13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 Cartagena de Indias D. T. y C, veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Reparación directa Radicado 13001-33-33-008-2013-00254-02 Demandante Malfis Narváez Espitia Demandado Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y Departamento de Bolívar Magistrado Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras Tema Falla en el servicio por omisión en el pago de indemnización por despido injusto en el marco de la intervención y liquidación de una IPS.
II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales del Departamento de Bolívar y de la Superintendencia de Salud contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2017, mediante la cual el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cartagena accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso de la referencia. III.- ANTECEDENTES
3.1. LA DEMANDA (fs. 1 -16). 3.1.1. Pretensiones La demandante, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento de Bolívar en la que formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento de Bolívar son responsables administrativamente de la totalidad de los perjuicios materiales y morales causados a la demandante Malfis Narváez Espitia, quien era trabajadora del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, debido a que la Nación, Ministerio de la Protección, antes Ministerio de Salud, tenía intervenida, a través del Servicio de Salud de Bolívar, hoy Secretaría de Salud Departamental de Bolívar, a dicha Clínica, técnica y administrativamente, desde el 27 de abril de 1978.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, condénese a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y al Departamento de Bolívar, a pagar a la demandante…lo siguiente: 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 2.2.1.- POR DAÑO MATERIAL Por daño emergente, por concepto de indemnización por despido injusto, la cantidad de $ 23.702.607.80 m.l. Por razón de la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, el daño (o perjuicio actual) debe ser reparado en dinero de igual valor; por consiguiente, deberá actualizarse de acuerdo con la fórmula de las matemáticas financieras.
La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo dispuesto en el Art. 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). 2.2.3.- Que la sentencia se ejecute en la forma y términos que consagra el Art. 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).” 3.1.2.
Hechos Para sustentar sus pretensiones la demandante afirmó, en resumen, lo siguiente: Laboró en el Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, el cual fue intervenido desde abril de 1978 por el Ministerio de Protección Social, por intermedio del Servicio Seccional de Salud de Bolívar, hoy Secretaría de Salud Departamental de Bolívar, quien asumió la dirección técnica y administrativa a través de la Resolución No. 3761 del 27 de abril de 1978, la cual fue prorrogada por Resolución No. 2298 de diciembre 26 de 1978, expedida por el jefe de Servicio Seccional de Salud de Bolívar.
Ante la imposibilidad de generar recursos con que atender las obligaciones insolutas, el DADIS ordenó cerrar el establecimiento y cesar la prestación de servicios desde julio de 2003, razón por la cual, los trabajadores presentaron acción de tutela contra las entidades llamadas a responder por las acreencias laborales, la cual fue repartida al Consejo Seccional de la Judicatura, quien concedió las pretensiones, decisión que fue modificada por el Consejo Superior de la Judicatura, quien ordenó a la Clínica, al Departamento de Bolívar y a los Ministerios de Protección Social y Hacienda y Crédito Público que, a más tardar en el término de un mes, adelantaran las gestiones pertinentes y situaran los dineros para satisfacer las obligaciones salariales, prestacionales y parafiscales de los trabajadores.
La tutela mencionada fue seleccionada por la Corte Constitucional, quien mediante sentencia T-456/05 modificó la sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido de que el amparo se concedía como mecanismo transitorio y, se ordenaba al director de la Clínica que en el término 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 de 5 días cancelara los salarios y aportes a seguridad social adeudados y, en caso de no contar con los dineros, los proveyera la Nación y el Departamento de Bolívar.
La intervención se extendió hasta el 5 de noviembre de 2005, y mediante Resolución No. 1423 del 3 de noviembre de 2005 se ordenó la disolución y liquidación del Instituto Oftalmológico Con ocasión a la cancelación de la personería jurídica y la entrada en liquidación de dicho instituto, fue desvinculada de su cargo junto con los demás trabajadores sin justa causa, razón por la cual solicitó una indemnización por despido injusto, la cual fue reconocida por el liquidador mediante Resolución No. 003 de 15 de abril de 2011, en cuantía de $ 23.702.607,80, que aún no le ha sido cancelada.
Previo a la solicitud y reconocimiento de dicha indemnización había presentado una demanda de reparación directa solicitando el pago de varias acreencias laborales, sin incluir la indemnización por despido injusto, proceso que fue fallado a su favor por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena. 3.1.3. Fundamento de las pretensiones La demandante afirmó que sus pretensiones tienen respaldo en los artículos 2, 4, 13, 49, 58, 78, 79, 90, 124 y 365 de la Constitución Política; 1613 del Código Civil y 140 del C.P.A.C.A. Agregó que las accionadas incurrieron en falla en el servicio, puesto que, al asumir el manejo técnico y administrativo del Instituto Oftalmológico, incluidas las obligaciones salariales y prestacionales de la actora y demás trabajadores de dicha institución, el Estado se convirtió en el ejecutor de su presupuesto y en su administrador, máxime cuando la intervención conllevó la entrega material de este por más de 26 años sin solución de continuidad.
El daño fue causado por una falla de la administración, ligada a la protección que ésta debió brindar a los trabajadores que se encontraban amenazados por la crisis a que se vio afectado el Instituto y que motivó su intervención. El daño se concretó en la falta de pago de los salarios y prestaciones (indemnización por despido injusto), causado a la actora y demás trabajadores de establecimiento intervenido, y en la imposibilidad de solucionarlo, por hallarse 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 intervenido, y cerrado o clausurado, lo que implica una lesión al derecho al trabajo. 3.2.
Contestación de la demanda. 3.2.1. El Departamento de Bolívar (fs. 260-270 cuaderno N° 2) se opuso a las pretensiones de la demanda y alegó que fue presentada luego de caducado el medio de control, toda vez que la indemnización reclamada es producto de la liquidación del Instituto reseñado, efectuada en el año 2005. Por otro lado, la demandante no demostró los daños y perjuicios que adujo haber sufrido como consecuencia de la intervención técnica y administrativa del Instituto, lo que evidencia la ausencia de un daño cierto y el nexo causal con la actuación del Estado.
Pese a que 2005, con ocasión de la orden impartida en el fallo de tutela T-456 de 2005, el Departamento de Bolívar realizó unos pagos a los trabajadores, no existe prueba que demuestre que haya asumido solidariamente el pago de las obligaciones generadas como consecuencia del proceso de liquidación, en el que ni siquiera intervino. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, y la sustentó aduciendo que, en caso de existir algún tipo de deuda a favor del accionante, no es el Departamento quien debe asumir la responsabilidad del pago de acreedores luego de finalizado el proceso de liquidación, sino la entidad que establezca el acuerdo de liquidación. 3.2.2.
