República de Colombia Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Sala de Decisión Magistrada Ponente: Yenitza Mariana López Blanco Arauca, Arauca, veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado N.°: 81001 2339 000 2023 00058 00 Demandante: Departamento de Arauca Demandado: Municipio de Cravo Norte Medio de control: Revisión de validez Providencia: Sentencia de única instancia Decide la Sala la solicitud de revisión de validez presentada por el Gobernador de Arauca respecto del Acuerdo 008 de 2023, proferido por el Concejo Municipal de Cravo Norte.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de revisión. En ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 305.10 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el Gobernador del Departamento de Arauca ha remitido al Tribunal Administrativo de Arauca el Acuerdo 008 de 2023, proferido por el Concejo Municipal de Cravo Norte «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CRAVO NORTE PARA CELEBRAR CONTRATOS Y CONVENIOS EN GENERAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», a fin de que se decida sobre su legalidad (i.3). 1.1.1.
Hechos. Como hechos que le sirven de fundamento a la causa pretendida, expone los siguientes: Mediante comunicación del 17 de agosto de 2023 se recibió vía correo electrónico en la dirección institucional del Departamento de Arauca, el Acuerdo 008 de 2023 proferido por el Concejo Municipal de Cravo Norte, para surtir el proceso de revisión jurídica correspondiente.
El referido Acuerdo municipal obtuvo sus debates en días y sesiones distintas (los días 11 y 17 de julio de 2023) —según certificado sin fecha expedido por el presidente del Concejo Municipal de Cravo Norte—, y la sanción del Alcalde Municipal se verificó el día 18 de julio de 2023 (i.3). 1.1.2. Fundamentos de derecho. Señala que el Acuerdo cuestionado infringe la Constitución Política de Colombia (artículo 313.3), la Ley 136 de 1994 (artículos 32 parágrafo 4, y 91), la Ley 1551 de 2012 (artículo 18), la Ley 80 de 1993 (artículo 11) y el Decreto 111 de 1996 (artículos 14 y 110). 1.1.3.
Concepto de la violación. Para el Departamento de Arauca el Acuerdo 008 de 2023 vulnera el principio constitucional de legalidad, en virtud del cual el Consejo de Estado ha precisado que en «…el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, se establece una competencia funcional constitucional a cargo de los CONCEJOS MUNICIPALES consistente en… “Autorizar al alcalde a celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”…; esta autorización contractual que debe impartir, no es para todos los Negocios Contractuales que vaya a suscribir el Alcalde del ente territorial municipal.
La autorización de connotación 2 Rad. N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia constitucional se contextualiza en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994– modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012– de manera clara y concreta, al expresarse de manera taxativa que tipo de contratos de conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política requieren de autorización del CONCEJO y son: Contratación de empréstitos;
Contratos que comprometan vigencias futuras; Enajenación y compraventa de bienes inmuebles; Enajenación de activos, acciones y cuotas partes y Concesiones». También aduce que el Acuerdo cuestionado obvía el principio de anualidad presupuestal, puesto que: «…el acuerdo incluye información específica de contratos que al parecer fueron suscritos en la vigencia 2020 y 2021, respecto de los cuales se refiere por lógica jurídica, que las actividades debieron realizarse o ejecutarse en las respectivas vigencias fiscales.
No se explica el por qué se está concediendo una autorización sobre hechos ya acaecidos, observándose una vulneración palpable de lo establecido en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996». Por último, expone que el alcalde del municipio en el contenido de la exposición de motivos de fecha 6 de julio de 2023, circunscribe solicitud de autorización para celebrar contratos y convenios de manera general y a futuro, sin ninguna especificación. Por lo anterior, encuentra el Departamento de Arauca un argumento especificado jurídicamente de que el concejo municipal solo ostenta competencia constitucional y legal para otorgar autorización al alcalde cuando se trate de contratos definidos taxativamente en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
(i.3) 1.2. La contestación. El municipio de Cravo Norte se pronunció oportunamente (i.14). En relación con los hechos dice que son ciertos todos y en cuanto a las pretensiones, se opone a cada una de ellas por considerar que carecen de respaldo jurídico. Afirma que los artículos 313 y 315 de la Constitución Política de Colombia establecen las competencias de los concejos y los alcaldes, y que la misma Constitución prevé que corresponde a los concejos autorizar a los alcaldes para celebrar contratos, mientras que a este último le asigna funciones de ejecución, relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto anual autorizado para ello.
