha señalado en múltiples ocasiones esta jurisdicción, para que se considere la existencia de una verdadera relación laboral es necesario que se demuestren los elementos esenciales de la 4 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. providencia del nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014).
Radicado: 68001-23-33-000-2012-00119-01(2727-13). Actor: Fabio Augusto Hernández Grimaldos. Demandado: Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 misma que son: (i) la prestación personal del servicio;
(ii) que por dicha labor se reciba una remuneración o pago y; (iii) que exista subordinación o dependencia respecto de la entidad. Esta última se refiere en términos generales, a que le exijan al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos.
Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado5 argumenta que, además de las exigencias legales anteriormente hechas, también debe tenerse en cuenta que la carga de la prueba se encuentra principalmente en cabeza de la parte actora, es decir, que es el demandante quien debe demostrar que la permanencia de las actividades desplegadas es inherente a la entidad demandada, y que con ello exista similitud y equidad con los demás empleados de planta respecto de las actuaciones que desempeñe el actor.
Ahora bien, al analizar la subordinación, debe mirarse si se está en presencia de ella realmente o si por el contrario se da la coordinación necesaria que debe existir para el cumplimiento del contrato suscrito, caso en el cual no puede considerarse la existencia de una relación laboral6. 5.4.2. Sentencia de Unificación del Consejo de Estado en materia de contrato realidad.
El Consejo de Estado señaló en sentencia de unificación,7 que si bien el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 establece de manera expresa que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esa Corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral.
Por último, el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo, unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes, así: 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de fecha 04 de febrero de 2016. Radicado No. 05001-23-31-000-2010-02195-05 (1149-15).
C.P. Sandra Lisset Ibarra Velez. 6 Posición fijada en la decisión de la Sala Plena de esta Corporación del 18 de noviembre de 2003, Radicado IJ-0039, actora: María Zulay Ramírez Orozco. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sección Segunda. Sentencia de fecha 9 de septiembre de 2021. Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
C.P 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el Juez: encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” (Destacado del texto). Con apoyo en las normas y jurisprudencia comentada procede la Sala a decidir de fondo el proceso. 5.4.2 La seguridad vial y los cuerpos de agentes de tránsito La seguridad vial es definida expresamente por el artículo 5º de la Ley 1702 de 2013, como el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados.
Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas.
La seguridad vial representa un fin constitucionalmente válido, habida cuenta que, de acuerdo con el artículo 2º de la Constitución Política, las autoridades tienen el deber de proteger la vida y bienes de las personas. En el caso colombiano, el Plan Nacional de Seguridad Vial contiene una serie de programas y acciones relacionadas con el control del tránsito.
Dentro de estas se encuentra el fortalecimiento y la ampliación de la cobertura de los cuerpos de agentes de tránsito. La Ley 769 de 20028 define a los agentes de tránsito en los siguientes términos: “Todo funcionario o persona civil identificada que está investida de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal y vigilar, controlar e intervenir en el 8 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones” 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales”.
Posteriormente, el artículo 2º de la Ley 1310 de 2009 los concibió como: “Todo empleado público investido de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales”9. Esta misma disposición define los cuerpos de agentes de tránsito indicando que corresponden a un: “Grupo de empleados públicos investidos de autoridad como agentes de tránsito y transporte vinculados legal y reglamentariamente a los organismos de tránsito y transporte”.
De esta suerte, los agentes de tránsito tienen entre sus funciones la circulación vehicular y peatonal, así como la vigilancia de esta. A través del ejercicio de dichas actividades se busca garantizar la seguridad vial y el tránsito, así lo ha indicado el Consejo de Estado10: “…la actividad de los Agentes de Tránsito está circunscrita a la regulación de la circulación vehicular y peatonal y su vigilancia y en ese orden no hay duda de que la jornada de trabajo reviste carácter especial, pues la disponibilidad y permanencia de la función así lo imponen, por cuanto el sentido de ello es que la ciudadanía no quede expósita a la inseguridad vial y de tránsito”.