El Ministerio de Salud y Protección Social (fs. 271 – 279 del cuaderno No. 2) se opuso a las pretensiones de la demanda, porque considera que no es el sujeto pasivo de las pretensiones de la accionante, puesto que el acto administrativo del que se derivan los perjuicios reclamados fue proferido por el agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, y la ejecución del mismo hace parte del proceso liquidatorio a cargo de dicha entidad, de conformidad con el artículo segundo de la Resolución 0112 del 2 de febrero de 2009.
Su intervención en el Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena culminó con la Resolución 1423 del 3 de noviembre de 2005, mediante la cual se ordenó su disolución y liquidación, momento a partir del cual la liquidación de dicho instituto quedó a cargo del Departamento de Bolívar, 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 quien nombró el liquidador que finalmente dispuso la desvinculación de los trabajadores sin intervención alguna del Ministerio.
Sostuvo que la Resolución N° 006 del 3 de junio de 2011, expedida por el liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, no contiene reconocimiento alguno de acreencias laborales, puesto que solo se limita a declarar concluido el proceso de liquidación y terminación de la existencia legal del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena. 3.2.3.
La Superintendencia Nacional de Salud (fs. 291 – 219 del cuaderno No. 2) se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo en resumen que, dentro de sus funciones de inspección, vigilancia y control, no está la de responder por los despidos injustos efectuados por las instituciones prestadoras de servicios de salud a sus trabajadores; además, nunca ha mantenido una relación laboral con la accionante que permita endilgarle responsabilidad alguna por un presunto despido injustificado. 3.3.
Sentencia apelada (fs. 322 - 376). El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante sentencia de 28 de marzo de 2017, resolvió: “PRIMERO: Declarar probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” presentada por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar que el Departamento de Bolívar y la Superintendencia Nacional de Salud son solidaria y administrativamente responsables de la falla del servicio por omisión que le ocasionó daño antijurídico a la señora Malfis Narváez Espitia… TERCERO: … condenar al Departamento de Bolívar y la Superintendencia Nacional de Salud, a pagar solidariamente a la señora Malfis Narváez Espitia, a título de indemnización las siguientes sumas de dinero: a).
Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de veintitrés millones setecientos dos mil seiscientos siete pesos con ochenta centavos (23.702.607,80).” Para sustentar su decisión el Juez A-quo sostuvo, en resumen, que el Departamento de Bolívar y la Superintendencia Nacional de Salud incurrieron en falla del servicio por omisión, por cuanto eran las encargadas de la intervención administrativa de la Clínica Club de Leones, razón por la cual tenían la responsabilidad del manejo tanto técnico como administrativo de la misma y del 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 pago puntual de las obligaciones salariales y prestacionales de todos los empleados de la entidad privada intervenida, entre las que se encontraba la indemnización por despido injusto reconocida a favor de la accionante y no pagada.
Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social al determinar que su intervención administrativa se extendió hasta el 31 de diciembre de 1979, fecha a partir de la cual fue asumida por el Departamento de Bolívar por intermedio del Servicio Seccional de Salud, y posteriormente por la Superintendencia Nacional de Salud en el año 2009. 3.4.
Recurso de apelación. 3.4.2. Superintendencia Nacional de Salud (fs. 379 – 388) Manifestó que mediante Resolución 0112 de 2009 tomó posesión de los bienes y haberes de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena en liquidación a fin de continuar y culminar el proceso liquidatario, designando para tal efecto a un agente especial liquidador, en estricto cumplimiento de sus funciones legales como ente de control, sin que ello le implicara hacerse cargo de las acreencias laborales de los empleados de la clínica intervenida.
Por lo tanto, no puede atribuírsele una falla en el servicio por omisión, toda vez que en su momento actuó dentro del marco de sus competencias, y por ello no está legitimada para responder por el pago de los perjuicios o indemnización reclamados en la demanda. Quien tomó la determinación de despedir a la accionante fue el liquidador designado por la Gobernación de Bolívar en el año 2005, por lo que no tuvo injerencia alguna en el despido y, en consecuencia, no es la llamada a responder por el pago de la indemnización reclamada.
Mediante Resolución N° 006 del 3 de junio de 2011 el agente liquidador, no la Superintendencia de Salud, dio por terminado el proceso de liquidación, por lo que a partir de esa fecha la demandante sabía que su acreencia no sería pagada, por lo que la caducidad debe empezar a contarse a partir de la expedición de la citada resolución, y como la demanda fue radicada el 8 de julio de 2013, es claro que había operado la caducidad del medio de control.
Agregó que el Juez A-quo debió vincular a los liquidadores a la litis, puesto que 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 como agentes autónomos tomaron las decisiones de liquidar la Clínica, despedir a los trabajadores, proferir la resolución que reconoció la acreencia laboral a la demandante y omitir pagarla con la masa de la liquidación, sin tener que entregarle ni siquiera cuentas de su gestión a la Superintendencia Nacional de Salud.
De allí que no puede mezclarse el liquidador con la entidad que lo designó y menos endilgarle responsabilidades por acciones u omisiones de aquél. La Corte Constitucional en sentencia T-456 de 2005 dispuso el orden en que se debía manejar el tema de las acreencias de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena (en ese momento en liquidación) indicando que en caso de que finalmente se dispusiera liquidarla y los recursos económicos que tuviere no fuesen suficientes para cubrir el pago de acreencias laborales, los responsables serían subsidiariamente la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de la Protección Social y la Gobernación de Bolívar, quienes deberán proveer los recursos para ello, sin que en dicha sentencia se ordenara la vinculación o responsabilidad alguna en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud. 3.4.1.
Departamento de Bolívar (fs. 390 – 392) Insiste en que hay falta de legitimación material en la causa por pasiva, puesto que nunca ha sostenido una relación laboral con la demandante y el solo hecho de haber participado en el proceso liquidatario del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena no le atribuye responsabilidad alguna en el pago de las indemnizaciones por los despidos generados con ocasión de la disolución de dicho instituto, lo que imposibilita la existencia de un nexo causal entre el perjuicio alegado y alguna acción u omisión en cabeza del Departamento, máxime cuando ni siquiera fue partícipe en la decisión de liquidación ordenada por el Ministerio de Salud. 3.5.