También acota que el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 «al referirse a la capacidad de los representantes legales y jefes de las entidades del Estado para contratar y ejecutar el presupuesto, señala expresamente que dichas facultades se ejercerán teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes, entre las cuales se encuentra, como ya se vio, el artículo 313-3 de la Constitución Política».
Por otro lado, hace mención a las Leyes 80 de 1993, 136 de 1994 y 1551 de 2012, de cuya lectura concluye que los concejos municipales deberán autorizar a los alcaldes para contratar en aquellos contratos que necesiten previa autorización, por lo que en su criterio se debe entender que —si los alcaldes son los que tienen competencia para suscribir y ejecutar contrato—, no pueden por sí solos estar habilitados para contratar sin la autorización previa del concejo municipal, como lo exige la Constitución. 1.3.
Ministerio Público. No intervino. 3 Rad. N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia 1.4. Actuación procesal. La demanda de invalidez del Acuerdo 008 de 2023 proferido por el Concejo Municipal de Cravo Norte (Arauca), fue admitida mediante auto del 8 de septiembre de 2023 (i.6), proveído en el que se corrió el traslado al Ministerio Público y fue fijado en lista por el término de 10 días para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121.1 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 196 del CPACA.
La parte demandada se pronunció (i.14). Al no requerirse el decreto ni la práctica de medios de prueba, no se estableció período probatorio y el proceso pasó para que se profiera la decisión de fondo que corresponde. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la única instancia, decide de fondo la Sala el presente proceso judicial. 2.1.
Competencia. El Tribunal Administrativo de Arauca es competente para resolver el caso, pues se trata de un medio de control que contempla el CPACA y con regla de competencia expresa (artículos 305.10 de la C.P., y 151.2 del CPACA, éste último modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021). Al proceso le corresponde el trámite en única instancia (artículo 151.2 CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021); y la decisión se adopta por la Sala (artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021). 2.2.
El problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si ¿es ilegal o inconstitucional el Acuerdo N.° 008 de 2023, emitido por el Concejo Municipal de Cravo Norte como lo plantea el Departamento de Arauca? 2.3. Aspectos normativos y jurisprudenciales del asunto bajo examen 2.3.1. La revisión jurídica. La solicitud de revisión constitucional y legal es una figura jurídica que permite a los Gobernadores, remitir los Acuerdos y Ordenanzas expedidos por los Concejos Municipales y Asambleas Departamentales a los Tribunales Administrativos, en los casos en que el mandatario departamental advierta que las disposiciones allí contenidas sean contrarias o violatorias de nuestro ordenamiento jurídico, a efecto de que el Tribunal correspondiente se pronuncie sobre su legalidad y validez1.
Esa atribución, para el caso de los Acuerdos, se encuentra consagrada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así: «Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez». 1 CE.
Secc I. Auto del 11 de mayo de 2017. M.P. María Elizabeth García González. Rad. No. 52001-23-33-003- 2016-00284-01. 4 Rad. N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia Por su parte, el Decreto 1333 de 1986 en su título V regula la expedición y trámite de los Acuerdos, las objeciones de que puede ser objeto y la revisión por parte de esta Jurisdicción, en caso de que corresponda. 2.3.2.
Autorización a las alcaldías municipales para celebrar contratos. El numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, le atribuye a los Concejos Municipales, el autorizar al alcalde para celebrar contratos. «ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo».
Así mismo lo dispone la Ley 136 de 1994 en su artículo 32 que prevé en cabeza de los concejos el «Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo», y relaciona los tipos de contratos sobre los cuales el Concejo Municipal deberá decidir la autorización al alcalde: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley Por otro lado, la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 20012, al declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, respecto de la función de los concejos de autorizar al alcalde para contratar —de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior— puntualizó: «[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza.
Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett. 5 Rad. N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.
Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.
En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.
Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias 6 Rad.
N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia normativas a las entidades territoriales". Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta […]”». De las normas jurídicas y el fundamento jurisprudencial se colige entonces que al concejo municipal le corresponde establecer los contratos para cuya celebración debe autorizar al alcalde, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. Dicho esto, se concluye, que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a «los que la corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política»3, y con los límites previstos por el legislador, referidos a contratos de empréstitos, que comprometan vigencias futuras, de enajenación y compraventa de bienes inmuebles, de enajenación de activos, acciones y cuotas partes, de concesiones, y los demás que determine la ley. 2.4.
Caso concreto. El 17 de julio de 2023 el Concejo Municipal de Cravo Norte aprobó el Acuerdo N.° 008 de 2023, «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CRAVO NORTE PARA CELEBRAR CONTRATOS Y CONVENIOS EN GENERAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», el cual luego de la sanción del Alcalde pasó para revisión de legalidad por parte del Departamento de Arauca, entidad que promueve este medio de control por considerar que el Acuerdo infringe los principios de legalidad y anualidad presupuestal, y que por lo tanto debe ser declarado inválido. 2.4.1.
Pruebas recaudadas. Del acervo probatorio allegado (i.3), se destacan las siguientes: a. Memorando N.° 143 del 31 de agosto de 2023. b. Exposición de motivos del alcalde de Cravo Norte, dirigido al concejo municipal. c. Proyecto Acuerdo Municipal 008 de 2023. d. Certificación de debates llevados a cabo el 11 de julio de 2023 y el 17 de julio de 2023. e. Acuerdo N.° 008 del 17 de julio de 2023 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE MUNICIPIO DE CRAVO NORTE PARA CELEBRAR CONTRATOS Y CONVENIOS EN GENERAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES». f. Certificado de publicación del Acuerdo Municipal N.° 008 de 2023. 2.4.2.
La norma jurídica que se cuestiona es el Acuerdo N.° 008 del 17 de julio de 2023 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE MUNICIPIO DE CRAVO NORTE PARA CELEBRAR CONTRATOS Y CONVENIOS EN GENERAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», el cual contiene las siguientes disposiciones: 3 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001. 7 Rad. N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia «ARTÍCULO PRIMERO: AUTORIZAR al Alcalde Municipal de Cravo Norte para que celebre los contratos y convenios que se relacionan a continuación:
PARÁGRAFO: la presente autorización de concede hasta el 31 de diciembre de 2023, una vez sea aprobado por el Concejo Municipal y sancionado por el Sr. alcalde.
ARTÍCULO SEGUNDO: El presente acuerdo deroga las disposiciones que le sean contrarias». Se trata así de la autorización para que el alcalde del Municipio de Cravo Norte celebre cinco convenios con entidades públicas del orden territorial y nacional. El Departamento de Arauca señala que el alcalde del Municipio de Cravo Norte en el contenido de la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo, presenta la solicitud de 8 Rad.
N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia autorización para celebrar contratos y convenios de manera general y a futuro, sin ninguna especificación; y bajo ese entendido asegura que el Concejo Municipal sólo tiene competencia constitucional y legal para otorgar autorización al alcalde cuando se trate de contratos definidos en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. 2.4.3.
En el caso particular que ha sido sometido a examen, se ventila la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo N.° 008 del 17 de julio de 2023 del municipio de Cravo Norte, por la presunta vulneración de normas de carácter superior que deben ser reconocidas y acatadas por el ente territorial, y que entrañan los principios de legalidad y anualidad presupuestal. 2.4.3.1.
Dentro del análisis del caso este Tribunal resalta el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, que recoge la evolución interpretativa del tema, así: «[…] 1.3 Síntesis: LA REGLA GENERAL ES LA FACULTAD DEL ALCALDE PARA CONTRATAR y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal.
Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar. En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, QUE LOS ALCALDES TIENEN LA FACULTAD GENERAL DE SUSCRIBIR CONTRATOS Y DIRIGIR LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LOS MUNICIPIOS SIN NECESIDAD DE UNA AUTORIZACIÓN PREVIA, GENERAL O PERIÓDICA DEL CONCEJO MUNICIPAL, SALVO EN DOS CASOS: (I) CUANDO ASÍ LO HAYA PREVISTO LA LEY;
Y (II) CUANDO ASÍ LO HAYA DISPUESTO EL CONCEJO MUNICIPAL EXPRESAMENTE MEDIANTE ACUERDO. De este modo, en caso de silencio de la ley O EN AUSENCIA DE ACUERDO QUE SOMETA UN DETERMINADO CONTRATO A AUTORIZACIÓN PREVIA DEL CONCEJO MUNICIPAL, HABRÁ DE ENTENDERSE QUE EL ALCALDE PUEDE CELEBRARLO, SIN NECESIDAD DE TAL AUTORIZACIÓN, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual […]»4.
Es importante aclarar que la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal, por esta razón, las autorizaciones no pueden ir mas allá de simplemente facultarlo para contratar. El Concejo no puede modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer requisitos adicionales para el respectivo contrato, y mucho menos interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la Ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio. 4 Consejo de Estado – Sala de consulta y Servicio Civil.
Concepto del 11 de marzo de 2015. RAD: 11001-03- 06-000-2014-00285-00 (2238) C.P William Zambrano Cetina. 9 Rad. N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia Ahora bien, como lo precisó la Corte Constitucional en la citada sentencia C-738 de 2001, los Concejos Municipales pueden reglamentar sus funciones y una de ellas es la de autorizar al alcalde para contratar, la cual debe ser ejercida con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza, debe ser respetuosa con el ámbito reservado constitucionalmente, es decir, los Concejos no deberán extralimitarse en sus atribuciones ni intervenir sobre la actividad contractual, ya que ésta le corresponde al Alcalde como jefe de la administración municipal, de conformidad con lo dispuesto el artículo 315.3 de la Constitución Política.
Y es que en los términos de la Constitución Política (artículo 315 numerales 3 y 9), Ley 136 de 1994 (artículo 91 literal d numeral 5) y la Ley 80 de 1993 (artículo 11.3), el alcalde está facultado constitucional y legalmente para contratar y comprometer el presupuesto del municipio, como ordenador del gasto y, de esta forma dirigir la gestión contractual del ente que representa.
De esta manera, la previsión del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 es una excepción a la regla general de amplia facultad de contratación de los alcaldes, y como tal comprende sólo algunas circunstancias particulares frente a las cuales estos —los alcaldes— requerirán autorización previa del Concejo, como en los casos de contratación de empréstitos, cuando se comprometan vigencias futuras, para la enajenación y compraventa de bienes inmuebles, para la enajenación de activos, acciones y cuotas partes, o para las concesiones; como se observa, en ellas no se incluyó la celebración de convenios interinstitucionales.
En ese sentido recalca la Sala que en la exposición de motivos el Alcalde Municipal de Cravo Norte justifica el Acuerdo para que el Concejo le autorice la celebración de contratos en general —facultad de la cual goza en virtud de la Constitución y la Ley, como quedó establecido en precedencia—; no obstante, en su parte dispositiva el Acuerdo N.° 008 del 17 de julio de 2023 concreta la autorización al Alcalde para que celebre cinco convenios interinstitucionales con entes del orden regional y nacional, siendo así que la celebración de este tipo de negocios jurídicos no requiere de autorización del Concejo.
Pero más aún, hace notar la Sala que el Acuerdo con el que se autoriza al Alcalde de Cravo Norte para la celebración de los citados convenios, fue expedido en el período que comprende la prohibición legal (artículo 38 de la Ley 996 de 2005) a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes, ordenadores de gasto y directores de entidades estatales del orden municipal, distrital y departamental, de celebrar convenios interadministrativas para ejecutar recursos públicos; de lo que resulta demostrado que el Acuerdo N.° 008 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Cravo Norte quebranta el principio de legalidad al atribuirse una facultad que no le corresponden (la de autorizar al alcalde para celebración de todo tipo de contratos y específicamente convenios interadministrativos), y conceder dicha permisión para que los convenios sean celebrados incluso en el período prohibido por la Ley 996 de 2005. 2.4.3.2.