En ese sentido, los agentes de tránsito del ámbito territorial hacen parte de la planta de personal del respectivo ente, tal como se desprende del artículo 2º de la Ley 1310 de 2009 y lo ha reconocido el Consejo de Estado así: “Concluye, pues la Sala, que el ordenamiento vigente en materia de agentes de tránsito excluye la posibilidad de celebrar contratos con personas naturales o jurídicas cuando tengan por objeto funciones distintas a las relacionadas en el artículo 7º, inciso segundo, de la ley 769 del 2002; tampoco es factible contratar personas naturales como agentes de tránsito, por cuanto éstos deben integrar cuerpos especializados dentro de la Policía Nacional o dependientes de los organismos de tránsito territoriales, caso este último en el cual forman parte de la planta de personal del respectivo organismo.
Las expresiones “funcionario” o “persona civil identificada”, con las cuales la ley define a los agentes de tránsito, no incluyen personas particulares”11. (Subrayas fuera del texto). En conclusión, la profesión de agente de tránsito por realizar funciones que exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, pertenecerá en carrera administrativa al nivel técnico. 9 Véase igualmente: “Como complemento de lo anterior, se entiende por agente de tránsito todo funcionario investido de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, además de vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte”.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 30 de marzo de 2017. Radicación número: 47001-23-31-000-2009-00333-01(41287) 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 5 de agosto de 2004. Radicación número: 73001-23-31-000-2000-0375-01(4369-03) 11 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de septiembre de 2007. Radicación número: 11001-03-06-000-2007-00040-00(1826). 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 5.5.
Caso concreto. 5.5.1. Pruebas relevantes para decidir. - Memorial de 16 de junio de 2017, mediante el cual el demandante le solicitó al Distrito de Cartagena que reconozca la existencia de un contrato realidad y, en consecuencia, reconozca y ordene el pago de prestaciones sociales durante el tiempo que duró la relación laboral como regulador de tránsito (fs. 21-22 Doc. 02 expediente digital). - Oficio AMC-OFI-0072257-2017 de 11 de junio de 2017, mediante el cual la demandada negó la solicitud de reconocimiento de una relación laboral frente al peticionario (fs. 24-25 Doc. 02 expediente digital). - Certificación de 8 de agosto de 2018, mediante la cual el Subdirector Administrativo y Financiero DATT hace constar que el demandante no pertenece a la planta de personal de dicha entidad (f. 137 Doc. 02 expediente digital). - Certificación suscrita por la Directora Administrativa del Talento Humano del Distrito de Cartagena, mediante la cual hace constar que revisada la planta de dicha entidad no existe personal suficiente que realice las actividades de regulador de tránsito, apoyar los operativos, actividades y campañas educativas desarrolladas por la oficina de educación vial y, reportar la información que le corresponde de acuerdo con los requerimientos de la Subdirección Operativa y la Dirección del DATT (f. 138 Doc. 02 expediente digital) – Copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y el Distrito de Cartagena (fs. 28-49; 159-164; 175-177; 251; 296-297; 301). - Informe de gestión presentado por el demandante el 30 de julio de 2011 y dirigido a la directora del DATT, correspondiente al contrato 218 de 2011, en el cual consta las actividades realizadas, fechas y puntos de atención (fs. 51-61 doc. 02 expediente digital). - Informe de gestión presentado por el demandante el 15 de febrero de 2013 y dirigido a la directora del DATT, en el cual consta las actividades realizadas y puntos de atención (fs. 183, 190, 213 doc. 02 expediente digital). - Informe de gestión presentado por el demandante el 14 de junio de 2013 y dirigido a la directora del DATT, en el cual consta las actividades realizadas, fecha y puntos de atención (fs. 205-208 doc. 02 expediente digital). 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 - Informe de gestión presentado por el demandante correspondiente al periodo de 15 de julio de 2013 a 21 de enero 2014 y dirigido a la directora del DATT, en el cual consta las actividades realizadas y puntos de atención (f. 218, 223, 227, 231, 235 doc. 01 expediente digital). 5.5.2 Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial.