Actuación procesal en segunda instancia. Mediante auto del 24 de julio de 2017 se admitió el recurso de apelación interpuesto por las demandadas (f. 4 cuaderno N° 3) y mediante providencia de 22 de septiembre de 2017concedió a las partes la oportunidad de alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público de emitir concepto (f. 8 ibídem). - La Superintendencia Nacional de Salud reiteró en lo sustancial, lo expuesto en el recurso de apelación (fs. 11-25); la demandante solicitó que se confirme la sentencia apelada (fs. 26-29); el Ministerio de Salud y protección Social, reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda (fs. 30-34); y el Departamento de Bolívar reiteró, en lo sustancial, lo expuesto en el recurso de apelación (fs.35-36). 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 El Agente del Ministerio Público no rindió concepto.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD Agotadas las etapas procesales propias de la instancia sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente para adoptar la decisión que en derecho corresponda. V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA, de acuerdo con el cual los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 5.2.
Cuestiones procesales previas 5.2.1. Sobre la caducidad del medio de control alegada en segunda instancia. La Superintendencia demandada solicitó en su recurso de apelación que se declare la caducidad del medio de control incoado por la demandante; no obstante, la Sala se estará a lo resuelto en el auto que profirió el 5 de marzo de 2014, mediante el cual revocó el auto de 13 de agosto de 2013 del Juzgado de primera instancia que rechazó la demanda por caducidad del medio de control.
En dicho auto esta Corporación precisó que lo que persigue la accionante con el presente proceso, es la reparación del daño presuntamente causado por la imposibilidad para obtener el pago de la indemnización que le fue reconocida por el despido injusto, por lo que el término de caducidad del medio de control se debe contar a partir de la ejecutoria del acto administrativo que reconoció ese derecho, esto es, la Resolución No. 003 del 15 de abril de 2011, la cual fue notificada mediante edicto fijado por el término de diez (10) días hábiles, de conformidad con lo establecido en el artículo 45 del C.C.A. (vigente cuando se expidió el acto), los cuales se cumplieron el 3 de mayo de 2011.
Así las cosas, el término de caducidad contabilizado a partir del 4 de mayo de 2011 se vencía inicialmente el 4 de mayo de 2013; sin embargo, el 11 de abril de 2013 la accionante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 176 Judicial I para asuntos Administrativos, suspendiéndose el término de caducidad cuando faltaba 23 días para que operara dicho 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 fenómeno. El término se reanudó el 10 de julio de 2013 con la expedición de la constancia de no conciliación, por lo que vencía el 3 de agosto de 2013, y la accionante presentó la demanda en forma oportuna el 12 de julio de 2013.
La Sala no encuentra motivo para efectuar en segunda instancia un pronunciamiento distinto, pues la decisión tomada en primera instancia se mantendría igualmente si se considerara que el término de caducidad, como lo consideró uno de los sujetos procesales, se contara desde cuando quedó en firme la Resolución 006 de 3 de junio de 2011, expedida por el liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que declaró concluido el proceso de liquidación y terminación de la existencia legal del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, momento a partir del cual el actor adquirió certeza de la configuración del daño, consistente en la falta de pago de la indemnización por despido injusto. 5.2.2.
Delimitación de la cuestión litigiosa. Tanto la demandante como las demandadas se refieren de manera insistente a la presunta omisión en el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales definidos a favor de los trabajadores de la Clínica Oftalmológica Club de Leones en la sentencia T-456 de 2005 de la Corte Constitucional.
También hacen alusión a las sentencias de primera y segunda instancias de 12 de noviembre de 2009 y de 26 de agosto de 2011 que, en su orden, profirieron el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena dentro del radicado N° 13-001-2331-002- 2002-02251-00 y el Tribunal Administrativo de Bolívar, que reconocieron los perjuicios causados con ocasión a la falta de pago de las prestaciones sociales de los trabajadores, promovido con ocasión a las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional.
La sentencia T-456/2005 y las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por esta jurisdicción y reseñadas previamente, tuvieron en cuenta la presunta omisión en el pago de salarios y prestaciones sociales causados hasta noviembre de 2005. Y de acuerdo con la prueba documental allegada al proceso las obligaciones derivadas de dichas sentencias fueron pagadas a la accionante el 18 de febrero de 2013 (f. 126).
El proceso bajo estudio trata, no sobre la indemnización por el daño causado con ocasión de la falta de pago de salarios y prestaciones sociales de los trabajadores del instituto, ya definida judicialmente en un proceso anterior, sino sobre una cuestión distinta, la indemnización por el daño causado con ocasión a la falta de pago de la indemnización por despido injusto que le había sido reconocida a la demandante por el liquidador mediante Resolución N° 003 de 15 de abril de 2011 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 5.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la Superintendencia Nacional de Salud, la Nación Ministerio de Salud y Protección Social o el Departamento de Bolívar son responsables patrimonialmente a título de falla en el servicio por omisión en el cumplimiento de sus funciones, dada la falta de pago de la indemnización por despido injusto reconocida a favor de la demandante durante el proceso de liquidación del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena. 5.4.
Tesis del Tribunal La Sala constató que tanto la Superintendencia Nacional de Salud, como la Nación Ministerio de Salud y Protección Social, y el Departamento de Bolívar, son responsables patrimonialmente a título de falla en el servicio por omisión en el cumplimiento de sus funciones durante el trámite de la intervención y liquidación del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, que dio lugar a una situación financiera tal que impidió la satisfacción del crédito de la demandante, originado en el reconocimiento de la indemnización por despido injusto efectuado por el liquidador. 5.5.
El caso concreto. En el presente caso la Superintendencia Nacional de Salud y Departamento de Bolívar pretenden que se revoque la sentencia apelada que las declaró responsables, a título de falla del servicio, por el daño alegado por la demandante y, en su lugar, se denieguen las pretensiones formuladas en su contra. La Superintendencia Nacional de Salud agrega que la eventual responsabilidad por el pago de créditos laborales de los trabajadores correspondería al Ministerio y al Departamento demandados, por las razones expuestas en la sentencia T-456/05 de la Corte Constitucional.