En lo que concierne al principio de anualidad del presupuesto, se observa en el numeral primero de la parte dispositiva del Acuerdo bajo estudio que de los cinco convenios interadministrativos cuya celebración se autoriza, cuatro de ellos referencian vigencias anteriores (2020 y 2021), así: 10 Rad. N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia NÚMERO DE CONTRATO ENTIDAD VALOR OBJETO 648/2020 SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL $2.530.000.000,00 CONSTRUCCION DE LA CONCHA ACUSTICA PARA LA PROMOCION Y ACCESO EFECTIVO A PROCESOS CULTURALES Y ARTISTICOS EN EL MUNICIPIO DE CRAVO NORTE DEPARTAMENTO DE ARAUCA 2022/2021 INSTITUTO NACIONAL DE VIAS-INVIAS $47.760.000.000,00 AUNAR ESFUERZOS PARA LA ATENCIÓN DE VIAS REGIONALES EN EL MUNICIPIO DE CRAVO NORTE DEL EDPARTAMENTO DE ARAUCA CON OBRAS DE MEJORAIENTO EN EL MARCO DEL PROGRAMA PARA LA CONEXIÓN DE TERRITORIOS, EL CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y LA REACTIVACION 2.0 1619/2021 MINISTERIO DEL INTERIOR $1.250.000.000,00 AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE LAS PARTES PARA PROMOVER LA CONVIVENCIA CIUDADANA A TARVES [sic] DE LA EJECUCION DE UN PROYECTO SACUDETE AL PARQUE TIPO 1 EN EL MUNICIPIO DE CRAVO NORTE, ARAUCA 1105/2021 INSTITUTO NACIONAL DE VIAS-INVIAS $9.300.000.000,00 AUNAR ESFUERZOS PARA EL MEJORAMIENTO, MANTENIIENTO Y REHABILITACION DE CORREDORES RURALES PRODUCTIVOS EN EL MUNICIPIO DE CRAVO NORTE DEPARTAMENTO DE ARAUCA-COLOMBIA RURAL Dentro de los principios del sistema presupuestal del Estado Colombiano se encuentra el de anualidad, en virtud del cual el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto establece que «El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10)».
Así pues, considerando que los convenios que comprenden la autorización del Concejo Municipal al alcalde de Cravo Norte se refieren a compromisos de vigencias anteriores, se rompe el principio de anualidad del presupuesto. 2.4.4. De acuerdo con lo expuesto, la Sala responde al problema jurídico planteado que el Acuerdo N.° 008 de 2023, proferido por el Concejo Municipal de Cravo Norte, debe declararse inválido por su inobservancia del ordenamiento jurídico (Constitución y la Ley). 2.5.
Costas. No se produce condena en costas por el trámite de la presente instancia, ya que conforme con el artículo 188 del CPACA, aquí se discutió un caso de interés público. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Arauca, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO. DECLARAR la invalidez del Acuerdo N.° 008 del 17 de julio de 2023 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE MUNICIPIO DE CRAVO NORTE PARA CELEBRAR CONTRATOS Y CONVENIOS EN GENERAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES» expedido por el Concejo Municipal de Cravo Norte. 11 Rad.
N.º 81001 2339 000 2023 00058 00 Departamento de Arauca Revisión de validez Sentencia de única instancia SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia al Departamento de Arauca; al Municipio de Cravo Norte; al Concejo Municipal de Cravo Norte y al Agente del Ministerio Público ante esta Corporación Judicial.
TERCERO. DECLARAR que no hay condena en costas.
CUARTO. ORDENAR que en firme la presente decisión, se archive el expediente, previas las anotaciones de rigor. Esta sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión ordinaria de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente YENITZA MARIANA LÓPEZ BLANCO Magistrada Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Magistrada Magistrada