En primera instancia quedó demostrado y no es objeto de discusión en segunda instancia que el demandante prestó personalmente sus servicios como agente regulador de tránsito, en cumplimiento de las obligaciones y objeto pactados en los contratos descritos en la demanda, a cambio de una remuneración. Lo que el apelante afirma es que no se probó la continuada subordinación del actor, pues no quedó acreditado que recibiera órdenes; por el contrario, asegura, solo cumplía las funciones descritas en los contratos.
Ahora bien, a efectos de analizar las pruebas de manera conjunta esta Sala, analiza la prueba documental aportada con la demanda y la remitida por la demandada, donde se da cuenta que el actor laboraba al servicio del DATT, como agente regulador del tránsito y de transporte: CONTRATO OBJETO OBLIGACIONES PERIODOS 218 El contratista se obliga para con el Distrito a la Prestación de Servicios de apoyo a la gestión que desarrolla la subdirección operativa del DATT a) regulación de tránsito; b) controlar y regular la movilidad en los puntos establecidos como críticos de acuerdo con los índices estadísticos adelantados por el Distrito de Cartagena c) reportar la información que le corresponde de acuerdo con los requerimientos de la subdirección operativa y la dirección del DATT; d) presentar informes mensuales de gestión e). encontrarse a paz y salvo con los aportes al sistema general de seguridad social en salud y pensión. 24/02/2011 al 24/10/2011 Adición C. 218-2011 Se adiciona el contrato anterior hasta el 31 de diciembre 129 Igual al anterior a) regulación de tránsito; b) apoyar los operativos, actividades y campañas educativas desarrolladas por la oficina de Educación Vial c) reportar la información que le corresponde de acuerdo con los requerimientos de la subdirección operativa y la dirección del DATT; d) presentar informes mensuales de gestión e). encontrarse a paz y salvo con el sistema integral de seguridad social. 7/02/2012 al 7/05/2012 579 Igual al anterior Igual al anterior 16/05/2012 al 31/12/2012 Adición C. 579-2012 Igual al anterior Se adiciona el contrato anterior hasta el 15 de enero de 2013 1211 El contratista se obliga para con el Distrito a la Prestación de Servicios de apoyo a la gestión que desarrolla la oficina de educación vial del DATT, en desarrollo del proyecto de inversión denominado “reducción de la accidentalidad vial en el Distrito de Cartagena” Igual al anterior 15/02/2013 al 31/12/2013 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 Adición C. 1211-2013 Se adiciona el contrato anterior hasta el 21 de enero de 2014 12-164- 2014 prestar los servicios como regulador de tránsito y transporte al departamento administrativo de tránsito y transporte. a) regular el tráfico en las vías del distrito de Cartagena b) hacer presencia en las vías críticas de la ciudad, con el fin de regular el tráfico y reducir los casos de accidentes c) prestar los servicios de regulación dentro de los horarios que establezca la subdirección operativa y técnica del DATT. d) informar y orientar a conductores y peatones, en la vía pública, sobre normas de tránsito, rutas o vías de la ciudad. e) coadyuvar en operativos y procedimientos de tránsito y transporte. f) informar inmediatamente a su ocurrencia a la autoridad de tránsito y transporte sobre infracciones y accidentes en la vía pública. g) prestar apoyo inmediato a la comunidad y/o a la autoridad de tránsito y transporte en situaciones de accidentes y/o calamidades que se presenten en la vía. h) utilizar la dotación única y exclusivamente para la prestación de servicios de regulación de tránsito. i) presentar un informe detallados de las actividades realizadas dentro de la prestación de servicios, mensualmente como requisito para el pago de los honorarios. j) asumir los costos de la dotación requerida, así como del medio de transporte necesario para movilizarse. k) informar en debida forma a los conductores y peatones durante la prestación de servicio. l) presentarse diariamente, en el horario estipulado por el DATT (sede operativa), donde recibirá instrucciones y tareas para la correcta ejecución de la regulación de tránsito y transporte, (…). 24/01/2014 al 21/07/2014 238 Igual al anterior Igual al anterior 6/08/2014 al 31/12/2014 Adición C. 238 Igual al anterior Igual al anterior 31/12/2014 al 31/01/2015 Para la Sala es evidente que los servicios prestados por el demandante son propios e inherentes a la labor permanente relacionada con el servicio público a cargo del DATT, pues una de sus funciones consiste en regular el tránsito, velar por la seguridad vial y evitar la accidentalidad vehicular; resaltándose que dicho ente utilizó el contrato de prestación de servicios, para que se prestaran los servicios propios de la labor misional.