Para decidir de fondo el recurso la Sala precisará el concepto de responsabilidad extracontractual del Estado y los títulos de imputación en que se funda, para concluir que el caso bajo estudio debe estudiarse a la luz de la falla del servicio (numeral 5.5.1.); y procederá luego a establecer si en el presente caso está probada la falla (numeral 5.5.2.), el perjuicio (numeral 5.5.3.) y el nexo causal entre los dos elementos anteriores (numeral 5.5.3.) 5.5.1.
El artículo 90 constitucional establece una cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado y tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 imputación del mismo a la administración pública, tanto por la acción como por la omisión de un deber normativo.
Pese a que no existe en la legislación definición alguna del daño antijurídico, la jurisprudencia nacional ha definido tal concepto como la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación jurídica de soportar; que no está justificado por la ley o el derecho. En lo que atañe a los títulos de imputación por medio de los cuales se puede encuadrar la responsabilidad del Estado, se tiene la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial.
Las partes y el juez de primera instancia están conformes en que el presente asunto debe ser decidido con base en el título de imputación de falla del servicio, criterio que comparte esta Sala de Decisión. La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo, se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo.
El retardo, se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio. - La irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan; y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio, pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.
Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía.1 La responsabilidad por falla en el servicio presupone los siguientes elementos: 1). La falta o falla del servicio definida previamente. 2). El Perjuicio: Consistente en el menoscabo que sufre el patrimonio de la víctima (perjuicio patrimonial) y/o en las lesiones que afectan sus bienes extrapatrimoniales y que pueden consistir bien en el daño moral, daños fisiológicos o en las alteraciones en las condiciones de existencia (actualmente daño a la salud); y 3).
Nexo causal entre la falla y el perjuicio; es decir, entre la falla alegada y demostrada y los perjuicios experimentados y probados debe existir un vínculo, de tal naturaleza directo, que no sea lógicamente posible suponer la existencia del daño sin la de la falla. Por su parte, la entidad pública demandada podrá exonerarse de una declaratoria de responsabilidad si prueba que su actuación no constituyó una vulneración a ese contenido obligacional que le era exigible; es decir, que acató los deberes a los que se encontraba obligada o, si demuestra que el nexo causal 1 Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente No. 14.880. 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 era apenas aparente, mediante la acreditación de una causa extraña: fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de la víctima o, hecho también exclusivo y determinante de un tercero.2 5.5.2.
Sobre la falla del servicio en el sub lite En el proceso están probados los siguientes hechos: El Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena fue una entidad de derecho privado sin ánimo de lucro, con personería jurídica reconocida mediante Resolución 0376 de 11 de mayo de 1970, expedida por la Gobernación del Departamento de Bolívar; y de conformidad con sus estatutos su objeto era proporcionar a la población asistencia tanto curativa como preventiva en el campo de las enfermedades de los ojos, y centro de estudios para posgraduados y preparación de personal en general para subespecialidades de la oftalmología como son la ortóptica, pleóptica instrumentadora y otras.
El Instituto referido celebraba contratos de prestación de servicios de salud especializada con el Departamento de Bolívar, y éste, durante algunos años, incumplió con su obligación de pagar la contraprestación pactada. Dicho Instituto fue intervenido por el Ministerio de Protección Social a través del Servicio Seccional de Salud mediante Resolución No. 3761 del 27 de abril de 1978, al considerar que presentaba un deterioro progresivo y acelerado de su funcionamiento, por lo que se dispuso tomar la dirección técnica y administrativa hasta el 31 de diciembre de ese año; todo ello con fundamento en el artículo 39 del Decreto – Ley 056/75 (fs. 26-27 doc. 01 – expediente digital).
La intervención fue prorrogada por el jefe del Servicio Seccional de Salud de Bolívar mediante Resolución No. 2298 del 26 de diciembre de 1978, el cual fue motivado en la necesidad de celebrar contrato de integración entre la Clínica y el Servicio Seccional de Salud de Bolívar, y hasta tanto se organice definitivamente el Hospital en sus aspectos técnicos y administrativos (f. 28. doc. 01).
Por Resolución No. 300 de 1º de febrero de 1979 el Ministerio de Salud aprobó la Resolución anterior (f. 29 del doc. 01). 2 “Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia de noviembre 8 de 2007, Exp. 15.971. 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 El Ministerio de Salud, mediante Resolución 4238 del 5 de junio de 1979, proferida con fundamento en artículo 39 del Decreto – Ley 056/75 procedió a prorrogar la media de intervención hasta el 31 de diciembre de 1979 (fs. 28 y 30 doc. 01 – expediente digital).
En 2003 el Distrito de Cartagena ordenó como medida sancionatoria el cierre de la Institución por incumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley para garantizar la calidad y eficiencia en los servicios de salud, situación que agravó su situación financiera y el estado de incumplimiento de sus obligaciones frente a sus trabajadores; el cierre se materializó en enero de 2004.
A pesar de que la Resolución 4238 del 5 de junio de 1979 del Ministerio de Salud limitaba la intervención hasta el 31 de diciembre de 1979, el Departamento de Bolívar, sin fundamento en norma legal o acto administrativo alguno, de manera sui generis, administró el Instituto, puesto que nombraba a sus directores y administradores, entre otros cargos.
De hecho, no hay prueba de que se haya devuelto en algún momento la administración a los órganos previstos estatutariamente. Mediante sentencia T-456 de 4 de mayo de 2005 la Corte Constitucional revisó los fallos proferidos en primera y segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de una acción de tutela seguida por los trabajadores del Instituto Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena.
En esta providencia la Corte amparó los derechos al mínimo vital y a la vida de los accionantes como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, los cuales consideró violados por la Clínica Club de Leones, Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Gobernación y Secretaría Seccional de Salud de Bolívar y la Alcaldía y del Departamento Administrativo Distrital de Cartagena; y le ordenó al Ministerio de Protección Social, Superintendencia de Salud, Gobernación de Bolívar y Distrito de Cartagena realizar las actuaciones necesarias para resolver el pasivo laboral y la problemática de los trabajadores vinculados a la institución, quienes desde julio de 1999 no recibían remuneración alguna por concepto de salarios y prestaciones sociales.
Para amparar de manera transitoria los derechos fundamentales invocados por los accionantes la Corte Constitucional efectuó un juicio de responsabilidad y 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 declaró la configuración de un daño antijurídico con ocasión de las acciones u omisiones de la accionadas, así: “…Pues bien, en lo que atañe al Ministerio de Salud y a la Gobernación de Bolívar, considera la Sala que incurrieron en un actuar irregular, pues, expirado el término durante el cual debía tener efecto la intervención – 31 de diciembre de 1979, según la Resolución No.4238 del 5 de junio de 1979 –, la Gobernación de Bolívar continuó de hecho con la dirección técnica y administrativa de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena a través de su Secretaría Seccional de Salud, mientras que la primera de las autoridades mencionadas permitió que dicha situación irregular se prolongara en el tiempo sin adoptar materialmente las medidas tendientes al restablecimiento de las condiciones normales del centro hospitalario o a su liquidación. La intervención es por esencia de carácter temporal y tiene como objetivo corregir la situación que la motivó; pero en este caso el Estado, a través de la Gobernación de Bolívar, siguió ejerciendo dicha intervención a pesar de que el plazo para ello había expirado.
Lo anterior, a juicio de la Sala, está acreditado en el expediente porque existe acta de entrega de la Clínica por parte de sus directivas a dicha autoridad administrativa (fl.516 C-1), pero no hay acta de devolución a los órganos de gobierno de la institución; así como también demuestran este hecho las actuaciones que hasta fechas recientes realizó la Gobernación de Bolívar como administrador de la institución, tales como el Decreto No.429 de 2002 por el cual se nombra como directora de la Clínica a Mirna Marrugo Pardo, la Resolución No.1448 de 1985 por la cual se comisiona al director de la clínica para asistir a un Congreso de Actualización de Cardiología, la Resolución No.539 de 1994 por la cual se nombra como Médico General de la clínica al Dr. Gabriel Villa Pernel, entre otras actuaciones (fls.666 a 688 C-1 y Anexos No.4).
En otras palabras, la intervención técnica y administrativa de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena implicó la toma de posesión y la entrega material de la institución al Servicio Seccional de Salud de Bolívar, entidad a través de la cual el Ministerio de Salud tomó la dirección técnica y administrativa de la clínica; pero, luego de llegada la fecha establecida en la Resolución No.4238 del 5 de junio de 1979 para la culminación de la intervención (31 de diciembre de 1979), la entidad hospitalaria no fue devuelta a los órganos directivos de la fundación, por lo que concluye la Sala que materialmente la intervención continúo siendo ejercida de hecho y de forma irregular por el Estado, pues para que la misma cesara total y efectivamente el control de la clínica debía ser entregado nuevamente a los órganos directivos establecidos en los estatutos.
Por otro lado, estima la Corte, que también existe un daño representado en la ausencia de pago de salarios de los accionantes por parte de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena; situación ésta que, bien puede ser imputable en parte a las autoridades públicas mencionadas por el ejercicio de la administración de la clínica, pues, pruebas allegadas al expediente como el informe de la visita de inspección realizada por la Superintendencia Nacional de Salud en octubre de 2000 y el informe de la Oficina de Control Interno de la Gobernación de Bolívar rendido el 23 de julio de 1999 mediante oficio No.CI063 (fls.136 a 181 C-3), ponen de presente ciertas irregularidades en la administración de la clínica como el desorden en su contabilidad, destrucción de los libros de contabilidad, deterioro físico de la estructura de la clínica, la falta de medios para garantizar la sanidad y seguridad de los empleados, falta 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 de insumos, falta de planeación en las políticas financieras de la entidad, falta de inventario físico para determinar la cantidad de bienes desaparecidos y deficiencia sobre la vigilancia y control de los ingresos y egresos, que en últimas llevaron al cierre definitivo del establecimiento.
En este orden de ideas, encuentra la Sala que existen pruebas que comprometen la gestión del antiguo Ministerio de Salud y la Gobernación de Bolívar al frente de la dirección técnica y administrativa de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena; gestión que afectó el correcto funcionamiento de la clínica y, a la postre, derivó en la desatención de sus obligaciones laborales.
Por tanto, como mecanismo transitorio de protección de los derechos de los accionantes, esta Sala concederá el amparo solicitado por los mismos y, en consecuencia, ordenará que, en primer lugar, la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena cancele los salarios y aportes a la seguridad social adeudados. En caso de que esta accionada no cuente con los recursos económicos suficientes para cumplir con esta orden, subsidiariamente la Nación (a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social) y la Gobernación de Bolívar, en la proporción que acuerden o, en defecto de este acuerdo, por partes iguales entre la Nación y el Departamento de Bolívar, deberán proveer a aquella los recursos para su cabal cumplimiento.
(…) la orden de tutela sólo se extenderá a los salarios y aportes causados a partir del 1° de julio de 2003, respecto de los cuales, a juicio de la Sala, sí pueden predicarse la vulneración y la inmediatez[12], hasta los generados cuando tenga lugar la desvinculación laboral de los accionantes de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena.
(…) Por último, se ordenará también que la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Nacional de Salud, la Gobernación y la Secretaría Seccional de Salud de Bolívar y la Alcaldía y el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS), dentro de la órbita de las competencias que a cada uno corresponde, constituyan un comité que tendrá por objetivos, de un lado, definir el destino de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena a efectos de determinar si puede ser rehabilitada para la prestación de los servicios de salud o debe procederse a su liquidación, y de otro, tomar las medidas administrativas que sean del caso para ejecutar las decisiones adoptadas, incluso aquellas relacionadas con la suscripción de los contratos de concurrencia que correspondan para el pago del pasivo prestacional de los trabajadores de la clínica, pues, como lo sostiene el Ministerio de Hacienda y Crédito público, algunos de ellos son beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 para garantizar a los empleados del sector salud el pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993.
(…). Luego de proferida esta sentencia, el Departamento de Bolívar- Secretaria Departamental de Salud, mediante Resolución No. 1423 del 3 de noviembre de 2005 canceló la personería jurídica reconocida al Instituto Clínica Oftalmológica Club de Leones y en consecuencia ordenó la disolución y liquidación de la 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 misma, para lo cual se nombró como liquidador al señor Hernando Esmerel Manotas (fs. 32-33).
Mediante Resolución No. 0112 de 2 de febrero de 2009 la Superintendencia Nacional de Salud asumió el proceso de “intervención y liquidación del Instituto conforme a lo dispuesto en el Decreto 3557 del 16 de septiembre de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente el numeral 42.8 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001” que dispuso que la entrega formal y material a la Superintendencia de los procesos de intervención y liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud que hayan sido ordenados por el entonces Ministerio de Salud y que se encontraran actualmente en curso; tomó posesión de los bienes y haberes, para proceder a su liquidación hasta por un (1) año prorrogable por un plazo no mayor a éste; separó a quien venía actuando como liquidador y designó otro en su lugar. - El plazo para concluir la liquidación fue prorrogado por las resoluciones No. 277 de 2 de febrero de 2010 y por la 678 de 5 de mayo de 2010, 1261 de 27 de julio de 2010, 1457 de 26 de agosto de 2010 y 1795 de 5 de noviembre de 2010, 118 de 27 de enero de 2011 y 165 de 10 de febrero de 2011.3 Está probado en el proceso que el liquidador del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones en Liquidación, mediante Resolución No. 003 de 15 de abril de 2011, incluyó entre las acreencias laborales del pasivo cierto la indemnización de los trabajadores por despido injusto (fs. 18-23), entre los cuales se encuentra la demandante, a la cual le correspondió la suma de $ 23.702.607.
(f. 23), que aún no le ha sido cancelada. - Para establecer la existencia de una falla del servicio a cargo de las demandadas se debe precisar cuáles eran las funciones a su cargo con relación al servicio de salud, de dirección e intervención frente a las entidades encargadas de su prestación, así como de vigilancia y control de las mismas, sin dejar de lado las funciones de administración en los casos autorizados en la ley.
Así, a la Superintendencia Nacional de Salud, como organismo adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente correspondía “ejercer control, inspección y vigilancia sobre las actividades que conciernen a la prestación de los Servicios de Salud en materia de asistencia pública, atención médica a cargo de entidades sostenidas por el Estado, a quienes señalaba como sujetos de control, sin perjuicio de la 3 Aunque copia de las Resoluciones anteriores no fueron aportada al proceso, se trata de normas jurídica de alcance nacional que conforme al C.G.P., no requiere prueba.
Copia de las mismas figuran publicadas en la página web de la Superintendencia Nacional de Salud. 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 tutela administrativa que corresponde a las autoridades de los órdenes municipal, departamental o nacional y de la competencia que corresponde al Ministerio de Salud como organismo rector del Sistema Nacional de Salud.
(ver Ley 15/89, artículos 2, 3, 5, 6 y 20, entre otros). - La Ley 10 de 10 de enero de 1990 reorganizó el sistema nacional de salud y estableció que la prestación de los servicios de salud, en todos los niveles, como un servicio público a cargo de la Nación, administrado en asocio de las entidades territoriales, regido por principios de subsidiariedad, complementariedad e integración funcional.
Asignó la Dirección Nacional del Sistema al Ministerio de Salud, quien tendría entre sus funciones vigilar el cumplimiento de las normas técnicas, administrativas y de calidad del servicio, adoptados para el sector salud, e imponer, si es el caso, las sanciones a que hubiere lugar; coordinar las actividades de todas las entidades e instituciones del sector salud, entre sí, y con las de otros sectores relacionados, y asesorar, directamente, o a través de otras entidades de cualquier nivel administrativo, a las entidades e instituciones del sector salud.
Atribuyó a los departamentos la dirección del sistema de salud en su territorio y la prestación de los servicios de salud del segundo y tercer nivel de atención que comprende los hospitales regionales, universitarios y especializados; prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y a las entidades e instituciones que prestan el servicio de salud en el territorio de su jurisdicción; coordinar y supervisar la prestación del servicio de salud en el correspondiente territorio seccional.
Y precisó que en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, las autoridades competentes, podrán imponer, según la naturaleza y gravedad de la infracción de cualquiera de las normas previstas en la presente Ley, las siguientes sanciones: multas, intervención de la gestión administrativa y/o técnica de las entidades que prestan servicios de salud, por un término hasta de seis meses; suspensión o pérdida definitiva de la personería jurídica de las personas privadas que presten servicios de salud; y suspensión o pérdida de la autorización para prestar servicios de salud (ver artículos 2, 3, 6, 9, 11, 21 y 49) El Decreto 1472 de 9 de julio de 1990 (derogado luego por el art. 61 del Decreto 2165 de 1992), reorganizó la Superintendencia Nacional de Salud, disponiendo como organismo adscrito al Ministerio de Salud, sin personería jurídica, con la autonomía administrativa y financiera; encargada de la inspección, vigilancia y control sobre: a) La calidad y eficiencia de las actividades que se desarrollen en materia de prestación de los servicios de salud concernientes, entre otros, a, de las entidades que contraten servicios de salud con el Subsector oficial del sector salud,”; sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 y a los demás organismos públicos, velará por la calidad de los servicios de salud, entre otros, de los contratados por las entidades sometidas a control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, e imponer las sanciones pertinentes.
El Decreto 2165 de 30 de diciembre de 1992 reestructuró nuevamente la superintendencia nacional de salud como un organismo adscrito al Ministerio de Salud, sin personería jurídica, con la autonomía administrativa y financiera que le señalan la Ley y el referido Decreto; encargada de la inspección, vigilancia y control en relación con el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades de los subsectores oficial y privado del sector salud, a fin de garantizar una eficaz y eficiente aplicación de las normas científicas, técnicas y administrativas expedidas por el Ministerio de Salud; certificar la eficiencia en la gestión de las entidades privadas que contraten servicios de salud con las del subsector oficial, y de aquéllas surgidas mediante asociación para la integración funcional, en las cuales participen entidades públicas; imponer las sanciones pertinentes a las entidades públicas o privadas sometidas a su inspección, vigilancia y control; todo ello sin perjuicio de las competencias otorgadas por el Decreto 1088 de 1991 a las Direcciones Seccionales y locales del Sistema de Salud.
No obstante, la Superintendencia Nacional de Salud tendrá competencia prevalente frente a las citadas direcciones, en aquellos casos en que, a su juicio resulte necesario y conveniente para la mayor eficacia de las funciones de inspección, vigilancia y control. La Ley 100/93 atribuyó al Ministerio de Salud las funciones consagradas en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto- Ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, y además ejercer la adecuada supervisión, vigilancia y control de todas las entidades comprendidas en los literales b) a h) del artículo 181 de la presente Ley4 y de las direcciones seccional, distrital y local de salud, excepto la Superintendencia Nacional de Salud (artículo 173); y a la Dirección Seccional, Distrital y Municipal del Sistema de Salud, además de las funciones previstas en las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 les asignó, entre otras, la inspección y vigilancia de la aplicación de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras que expida el Ministerio de Salud, sin perjuicio de las 4 El artículo 181 señala los tipos de Entidades Promotoras de Salud. 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes.
A la Superintendencia Nacional de Salud, definido como un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, le adicionó a las funciones previstas en el artículo 7 del Decreto 2165 de 1992, las de emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no autorizadas y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento; publicar u ordenar la publicación de los estados financieros e indicadores de las entidades sometidas a su control, en los que se demuestre la situación de cada una de éstas y la del sector en su conjunto; practicar visitas de inspección a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento de su situación financiera, del manejo de los negocios, o de aspectos especiales que se requieran (ver artículos 173, 176 y 233).
El Decreto 1259 de 1994, reestructuró nuevamente la Superintendencia Nacional de Salud.”, y le atribuyó múltiples funciones, entre ellas de velar porque las entidades prestadoras de servicios cumplan con el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud, incluyendo la auditoría médica, practicar visitas de inspección a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento integral de su situación financiera, del manejo de los negocios, o de aspectos especiales que se requieran, para lo cual se podrán recepcionar declaraciones, allegar documentos y utilizar los demás medios de prueba legalmente admitidos, así como imponer las sanciones previstas en este estatuto.
Posteriormente, mediante Decreto 1922 de 5 de agosto de 1994, se reglamentó la intervención del Ministerio de Salud en el Sistema de Seguridad Social en Salud, conforme a lo dispuesto en el Decreto-ley 056 de 1975, la Ley 60 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994, cuya finalidad fue la intervención administrativa y/o técnica como procedimiento mediante el cual el Ministerio de Salud o las Direcciones Territoriales de Salud, según el caso, en ejercicio de las facultades legales de inspección, vigilancia y control, por motivos de orden público, administrativo y/o técnico, que afecten o puedan afectar en forma grave la adecuada prestación de los servicios de salud, asume en forma transitoria, total o parcial, la gestión administrativa y/o técnica de las entidades a que se refiere el Decreto, entre las que se contaban las entidades privadas, solidarias y mixtas que presten servicios de salud, con el objeto de prevenir o corregir situaciones que afecten la adecuada prestación del servicio, o puedan afectarlo en forma grave; señalando en uno de sus apartes que el término de la coadministración se determinará según la causa y por el tiempo que se considere necesario, no 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 pudiendo decretarse por un término inicial superior a un (1) año, prorrogable por uno adicional.
Mediante el Decreto 788 de 1998, se trasladó la competencia de la intervención de las EPS e IPS del Ministerio a la Superintendencia de Salud. Conforme a su artículo 1º “A partir de la vigencia del presente decreto las funciones de intervención en el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre las Empresas Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Salud cualquiera que sea su naturaleza jurídica, se ejercerán por la Superintendencia Nacional de Salud, sin perjuicio de las demás facultades atribuidas al Ministerio de Salud en el Decreto 1922 de 1994”.
Posteriormente, la Ley 715 de 2001 estableció en su artículo 68, que el trámite liquidatorio de las fundaciones sin ánimo de lucro estaría en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, norma entró en vigencia a partir de su sanción presidencial el 21 de diciembre de 2001. De acuerdo con la Ley 715 de 2001 corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del sistema general de seguridad social en salud en el territorio nacional; y a los departamentos, sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia, así como vigilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud, sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes.
A la Superintendencia Nacional de Salud realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo; ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud.
Agregó que los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades, con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos o de la Seguridad Social en Salud.
Finalmente, el Decreto 1015 de 2002, por el cual se reglamentó parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, dispuso: 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 “Artículo 1o.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.
Artículo 2o. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, señaladas por los artículos 42.8 y 68 de la Ley 715 de 2001 podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las instituciones prestadoras de salud sin ánimo de lucro, con las excepciones allí previstas.
Para este efecto, aplicará el procedimiento administrativo respectivo, conforme a las normas a que alude el artículo anterior. Con el propósito de que se adopten las medidas concernientes, la Superintendencia Nacional de Salud, comunicará la decisión administrativa correspondiente”. (Subraya la Sala). De lo anterior, concluye la Sala que, antes de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, esto es, el 21 de diciembre de 2001, al Ministerio de Salud y Protección Social y a las Direcciones Territoriales del Sistema de Salud, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, les correspondía efectuar la intervención para administrar o liquidar las instituciones prestadoras de salud sin ánimo de lucro para vigilar el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud; tal como ocurrió con la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, no obstante dicha competencia fue trasladada a la Superintendencia de Salud a partir de la expedición de Ley 715 de 2001.
A su turno, el Decreto 3557 de 2008, “Por el cual se reglamenta parcialmente el numeral 42.8 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001”, establece, lo siguiente: “Artículo 1°. A partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, la Superintendencia Nacional de Salud asumirá, en el marco de las competencias contenidas en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y las demás normas vigentes sobre la materia, sin dilación y en el estado en que se encuentren, los procesos de intervención y liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud que hayan sido expedidos por el entonces Ministerio de Salud.
El Ministerio de la Protección Social deberá adelantar las acciones necesarias tendientes a efectuar la entrega formal y material a la Superintendencia Nacional de Salud de los procesos de intervención y/o liquidación que el entonces Ministerio de Salud hubiere ordenado y se encuentren en curso. Parágrafo 1°. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud designar y remover libremente a quienes ejerzan las funciones de representante legal, interventor y/o liquidador de tales instituciones. 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 Para el cumplimiento del presente artículo, el liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones de conformidad con lo establecido en el artículo 295-9 del Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las demás normas relacionadas con la materia.
En desarrollo de lo anterior, el liquidador, previo concepto de la Entidad Territorial de su jurisdicción sobre la prestación de los servicios de salud y la autorización que para el efecto expida la Superintendencia Nacional de Salud, podrá celebrar contratos de operación y administración, los cuales se mantendrán vigentes hasta tanto se efectúe la enajenación de los bienes objeto de dichos contratos.
Lo anterior sin perjuicio de que se cumplan las disposiciones propias del proceso de liquidación. Parágrafo 2°. Los interventores y/o liquidadores de las instituciones prestadoras de servicios de salud que hayan sido objeto de la intervención y/o liquidación por parte del entonces Ministerio de Salud, deberán entregar al Ministerio de la Protección Social en un término no mayor a treinta (30) días contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, un reporte completo sobre sus actuaciones y el estado actual de la respectiva institución, el cual hará parte integral de la información que entregue el Ministerio de la Protección Social a la Superintendencia Nacional de Salud.
Artículo 2°. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. En el proceso se encuentra demostrada la configuración de una falla del servicio a cargo de las entidades demandadas, por las siguientes razones: Para la Sala no hay duda, a partir de los hechos que constan en los documentos allegados al proceso y descritos previamente, en especial en los actos administrativos referenciados, cuya veracidad y legalidad se presumen y no fueron desvirtuados, y de aquéllos en que se fundó la Corte Constitucional al proferir la sentencia T – 456/05 que, tanto el Departamento de Bolívar, como el Ministerio de Salud (luego de Salud y Protección Social) y la Superintendencia Nacional de Salud, incumplieron las funciones que constitucional y legalmente les correspondía en la época en que sometió a intervención y liquidación al Instituto Clínica Oftalmológica Club de Leones.
Dicha falla se infiere con absoluta claridad, en lo corresponde al Departamento de Bolívar, en el hecho de que durante más de 30 años - a partir del 31 de diciembre de 1979, cuando perdió vigencia la Resolución 4238/79 del Ministerio de Salud que autorizaba la intervención del Instituto, y hasta cuando se profirió la Resolución 1423 de 5 de noviembre de 2005 de la Gobernación que dispuso la cancelación de su personería jurídica y la disolución y liquidación – lo administró irregularmente, sin competencia y sin fundamento jurídico alguno, desconociendo no solo las disposiciones que regulaban la intervención misma, sino en contravía a lo dispuesto en los estatutos de la fundación, cuyos órganos 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 de administración fueron desplazados de su manejo; administración que en tal grado ineficiente que llevó a la crisis administrativa y financiera, e incluso sanitaria, que impuso el cierre de los servicios por decisión de la autoridad distrital competente.
A ello se suma que a lo largo de ese periodo y por virtud de una legislación cambiante el Departamento tuvo en su territorio funciones de dirección del sistema de salud; coordinación y supervisión del funcionamiento de las entidades prestadoras de servicios; asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y a las entidades que prestan el servicio de salud; inspección y vigilancia; intervención de la gestión administrativa y/o técnica de los prestadores de servicios por plazos breves; posibilidad de suspender o declarar la pérdida definitiva de la personería jurídica; vigilancia y control del cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud.
Todo ello sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes, pues el Ministerio de Salud, como se dijo previamente, tuvo siempre la dirección del sistema en el nivel nacional y la posibilidad de ejercer funciones análogas, como se describió previamente al reseñar el marco normativo de sus funciones; y la Superintendencia Nacional de Salud tuvo siempre a lo largo de su existencia a su cargo la vigilancia y control de las entidades que prestaban los servicios de salud, entre ellas las personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro.
El hecho de que las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud en materia de liquidación de entidades privadas sin ánimo de lucro solo se establecieron a partir de la Ley 715/01, no impide atribuirle responsabilidad por el incumplimiento de sus obligaciones de vigilancia y control de los sujetos de control, entre otras, a lo largo de su existencia. La administración deficiente a la que el Departamento de Bolívar sometió al Instituto Clínica Club de Leones, durante su larga intervención, así como la omisión de las demás autoridades demandadas frente a sus deberes, en especial de vigilancia y control a lo largo de tantos años, dieron lugar al deterioro financiero y administrativo del Instituto, que finalmente imposibilitó el cumplimiento de las obligaciones contraídas frente a la accionante por concepto de indemnización por despido injusto.
El hecho de que la indemnización haya sido reconocida y no pagada por el liquidador designado por la superintendencia durante el trámite de la liquidación y no de la intervención, no justifica que se le impute la responsabilidad por el pago, puesto que, conforme a las reglas aplicables a dicho procedimiento, solo 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 son susceptibles de pago los créditos hasta el límite de los recursos disponibles; y de conformidad con el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del Código de Comercio sobre asuntos liquidatarios, tiene como finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.
Ninguna prueba hay, sin embargo, de conductas irregulares imputables al liquidador. Con independencia de que el crédito de la accionante haya sido reconocido dentro del proceso de liquidación, su ausencia de pago fue causada de manera eficiente por una larga cadena de acciones y omisiones de las autoridades demandadas, descritas previamente a lo largo de años.
Así las cosas, al haberse acreditado en el sub examine la concurrencia de los elementos de la responsabilidad del Estado, esto es, la existencia de la falla del servicio imputable a las entidades demandadas, del perjuicio sufrido y la relación de causalidad entre los dos primeros elementos, la Sala modificará la sentencia apelada, en el sentido de que la declaración de responsabilidad se extenderá a todas las accionadas, quienes deberán responder solidariamente por los perjuicios que causaron a la accionante.
Se dispondrá igualmente la indexación de la anterior suma de dinero, como se solicitó en la demanda. 5.6. Condena en Costas El artículo 188 del CPACA señala, que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Como los recursos de apelación de las accionadas no prosperaron, se les condenará en costas en segunda instancia, las cuales serán liquidadas por el Juzgado de Primera instancia de conformidad con los artículos 365 y 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 13001-33-33-008-2013-00254-02 Código: FCA - 004 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALA DE DECISIÓN No. 005 SENTENCIA No. 041/2023 VI.
FALLA PRIMERO: Modificar la sentencia de primera instancia, la cual quedará así: “PRIMERO: Declarar que el Ministerio de Salud y Protección Social, el Departamento de Bolívar y la Superintendencia Nacional de Salud son administrativamente responsable de la falla del servicio que le ocasionó daño antijurídico a la señora Malfis Narváez Espitia de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, condenar a las demandadas a pagar solidariamente a la señora MALFIS NARVAEZ ESPITIA, a título de indemnización las siguientes sumas de dinero: a). Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de veintitrés millones setecientos dos mil seiscientos siete pesos con ochenta centavos (23.702.607,80), debidamente indexada.
TERCERO: Esta sentencia se cumplirá conforme a lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 193 CPACA.
CUARTO: Sin costas.”
SEGUNDO: Condenar a la Superintendencia Nacional de Salud y al Departamento de Bolívar, al pago de costas procesales en esta instancia, a favor de la parte demandante, las cuales serán liquidadas por el juzgado de primera instancia, en aplicación de los artículos 365 y 366 del C.G.P TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
Déjense las constancias de rigor en el sistema de Gestión Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS Salvamento parcial de voto