Aunado a lo anterior, se advierte que en los contratos correspondientes a los años 2014 a 2015, se estipuló expresamente que el actor tenía la obligación de utilizar dotación o uniforme para efectos de prestar el servicio, así mismo debía presentarse en la Sede Operativa dentro del horario asignado y ahí recibiría instrucción y las tareas necesarias para desarrollar su labor de regulador de tránsito.
Por último, se le imponía el deber de acatar las instrucciones que se le impartían durante el plazo de duración del contrato. Adicionalmente, se trajo al proceso el testimonio del señor Francisco Masco Vásquez, quien manifestó, en resumen, que conoce al demandante desde antes del 2011 en que el accionante entrara al DATT a trabajar; que lo conoce porque es regulador de tránsito en carrera; y que el actor prestaba las funciones que corresponden a un agente regulador y de control de tráfico, menos las de elaborar comparendo y levantar croquis y que dichas funciones las cumplía con 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 horarios de trabajo en los siguientes turnos: de 6 am a 2 pm – de 6 pm a 10 pm y 10 pm a 6 am.
Señaló que el tránsito no le suministraba uniforme, que el personal de carrera como él le regalaban uniformes. Agregó que había un supervisor que controlaba las entrada y salidas del demandante durante las ocho (8) horas de turno. Luego, contrario a lo alegado por la demandada, los contratos mismos y el testimonio descrito demuestran la continuada subordinación del actor frente a la administración demandada.
Adicional a ello, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con sentencia de unificación del Consejo de Estado, la Administración Pública, puede celebrar contratos de prestación de servicios que comprendan, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública –como peritos, técnicos y obreros–; y, también, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados.
Ahora bien, en la parte motiva de los contratos aportados al proceso se indicaba que la contratación tenía por finalidad suplir la falta de personal para cubrir las labores de control del tránsito de la ciudad de Cartagena; sin embargo, verificadas las fechas de los contratos, se tiene que la necesidad del servicio no era ocasional o por un término estrictamente indispensable; por el contrario, tenían vocación de permanencia, tanto así que la necesidad debió ser cubierta por el término de 4 años desde el 2011 al 2015.
Así las cosas, están probadas las características del elemento subordinación, como es la prestación del servicio en un lugar de trabajo, específicamente las instalaciones del DATT y luego los lugares de la ciudad a los que se les enviaba a prestar el servicio de regulación, el cual, era controlado por el supervisor quien realizaba revistas para verificar que contratista estuviera en el sitio indicado; también está demostrado que se exigía el cumplimiento de un horario de labores de acuerdo con los turnos y descansos implementados por el DATT; existía un control efectivo de las actividades a ejecutar, que sobre pasaba la mera coordinación de actividades; y, por último, las actividades o tareas a desarrollar eran similares a las que tienen asignadas los servidores de planta.
Para la Sala es evidente que la accionante no desarrolló las labores contratadas de forma autónoma, pues de acuerdo con el texto mismo de los contratos, debía cumplir sus actividades de acuerdo a la programación y parámetros dados por 13001-33-33-008-2017-00269-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA FIJA DE DECISIÓN No. 5 SENTENCIA No. 003/2023 el supervisor, la imposición de horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista.
Los argumentos anteriores, son suficientes para confirmar el fallo apelado. 5.7. Condena en costas El artículo 188 del CPACA señala, que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
A su turno, el artículo 365 del CGP señala que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, condena que en todo caso está condicionada a que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, lo cual no ocurrió en el presente caso, dado que la parte accionante no intervino en el trámite de la segunda instancia, por lo cual no habrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia apelada.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados